I GSK 1687/22

I GSK 1687/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2308/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-03
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 361
par. 39a, załącznik nr 3, ppkt 1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 35 ust. 2-4
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2308/20 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 8 października 2020 r. nr PRŚ/12/20 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M. L. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 2.800 (dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 3 listopada 2021 r. w sprawie ze skargi M. L. (skarżący, strona, beneficjent) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ) z dnia 8 października 2020 r., nr PRŚ/12/20, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 2007-2013 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sierpcu z dnia 24 czerwca 2020 r. oraz zasądził od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie na rzecz M. L. kwotę 1381 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący korzystał z pomocy finansowej, przyznanej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. W ramach pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego (od 15 marca 2013r. do 15 marca 2018r.) skarżący zobowiązał się do realizacji: 1) Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone, Wariant 1.1 Zrównoważony system gospodarowania na deklarowanej powierzchni 40,76 ha; 2) Pakietu 8 Ochrona gleb i wód, Wariant 8.3..1 Międzyplon ścierniskowy na deklarowanej powierzchni 12,35 ha. W wyniku rozpatrzenia corocznych wniosków skarżącego, składanych w kolejnych latach realizacji programu, decyzjami organu I instancji przyznano skarżącemu następujące płatności rolnośrodowiskowe: 17 039,60 zł - za rok 2013; 14 716,00 zł - za rok 2014; 9 386,50 zł - za rok 2015; 13 536,00 zł - za rok 2016; 1 742,79 zł - za rok 2017.
Przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2015 r., podczas kontroli administracyjnej, przeprowadzonej na podstawie załączników graficznych, dokonano weryfikacji poprawności deklaracji trwałego użytku zielonego w oparciu o deklarację w sprawie rolnośrodowiskowej z roku 2014, w wyniku której stwierdzono na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości R. gm. G. zmniejszenie powierzchni trwałego użytku zielonego. W związku z tym, w decyzji nr 0144-2016-006519 z 4 lipca 2016 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r., zastosowano 20% zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu: 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania, w wysokości 2 419,20 zł.
Przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2017 r., podczas przeprowadzonej kontroli administracyjnej dokonano weryfikacji zmianowania dla gospodarstwa w latach 2013 – 2017, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowość S1 – Nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin dla zadeklarowanych działek rolnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W związku ze stwierdzeniem tej nieprawidłowości, w decyzji nr 0144-2018-009742 z 31 grudnia 2018 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, nałożono łącznie sankcję 97,1660 %, wynikającą ze stosunku powierzchni działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie, do powierzchni stwierdzonej wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane wymogi pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone. Płatność rolnośrodowiskowa, w ramach wariantu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania, została zmniejszona o kwotę 11 753,21 zł.
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w realizacji programu rolnośrodowiskowego przez beneficjenta, 24 czerwca 2020 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję, nr 0144-2018-009760, o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez stronę płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 2007-2013 w wysokości 46 032,81 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono na działkach o nr ew. 37 i 108, położonych w miejscowości R. gm. G., zmniejszenie powierzchni trwałego użytku zielonego. Organ wskazał ponadto, że w przypadku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone, rolnik zgodnie z pkt 1 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) jest zobowiązany do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin każdego z innej grupy, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono nieprawidłowość S1 tj. nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin dla działek rolnych oznaczonych jako: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Organ I instancji podał, że na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności rolnośrodowiskowej w wysokości: 12 813,36 zł przyznanej za rok 2013; 12 345,76 zł przyznanej za rok 2014; 9 120,49 zł przyznanej za rok 2015; 11 753,20 zł przyznanej za rok 2016. Według Kierownika ARiMR w odniesieniu do tych płatności nie zachodzą przesłanki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 8 października 2020 r., nr PRŚ/12/20, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej: k.p.a.), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sierpcu z 24 czerwca 2020 r. nr 0144-2018-09760, na podstawie której ustalono M. L. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 2007 - 2013, w łącznej wysokości 46 032,81 zł. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z warunków występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt. 1, to zgodnie z § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia to płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono dane uchybienie. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2007-2013, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2014 - 2020 - podobnego środka. W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację. Organ odwoławczy ustalił, że z uwagi na stwierdzone uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości odpowiadającej 97,1660 % należnej stronie w latach 2013-2016 płatności rolnośrodowiskowej za realizację wariantu 1.1. Waga stwierdzonych uchybień w ramach realizowanego przez programu rolnośrodowiskowego, ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. została określona w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sierpcu z 31 grudnia 2018 r. Dyrektor ARiMR wskazał, że łączna kwota do zwrotu wyniosła 46 032,81 zł, w tym: 1) 3,60 zł z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego - z uwagi na fakt, że w roku 2014 stwierdzono mniejszą powierzchnię użytków rolnych spełniających warunki do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej w ramach Wariantu 1.1. beneficjent jest zobowiązany do zwrotu kwoty 3,60 zł stanowiącej płatność wypłaconą w roku 2013 za powierzchnię stwierdzonego zaniechania; 2) 6 350,40 zł - z tytułu zmniejszenia trwałych użytków zielonych stwierdzonego w 2015 r. powstał obowiązek zwrotu płatności przyznanych beneficjentowi w latach 2013 – 2014; 3) 39 678,81 zł z tytułu nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, stwierdzonego w roku 2017, powstał obowiązek zwrotu płatności przyznanych beneficjentowi za lata 2013 - 2016. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez stronę za lata 2013-2016 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatności za poszczególne lata. Według organu odwoławczego sankcje, wynikające ze stwierdzonych uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego, były przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Sprawa przyznania płatności stanowiła przedmiot odrębnego postępowania zakończonego wydaniem przez organ I instancji decyzji z 4 lipca 2016 r. (za rok 2015), gdzie zostało stwierdzone uchybienie 06 - niezachowanie w gospodarstwie trwałych użytków zielonych oraz decyzji z 31 grudnia 2018 r. (za rok 2017), gdzie stwierdzono uchybienie w zakresie prawidłowego doboru i następstwa roślin. Od tych decyzji strona nie wniosła odwołań i są to decyzje ostateczne. Zdaniem Dyrektora ARiMR postępowanie zakończone decyzją Kierownika ARiMR z 24 czerwca 2020 r. jest już tylko następstwem stwierdzenia, iż strona uchybiła wymogom realizacji programu w Wariancie 1.1, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organ nie rozpatruje ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie pomocy na poszczególne lata realizowanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Stwierdzenie uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata, co wynika zarówno § 39 ust. 2 pkt 2, jak i § 39a ww. rozporządzenia w związku z art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r.
W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR z 8 października 2020 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że obie decyzje podlegają uchyleniu ponieważ zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie zaś z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związki z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej. O obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości stanowi też art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, na którego podstawie ww. rozporządzenie rolnośrodowiskowe zostało wydane. Zgodnie z jego treścią pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegając zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Pomocą lub pomocą techniczną pobraną nienależnie jest m.in. pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem (art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy). Wsteczny charakter obowiązku zwrotu jest uzasadniony celem oraz kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Stwierdzenie uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego w jakimkolwiek roku realizacji zobowiązania oznacza niedotrzymanie zobowiązania, zmniejszenie płatności oraz powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze.
WSA stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, że doszło do uchybień w zakresie realizacji przez skarżącego 5-letniego programu rolnośrodowiskowego, stwierdzonych przez organ I instancji w postępowaniach o przyznanie płatności za rok 2015 i 2017, zakończonych decyzjami ostatecznymi o przyznaniu płatności w zmniejszonej wysokości, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy ARiMR w sposób uprawniony uznały, że nie zachodzą normatywne przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu wypłaconych nienależnie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych, wymienione w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011.
WSA wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2. Z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że obowiązek zwrotu, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Płatność dokonana musi być na skutek błędu organu oraz błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.
WSA wskazał, że w sytuacji gdy do wypłaty nienależnej płatności rolnośrodowiskowej doszło w wyniku braku wyczerpującego przeanalizowania dostępnych organowi w momencie kontroli wniosku o płatność dokumentów, stanowi to pomyłkę właściwego organu, o której mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, gdyż pod pojęciem "pomyłki organu" należy rozumieć bowiem wszelkie błędy popełnione przez organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. W rozpoznawanej sprawie wydawanie decyzji o przyznawaniu płatności na lata 2013 – 2017 było poprzedzone analizą wniosków skarżącego oraz przeprowadzaniem kontroli administracyjnych. W oparciu o dane podane w tych wnioskach, składanych przez skarżącego na każdy kolejny rok realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a dotyczące zadeklarowanych do płatności działek, organ poczynając już od drugiego roku realizacji zobowiązania miał możliwość ustalenia, że beneficjent nie przestrzegał, w zakresie pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone, wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin, zgodnie z pkt. 1 załącznika nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym wymogiem rolnik zobowiązany jest do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy, w wyłączeniem roślin wieloletnich. W oparciu o informacje, podawane przez beneficjenta we wnioskach o przyznanie płatności na kolejne lata realizacji programu, organ rozpoznający te wnioski miał pełną wiedzę co do gatunków roślin uprawianych w poszczególnych latach na zadeklarowanych gruntach, a już z wniosku złożonego w 2014 r. (drugi rok realizacji programu) wynikało, że skarżący nie przestrzega wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin. WSA uznał, że w świetle powyższego nieprawidłowe jest stanowisko organu o braku przesłanki dokonania płatności na skutek błędu organu, niezbędnej do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Skoro bowiem z samo porównanie wniosków skarżącego za kolejne lata realizacji programu rolnośrodowiskowego wystarczyłoby do ustalenia przez organ, że strona dopuszcza się uchybień wykluczających część deklarowanych działek z płatności, zaniechanie weryfikacji wniosków pod tym kątem stanowi błąd organu, o jakim mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. W tych okolicznościach niedostrzeżenie w momencie kontroli wniosków o płatność na lata 2014, 2015 i 2016, iż do płatności tych nie kwalifikowała się część działek rolnych, na których nie przestrzegano wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin, stanowi pomyłkę właściwego organu, o której mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011.
WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ nie przeanalizował drugiej przesłanki zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, dotyczącej możliwości wykrycia pomyłki właściwego organu przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Konieczne jest zbadanie czy z okoliczności w jakich doszło do przyznania płatności w konkretnej sprawie można uznać, że w sytuacji skarżącego na chwilę przyznania mu płatności w błędnej wysokości, mógł on przy zachowaniu należytej staranności (obiektywny miernik) wykryć ten błąd. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę, że wydanie kolejnych decyzji o przyznaniu płatności poprzedzone było analizami wniosków skarżącego i przeprowadzaniem kontroli administracyjnych, co oznacza, że organ, co do zasady powinien był już w drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego wychwycić nieprawidłowości co do zadeklarowanych gruntów. WSA wskazał, że wyjaśnienia w związku z tym wymaga z jakich przyczyn doszło do błędu organu i czy w tej konkretnej sytuacji faktycznej można przyjąć, że rolnik mógł wykryć błąd, skoro jego wiedza w zakresie mającego zastosowanie prawa i zasad postępowania jest z reguły mniejsza niż wiedza organu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ zaskarżając w całości ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił WSA naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- błędne zastosowanie lub błędną wykładnię art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE)Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. Urz. UE L 25 z 28.1.2011 ) dalej: rozporządzenie 65/2011, poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnych płatności rolnośrodowiskowych ze względu na błąd organu polegający na braku wykrycia nieprawidłowości już w drugim roku zobowiązania, podczas gdy weryfikacja tych wymogów mogła nastąpić dopiero w piątym roku zobowiązania, a tym samym błędne przyjęcie, że doszło do pomyłki organu;
- błędną wykładnię ppkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.) poprzez uznanie, że prawidłowa realizacja zobowiązania w pakiecie 1. Rolnictwo zrównoważone polega na przestrzeganiu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin każdego z innej grupy w okresie trzech kolejnych lat podczas gdy z przepisu tego wynika, że wymóg ten winien być przestrzegany w całym pięcioletnim okresie realizowanego zobowiązania i dopiero po tym czasie możliwe jest jego zweryfikowanie.
Ponadto organ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił WSA naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 dalej jako k.p.a.) poprzez uznanie, że istnieje konieczność dokonania dodatkowych ustaleń stanu faktycznego w kontekście wystąpienia pomyłki organu w dokonaniu płatności rolnośrodowiskowych, podczas gdy jakiekolwiek dodatkowe ustalenia są zbędne bowiem z okoliczności ustalonych w sprawie wynika jasno, że płatności te zostały przyznane i dokonane prawidłowo i błąd organu (w przyznaniu/wypłacie) nie miał miejsca, zaś obowiązek zwrotu płatności wynika z niedopełnienia zobowiązań przez skarżącego.
W konkluzji organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości. Ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a. do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto zrzekł się przeprowadzania rozprawy oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona bezpośrednio przez stronę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie, wyznaczona zakresem zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczy prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia 8 października 2020 r. nr PRŚ/12/20 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 2007-2013 oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sierpcu z dnia 24 czerwca 2020 r.
Dokonując analizy zarzutu o charakterze formalnoprawnym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest zasadny. Organy w trakcie postępowania administracyjnego prowadziły to postępowanie zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a więc zgodnie z zasadami naczelnymi postępowania, jak też zgodnie z zasadami postępowania dowodowego. Okoliczność ta skutkuje uznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny zakresu postępowania dowodowego poprzez uznanie, że istnieje jeszcze konieczność dokonania dodatkowych ustaleń stanu faktycznego. Stan faktyczny został zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie m.in. z powyższymi zasadami postępowania administracyjnego.
Dokonując analizy zarzutu o charakterze materialnoprawnym tj. naruszenia przez WSA naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie lub błędną wykładnię w zakresie art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także i ten zarzut jest zasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zastosowanie § 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenia rolnośrodowiskowego) uzależnione jest od daty wszczęcia postępowania. Nie ma znaczenia, że wykonywanie zobowiązania rolnośrodowiskowego zostało zakończone, dopóki istnieje możliwość żądania zwrotu płatności w sytuacji niespełnienia przez rolnika warunków realizacji zobowiązania wieloletniego. Zobowiązanie wieloletnie może być uznane za wykonane prawidłowo jako całość, tylko jeżeli jest wykonywane w każdym roku. Przepis § 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenia rolnośrodowiskowego) nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do stwierdzenia nienależnie pobranych płatności w związku z niedopełnieniem wymogów realizacji zobowiązania, ale jest konkretyzacją podstawy wynikającej z art. 35 ust. 2-ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r., I GSK 212/21).
Negatywna, normatywna przesłanka zwrotu płatności polegająca na możliwości wykrycia błędu przez rolnika, ujęta w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 powinna być odnoszona do zwykłych okoliczności. Dlatego dla prawidłowego ustalenia i oceny czy wystąpiły przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 wyłączające odpowiedzialność beneficjenta należy przeanalizować stan sprawy, począwszy od wniosku rolnika o przyznanie płatności. Rolnik ma uzasadnione prawo pozostawania w przekonaniu co do zgodności z prawem i wnikliwości działań organów administracji i co do ich znajomości obowiązujących w sprawie przepisów. Trudno przykładać większą wagę do znajomości prawa przez rolnika, niż profesjonalne i wyspecjalizowane organy administracji, zwłaszcza gdy rolnik otrzymuje pozytywną dla siebie decyzję (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r., I GSK 1211/22). Przesłanki dokonania płatności na skutek pomyłki organu oraz niemożność wykrycia błędu przez rolnika muszą zostać spełnione łącznie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., I GSK 1698/19).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że sprawa przyznania płatności stronie stanowiła przedmiot odrębnego postępowania zakończonego wydaniem przez organ I instancji decyzji z 4 lipca 2016 r. (w zakresie płatności za rok 2015), gdzie zostało stwierdzone uchybienie 06 - niezachowanie w gospodarstwie trwałych użytków zielonych oraz decyzji z 31 grudnia 2018 r. (w zakresie płatności za rok 2017), gdzie stwierdzono uchybienie w zakresie prawidłowego doboru i następstwa roślin. Od tych decyzji strona nie wniosła odwołań i decyzje te są ostateczne. Jednocześnie, jak prawidłowo wskazał organ, stwierdzenie uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego oznacza niedotrzymanie całego zobowiązania i w konsekwencji obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata, co wynika zarówno § 39 ust. 2 pkt 2, jak i § 39a ww. rozporządzenia w związku z art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. Organ prawidłowo wskazał, że w przedmiotowej sprawie beneficjent nie zastosował się do wymogów płodozmianu z użyciem trzech gatunków roślin w wariancie 1.1. w okresie pięcioletniego programu, a w związku z tym wypłacone w tym wariancie płatności w poprzednich latach były nienależne. W będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie płatności rolnośrodowiskowe przekazywane były sukcesywnie na rzecz M. L. tj. 13 grudnia 2013 r. (w zakresie płatności za rok 2013); 9 lutego 2015 r. (w zakresie płatności za rok 2014); 12 lipca 2016 r. (w zakresie płatności za rok 2015) oraz 31 maja 2017 r. (w zakresie płatności za rok 2016). Płatności te strona uzyskała na podstawie decyzji: z 27 listopada 2013 r.; z 13 stycznia 2015 r., decyzji z 18 maja 2017 r. i z 4 lipca 2016 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sierpcu, które wydane zostały na podstawie złożonych przez stronę wniosków o przyznanie płatności. Płatności te stały się płatnościami nienależnymi w związku ze stwierdzonymi przez organ nieprawidłowościami, w wyniku kontroli wskazującej, że skarżący nie wywiązał się z zobowiązania w zakresie warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym. Okoliczność ta nie była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego. NSA podkreśla, że nieprawidłowość w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego została stwierdzona przez organ administracji publicznej w trakcie dokonywanej kontroli wniosku skarżącego o przyznanie płatności za rok 2017 i potwierdzona przez organ w decyzji wydanej w dniu 31 grudnia 2018 r.
Dokonując analizy zarzutu o charakterze materialnoprawnym tj. naruszenia przez WSA naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię ppkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje tan zarzut za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w § 4 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego wymienione zostały pakiety, w ramach których realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, wskazując, że rolnik realizujący to zobowiązanie zobowiązany jest do przestrzegania innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, przy czym wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów określono w załączniku nr 3 do rozporządzenia. W załączniku tym dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone wskazano m.in. na obowiązek przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Pakiet, w ramach którego miało być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim. Biorąc pod uwagę stan faktyczny ustalony w kontrolowanej judykacyjnie sprawie poprzez realizację pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego należy mieć na uwadze cały wyżej wskazany okres (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2020 r., III SA/Po 613/20).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że płatności zostały przyznane przez organ w sposób prawidłowy. Nie wystąpił więc błąd organu w tym zakresie. W okresie późniejszym, w wyniku kontroli, organ dokonał także prawidłowej oceny w zakresie braku wywiązania się przez beneficjenta z podjętych, normatywnych zobowiązań. Z uwagi na zaniechanie wykonania zobowiązań przez beneficjenta nastąpił, na podstawie ww. podstaw normatywnych, obowiązek zwrotu przyznanych płatności.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została, po dokonaniu prawidłowej interpretacji przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 (k. 13-15 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia 8 października 2020 r.). Należy też podkreślić, że skarżący - jak wynika z treści odwołania z dnia 10 lipca 2020 r. - nie miał wiedzy w zakresie zasad obowiązujących w programie przez cały okres trwania tego programu. Odnośnie powyższego twierdzenia beneficjenta należy wskazać, że - jak wynika z akt administracyjnych - składając do organu dnia 14 maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności (m.in. w zakresie płatności rolnośrodowiskowej) wskazał w tym dokumencie, że znane są wnioskodawcy zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak również obowiązki, a więc także uprawnienia i obowiązki w zakresie płatności rolnośrodowiskowych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265.) i zasądzono od M. L. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 2.800 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.