I SA/Ke 409/25

I SA/Ke 409/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 960
art. 272 ust. 17 i ust. 6, art. 298 pkt 1, art. 273 ust. 1 i 6, art. 279 pkt 3,
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz K S. kwotę 2052 (dwa tysiące pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "dyrektor") w decyzji z 25 lipca 2025 r.
nr [...] orzekł w ten sposób, że: 1. nie uznał reklamacji K. Ś. Spółki Akcyjnej w S. (dalej: "spółka") z 14 lipca 2025 r.; 2. określił spółce opłatę zmienną za usługi wodne nr [...] ZZ S., OZ/I kwartał/2025 w wysokości [...] zł za wprowadzanie do rzeki W. istniejącym rowem otwartym ścieków przemysłowych z odwodnienia kopalni W. z wód podziemnych dopływających do wyrobiska eksploatacyjnego kopalni będących mieszaniną wód podziemnych dopływających do wyrobiska oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska ujmowanych w dnie wyrobiska (rząpiu) w okresach normalnych warunków pogodowych (dalej: "opłata").
W uzasadnieniu organ wskazał, że 30 czerwca 2025 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. na podstawie art. 272 ust. 6 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087, dalej: "p.w.") ustaliło, w formie informacji kwartalnej spółce za I kwartał 2025 r., opłatę zmienną w wysokości 5875 zł.
Ustalona w informacji z 30 czerwca 2025 r. opłata została wyliczona zgodnie z oświadczeniem spółki z 22 kwietnia 2025 r., w którym wykazała w tabeli A "Wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi" ścieki w ilości 470.570 m3, zawartość zawiesiny ogólnej 24 mg/l oraz zawartość sumaryczną chlorków i siarczanów 78 mg/l we wprowadzonych do rzeki W. istniejącym rowem otwartym ściekach przemysłowych z odwodnienia kopalni W. z wód podziemnych dopływających do wyrobiska eksploatacyjnego kopalni, będących mieszaniną wód podziemnych dopływających do wyrobiska oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska ujmowanych w dnie wyrobiska (rząpiu) w okresach normalnych warunków pogodowych.
Natomiast w tabeli D "Wprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi (wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych) do wód lub do ziemi" została wykazana ilość ścieków 470.570 m3, których zawartości jonów chlorków i siarczanów wyniosła ?500 mg/l (m3 ).
Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 p.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,52 zł za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik zawiesiny ogólnej (ZO) i ilości tej substancji
(11 298,00 kg).
W reklamacji spółka wskazała m.in., że nie wprowadza do rzeki W. ścieków przemysłowych, lecz niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia kopalni W.. Prawo wodne nakazuje zaś traktować jako usługę wodną wyłącznie wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, stosownie do treści art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w. Również treść pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wskazuje, że spółka odprowadza do rzeki W. wody naturalne z odwodnienia zakładu górniczego, dodatkowo oczyszczone w osadnikach ziemnych, a nie ścieki przemysłowe. Jedynym oddziaływaniem spółki jest przepompowywanie wód. Ponadto wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) w wodach nie przekracza 500mg/l, bezspornym jest zatem, że spółka spełnia warunki określone w art. 279 pkt 3 p.w., zwalniającym z opłat za usługi wodne.
Następnie organ przedstawił swoje stanowisko. Stwierdził, że odprowadzane ścieki zawierają substancje, tj. zawiesinę ogólną oraz chlorki i siarczany, które podlegają opłacie zmiennej. W tym zakresie powołał przepisy ustawy Prawo wodne tj. art. 268 ust. 1 pkt 2, art. 270 ust. 10, art. 272 ust. 6 i 6a. Wyjaśnił, że w sprawozdaniach z badań nr [...]/3 z 20 lutego 2025 r., w których badano próbki pobrane z wylotu z osadnika do rzeki W. można stwierdzić brak przekroczeń substancji t.j. chlorki, siarczany, zawiesina ogólna oraz indeks oleju mineralnego (węglowodory ropopochodne [...]), co jest zgodne z obowiązkami nałożonymi w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym decyzją dyrektora z 7 marca 2022 r. Nie zmienia to jednak faktu, że nadal jest to wprowadzanie zanieczyszczeń do wód powierzchniowych, co podlega opłacie zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" według zapisów art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz. Urz. UE [...] wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5).
Odnosząc się do argumentacji spółki dotyczącej jej zdaniem błędnej interpretacji w latach poprzednich przepisów ustawy Prawo wodne, wydając jej pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków przemysłowych z tego samego wyrobiska co kopalnia W. II, zważywszy na wydanie przez dyrektora 10 lipca 2024 r. decyzji udzielającej pozwolenia T. W. na usługi wodne wprowadzanie wód pochodzących z odwodnienia wyrobiska W. II do wód powierzchniowych rzeki Wszachowianki, uznał ją za niezasadną. Wskazał, że w wymienionej decyzji na str. 6 zawarto zapis, który jednoznacznie stwierdza cyt. "Wody z odwodnienia wyrobiska Kopalni "W. II", (będące mieszaniną) wód spływających ze skarp wyrobiska oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska, w rozumieniu przepisów (art. 16 pkt 61 lit. e i pkt 64) ustawy Prawo wodne, powstałe w związku z prowadzoną działalnością przemysłową stanowią ścieki przemysłowe." Tym samym organ nie miał i nie ma wątpliwości co do klasyfikacji wód z odwodnienia kopalni jako ścieków przemysłowych.
Następnie wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. z 2023 r. poz. 1963) wprowadziła zmiany w przepisach ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478; z późn. zm.) dotyczące ustalania opłat za usługi wodne. Zmiany te skutkują obowiązkiem modyfikacji wzorów oświadczeń składanych przez podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne Wodom Polskim w celu ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne. Modyfikacji uległa tabela dotycząca wprowadzania ścieków będących wodami zasolonymi do wód lub do ziemi, która została przesunięta do części "D" oraz rozbudowana o przeliczenia sumy jonów chlorków i siarczanów w [mg/l] na ilości chlorków i siarczanów w [kg]. Dodano również współczynnik różnicujący dla sumy chlorków i siarczanów, w przypadku korzystania przez zakład z systemu oczyszczania lub podczyszczania ścieków zasolonych w rozumieniu art. 16 pkt 50a Prawo wodne lub z systemu retencyjno-dozującego w rozumieniu art. 16 pkt 50b Prawo wodne, którego wysokość jest określona w §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 poz. 2471). Zmiana ta nie dotyczy spółki, gdyż zgodnie z art. 16 pkt 50a ww. ustawy przez system oczyszczania lub podczyszczania ścieków zasolonych - rozumie się urządzenia lub zespół urządzeń do oczyszczania lub podczyszczania ścieków przemysłowych lub wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany, pozwalające zmniejszyć sumaryczne stężenie chlorków i siarczanów do poziomu stężenia poniżej 1500 mg/l, a w przypadku zakładów innych niż zakłady odprowadzające ścieki o zwiększonym zasoleniu - system pozwalający zmniejszyć sumaryczne stężenie chlorków i siarczanów co najmniej o 500 mg/l, nie wliczając w to wartości oczyszczenia lub podczyszczenia ścieków przemysłowych lub wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany, wynikających z obowiązków oczyszczania lub podczyszczania tych ścieków lub wód nałożonych na zakład w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym. Organ stwierdził, że spółka według treści posiadanego pozwolenia wodnoprawnego zrzuca ścieki przemysłowe i powinna wypełniać w oświadczeniach tylko tabelę A.
Wyjaśnił również, że nie zamierza się odnosić do treści decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z 30 kwietnia 2024 r., znak: [...], gdyż dotyczy ona innego podmiotu, innego organu, w innym stanie faktycznym i nie ma żadnego przełożenia na prowadzone postępowanie oraz według dyrektora nie posiada żadnych walorów dowodowych.
Nadto dyrektor nie uznał zarzutów spółki odnośnie jakości wód pochodzących z odwodnienia kopalni, tj. że posiadają one lepsze parametry, aniżeli woda rzeki W.. Wyjaśnił, że opłata zmienna naliczana za zrzut ścieków do wód ma na celu dbanie o warunki korzystania z wód regionu wodnego i dążenie do osiągania celów środowiskowych którym w tym przypadku jest osiągnięcie dobrego stanu ekologicznego i dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych według "Planu gospodarowania wodami na obszarze W.".
Następnie podał, że w wyniku przeglądu posiadanego przez spółkę pozwolenia wodnoprawnego z 7 marca 2022 r. organ ustalił, że z jego analizy wynika jednoznacznie, że Kopalnia W. posiada pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną polegającą na odwodnieniu kopalni z wód podziemnych dopływających do wyrobiska i wprowadzeniu do rzeki W. ścieków przemysłowych będących mieszaniną wód z odwodnienia kopalni oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska. Zapisy te jednoznacznie stwierdzają, że wprowadzane przez spółkę są ścieki przemysłowe, nie zaś niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Dodał, że o klasyfikacji ścieków jako przemysłowych decyduje ich pochodzenie, a nie skład chemiczny. Jeśli mamy do czynienia z działalnością przemysłową, a w tym przypadku mamy, to zgodnie z ustawą Prawo Wodne są to ścieki przemysłowe. Zgodnie z przepisami Prawa wodnego podmioty korzystające z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków przemysłowych obowiązane są do ponoszenia opłat stałych i zmiennych za usługi wodne. Następnie dyrektor wskazał, że z zapisów w operacie wodnoprawnym na odwodnienie kopalni W. jednoznacznie wynika, że wprowadzane ścieki nie są wodami zasolonymi i nie ma podstaw do zastosowania zwolnienia z opłat za usługi wodne zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Podkreślił, że dodatkowym zanieczyszczeniem niewystępującym pierwotnie w zwiększonych ilościach, w cyt. przez spółkę "niezanieczyszczonych wodach" będzie zawiesina ogólna, pochodząca z pyłów wydzielających się podczas procesów eksploatacyjnych/przeróbczych, która skutkować będzie zanieczyszczeniem wód napływających do wyrobiska, a w konsekwencji wód z odwodnienia kopalni. Ponadto mogą pojawić się w odprowadzanych wodach, ze względu na pracujący w kopalni sprzęt mechaniczny, węglowodory ropopochodne. Przed odprowadzaniem wody z kopalni do cieku będą musiały być one bezwzględnie oczyszczone w osadnikach ziemnych i nie będą mogły być zrzucone bezpośrednio po odpompowywaniu do zbiornika. Potwierdzenie powyższych faktów znajduje się w zapisach pozwolenia wodnoprawnego pt. "Operat wodnoprawny na odwadnianie zakładu górniczego, wprowadzanie ścieków w postaci mieszaniny wód podziemnych oraz opadowych do rzeki W. oraz wykonanie urządzeń wodnych", który był załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W przedłożonym operacie znajdujemy odniesienia do specyfikacji zakładu górniczego i stwierdzenia podkreślające konieczność oznaczania wskaźnika zanieczyszczeń, którego oznaczanie jest ze wszech miar uzasadnione, tj. zawiesiny ogólnej. W związku z powyższym trudno zgodzić się ze stanowiskiem spółki zawartym w odwołaniu, że wody te należy zaliczyć do kategorii "wód niezanieczyszczonych".
Końcowo dyrektor stwierdził, że skoro spółka posiada aktualne pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego wprowadza ścieki przemysłowe do wód, zatem reklamacja nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zgodnie z pozwoleniem i zebranym w sprawie materiałem dowodowym zakład faktycznie dokonuje wprowadzania ścieków przemysłowych do cieku, za co zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zobowiązany jest uiszczać opłatę wskazaną przez organ PGW WP w informacji.
Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 16 pkt 61 lit. e) w zw. z art. 16 pkt 58, pkt 74 p.w. i w związku z art. 3 pkt 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2025 r., poz. 647; z późn. zm., w dalszej części p.o.ś.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że wody z odwodnienia zakładu górniczego skarżącej stanowią "ścieki przemysłowe", więc nie można ich zakwalifikować do kategorii "niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych", ponieważ wody te zawierają, nie występującą pierwotnie w zwiększonych ilościach, w "niezanieczyszczonych wodach", zawiesinę ogólną pochodzącą z pyłów wydzielających się podczas procesów eksploatacyjnych/przeróbczych, która skutkować będzie zanieczyszczeniem wód napływających do wyrobiska, a w konsekwencji wód z odwodnienia kopalni oraz w związku z możliwym pojawieniem się w odprowadzanych wodach węglowodorów ropopochodnych i koniecznością ich oczyszczenia w osadnikach ziemnym co skutkowało błędnym uznaniem, że wody z odwodnienia kopalni W. odprowadzane przez skarżącą w stanie niezmienionym (naturalnym) stanowią ścieki przemysłowe i nie mogą stanowić "niezanieczyszczonych wód" w rozumieniu art. 16 pkt 61) lit. e) p.w., podczas gdy pojęcie "niezanieczyszczonych wód" nie jest zdefiniowane w Prawie wodnym i nie ma wyraźnej podstawy prawnej, żeby uznać wody z odwodnienia kopalni W. za ścieki przemysłowe;
2. art. 279 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 278 ust. 1 i 3 oraz w zw. z art. 272 ust. 6 i z art. 268 ust. 1 pkt 2 i 272 ust. 6 p.w. oraz § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2023, poz. 2471) poprzez ich błędną wykładnię, w tym przede wszystkim art. 279 pkt 3 p.w., skutkującą niezastosowaniem tego przepisu w niniejszej sprawie i błędnym przyjęciem, że skarżąca posiada aktualne pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego wprowadza ścieki przemysłowe do wód, które nie są wodami zasolonymi, zatem reklamacja nie może zostać uwzględniona, ponieważ zgodnie z pozwoleniem skarżąca faktycznie dokonuje wprowadzania ścieków przemysłowych do cieku, za co zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zobowiązany jest uiszczać opłatę wskazaną przez organ w decyzji, tj. opłatę w wysokości 2.098 zł wyliczoną na podstawie wskaźnika najwyższego, jakim jest suma chlorków i siarczanów, podczas gdy skarżąca odprowadza do rzeki W. wody oczyszczone z odwodnienia kopalni W. i korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 279 pkt 3) p.w.;
3. art. 16 pkt 64 w zw. z art. 16 pkt 61 lit. e) p.w. poprzez błędne przyjęcie, że wody pochodzące z odwodnienia kopalni W. odprowadzane przez skarżącą do rzeki W. są ściekami przemysłowymi, podczas gdy są one niezanieczyszczonymi naturalnymi wodami z odwodnienia kopalni W., które są wyłączone z definicji ścieków w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e) p.w.;
4. art. 7 p.o.ś. w zw. z art. 86 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 9 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej i w zw. z art. 279 pkt 3 p.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasada "zanieczyszczający płaci" ma zastosowanie do podmiotu, który wprawdzie wprowadza ścieki do wód, ale nie spowodował ich zanieczyszczenia substancjami, ponieważ występowały one naturalnie w tych wodach, a zatem powinien on być obciążony kosztami odprowadzania do wód tych substancji, co skutkowało uznaniem, że skarżąca powinna ponieść opłatę zmienną wobec tego, że wprowadzane wody z odwodnienia kopalni W. do rzeki W. zawierają, węglowodory ropopochodne, chlorki i siarczany oraz zawiesinę ogólną, mimo, że skarżąca nie spowodowała zanieczyszczenia, węglowodorami ropopochodnymi, chlorkami i siarczanami, czy zawiesiną wód z odwodnienia kopalni W.; podlega opłacie zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" według zapisów art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z póżn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5);
II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust 2 p.w., art. 14 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tj. Dz. U. 2024 r., poz. 236 z poźn. zm., zw. dalej p.p.), a także art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki polegającej na nieustalaniu, po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, opłat zmiennych wobec skarżącej za wprowadzanie ścieków przemysłowych do rzeki W., do momentu wydania informacji za IV kwartał 2023 roku, podczas gdy nie doszło do zmiany stanu faktycznego ani prawnego w tym zakresie, a także nie ma uzasadnionej przyczyny, dla której można było odstąpić od nieustalania skarżącej opłat zmiennych;
2. art. 7, art. 7a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., do którego naruszenia doszło w następstwie zaniechania właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności wskutek niezbadania przez organ, czy wody z kopalni W. odprowadzane przez skarżącą do rzeki W. są niezanieczyszczonymi wodami z odwodnienia zakładu górniczego kopalni W.;
3. art. 7, art. 7a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., do którego naruszenia doszło w następstwie zaniechania właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności wskutek niezbadania przez organ, czy wody z kopalni W. odprowadzane przez skarżącą do rzeki W. są ściekami będącymi wodami zasolonymi.
W wyniku ww. uchybień doszło do nieprawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zlewni w S. art. 272 ust. 6 p.w. oraz § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, a także do niezastosowania art. 16 pkt 61 lit. e) i/lub 279 pkt 3 p.w.
W uzasadnieniu skarżąca przywołała m.in. definicje ścieków, zanieczyszczenia, zakładu górniczego, ścieków przemysłowych oraz wskazała na treść art. 268 p.w. regulującego opłaty za usługi wodne. W ocenie skarżącej, z powołanych przepisów wynika, że wysokość opłaty za usługi wodne w przypadku wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych zawierających chlorki i siarczany zależy od ilości wód oczyszczonych lub podczyszczonych oraz zawartości w tych wodach chlorków i siarczanów. Zatem ustawodawca traktuje wody z odwodnienia zakładów górniczych zawierające chlorki i siarczany jako ścieki będące wodami zasolonymi. Jednocześnie Prawo wodne w art. 279 pkt 3 wprowadza zwolnienia z opłat za usługi wodne. Między innymi zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Prawo wodne nie zawiera definicji ścieków będących wodami zasolonymi. Posłużenie się w przepisie art. 279 p.w. sformułowaniem "ścieki będące wodami zasolonymi" powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu, jakie nadane mu zostało w art. 16 pkt 61 lit. e) p.w. oraz łącznie z pozostałymi normami prawnymi zawartymi w tej ustawie dotyczącymi wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.
Spółka wskazała na treść posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Podniosła, że organ potraktował wody z odwodnienia zakładu górniczego kopalni W. jako ścieki przemysłowe, pomimo tego, że ściekami przemysłowymi nie są. Prawo wodne w wielu przepisach rozróżnia ścieki przemysłowe od wód z odwodnienia zakładów górniczych. Faktycznie skarżąca wprowadza do rzeki W. wody, w których suma zawartości chlorków i siarczanów nie przekracza 500 mg/l, co potwierdzają badania wykonywane przez skarżącą.
W ocenie skarżącej, wprowadzane przez nią do rzeki W. wody stanowią niezanieczyszczone wody z odwodnienia zakładu górniczego kopalni W., które w świetle definicji art. 16 pkt 61 lit. e) nie są ściekami. Prawo wodne nakazuje traktować jako usługę wodną wyłącznie wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, stosownie do treści art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w. Brak legalnej definicji pojęcia: "wód niezanieczyszczonych" oznacza, że ustawodawca godzi się na przyjmowanie znaczenia nadawanego temu pojęciu w języku potocznym, jak te dopuszcza jego wieloznaczność. Wody z odwodnienia kopalni W. prowadzonej przez skarżącą są dobrej jakości i nie są szkodliwe dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, w tym jakości ekosystemów wodnych lub ekosystemów lądowych bezpośrednio zależnych od ekosystemów wodnych, w szczególności nie powodują zanieczyszczenia wód rzeki W.. Wyniki badań prowadzonych regularnie przez skarżącą wskazują, że wody przez nią odprowadzane do rzeki W. nie posiadają zanieczyszczeń. Fakt, że w wodach tych występowała w I kwartale 2025 r. zawiesina ogólna na poziomie 24 mg/l, czy chlorki i siarczany sumarycznie w ilości 78 mg/l, nie stanowi o ich zanieczyszczeniu.
W konsekwencji powyższego nie może być mowy o wykonywaniu usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu przez skarżącą ścieków do rzeki W. i nie ma podstaw do ustalania jej opłaty zmiennej. Tym samym organ naruszył przepis art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że skarżąca wprowadza do rzeki W. ścieki.
Abstrahując od faktu, że skarżąca nie wprowadza ścieków przemysłowych do rzeki W., gdyby uznać, że wartości zawiesiny ogólnej oraz chlorków i siarczanów wskazują na zanieczyszczenie wód z odwodnienia zakładu górniczego skarżącej, to zgodnie z art. 279 pkt 3 p.w., zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie przez skarżącą do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, ponieważ wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. W pozwoleniu wodnoprawnym wydanym skarżącej wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym, co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczność posiadania przez skarżącą koncesji na wydobywanie dolomitów dewońskich ze złoża "W. I’’ metodą odkrywkową, bardzo dobrej jakości wód z odwodnienia zakładu górniczego kopalnia W., lepszej niż wody rzeczne, metod oczyszczania wód z odwodnienia kopalni W. wprowadzanych do rzeki W., występowania w wodach podziemnych napływających do wyrobiska z odwodnienia kopalni W. wyłącznie zanieczyszczeń naturalnych, lepszej jakości wód z odwodnienia kopalni W. niż wody rzeki W., wartości zawiesiny ogólnej, węglowodorów ropopochodnych oraz chlorków i siarczanów w wodach z odwodnienia kopalni W. w roku 2024 i 2025; bardzo dobrej jakości wód z odwodnienia zakładu górniczego kopalnia W., lepszej niż wody rzeczne, występowania w wodach podziemnych napływających do wyrobiska z odwodnienia kopalni W. wyłącznie zanieczyszczeń naturalnych, udzielenia dla spółki [...] Spółka Akcyjna pozwoleń wodnoprawnych na: usługę wodną polegającą na trwałym odwadnianiu zakładu górniczego kopalni dolomitu "Nowa Wioska" w S., długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej, związane z trwałym odwodnieniem zakładu górniczego [...] " w S. do rzędnej +259 m n.p.m., szczególne korzystanie z wód, tj. korzystanie z wód dla potrzeb działalności gospodarczej polegające na wprowadzaniu wód z odwodnienia zakładu górniczego [...]" w S. do rowu melioracyjnego, nie zaś ścieków przemysłowych, składania raz do roku do organu wydającego pozwolenie wyników pomiarów ilości i jakości wód z odwodnienia zakładu górniczego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy Prawa wodnego. Zgodnie z art. 272 ust. 17 p.w. w zw. z art. 272 ust. 6 p.w., wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, ustalają Wody [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 273 ust. 1 p.w., że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 ustawy oraz w art. 272 ust. 17 albo ust. 22 ustawy, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Jak wynika z art. 273 ust. 4 ustawy, w przypadku nieuznania reklamacji właściwy organ Wód [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają na mocy art. 273 ust. 6 wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Ustawodawca przewiduje ponadto w art. 273 ust. 8 tej ustawy, że od powyżej decyzji podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W zaskarżonej decyzji dyrektor ustalił, że skoro spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 7 marca 2022 r., oznacza to, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Zdaniem organu w sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres I kwartału 2025 r. w wysokości 5875 zł. Określenia wysokości opłaty zmiennej dyrektor dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2023 poz. 2471). Organ uznał, że skoro spółka posiada aktualne pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego wprowadza ścieki przemysłowe do wód, to reklamacja nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zgodnie z pozwoleniem i zebranym w sprawie materiałem dowodowym spółka faktycznie dokonuje wprowadzania ścieków przemysłowych do cieku, za co zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zobowiązana jest uiszczać opłatę wskazaną przez organ w informacji. Natomiast zdaniem spółki, nie wprowadza ona takich ścieków, lecz niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia kopalni, co nie podlega opłacie.
Spór w sprawie dotyczył zatem zasadności ustalenia przez organ opłaty zmiennej za wprowadzanie do rzeki W. ścieków przemysłowych z odwodnienia kopalni W., jak również odmowy zastosowania art. 279 pkt 3 p.w. i objętego nim zwolnienia.
Wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji stanowisko uchylało się jednak spod kontroli sądu. W realiach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie ustalenia spółce opłaty zmiennej nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a przynajmniej w sposób, który dawałby następnie sądowi możliwość weryfikacji zajętego przez organ stanowiska w sprawie. Otóż, jak wynika z uzasadnienia decyzji organ dokonał wiążących ocen i ustaleń w sprawie m.in. na podstawie zapisów operatu wodnoprawnego, decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego spółce z 7 marca 2022 r. oraz oświadczenia spółki z 22 kwietnia 2025 r. do których treści nawiązuje, wywodząc merytoryczne wnioski. Należy jednak podkreślić, że żadnego z wyżej wymienionych dokumentów organ nie dołączył do akt administracyjnych sprawy. Braki w tym zakresie nie pozwalają na ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń stanu faktycznego dotyczących zarówno podstawy nałożenia opłaty zmiennej, jak i jej wysokości.
W konsekwencji wydana w sprawie decyzja ze względu na brak kluczowych dla jej oceny dowodów uchylała się spod kontroli sądu. Niedołączenie dowodów, stanowiących podstawę zapadłego rozstrzygnięcia nie pozwalało na ocenę prawidłowości przeprowadzonego procesu decyzyjnego oraz zastosowanych przepisów prawa.
Wymaga podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Otóż kwestia prawidłowego ustalenia rodzaju i wysokości opłaty zmiennej jest istotną okolicznością stanu faktycznego, która podlegała badaniu przez organ. Nadto wynikające z powyższych ustaleń wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, tak aby ich prawidłowość mogła zostać skontrolowana przez sąd. Tymczasem reprezentatywny w tej mierze materiał dowodowy wykazuje rażące braki. Materiał dowodowy sprawy stanowią bowiem jedynie informacja, reklamacja i załączone do niej dowody oraz decyzja dyrektora z 25 lipca 2025 r. Z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ odwołał się do treści, m.in. pozwolenia wodnoprawnego z 7 marca 2022 r., zapisów operatu wodnoprawnego oraz oświadczenia spółki z 22 kwietnia 2025 r. i poczynił na ich podstawie ustalenia faktyczne, których prawidłowości sąd nie mógł skontrolować.
Naruszono tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak w materiale dowodowym dokumentów stanowiących podstawę orzekania w sprawie. Stwierdzone uchybienia nie pozwalały sądowi na dokonanie pełnej kontroli wydanej decyzji. Nie jest bowiem możliwa weryfikacja twierdzeń organu w zakresie kluczowych w sprawie okoliczności. Uchybiono zatem przepisom normującym zasady realizacji prawdy obiektywnej, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Przedstawione powyżej wady w sytuacji, gdy sąd może dokonywać ustaleń wyłącznie na podstawie przedstawionych akt administracyjnych i nie dysponuje żadnymi innymi możliwościami w tym zakresie skutkują tym, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, orzekając w zakresie opłaty zmiennej zadba o prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego sprawy, dołączając do akt administracyjnych wszystkie konieczne dla prawidłowego rozpoznania sprawy dokumenty i dowody, które następnie – ewentualnie – posłużą weryfikacji zajętego przez organ stanowiska.
Niezależenie od uchybień procesowych opisanych powyżej, mając na względzie zasady ekonomii procesowej sąd uznał za zasadne dodać rozważania natury ogólnej w kontekście zastosowania art. 279 pkt 3 p.w.
Podniesienia wymaga, że ocena, co do możliwości zastosowania zwolnienia objętego tym przepisem wymaga dokonania wykładni zwrotu "ścieki będące wodami zasolonymi", co jest konieczne ponieważ pojęcie to nie jest zdefiniowane w Prawie wodnym. Przy czym należy zwrócić uwagę, że pojęcie "ścieki będące wodami zasolonymi" nie jest przypisane wyłącznie do usługi wprowadzania ścieków do wód zawierających wyłącznie chlorki i siarczany i odnosi się również do ścieków zawierających zawiesinę ogólną i substancje w tej zawiesinie. Na takie rozumienie pojęcia "ścieki będące wodami zasolonymi" wskazuje również brzmienie art. 278 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, a także 272 ust. 6 tej ustawy. Po pierwsze w art. 278 ust. 1 ustawodawca przyjął zasadę, zgodnie z którą wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą. W myśl art. 272 ust. 6 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1. pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2. chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3. zawiesiny ogólnej; 4. sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4). Po drugie, w art. 278 ust. 3 Prawa wodnego znajduje się regulacja, zgodnie z którą opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (CI+SO4). Zdaniem sądu przepisy te wskazują, że wolą ustawodawcy jest zwolnienie z opłat za usługi wprowadzania ścieków zawierających poza chlorkami i siarczanami również inne substancje, w tym zawiesinę ogólną.
Podkreślenia nadto wymaga to, że ustawodawca nie odniósł się w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/I, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (czy operacie wodnoprawnym). Pamiętać bowiem trzeba, że w pozwoleniu wartości te określane są jako najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. Tym samym organ, wydający pozwolenie, dopuszcza możliwość występowania niższych wskaźników chlorków i siarczanów.
Pamiętać też trzeba, że celem unormowania zawartego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego jest wprowadzenie regulacji umożliwiającej monitorowanie gospodarki nadmiernie zanieczyszczonymi wodami, których wprowadzanie do wód powierzchniowych powoduje w konsekwencji zasolenie wód powierzchniowych oraz wprowadzenie ulgi w stosunku do tych, które charakteryzują się zasoleniem mniejszym niż wskazana wyżej graniczna wartość 500 mg/l. Podmiot odprowadzający ścieki, mając wpływ na ich ilość i jakość, przez wprowadzenie zwolnienia z opłaty jest motywowany do wybierania rozwiązań umożliwiających uzyskanie jak najbezpieczniejszej dla środowiska jakości, co w efekcie przekładać się powinno na obniżenie kosztów prowadzonej działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2023 r., III OSK 2388/21; dostępny w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Końcowo zauważenia wymaga, że w procesie analizy art. 279 pkt 3 p.w., nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i rozważania sądu.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd odmówił przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w skardze. Podkreślić bowiem należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest jedynie ocena, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie. Innymi słowy postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. A tak byłoby w niniejszej sprawie, w przypadku przyprowadzenia dowodów określonych w skardze.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935; z późn. zm.), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania z uwzględnieniem uiszczonego wpisu w kwocie 235 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości minimalnej (1800 zł).