I SA/Ke 385/25

I SA/Ke 385/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Magdalena Stępniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 11a ust. 3, art. 19 ust. 1, art. 18a ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1483
art. 271 ust. 1 pkt 6, art. 2 pkt 2,
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium dla Burmistrza [...] i G. B. za 2024 rok oddala skargę.
Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach (kolegium, RIO) 1
6 lipca 2025 r. podjęło uchwałę nr 99/2025 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr XLV/l17/2025 Rady Miejskiej w Bodzentynie z 30 czerwca 2025 r.
w sprawie nieudzielenia absolutorium dla Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn za 2024 rok. z powodu naruszenia art. 271 ust. 1 pkt 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) dalej u.f.p., oraz art. 28a ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu organ ustalił, że 30 czerwca 2025 r. Komisarz Rządowy dla Miasta i Gminy Bodzentyn (komisarz) działając jako Rada Miejska w Bodzentynie po uprzednim zatwierdzeniu sprawozdania finansowego Gminy Bodzentyn wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy za 2024 rok (uchwała nr XLV/116/2025) podjął uchwałę nr XLV/117/2025, w której w §1 postanowił o tym, że "Rada Miejska
w Bodzentynie nie udziela Burmistrzowi Miasta i Gminy Bodzentyn absolutorium
z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok". Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 28a oraz art. 97 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465) oraz art. 271 ustawy
z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) dalej u.f.p.
Organ zaznaczył, że Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem nadzorczym
z 5 grudnia 2024 r. na podstawie art. 240a ust. 11 u.f.p. w związku z art. 97 ust. 1 u.s.g. oraz po rozpatrzeniu wniosku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
w sprawie zawieszenia organów Miasta i Gminy Bodzentyn i ustanowienia zarządu komisarycznego zawiesił organy Miasta i Gminy Bodzentyn oraz ustanowił zarząd komisaryczny dla Miasta i Gminy Bodzentyn na okres dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz burmistrza na kolejną kadencję, począwszy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Od 8 stycznia 2025 r. na podstawie pisma Prezesa Rady Ministrów z 12 grudnia 2024 r. powołano Komisarza Rządowego dla Miasta i Gminy Bodzentyn.
Wskazując na przepisy art. 267, art. 270 i art. 271 u.f.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 18a ust. 3 i art. 28a u.s.g. organ podkreślił, że postępowanie w sprawie podsumowania wykonania budżetu charakteryzuje się swego rodzaju etapowością. Należy to rozumieć w taki sposób, że na każdym etapie postępowania absolutoryjnego odpowiednie organy powinny zapoznać się z określonymi dokumentami i na tej podstawie wyrazić swoje stanowisko, w szczególności w formie opinii czy wniosku. Takie sformalizowanie postępowania ma gwarantować prawidłowość (w znaczeniu legalności) ostatecznej decyzji w przedmiocie udzielenia albo nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu z tytułu realizacji budżetu w roku poprzednim, wyrażanej w formie uchwały organu stanowiącego. Nieprawidłowości czy uchybienia występujące w poszczególnych stadiach postępowania w sprawie absolutorium, w zależności od stopnia naruszenia powołanych regulacji ustawowych, mogą powodować wadliwość tego postępowania. Naruszenia takie zostały stwierdzone przez kolegium w uchwale Rady Miejskiej
w Bodzentynie.
Kolegium podkreśliło, że na podstawie art. 18a ust. 3 u.s.g. oraz art. 270 ust. 3 u.f.p. komisja rewizyjna w procedurze absolutoryjnej powinna sformułować opinię na temat wykonania budżetu gminy przez organ wykonawczy, a następnie w oparciu
o tę opinię sporządzić wniosek w sprawie udzielenia albo nieudzielenia absolutorium, przy czym wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez RIO. Komisja Rewizyjna jest organem kontrolnym rady gminy wobec wójta (burmistrza, prezydenta), co wynika z art. 18a ust. 1 u.s.g, a opiniowanie wykonania budżetu
i formułowanie wniosku w sprawie absolutorium są właśnie przejawem realizacji przez nią funkcji kontrolnej.
Organ wskazał, że Rada 28 maja 2024 r., m.in. na podstawie § 41 ust. 1 i 2
w związku z § 67 ust. 1 i 2 Statutu Miasta i Gminy Bodzentyn podjęła uchwałę
nr III/5/2024 w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Bodzentynie, w której w § 1 ustaliła 5 osobowy skład.
W toku czynności nadzorczych ustalono, że do dnia posiedzenia kolegium nie wpłynął do RIO, celem zaopiniowania, wniosek w sprawie absolutorium.
Zdaniem organu opinia komisji rewizyjnej w kwestii wykonania budżetu gminy oraz jej wniosek w sprawie udzielenia albo nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu posiadają również kluczowe znaczenie na dalszych etapach postępowania absolutoryjnego i w istocie rzeczy wpływają na jego prawidłowość
w świetle powoływanych przepisów prawa. Wpływ ten przejawia się w tym, że wyrażenie stanowiska komisji w postaci opinii i wniosku winno poprzedzać kolejne czynności podejmowane w postępowaniu absolutoryjnym.
Jak wynika z art. 28a ust. 1 zdanie drugie u.s.g. i art. 271 ust. 1 pkt 6 u.f.p. rada gminy przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g.
Brak wniosku Komisji Rewizyjnej, jak również brak opinii organu nadzoru
o takim wniosku spowodował, że procedowanie nad uchwałą nr XLV/117/2025 odbyło się z pominięciem ważnych ustawowych wymogów. W konsekwencji przed podjęciem uchwały niespełnione zostały wymogi formalne wynikające z treści powoływanych przepisów, a w związku z tym tryb przyjmowania uchwały przez Radę obarczony został poważnymi wadami formalnoprawnymi, rzutującymi na aspekt legalności całego badanego aktu.
W ocenie organu nadzoru ustalone naruszenia ustawowych przepisów proceduralnych mają charakter istotny z punktu widzenia legalności całej badanej uchwały absolutoryjnej, a w związku z tym powinna ona zostać wyeliminowana
z obiegu prawnego.
Na powyższą uchwałę, Rada Miejska w Bodzentynie, w imieniu której działa Komisarz Rządowy, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. Zarzuciła naruszenie:
1. art. 271 ust. 1 pkt 6 u.f.p. przez uznanie, że brak stanowiska komisji rewizyjnej uniemożliwia zgodne z prawem podjęcie przez komisarza rządowego uchwały
w sprawie absolutorium;
2. art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 97 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 271 ust. 1 u.f.p. przez nieuwzględnienie, iż interpretacja przyjęta przez organ prowadzi do wniosku, że
w przypadku, gdy organy gminy zostały zawieszone, co oznacza również zawieszenie organów wewnętrznych rady gminy oraz przejęcie zadań i kompetencji przez komisarza rządowego, nie jest możliwe podejmowanie działań wymagających uzyskania opinii czy stanowiska organów wewnętrznych, a tym samym wykonywanie zadań i kompetencji rady gminy.
W uzasadnieniu powołała art. 97 ust. 4 u.s.g. i podniosła, że w obecnym stanie prawnym brak jest szczegółowych przepisów wskazujących na zasady pełnienia obowiązków przez komisarza rządowego, co wobec faktu, że przejmuje on zadania i kompetencje obu organów gminy (stanowiącego i wykonawczego jednocześnie) budzi wątpliwości co do sposobu i zakresu ich stosowania.
Żaden przepis prawa nie wyłącza stosowania przepisów dotyczących absolutorium w sytuacji ustanowienia zarządu komisarycznego. Art. 271 u.f.p. wprost stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie później niż do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, podejmuje uchwałę
w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z dokumentami wymienionymi w przepisie. Brak jest przepisu prawa zwalniającego komisarza rządowego od podjęcia takiej uchwały, zatem należało rozważyć, czy możliwe jest,
a jeśli tak, to w jakim zakresie, odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących absolutorium w trakcie trwania zarządu komisarycznego.
Specyfiką zarządu komisarycznego jest skupienie kompetencji i zadań dwóch organów w jednych rękach, co nie wyłącza wykonywania wszystkich zadań obu organów. Analiza przepisów dotyczących udzielania absolutorium podczas zarządu komisarycznego doznaje ograniczeń jedynie na płaszczyźnie proceduralnej. Zgodnie bowiem z art. 271 u.f.p. przed podjęciem uchwały organ stanowiący zapoznaje się ze stanowiskiem komisji rewizyjnej. W trakcie zarządu komisarycznego organy gminy zostają zawieszone, a ich kompetencje przejmuje komisarz rządowy. Nie dotyczy to jednak "organów wewnętrznych" rady, jak komisja rewizyjna. Tym samym procedura absolutoryjna w tym zakresie znajduje zastosowanie w sposób zmodyfikowany,
tj. z pominięciem etapu zapoznania się ze stanowiskiem komisji rewizyjnej. Należy również mieć na uwadze fakt, że komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady, o charakterze doradczo - opiniującym. Stanowisko komisji rewizyjnej nie jest dla rady gminy wiążące, co ma w niniejszym przypadku znaczenie o tyle, że podejmując uchwałę w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium dla burmistrza, komisarz rządowy nie musi kierować się taką opinią. Przepisy proceduralne należy zatem zastosować w sposób zmodyfikowany.
Ze stanowiskiem kolegium nie sposób się zgodzić również dlatego, że przyjęcie interpretacji, że niezrealizowanie obowiązku zapoznania się ze stanowiskiem organu wewnętrznego gminy, uniemożliwia podjęcie zgodnie z prawem konkretnej uchwały, mogłoby prowadzić do paraliżu działalności gminy w okresie zarządu komisarycznego. Celem przykładu można wskazać rozpatrywanie skarg przez radę gminy. Przyjęcie stanowiska, że w przypadku zarządu komisarycznego niewyczerpanie procedury powoduje nieważność uchwały, prowadziłoby do braku możliwości rozpoznania skargi, wniosku, czy petycji, z uwagi na brak odpowiedniej komisji i możliwości wyrażenia przez nią swojego stanowiska.
W uzasadnieniu podjętej uchwały wyraźnie wskazano na przyczyny nieudzielenia absolutorium. W tym zakresie powołano się na dane wskazane przez RIO, która opinią z 30 kwietnia 2025 r. negatywnie oceniła wykonanie budżetu Gminy Bodzentyn w 2024 r. W opinii o przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu wskazano na szereg poważnych nieprawidłowości w trakcie wykonania budżetu. Opierając się zatem na obiektywnej ocenie profesjonalnego podmiotu o wykonaniu budżetu, podjęto uchwałę o nieudzieleniu absolutorium za 2024 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że wbrew zarzutom skargi, przy analizie zgodności z prawem uchwały uwzględnił fakt, że zgodnie z art. 97 ust 4 u.s.g. komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań
i kompetencji organów gminy i wynikające z tego faktu konsekwencje. Biorąc pod uwagę przejęcie kompetencji organu kolegialnego jakim jest rada gminy przez organ jednoosobowy w sposób oczywisty nie jest możliwym kontynuowanie działalności przez organy wewnętrzne rady gminy m.in. komisję rewizyjną. Nie można jednak przyjąć, że zmiana charakteru organu z kolegialnego na jednoosobowy skutkuje również możliwością niestosowania wprowadzonego przez ustawodawcę trybu podjęcia uchwały w sprawie absolutorium. Z przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji wynika, że procedura absolutoryjna stanowi formę kontroli działalności organu wykonawczego przy udziale komisji rewizyjnej i regionalnej izby obrachunkowej. Przy czym udział regionalnej izby obrachunkowej w tej procedurze jest swoistym gwarantem merytorycznej oceny przesłanek do udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Przyjmując za skarżącą, że zawieszenie organów nie wyklucza
w ogóle możliwości podjęcia uchwały w sprawie absolutorium, brak jest argumentów za pominięciem w procedurze podejmowania tej uchwały opinii regionalnej izby obrachunkowej. Przy założeniu, że działający jednoosobowo komisarz wykonuje całość kompetencji kolegialnej rady gminy należy również przyjąć, że w ramach pełnionej funkcji asymiluje uprawnienia i obowiązki przewidziane dla organów wewnętrznych rady.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz.1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała kolegium RIO, stwierdzająca nieważność uchwały podjętej przez komisarza rządowego za radę miejską,
w sprawie nieudzielenia absolutorium dla burmistrza.
Spór w sprawie koncentruje się na kwestii prawidłowości przeprowadzenia procedury absolutoryjnej przez komisarza rządowego.
W ocenie organu nadzoru procedura ta została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy. Tryb przyjmowania uchwały został obarczony poważnymi wadami formalnoprawnymi, rzutującymi na aspekt legalności całego badanego aktu. W toku czynności nadzorczych ustalono bowiem, że do dnia posiedzenia kolegium izby nie wpłynął do RIO, celem zaopiniowania, wniosek w sprawie absolutorium.
Komisarz rządowy nie zgadza się z powyższym stanowiskiem podkreślając, że w trakcie zarządu komisarycznego organy gminy zostają zawieszone, a ich kompetencje przejmuje komisarz rządowy. Nie dotyczy to jednak "organów wewnętrznych" rady, jak komisja rewizyjna. Tym samym procedura absolutoryjna
w tym zakresie znajduje zastosowanie w sposób zmodyfikowany.
Odniesienie się do tak zakreślonej kwestii spornej wymaga przywołania ram prawnych regulujących procedurę podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium wójtowi. Zaznaczenia przy tym wymaga, że ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta
(art. 11a ust. 3 u.s.g.).
Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów,
z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (art. 18a ust. 1 i 2 u.s.g.)
Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową (art. 18a ust. 3 u.s.g.). Stosownie zaś do art. 28a ust. 1 zdanie drugie tej ustawy przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3.
Z kolei według art. 271 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 2 u.f.p. nie później niż do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla burmistrza po zapoznaniu się ze stanowiskiem komisji rewizyjnej.
W stanie faktycznym sprawy ponadto istotne są przepisy art. 97 u.s.g. zgodnie z którymi w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję (ust. 1).
W takiej sytuacji wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy przejmuje komisarz rządowy z dniem powołania (ust. 4). Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej (ust. 3).
Brak jest przy tym regulacji prawnych ustanawiających procedurę podejmowania uchwał w sprawie nieudzielenia absolutorium przez komisarza rządowego, tj. w sytuacji gdy działalność organów gminy w tym, rady gminy jest zawieszona. Jednocześnie żaden przepis zarówno ustawy o finansach publicznych jaki i ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza stosowania przepisów dotyczących absolutorium w sytuacji ustanowienia zarządu komisarycznego. Inaczej mówić brak jest przepisu prawa zwalniającego komisarza rządowego od podjęcia takiej uchwały.
Zdaniem sądu analiza przepisów dotyczących udzielenia absolutorium doznaje ograniczenia na płaszczyźnie proceduralnej. Sąd podziela przy tym stanowiska skarżącej, że brak przepisów szczególnych w omawianym zakresie uzasadnia konstatację o odpowiednim stosowaniu przepisów prawa dotyczących zadań, kompetencji i funkcjonowania zarówno rady gminy, jak i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w trakcie trwania zarządu komisarycznego. Zasada odpowiedniego stosowania przepisów prawa oznacza, że niektóre z tych przepisów znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Powyższe oznacza, że przepisy dotyczące zarówno rady gminy, jak i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) winny być stosowane
z uwzględnieniem faktu, że zawieszenie organów gminy, nie powoduje wyłączenia ze stosowania ich zadań i kompetencji, a jedynie przeniesienie ich na jeden podmiot. Niektóre normy prawne dotyczące organu stanowiącego i organu wykonawczego gminy będą zatem mogły znaleźć zastosowanie wprost, gdyż konstrukcja i cel normy pozwala na takie ich zastosowanie, niektóre podlegać będą modyfikacji
z uwzględnieniem charakteru i celu danej normy, inne natomiast nie będą mogły zostać zastosowane w ogóle.
Z powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy
o finansach publicznych wynika, że istotną rolę w procedurze absolutoryjnej pełni komisja rewizyjna. Wymaga podkreślenia, że komisja rewizyjna nie jest organem gminy. Jest natomiast aparatem pomocniczym (wewnętrznym) organu stanowiącego gminy, tj. rady gminy, za pomocą którego, organ ten realizuje swoją funkcję kontrolną. Inaczej mówiąc komisja rewizyjna nie działa samodzielnie.
W konsekwencji komisarz rządowy przejmując zadania i kompetencje rady gminy, przejmuje także zadania jej wewnętrznego aparatu – komisji rewizyjnej. Zdaniem sądu nie oznacza to jednak, że komisarz rządowy zobowiązany jest za komisję rewizyjną sporządzić opinię o wykonaniu budżetu gminy i wystąpić z wnioskiem
w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium burmistrzowi. W tym zakresie procedura absolutoryjna ulega modyfikacji przez pominięcie ww. czynności. Stosowanie art. 18a ust. 3 zdanie 1 oraz art. 28 a ust. 1 zdanie 2 u.s.g. wprost czy odpowiednio czyniłoby ten etap omawianej procedury sztucznym, iluzorycznym. Komisarz rządowy sporządzałby bowiem opinię oraz wniosek dla samego siebie. Istotna w tym zakresie jest kwestia funkcji sporządzanej przez komisję rewizyjną opinii o wykonaniu budżetu. Opinia ta ma bowiem na celu zaznajomienie radnych
z oceną komisji wykonania budżetu przez wójta, co ma służyć wzbogaceniu obrazu
i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu, zakresie i prawidłowości wykonania jej własnego budżetu (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA/Wr 1798/99; dostępny na CBOSA).
Zdaniem sądu powyższe uzasadnia pominięcie tego etapu procedury absolutoryjnej, w sytuacji podejmowania uchwały za radę gminy przez komisarza rządowego.
Sąd jednocześnie stwierdza, że brak jest argumentów za pominięciem
w procedurze podejmowania tej uchwały opinii regionalnej izby obrachunkowej.
W tym zakresie przepis art. 18a ust. 3 zdanie drugie u.s.g. należy stosować odpowiednio, modyfikując tę normę prawną. Zdaniem sądu nie można bowiem pominąć w procedurze absolutoryjnej etapu, w którym występuje organ zewnętrzny, niezależny od gminy, którego działanie nie jest zawieszone w związku z powołaniem komisarza rządowego, działającego samodzielnie, tj. regionalnej izby obrachunkowej, która opiniuje wniosek w sprawie absolutorium. Pominięcia tego etapu nie usprawiedliwia brak komisji rewizyjnej oraz sporządzonej przez nią opinii
o wykonaniu budżetu oraz wniosku w sprawie udzielenia absolutorium. Jak już wyżej bowiem wskazano przy założeniu, że działający jednoosobowo komisarz wykonuje całość kompetencji kolegialnej rady gminy należy również przyjąć, że w ramach pełnionej funkcji asymiluje uprawnienia i obowiązki przewidziane dla organów wewnętrznych rady. W konsekwencji to komisarz powinien poinformować RIO
o zamiarze podjęcia uchwały i uzyskać opinię RIO.
Wymaga podkreślenia znacząca pozycja RIO w systemie kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Organ ten pełni funkcje państwowego organu nadzoru i kontroli finansów jednostek samorządu terytorialnego. Posiada wyspecjalizowaną wiedzę w badanym zakresie. Ustanawiając w art. 18 a ust. 1 u.s.g. wymóg uzyskania opinii RIO zamiarem ustawodawcy było zapewnienie obiektywności przy podejmowaniu uchwały w sprawie udzielania absolutorium. Opinia RIO może być pomocna przy podejmowaniu omawianej uchwały nie tylko dla radnych, ale i dla komisarza rządowego. Fakt dysponowania przez komisarza negatywną opinią RIO o wykonaniu budżetu nie zwalnia komisarza z uwzględnienia omawianego etapu procedury absolutoryjnej. Ta pierwsza opinia dotyczy innego etapu procedury absolutoryjnej i dotyczy zgodności wykonania budżetu z uchwałą budżetową (art. 13 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) i przepisami. Druga natomiast ocenia rzetelność wniosku komisji rewizyjnej (komisarza rządowego) w sprawie absolutorium.
W niniejszej sprawie komisarz rządowy, przed podjęciem spornej uchwały
w sprawie nieudzielenia absolutorium burmistrzowi, nie uzyskał opinii RIO, o której mowa w art. 18 ust. 3 zdanie drugie u.s.g.
Podsumowując, sąd stwierdza, że tryb przyjmowania uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium burmistrzowi przez komisarza rządowego za radę miejską został obarczony poważnymi wadami formalnoprawnymi, uzasadniającymi wyeliminowanie tego aktu przez organ nadzoru z obiegu prawnego.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.