I SA/Ke 407/23

I SA/Ke 407/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 231/24 - Wyrok NSA z 2025-02-05
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 79 ust. 1, 4art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 1, 2 pkt 2, 4,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 57 par. 1 pkt 3, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. Ś. na uchwałę Zarządu Powiatu w Kielcach z dnia 25 stycznia 2023 r. nr 336/26/2023 w sprawie ustalenia na 2023 rok planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat Kielecki, maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez placówki doskonalenia nauczycieli, szkoły wyższe i inne podmioty, których zadania statutowe obejmują doskonalenie zawodowe nauczycieli oraz form i specjalności kształcenia, na które przyznawane jest dofinansowanie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Zarządu Powiatu w Kielcach na rzecz Wojewody Ś. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Zarząd Powiatu w Kielcach (dalej: "zarząd", "organ") podjął 25 stycznia 2023 r. uchwałę Nr 336/26/2023 w sprawie ustalenia na 2023 rok planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat Kielecki, maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez placówki doskonalenia nauczycieli, szkoty wyższe i inne podmioty, których zadania statutowe obejmują doskonalenie zawodowe nauczycieli oraz form i specjalności kształcenia, na które przyznawane jest dofinansowanie. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2022 roku poz. 1526, dalej: "u.s.p.") oraz § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 roku w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz. U. z 2019 roku poz. 1653, dalej: "rozporządzenie") w związku z art. 70a ust. 1, 3, 3a i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2021 roku poz. 1762 z późn. zm., dalej: "Karta Nauczyciela") oraz Uchwałę Nr LIII/ 113/2022 Rady Powiatu w Kielcach z dnia 29 grudnia 2022 roku w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu Kieleckiego na 2023 rok.
1.1 Zarząd uchwalił, co następuje:
"§ 1.1. Ustala się plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkotach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat Kielecki na 2023 rok, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.
§ 1.2. Środki w wysokości 135 589 zł zostały wyodrębnione w Uchwale Nr LIII/ 113/2022 Rady Powiatu w Kielcach z dnia 29 grudnia 2022 roku w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu Kieleckiego na 2023 rok.
§ 2.1. W porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek oświatowych ustala się maksymalną kwotę dofinansowania opłat za kształcenie pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela w wysokości do 2 000,00 zł brutto dla jednego nauczyciela na 2023 rok.
§ 2.2. Ustala się następujące formy i specjalności kształcenia oraz doskonalenia, na które przyznawane jest dofinansowanie:
1) formy:
a) studia pierwszego stopnia,
b) studia drugiego stopnia,
c) jednolite studia magisterskie,
d) studia podyplomowe,
e) kursy kwalifikacyjne,
f) seminaria, konferencje, wykłady, warsztaty, szkolenia, kursy,
g) wspomaganie szkół oraz sieci współpracy i samokształcenia dla nauczycieli prowadzone przez placówki doskonalenia nauczycieli, poradnie psychologiczno - pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne i biblioteki pedagogiczne,
h) szkolenia branżowe.
2) specjalności:
a) w zakresie przedmiotów ogólnokształcących: matematyka, geografia, fizyka, biologia, chemia, wychowanie fizyczne, edukacja dla bezpieczeństwa,
b) w zakresie przedmiotów w kształceniu zawodowym: diagnostyka i naprawa pojazdów samochodowych, żywienie i usługi gastronomiczne, nowoczesne technologie informacyjno - komunikacyjne,
c) logopedia,
d) neuropsychologia,
e) oligofrenopedagogika, [pic]
f) pedagogika specjalna i resocjalizacja,
g) pomoc psychologiczno — pedagogiczna,
h) terapia dzieci i rodzin,
i) psychoterapia (poznawczo — behawioralna, Biofeedback)
j) edukacja; terapia i wspomaganie osób z afazją, spektrum autyzmu i zespołem Aspergera,
k) trening umiejętności społecznych,
l) doskonalenie kompetencji nauczycieli do pracy z uczniami przybyłymi z zagranicy,
m) integracja sensoryczna,
n) funkcje poznawcze,
o) język migowy,
p) wczesne wspomaganie rozwoju dziecka,
q) praca z uczniem ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi,
r) praca z dziećmi i młodzieżą z zaburzeniami rozwojowymi,
s) wspieranie uczniów z problemami psychologicznymi, emocjonalnymi i wychowawczymi, [pic]
t) innowacyjne metody edukacyjne i wychowawcze,
u) profilaktyka i wychowanie,
v) uzależnienia wśród młodzieży,
w) dzieci i młodzież z chorobami przewlekłymi,
x) bibliotekoznawstwo.
§ 3 Wykonanie uchwały powierza się Wicestaroście Kieleckiemu.
§ 4 Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."
2. Na powyższą uchwałę W. Ś. (dalej: "organ nadzoru", "skarżący") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił naruszenie w sposób istotny art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organem prowadzącym w rozumieniu tych przepisów jest organ wykonawczy powiatu, podczas gdy organem tym jest organ stanowiący powiatu, a więc rada powiatu.
2.1 W uzasadnieniu wskazał, że ww. przepisy regulują kwestię podziału środków finansowych i form doskonalenia nauczycieli. W kontekście niniejszej sprawy oraz przytoczonej podstawy prawnej analizowanej uchwały na szczególną uwagę zasługuje jednak § 6 rozporządzenia stanowiący, że organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkól, ustala corocznie:
1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy,
2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane.
Stwierdził, że rozporządzenie nie precyzuje jaki organ należy rozumieć pod pojęciem "organ prowadzący", o którym mowa w § 6 rozporządzenia. Tym samym wykładnia tego pojęcia wymaga szczegółowej analizy w celu ustalenia, czy pojęcie to odnosi się do organu stanowiącego, czy organu wykonawczego powiatu. Argumentował, że rozporządzenie zostało wydane na mocy art. 70d Karty Nauczyciela, co wskazuje na zasadność oparcia się o treść tej ustawy w celu ustalenia znaczenia pojęcia "organ prowadzący" użytego w § 6 rozporządzenia. Z kolei art. 70d Karty Nauczyciela pozostaje w ścisłym związku z kluczowymi w sprawie art. 70a ust. 1 oraz art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela. Zdaniem skarżącego z wykładni systemowej i wykładni celowościowej wynika, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organem prowadzącym w rozumieniu § 6 rozporządzenia jest organ stanowiący powiatu, czyli rada powiatu. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 września 2021 r. (I SA/Ke 233/21), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 listopada 2021 r. (III SA/Łd 825/21), Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r. (III OSK 3351/21; wszystkie wymienione orzeczenia dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
2.2 W odpowiedzi na skargę zarząd wniósł o jej oddalenie (strona 1 odpowiedzi na skargę), a w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę - o jej odrzucenie (strona 4 odpowiedzi na skargę).
2.3 W ocenie zarządu poza wskazaniem przepisu i określeniem, że jest to istotne naruszenie prawa materialnego skarżący nie wskazuje, w jaki sposób go naruszył. Stwierdził, że można co prawda domniemywać, iż jest to naruszenie poprzez jego "błędne" zastosowanie przez organ wykonawczy w zaskarżonej uchwale, którego skutkiem dopiero było zastosowanie błędnej wykładni, ale tego typu tezę można wywieść dopiero po zaznajomieniu się z treścią uzasadnienia.
Wskazał, że rzeczywistą podstawą zaskarżonej uchwały jest art. 4 ust. 1 pkt. 1, art. 32 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 2 i pkt. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz § 5 i § 6 rozporządzenia. Przepisy art. 70a ust. 1, 3 i 3a oraz art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela nie zostały wskazane jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały. Zdaniem zarządu nie ma podstaw do powiązania § 5 i § 6 rozporządzenia z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego, który określa zamknięty katalog zadań i kompetencji realizowanych przez organ stanowiący. Nie można rozszerzać uprawnień rady powiatu w drodze analogi w sytuacji, gdy w tym wypadku nie ma luki w prawie. Organem prowadzącym nie jest rada powiatu lub zarząd powiatu, a powiat jako jednostka samorządu terytorialnego. W tej sytuacji należy odwołać się do ustawy ustrojowej, która została wskazana w podstawie do przyjęcia zaskarżonej uchwały, tj. do art. 32 ust. 1 u.s.p. W ocenie organu nie doszło do naruszenia art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, ponieważ uchwała zarządu nie wyodrębniła środków w budżecie powiatu. Nie doszło też do naruszenia art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia, ponieważ przepisy rozporządzenia nie są w żadnym związku z przepisami ustawowymi w zakresie treści zarzutu. W ocenie organu nie można budować wielopiętrowej analogii, powołując się na "ścisłe związki" § 6 rozporządzenia z art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela, a w konsekwencji z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, który to przepis poprzez art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela powoduje, że rada powiatu powinna być właściwa do przyjęcia przedmiotowego aktu, ponieważ zmierza to do jaskrawego obejścia przepisów i łamania zasady praworządności, na której opiera się działanie organów władzy publicznej.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
3.1 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz.2492; ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".
3.2 Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.p., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 21 czerwca 2022 r., I OSK 551/21, z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok WSA w Olsztynie z 6 czerwca 2019 r., II SA/Op 114/19; wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2017 r., IV SA/Gl 558/17; wyrok WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 702/17; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
3.3 W rozpoznanej sprawie przedmiotem oceny była uchwała Nr 336/26/2023 z 25 stycznia 2023 r. w sprawie ustalenia na 2023 rok planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat Kielecki, maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez placówki doskonalenia nauczycieli, szkoty wyższe i inne podmioty, których zadania statutowe obejmują doskonalenie zawodowe nauczycieli oraz form i specjalności kształcenia, na które przyznawane jest dofinansowanie.
Ramy prawne dla jej podjęcia wyznaczały przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.p., § 5 i 6 rozporządzenia w zw. z art. 70a ust. 1, 3, 3a i art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela i uchwałą Nr LIII/113/2022 Rady Powiatu w Kielcach z 29 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu Kieleckiego na 2023 rok.
Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p. stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Natomiast przepisy art. 32 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.p. wyznaczają zadania zarządu powiatu, stanowiąc iż wykonuje on uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa, a w szczególności wykonuje uchwały rady powiatu i budżet powiatu.
Przepisy art. 70a ust. 1 w zw. art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela zawierają delegację ustawową dla rady powiatu do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie. Z kolei zgodnie z § 5 rozporządzenia organ prowadzący do dnia 31 stycznia danego roku opracowuje na dany rok kalendarzowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy, uwzględniając:
1) wnioski dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w § 4,
2) wyniki egzaminu ósmoklasisty, egzaminu zawodowego lub egzaminu maturalnego,
3) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 60 ust. 3 pkt 1 ustawy – prawo oświatowe;
4) stopień realizacji harmonogramu szkoleń branżowych, o którym mowa w § 8.
W myśl natomiast § 6 rozporządzenia, organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie:
1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy;
2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane.
Spór w sprawie dotyczył możliwości realizowania przez organ wykonawczy powiatu (zarząd powiatu) kompetencji ujętych w przepisach § 5 i 6 rozporządzenia. Tak sformułowany został w skardze zarzut organu nadzoru, nakierowany na stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Zdaniem organu nadzoru, organ wykonawczy powiatu nie był władny dla realizacji kompetencji opisanych w przepisach § 5 i 6 rozporządzenia. W ocenie skarżącego organem prowadzącym w rozumieniu tych przepisów jest organ stanowiący powiatu.
3.4 Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, co implikowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W pierwszej kolejności sąd poddał analizie stanowisko zarządu, zgodnie z którym sformułowanie zarzutu w postaci istotnego naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię nie spełnia wymogów formalnych skargi administracyjnej w zakresie art. 57 § 1 pkt p.p.s.a., ponieważ sam fakt błędnej wykładni nie jest naruszeniem prawa, a dopiero zastosowanie błędnej wykładni w procesie stosowania prawa może wywołać takie naruszenie. Konwalidacja tej wady formalnej nastąpiła dopiero po zaznajomieniu się z uzasadnieniem skargi. Sąd zaznacza, że przez określenie "naruszenia prawa" lub "naruszenia interesu prawnego", o których jest mowa w art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należy rozumieć podanie przez skarżącego przyczyny uzasadniającej - według jego oceny - wniesienie skargi do sądu administracyjnego (tak NSA w wyroku z 23 lutego 2022 r., I OSK 880/21; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście tak sformułowanego zarzutu organu, jawi się on jako niezasadny. Z całokształtu treści skargi (co również przyznaje sam organ) wynika w sposób niewątpliwy, że powodem wniesienia skargi do sądu przez organ nadzoru było podjęcie zaskarżonej uchwały przez zarząd powiatu, a nie przez organ stanowiący powiatu – radę powiatu.
3.4.1 Sąd, akceptując argumentację skargi, stanął na stanowisku, że to stanowisko skarżącego jest prawidłowe.
Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odkodowania zwrotu "organ prowadzący", o którym mowa w przepisach § 5 i § 6 rozporządzenia. Rozporządzenie nie zawiera bowiem definicji "organu prowadzącego".
Dla rozstrzygnięcia sporu nie jest miarodajne, co sugeruje zarząd, odwołanie się do dwupodziału organów jednostki samorządu terytorialnego na stanowiący i wykonawczy oraz upatrywanie kompetencji zarządu powiatu do wydania zaskarżonej uchwały jako organu wykonawczego. Pierwszeństwo w realiach sprawy należy oddać przepisom szczególnym, na podstawie których organ prowadzący realizuje uchwałą powierzone zadania.
Delegację ustawową do wydania rozporządzenia stanowi art. 70d Karty Nauczyciela. W związku z tym w celu ustalenia znaczenia terminu "organ prowadzący" należy odwołać się do przepisów Karty Nauczyciela. Ustawa ta zawiera regulację wprost określającą organ prowadzący (organy prowadzące) powołane do realizacji zadań wynikających z tej ustawy. Stosownie bowiem do art. 91d Karty Nauczyciela w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w:
1. art. 30 ust. 6 i 10a, art. 42 ust. 7, art. 42a ust. 1, art. 49 ust. 2, art. 70a ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa;
2. art. 9g ust. 2, art. 29 ust. 1, art. 30a oraz art. 53 ust. 3a i 4 - wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa;
3. art. 6a ust. 1 pkt 3 oraz ust. 6, art. 9b ust. 3, 3a i 4 pkt 2 oraz ust. 6, art. 9g ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 18 ust. 4 i 5, art. 22 ust. 1, art. 26 ust. 2, art. 42 ust. 6a,
art. 54 ust. 5, art. 63 ust. 2, art. 75 ust. 2a, art. 85s ust. 4, art. 85t ust. 1, 2 i 5 oraz art. 85z ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 - wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.
Przy analizie przepisów Karty Nauczyciela pod kątem ustalenia znaczenia zwrotu "organ prowadzący" istotna jest również treść wskazanego wyżej art. 70d Karty Nauczyciela.
Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia:
1. rodzaje wydatków związanych z organizacją i prowadzeniem doskonalenia zawodowego nauczycieli, które mogą być dofinansowywane ze środków, o których mowa w art. 70a ust. 1;
2. warunki, tryb i kryteria przyznawania środków, o których mowa w art. 70a ust. 1; 3. szczegółowe cele szkolenia branżowego oraz tryb i warunki kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe;
- uwzględniając kompetencje organów wymienionych w art. 70a ust. 1 (...).
Z powyższego wynika zatem, że zarząd powiatu nie pełni funkcji organu prowadzącego w zakresie zadań określonych w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Zadania określone tym przepisem należą natomiast do zadań rady powiatu. Zadanie to polega na wyodrębnieniu w budżecie powiatu (organu prowadzącego) środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Zdaniem sądu, przepisy art. 70a ust. 3a pkt 1 i pkt 2 Karty Nauczyciela, do którego nawiązują § 5 i § 6 rozporządzenia precyzują jedynie ust. 1 art. 70a Karty Nauczyciela, wskazując na konkretne koszty związane z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Z kolei art. 70a ust. 3 tej ustawy opisuje procedurę podziału środków wyodrębnionych w budżecie powiatu.
Należy zauważyć, że podstawową jednostkę redakcyjną tekstu prawnego (w tym przypadku artykułu) charakteryzuje samodzielność treściowa. Innymi słowy podstawowa jednostka redakcyjna powinna prezentować właściwy dla niej jeden temat, którym jest nazwa działania lub stosunku, do którego ma zastosowanie wyrażona w niej norma. Elementy składowe jednostki podstawowej powinny dotyczyć tego jednego wiodącego tematu. Podstawowe jednostki redakcyjne powinny być ułożone w tekście prawnym w pewnym ciągu logicznym, zwiększającym spójność oraz ułatwiającym konstrukcję odesłań wewnątrztekstowych (por. Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy Akty wykonawcze Prawo Miejscowe pod red. A. Malinowskiego, Warszawa 2009, s. 319).
Z tych względów należy przyjąć, że art. 70a Karty Nauczyciela zawiera samodzielność treściową obejmującą wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i zarazem podział tych wyodrębnionych środków.
Oznacza to, że organem właściwym do podziału środków w rozumieniu
art. 70 ust. 3 Karty Nauczyciela jest ten sam organ prowadzący, o którym mowa
w art. 70a ust. 1 tej ustawy.
Z przedstawionej wyżej systemowej wykładni przywołanych przepisów Karty Nauczyciela wynika, że w stanie faktycznym sprawy organem prowadzącym
w rozumieniu § 5 i § 6 rozporządzenia jest rada powiatu. Dokonana wykładnia przeczy argumentacji zarządu, że podjęcie zaskarżonej uchwały stanowi realizację kompetencji wykonawczych zarządu powiatu w postaci wykonania budżetu (o czym świadczy też wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 32 ust. 2 pkt 4 u.s.p.). Uchwała ta stanowi bowiem jedynie o podziale wyodrębnionych z budżetu środków, a nie jego wykonaniu (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., III OSK 3351/21; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustalenie zaś w tej uchwale maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i pkt 2 Karty Nauczyciela jest z kolei ściśle związane z wyżej wymienionymi czynnościami, co czyni ich zakwalifikowanie do kompetencji różnych organów jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) niezasadne.
Z tych względów, wbrew twierdzeniom zarządu, należy też przyjąć, że kompetencja rady powiatu do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez powiat, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy Karta Nauczyciela oraz form i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane, wynika z innej ustawy, którą jest Karta Nauczyciela
(art. 12 pkt 11 u.s.p.).
3.5 Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania sądowego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).