I SA/Ke 380/23

I SA/Ke 380/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Mirosław Surma /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 364
par. 2 ust. 1, par. 2 ust. 1 pkt 3,
Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. a
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 31 ust. 2, art. 2 ust. 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
Dz.U. 2022 poz 2422
art. 27 ust. 21,
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Magdaleny Łukawskiej sprawy ze skargi M. Ch. na decyzję Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr 9013-2023-004089 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na 2022 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz M. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 8 sierpnia 2023 r. nr 9013-2023-004089 Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dyrektor, organ) utrzymał w mocy decyzję z 16 czerwca 2023 r. nr 0238-2023-013928 Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (kierownik) odmawiającą M. C. (strona, skarżąca) przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że u podstaw wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 28 kwietnia 2022 r. strona złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Kielcach, za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego, eWniosekPlus o przyznanie płatności na rok 2022 do działek rolnych o łącznej powierzchni 2.97 ha. Do wniosku załączyła załączniki graficzne, na których wyrysowała położenie działek rolnych.
Organ wyjaśnił, że w odwołaniu strona nie zgadzała się z rozstrzygnięciem wydanym przez kierownika, wskazując iż składając wniosek o nadanie numer EP w roku 2021, zapomniała, iż jej małżonek w roku 2009 miał nadany numer EP jako potencjalny beneficjent. Dodatkowo strona tłumaczyła, iż składała swój wniosek o wpis do ewidencji producentów w roku 2021 z intencją ubiegania się o przyznanie płatności. Podniosła także, iż dniu składania wniosku o nadanie numeru producenta pracownik biura powiatowego instruował ją, jak należy wypełniać wniosek oraz, że nie zaznaczała krzyżyka w polu 03. Strona w odwołaniu wskazała również, że na polecenie Pani Naczelnik wycofała swój wniosek obszarowy na rok 2023.
Dyrektor wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2422; ze zm., dalej jako "ustawa"), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364, ze zm., dalej jako "rozporządzenie ONW"). Wymienił także przepisy prawa europejskiego. Organ przytoczył treść art. 22 i art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy.
Wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje rolnikowi, jeżeli spełnia on warunki określone w art. 31 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 487, ze zm.), łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f Rozporządzenia Nr 1305/2013, położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005 (Dz. U. L z 2013 r. nr 347, ze zm.), posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha i został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Następnie organ przytoczył treść art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. 2023, poz. 885, dalej jako "ustawa EP").
Dyrektor zaznaczył, że małżonek strony H. C. 24 czerwca 2009 r. złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych jako "potencjalny beneficjent" oraz złożył oświadczenie, iż nie będzie korzystał z programów pomocowych w ARiMR. W dniu 20 czerwca 2023 r. dokonał zmiany rodzaju producenta na "producenta rolnego". Zdaniem organu powyższe ma wpływ na to rozstrzygnięcie, bowiem w gospodarstwie wspólnie prowadzonym przez M. i H. C., nieograniczony numer producenta posiada małżonek strony, a nie M. C. ubiegająca się o płatność ONW na rok 2022.
Dodał, że z akt sprawy wynika, iż M. C. 25 marca 2021 r. złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego. Strona zadeklarowała we wniosku, że chce być producentem rolnym, ale nie zamierza uczestniczyć w mechanizmach wymienionych w art. 12 ust. 4b ustawy EP. W kolejnych latach strona nie złożyła zmian do wniosku, w związku z czym, nadal posiada ograniczony numer producenta.
Wskazał, że decyzją nr 0238-2021-008767 z 30 marca 2021 r. został stronie nadany numer producenta 078152371 zgodnie z jej żądaniem wyrażonym we wniosku o wpis do ewidencji producentów, tj. numer ograniczony. Zgodnie z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów numer ten nie może uprawniać strony do ubiegania się o płatności ONW.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ nie dał wiary słowom strony, że nie zaznaczyła krzyżyka w polu 03, gdyż we wniosku złożonym 25 marca 2021 r. skarżąca własnoręcznie zaznaczyła to pole, wskazując, że nie zmierza uczestniczyć w mechanizmach wymienionych w art. 12 ust. 4b ustawy EP.
W ocenie organu odwoławczego decyzja kierownika została wydana prawidłowo i nie zawiera wady skutkującej jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem dyrektora organ pierwszej instancji rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonał analizy i oceny tego materiału w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów.
Na decyzję dyrektora M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem i nie precyzując swego żądania, wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy.
Przedstawiła przebieg postępowania. Wyjaśniła, że 24 czerwca 2009 r. małżonek skarżącej H. C. złożył wniosek o nadanie numeru identyfikacyjnego, który był numerem bez podanego rachunku bankowego z oświadczeniem, że nie będzie ubiegać się o dopłaty, a także z zaznaczonym okienkiem, że jest potencjalnym beneficjentem, a nie producentem rolnym. Założył ten numer ponieważ prowadził działalność związaną z handlem bydłem. W 2010 roku zamknął działalność i przestał używać numeru beneficjenta. Z czasem oboje zapomnieli, że mąż miał nadany taki numer. Dodała, że 25 marca 2021 r. udała się do Powiatowego Biura ARiMR w Kielcach wraz z tatą Z. Ś.. Celem wizyty było złożenie wniosku o nadanie numeru EP, by móc złożyć wnioski o dopłaty. Składając wniosek informowali pracownice, że numer producenta jest potrzebny do pobierania dopłat. Wskazała, że we wniosku podała numer konta bankowego i nie zaznaczyła krzyżyka w polu 03. W dniu 30 marca 2021 r. otrzymała decyzję, w której zaznaczono, że jestem producentem, że została wpisana do ewidencji producentów i otrzymała numer identyfikacyjny. Nie ma tam żadnej informacji o tym, że jest to numer ograniczony.
Następnie 29 kwietnia 2021 r. złożyła elektroniczny wniosek o przyznanie płatności i je otrzymała. W dniu 28 kwietnia 2022 r. złożyła kolejny elektroniczny wniosek o przyznanie płatności i po okresie 14 miesięcy, a także kilkukrotnej interwencji w Biurze Powiatowym ARiMR w Kielcach dowiedziała się o odmowie przyznania dopłat.
Zauważyła, że organ podkreśla, że jej małżonek H. C. stał się numerem nieograniczonym dopiero 20 czerwca 2023 r., a ona składała wniosek o dopłaty 28 kwietnia 2022 r. Świadczy to o tym, że do 20 czerwca 2023 r. posiadał on numer ograniczony, a ona numer nieograniczony i dlatego w 2021 r dostała dopłaty unijne, a krzyżyk w polu 03 został dostawiony przez urzędnika. Ponadto dyrektor powołuje się, że mąż skarżącej H. C. 20 czerwca 2023 r. dokonał zmiany rodzaju producenta na producenta rolnego, co miało wpływ na decyzję odmowną w stosunku do niej, ponieważ to H. C. ma nieograniczony numer producenta, a nie ona. Zwróciła jednak uwagę, że decyzja kierownika została wystawiona 16 czerwca 2023 r., a dotycząca jej męża zmiana w ewidencji producentów została naniesiona 4 dni po wystawieniu tej decyzji – 20 czerwca 2023 r. Stwierdziła, że nie jest więc możliwym, by Biuro Powiatowe ARiMR w Kielcach przewidywało przyszłość i na tej podstawie wydawało decyzję.
Do skargi załączyła ponumerowane od 1 do 10 dokumenty, w tym decyzję kierownika, decyzję dyrektora, fotokopię akt swoich i męża, kopię swojego wniosku o wpis do rejestru producentów, kopię wniosku męża o zmianę danych we wpisie ewidencji producentów.
W złożonym wniosku o przyznanie prawa pomocy – zwolnieniu od kosztów sądowych, skarżąca zwróciła się o zwrot poniesionych kosztów (strona 2 akt sprawy I SPP/Ke 81/23).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Udział do sprawy zgłosiła P. Ł..
Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; ze zm, dalej jako "p.p.s.a.") sąd postanowił połączyć do łącznego rozpoznania sprawy o sygn. akt I SA/Ke 379/23 i I SA/Ke 380/23.
Prokurator wniosła o oddalenie skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez dyrektora oraz decyzji kierownika, sąd dopatrzył się uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem skarżonych aktów. Sąd uznał, iż decyzje będące przedmiotem skargi są nieprawidłowe.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania skarżącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w gospodarstwie wspólnie prowadzonym przez skarżącą i jej męża, w sytuacji posiadania przez każdego z nich odrębnego numeru identyfikacyjnego nadawanego w trybie ustawy EP.
Organ stanął na stanowisku, że skoro 30 marca 2021 r. skarżąca uzyskała ograniczony numer producenta i nadal go posiada, a 20 czerwca 2023 r. jej mąż dokonał zmiany swojego statusu producenta z "potencjalnego beneficjenta" (zgodnie z wnioskiem z 24 czerwca 2009 r.) ma "producenta rolnego" (zgodnie z wnioskiem z 20 czerwca 2023 r.), to nieograniczony i zarazem uprawniający do ubiegania się o płatności ONW numer producenta posiada mąż strony, a nie strona ubiegająca się o płatności ONW na rok 2022.
Skarżąca z kolei wskazała, że wniosek o dopłaty składała 28 kwietnia 2022 r., dostała je w 2021 r., a krzyżyk w polu nr 03 (przypisany do treści: "Nie zamierzam uczestniczyć w mechanizmach wymienionych w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności") został dostawiony przez urzędnika. Ponadto, uzyskanie przez męża nieograniczonego numeru producenta nastąpiło już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:
1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";
2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność.
Sąd dostrzega w tym miejscu, że przytaczając tą podstawę prawną, organ nie uwzględnił zmiany treści § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ONW, która zaczęła obowiązywać od 15 marca 2020 r.
Należy też zauważyć, że stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Jak zaś wynika z art. 27 ust. 2 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Stosownie do powyższego, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wszczętej 28 kwietnia 2022 r. wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności na rok 2022, powinno było nastąpić z zastosowaniem przepisów K.p.a. przy uwzględnieniu zmian, które wynikają z przepisów prawa materialnego, tj. przywołanego art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także przez organ odwoławczy), choć uproszczone, albowiem ograniczone w stosunku do ogólnych reguł i sprowadzające się do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (z uwagi na treść ww. art. 27 ust. 1 ustawy), powinno zatem prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma treść przepisów ustawy EP.
Przepis art. 11 ust. 1 ustawy EP stanowi, że wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się, w drodze decyzji administracyjnej, na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego miejscowo, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję.
Warto zwrócić także uwagę na zawarte w ustawie EP definicje:
producenta oznaczającą producenta rolnego, beneficjenta programów rybackich, posiadacza zwierzęcia, organizację producentów, podmiot prowadzący zakład utylizacyjny oraz potencjalnego beneficjenta (art. 3 pkt 2); producenta rolnego obejmującą osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą: a) (uchylona), b) rolnikiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia 2021/2115, c) (uchylona) – art. 3 pkt 3; potencjalnego beneficjenta wskazującą na osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która może:
a) ubiegać się o przyznanie pomocy w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich,
b) uczestniczyć w innych niefinansowych, współfinansowanych lub finansowanych ze środków Unii Europejskiej mechanizmach administrowanych przez Agencję lub Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, w ramach których odpowiednio Agencja lub Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa realizuje swoje zadania
- niebędącą producentem rolnym, beneficjentem programów rybackich, posiadaczem zwierzęcia, organizacją producentów lub podmiotem prowadzącym zakład utylizacyjny.
Treść art. 12 ust. 1 ustawy EP przewiduje, że w decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1, producentowi nadaje się numer identyfikacyjny. Numer identyfikacyjny, o którym mowa w ust. 1, jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego (art. 12 ust. 2 ustawy EP). Wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 3 ustawy EP). Przepis art. 12 ust. 4 ustawy EP stanowi, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się:
1) jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę;
2) odrębny numer identyfikacyjny od numeru, o którym mowa w pkt 1, jeżeli wnioskodawca:
a) jest producentem rolnym i prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą lub
b) zamierza uczestniczyć w mechanizmach innych niż wymienione w ust. 4b, lub
c) jest posiadaczem zwierzęcia lub podmiotem prowadzącym zakład utylizacyjny.
Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 4b ustawy EP numer identyfikacyjny nadany w trybie ust. 4 pkt 2 lit. b i c nie może być wykorzystywany do ubiegania się o:
1) (uchylony);
2) przyznanie pomocy w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8 i 10-12a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020;
2a) przyznanie pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1-5 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027;
3) wypłatę pomocy w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;
4) wypłatę płatności w ramach działania, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2026 oraz z 2023 r. poz. 412).
W rozpoznawanej sprawie nie kwestionowano, że mąż skarżącej w 2009 r. został zarejestrowany w Krajowym Systemie Ewidencji Producentów (jako potencjalny beneficjent) i został mu nadany numer identyfikacyjny, co zostało potwierdzone zaświadczeniem z 26 czerwca 2009 r. Skarżąca na ten wpis wyraziła swoją zgodę na piśmie w 2009 r. Skarżąca i jej mąż pozostają w związku małżeńskim, współposiadają gospodarstwo rolne.
Z akt sprawy wynika, że 25 marca 2021 r. skarżąca złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach wniosek o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego jako producent rolny. W polu nr 03 wniosku znajdującego się w aktach sprawy wpisano znak "x" przy treści: "Nie zamierzam uczestniczyć w mechanizmach wymienionych w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności".
Decyzją z 30 marca 2021 r. skarżąca została wpisana do ewidencji producentów i otrzymała numer identyfikacyjny.
Następnie 29 kwietnia 2021 r. wystąpiła do kierownika z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na rok 2021. Decyzją z 21 stycznia 2022 r. przyznano skarżącej płatność ONW na rok 2021 w wysokości 1 605,12 zł.
W dniu 28 kwietnia 2022 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie płatności ONW na rok 2022.
Skarżącej odmówiono przyznania tej płatności, ponieważ posługuje się ograniczonym numerem w ewidencji producentów, który zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy EP, nie może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności. Ponadto uznano, że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013.
Zdaniem sądu nie można podzielić stanowiska organów w tej sprawie.
Niezrozumiałe jest przede wszystkim odmienne potraktowanie wniosku skarżącej o przyznanie płatności na rok 2022, niż wniosku o przyznanie tych płatności za rok wcześniejszy, tym bardziej że w latach 2021-2022 nie zmienił się w tym zakresie stan prawny.
W przedmiotowej sprawie brak jest konsekwencji w działalności organów administracji publicznej w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym. Na potwierdzenie powyższej tezy, do akt sądowych załączono decyzje przyznające wnioskowane płatności na 2021 rok.
W ocenie sądu stanowi to modelowy przykład naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
W orzecznictwie wskazuje się, że nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa (wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., V SA 978/99; ten i wymienione w dalszej części uzasadnienie orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji (wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., I SA/Gd 370/97), jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 23 czerwca 1994 r., SA/Wr 98/94, POP 1996, Nr 1, poz. 3; teza druga wyroku NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 895/97). Jak stwierdzono w wyroku NSA z 8 kwietnia 1998 r. (I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, Nr 1, poz. 27) zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 K.p.a. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2022 r. (I GSK 2249/18).
Przyjmuje się, że zaufanie do władzy publicznej związane jest z oczekiwaniem legalizmu jej działania, respektowania przez nią reguł sprawiedliwości formalnej w procesie stanowienia i stosowania prawa. Według Trybunału Konstytucyjnego zasada ochrony zaufania obywatela do państwa "opiera się na pewności prawa, a więc na takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o własnym postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych [...] poszczególnych zachowań i zdarzeń. W tym ujęciu ochrona zaufania do państwa jest związana z pewnością i stabilnością prawa oraz jego przewidywalnością, będącymi następstwem respektowania wymogów płynących z zasady przyzwoitej legislacji: zakazu retroakcji, nakazu vacatio legis, ochrony praw nabytych, określoności (jasności i komunikatywności) prawa, proporcjonalności ingerencji, nadrzędności Konstytucji, prymatu ustawy, wykonawczego charakteru aktów prawotwórczych wydawanych przez organy rządowe (wyrok TK z 25 czerwca 2002 r., K 45/01; wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK 2000/5 poz. 138 za M. Kasiński, Zaufanie do władz publicznych w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego, w: Zasady w prawie administracyjnym. Teoria, praktyka, orzecznictwo, pod red. Z. Duniewskiej, M. Stahl, A. Krakała, Warszawa 2018, s. 158).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie już z samego naruszenia art. 8 K.p.a. przez organy. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.
Uzasadniając odmowę przyznania zawnioskowanych płatności na rok 2022, organy wyjaśniły, że skarżąca posiada ograniczony numer producenta nadany decyzją z 30 marca 2021 roku. Jednakże z treści tej decyzji, w szczególności przytoczonej podstawy prawnej (art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy EP), bo decyzja nie zawiera uzasadnienia, to nie wynika. Jest to istotne, bowiem decyzja jest odrębnym od wniosku, samodzielnie występującym w obrocie prawnym dokumentem, dodatkowo dokumentem urzędowym korzystającym na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. ze zwiększonej mocy dowodowej. Warto tylko nadmienić, że co do zasady rozstrzygnięcie sprawy powinno być kompletne – odnosić się do całego uprawnienia, o które występowano lub do wszystkich jego składników (J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Zielona Góra 1998, s. 61).
W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja administracyjna, kończąc postępowanie, konkretyzuje i indywidualizuje materialną normę porządku prawnego, wywołuje skutki materialne w obrocie administracyjnoprawnym. Decyzja rozstrzyga bowiem sprawę indywidualną (art. 1 pkt 1 K.p.a.), a jej skutki są miarodajne nie tylko dla stron. W tym kontekście istotna staje się "przyszłość" po wydaniu decyzji, jej trwałość i wpływające na tę trwałość jej prawidłowość lub wadliwość (tak J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 170).
W związku z tym ustalanie praw i obowiązków strony winno odbywać się na podstawie decyzji administracyjnej, będącej władczą i jednostronną czynnością prawną organu administracyjnego, a nie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów, w szczególności inicjującego to postępowanie wniosku.
W realiach niniejszej sprawy przyznanie płatności na rok 2021 mogło utwierdzić skarżącą w przekonaniu co do tego, że jest uprawniona do otrzymania płatności na kolejny rok, a wydana 21 czerwca 2023 r. wobec męża skarżącej decyzja kierownika w przedmiocie zmiany w ewidencji producentów nie mogła wywrzeć negatywnych dla niej skutków. Sąd ubocznie zauważa, że rozstrzygnięcie tej decyzji odwołuje się jedynie do wniosku męża skarżącej złożonego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy EP, a nie odnosi się konkretnie do uprawnienia, o które wystąpił.
Zdaniem sądu powyższe okoliczności powinny być uwzględnione przez organy prowadzące postępowanie, gdyż w świetle art. 8 K.p.a. za niedopuszczalne uznać należy powstanie sytuacji, w której organy będą indywidualne sprawy skarżącej rozstrzygać w różny sposób. Wyjaśnienia wymaga, dlaczego w ocenie organów w przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełniła warunków otrzymania płatności za rok 2022, w sytuacji w której uzyskała już te płatności za rok 2021.
Na marginesie zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, iż organ weryfikował wniosek skarżącej o wpis do ewidencji producentów. Świadczy o tym treść karty weryfikacji takiego wniosku, która przewiduje między innymi wezwanie do złożenia wyjaśnień. Jeśli organ, dysponując przecież całą bazą danych i dokonując weryfikacji składanych wniosków ustalił nieprawidłowości, czy też powziął wątpliwości w złożeniu wniosku przez skarżącą, to zdaniem sądu, powinien zgodnie zasadą wszechstronnego rozpoznania sprawy, poinformować o tym skarżącą, wyjaśnić jej rzeczywistą wolę i ewentualnie podjąć stosowne czynności zmierzające do naprawienia błędu. Tym bardziej, że kierownik wiedział, że mąż skarżącej na dzień 28 kwietnia 2022 r. posiadał ograniczony numer producenta, a zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy EP w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę, co w sprawie miało miejsce.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy winny uwzględnić powyższe uwagi.
W ocenie sądu organy w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 8 K.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1, ust. 2 ustawy, § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ONW w zw. z art. 12 ust. 4b ustawy EP.
Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku należało uchylić zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzję pierwszoinstancyjną jako dotkniętą taką samą wadliwością.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.