I SA/Ke 384/25

I SA/Ke 384/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 40 ust. 1 i 4,
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 1151
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (kolegium, organ odwoławczy) w K. postanowieniem z 7 lipca 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. (dyrektor, organ I instancji) nr [...] z 19 marca 2025 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej z wymierzeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr 1842T P. - W. w miejscowości W., bez wymaganego zezwolenia, przez Z. P. (skarżący), do chwili ustalenia granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu W. jako działka nr ew. [...] z działką drogową nr ew. [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kolegium wyjaśniło, że podstawa prawną orzeczenia wydanego przez organ I instancji był art. 97 § 1 k.p.a.
Rozpatrując wniesione przez skarżącego zażalenie, kolegium podniosło, że organ I instancji prowadzi postępowanie dotyczące zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr 1842T P. - W. w miejscowości W., ujawnione 26 lipca 2024 r. Jak ustaliła interweniująca Policja, prace w pasie drogowym wykonywał Z. P. i S. P.. Skarżący oświadczył, że jest przedstawicielem matki - J. P., właścicielki działki nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w miejscowości W.. Na nieruchomości brak było słupków granicznych. Pismem z 14 sierpnia 2024 r. organ I instancji nakazał przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności w terminie do 23 sierpnia 2024 r. Jednocześnie poinformował, że po tym terminie za wejście w pas drogowy bez wymaganego zezwolenia zostanie wydana decyzja administracyjna wymierzająca karę na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych.
Zawiadomieniem z 4 października 2024 r. dyrektor w trybie art. 36 k.p.a. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może zostać zakończone w ustawowym terminie z uwagi na prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, celem ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działka nr ewid.[...] i nr ewid.[...] Jednocześnie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostanie zakończone z chwilą dokonania ustalenia granic.
Decyzją z 19 lutego 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością nr ewid.[...] należącą do J. P., a działką nr ewid.[...] stanowiącą własność Powiatu Staszowskiego i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w S.. Postępowanie to toczyło się z wniosku J. P..
Postanowieniem z 19 marca 2025 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej z wymierzeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego do chwili ustalenia granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu W. jako działka nr ewid.[...] z działką drogową nr ewid.[...]
Wskazując na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym jest ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego drogi powiatowej nr 1842T, działką nr ewid.[...], a nieruchomością nr ewid.[...] należącą do J. P.. Faktycznego zajęcia pasa drogowego miał dokonać Z. P..
Organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego działki nr ewid.[...], będącej drogą powiatową nr 1842T P. – W. , organ I instancji winien precyzyjnie ustalić powierzchnię zajętego pasa drogowego, a nie tylko sam fakt zajęcia. Zasadnym było więc przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w celu wykazania przebiegu pasa drogowego. Zarządca drogi powinien dysponować mapami z liniami rozgraniczeniowymi pasa drogowego drogi powiatowej, lecz w przypadku ich braku winien dokonać bezsprzecznych ustaleń w tym zakresie. Tak więc postępowanie rozgraniczeniowe w przypadku postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogowego ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dokonane podczas oględzin pomiary w istniejącym stanie faktycznym, nałożone na mapę rozgraniczeniową, pozwolą na ustalenie, czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Powyższe ustalenia będą miały także wpływ na ustalenia wysokości kary administracyjnej. Tak więc rozgraniczenie nieruchomości nr ewid.[...] i 347 ma wpływ na postępowanie w sprawie ustalenia kary za zajęcia pasa drogowego.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Z. P. zarzucił postanowieniu z 7 lipca 2025 r. naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z 19 marca 2025 r., podczas gdy postępowanie to nie zostało wszczęte,
2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z 19 marca 2025 r., podczas gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do zawieszenia postępowania.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego organ I instancji nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania, w związku z czym zawieszenie postępowania nie wywołuje żadnych skutków.
Nawet gdyby jednak uznać, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało prawidłowo wszczęte, to w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne. O tym, że działka nr [...] wymaga rozgraniczenia z działką nr [...], organ wiedział już dużo wcześniej, zanim skarżący miał dopuścić się zajęcia pasa drogowego. Jeżeli organ bez rozgraniczenia działek nie mógł przeprowadzić postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary, to zdaniem skarżącego, nie powinien go w ogóle wszczynać do czasu zakończenia się sprawy o rozgraniczenie.
Powołując się na art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych skarżący podniósł, że skoro pas drogowy jest wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt, a na dzień rzekomego zajęcia pasa drogowego nie istniały linie rozgraniczające pas drogowy, to późniejsze rozgraniczenie nie zmienia tego, że w lipcu 2024 r. nie mógł się dopuścić zajęcia pasa drogowego. Zatem zawieszenie postępowania (które nie zostało wszczęte) było bezpodstawne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
Dokonana w powyższy sposób kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej było postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W niniejszej sprawie organy przyjęły, że takim zagadnieniem wstępnym jest sprawa dotycząca ustalenia granicy pasa drogowego drogi powiatowej nr 1842T - działką nr ewid.[...], a nieruchomością nr ewid.[...] należącą do J. P..
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 889), zwanej dalej ustawą, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w punktach 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy). Art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia stosownej umowy zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy).
W orzecznictwie panuje jednolity pogląd, zgodnie z którym wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, następnie precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni, a następnie ustaleniu okresu zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2025 r., III SA/Łd 826/24, wyrok WSA w Warszawie z 21 sierpnia 2020 r., VIII SA/Wa 10/20, wszystkie przytoczone w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Należało więc podzielić ocenę kolegium, że prowadząc postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego organ I instancji winien precyzyjnie ustalić powierzchnię zajętego pasa drogowego, a nie tylko sam fakt zajęcia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...], a działką nr [...], w toku którego powstał spór pomiędzy właścicielami tych działek i nie doszło do zawarcia ugody przed geodetą. W konsekwencji wobec braku podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, Burmistrz [...] i Gminy P. wydał 19 lutego 2025 r. decyzję umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe i przekazującą sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w S. stosownie do art. 34 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151; z późn. zm).
Należy podkreślić, że jakkolwiek dane pozyskane z ewidencji gruntów oraz zasobu geodezyjnego powinny być, co do zasady, miarodajne i wystarczające dla określenia przebiegu pasa drogowego, to w sytuacji gdy zaistniał spór co do przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością stanowiącą własność Powiatu Staszowskiego w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w S., a nieruchomością sąsiednią – stanowiącą własność J. P. i wszczęto postępowanie w sprawie rozgraniczenia tych nieruchomości, prawidłowo stwierdzono, że rozpatrzenie sprawy niniejszej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego.
Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na bezzasadność zawieszenia postępowania wobec braku wszczęcia postępowania w sprawie wymierzania kary zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo dyrektora z 14 sierpnia 2024 r. (k. 5 akt adm.), w którym organ ten nakazuje przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu w wyznaczonym terminie oraz informuje o konsekwencji niewywiązania się z powyższego nakazu w postaci wydania decyzji z art. 40 ust. 12 ustawy. W ocenie sądu zawiadomienie to należało uznać za spełniające rolę zawiadomienia z art. 61 § 4 k.p.a. Za datę wszczęcia postępowania można bowiem uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. wyroki NSA z 26 marca 2024 r., II OSK 215/23; I OSK 494/24). Z powyższego wynika, że mimo braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu zostaje ono uruchomione, a o momencie jego wszczęcia decydować będzie wykazana w aktach pierwsza istotna czynność w sprawie (por. wyrok NSA z 14 marca 2025 r., I OSK 235/25).
Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest twierdzenie, że organ I instancji o konieczności rozgraniczenia działek nr ewid[...] wiedział przed dopuszczeniem się przez skarżącego zajęcia pasa drogowego, w związku z czym postępowanie w tej sprawie nie powinno być wszczęte do czasu zakończenia się sprawy o rozgraniczenia. Zauważyć należy, że notatka na okoliczność zajęcia pasa drogowego została sporządzona 26 lipca 2024 r., pismem dyrektora z 14 sierpnia 2024 r. wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie, a jak wynika z decyzji Burmistrza [...] i Gminy P. z 19 lutego 2025 r. postępowanie w sprawie rozgraniczenia zostało wszczęte 23 września 2024 r. Nie ma więc wątpliwości, że zagadnienie wstępne pojawiło się w toku postępowania administracyjnego.
Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.