I SA/KE 334/21

I SA/Ke 334/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Artur Adamiec /przewodniczący/
Magdalena Stępniak /sprawozdawca/
Mirosław Surma
Symbol z opisem
6552
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1407/22 - Wyrok NSA z 2023-09-28
I GZ 297/21 - Postanowienie NSA z 2021-10-05
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) Sędzia WSA Mirosław Surma Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi N. 1 N. S. J. w K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor) decyzją z [...]
nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Kierownik) z [...] r. nr [...] o odmowie przyznania N. J.
w K. (Spółka) pomocy na zalesianie.
Uzasadniając decyzję Dyrektor wskazał, że w prawie materialnym, ustawodawca wyraźnie ograniczył dostęp do programu zalesieniowego, w taki sposób, że pomoc na zalesianie w ramach programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha - § 7 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2016.153 ze zm.) dalej "rozporządzenie zalesieniowe" w brzmieniu na lata 2009-2011 Natomiast definicja rolnika, czyli podmiotu któremu ta pomoc mogła zostać przyznana została określona w § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia w zw. z art. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 73/2009 "rolnik". Zgodnie zaś z lit b tego artykułu "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.
Organ ustalił, że I. N. - jaka osoba fizyczna, składając wniosek zalesieniowy w 2009 r. wykorzystała limit 20 ha, o którym mowa w § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Następnie utworzone zostały trzy spółki jawne, których jedynymi współwłaścicielami byli I. oraz P. N. (współmałżonkowie), którzy są również współwłaścicielami działki ewidencyjnej zalesionej przez spółki jawne [...] 1 [...] Sp. j. i [...] 2 [...] Sp.j. Następnie małżonkowie N. oraz spółki jawne N. 1 N. Sp. j. i [...] 2 [...] Sp. j. zawarli umowę quoad usum pozwalającą na wyłączne korzystanie oraz czerpanie korzyści z poszczególnych części wspólnej działki ewidencyjnej tak, że [...] I [...] Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 20 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), [...] 2 [...] Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 4,69 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), zaś Państwo [...] mogli korzystać na wyłączność z powierzchni 2,60 ha. Umowa ta jednak nie znosiła współwłasności, czyli małżonkowie nadal pozostawali współwłaścicielami działki ewidencyjnej. Małżeństwo oraz 3 spółki jawne, w których byli jedynymi wspólnikami zadeklarowało w ten sposób do płatności "zalesieniowych" w latach 2009-2012 łącznie 136,53 ha gruntów. Na skutek ponownej analizy sprawy przez Kierownika stwierdzono wystąpienie sztucznych warunków polegających na utworzeniu przez państwo [...] trzech powiązanych z nimi osobowo i kapitałowo spółek jawnych jedynie w celu uzyskania zawyżonej pomocy na zalesienie poprzez ominięcie obowiązującego wówczas limitu gruntów uprawnionych do płatności w wysokości
20 ha. Z ustaleń organu wynikało bowiem, że podział gruntów stanowiących współwłasność małżonków N. pomiędzy I. N. oraz 3 spółki jawne został dokonany w ten sposób, aby każdy z tych podmiotów zalesił maksymalną możliwą powierzchni, przy czym spółki jawne nie prowadziły jakiejkolwiek działalności gospodarczej i zostały utworzone wyłącznie w celu uzyskania płatności zalesieniowej ponad limit. Stąd też w sprawach tych przeprowadzono procedurę nieważnościową.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego doszło do stwierdzenia nieważności ww. decyzji przyznających płatności zalesieniowe spółkom jawnym [...] 1 [...] 2 i [...] 3. Powodem stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji przyznających płatności zalesieniowe ww. spółkom jawnym było przyznanie tych płatności z rażącym naruszeniem prawa tj. § 7 rozporządzenia zalesieniowego.
Dyrektor wyjaśnił, że zmiany własnościowe w spółkach zostały zgłoszone
w KRS dopiero po 7 latach (wpis - 10 marca 2017 r.), czyli wówczas kiedy K. uznał za stosowne wezwanie P. N. do złożenia wyjaśnień w sprawie. Pomimo deklaracji P. N. nie przedstawił jakichkolwiek dowodów w postaci: dokumentów, ksiąg rachunkowych, faktur, umów które potwierdzałyby, że utworzone przez małżeństwo I. i P. N. 3 spółki jawne są odrębnymi podmiotami
i prowadzą jakąkolwiek działalność gospodarczą oprócz pobierania płatności zalesieniowych. Dyrektor ustalił przy tym, że I. N. jeszcze w 2016 r. kierowała do organu środki zaskarżenia składane w imieniu spółek, a nadto w przypadku spółki [...] 2 i [...] 3 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
W konsekwencji organ uznał I. N., P. N. i utworzone przez nich trzy spółki jawne za jednego rolnika w rozumieniu § 7 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Nr 73/2009, wobec czego obowiązuje wobec nich jeden limit powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy na zalesienie.
W kwestii wpisu do ewidencji producentów w trybie ustawy z 18 grudnia
2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności organ wskazał, że uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Przepisy nie precyzują, że w przypadku spółek jawnych (tak jak w przypadku spółek cywilnych) nadaje się jeden numer producenta, ale skoro spółki jawne to spółki osobowe, czyli spółki stanowiące formę spółki cywilnej z tą różnicą, że podlegają wpisowi do rejestru (art. 25 § 1 k.s.h.) konieczne jest w przypadku ubiegania się o płatności badanie powiązań kapitałowo - osobowych wspólników i spółek. Właśnie o tym stanowi pismo, na które powołuje się strona w uzupełnieniu do odwołania z 19 lutego 2021 r. w sprawie wpisu do ewidencji spółek jawnych przy dokonanym podziale quoad usum. W orzeczeniach wydanych wobec spółek WSA uznał, że postępowanie organów agencji było prawidłowe
i stwierdził, że organ wykazał powiązania osobowo-kapitałowe pomiędzy [...]
i P. małżonkami [...], a spółkami,
Stosownie do art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadza do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Powyższe unormowanie znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa w zakresie wspólnej polityki rolnej, tj. w art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013
z 17 grudnia 2013 r. Weryfikacja wniosku o przyznanie pomocy zalesieniowej spółki, jak również innych wniosków wykazała istniejące powiązania osobowe pomiędzy spółkami i podejmującym działalność gospodarczą. Zachodzące powiązania
w zakresie kapitałowym, termin założenia spółek będących wnioskodawcami oraz datę rozpoczęcia działalności gospodarczej dały podstawę do stwierdzenia, że zachodzą uzasadnione podstawy do twierdzenia, że małżonkowie N. stworzyli sztuczne warunki uzyskania pomocy, poprzez chęć przysporzenia na rzecz utworzonych Spółek i podejmującego działalność gospodarczą wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi.
W konsekwencji organ odmówił Spółce przyznania płatności.
Na powyższą decyzję Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie:
1. § 7 rozporządzenia zalesieniowego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia limitu zalesieniowego podczas gdy w postępowaniach o udzielenie pomocy na zalesianie uczestniczyły odrębne od siebie podmioty;
2. art. 26 § 2 k.s.h. poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że I. N. na dzień składania wniosku
o zalesienie była wspólnikiem [...] 1 [...] Sp. j. podczas, gdy na dzień składania wniosku wspólnikami tej spółki byli P. N. i W. N.;
3. art. 4 § 1 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (we) nr 73/2009 w zw. z art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu skarżący nie spełniał definicji rolnika;
4. art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 poprzez brak rozpoznania wszystkich przesłanek i jedynie ograniczenie się do przesłanek uzasadniających przyjętą z góry tezę organu o stworzeniu sztucznych warunków;
5. niewłaściwą wykładnię praw i obowiązków wynikających z zawarcia umowy quad ussum;
6. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 8 k.p.a. poprzez przerzucenie na stronę błędów popełnionych przez organ w innym postępowaniu;
7. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę w postaci raportów z kontroli wewnętrznej oraz pisma Departamentu Baz Referencyjnych w sprawie wpisu do ewidencji spółek jawnych przy dokonanym podziale quad ussum;
8. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania art. 7
i 77 k.p.a. poprzez brak zebrania w sprawie całości materiału dowodowego, którego ocena pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustalenie stanu faktycznego oraz wydaniem decyzji w oparciu
o dane z chwili złożenia wniosku, a nie z chwili wydania decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zasadność przyznania pomocy na zalesienie, jak również wykonanie zalesienia, była wielokrotnie kontrolowana i nie stwierdzono w tym zakresie żadnych uchybień i nieprawidłowości. Jeszcze w marcu 2017 r, w karcie kontrolnej weryfikacji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności takowych nie stwierdzono. Jednakże organ odmówił przeprowadzenia dowodu z wyników kontroli wewnętrznej czym naruszył art. 75 § 1 k.p.a. Analogiczne zasady odnoszą się do opinii wydanej przez Departament Baz Referencyjnych. Skoro organ odmawia przeprowadzenia dowodów, to nie może później w treści uzasadnienia decyzji przypisywać stronie brak inicjatywy dowodowej.
W ocenie skarżącej występując w wnioskiem o udzielenie pomocy na zalesienie 31 sierpnia 2010 r. nie przekroczyła limitu określonego w § 7 rozporządzenia. Takiego limitu nie mogła przekroczyć, z przyczyn oczywistych, gdyż był to pierwszy wniosek złożony przez ten podmiot. W momencie składania wniosku I. N. nie była wspólnikiem Spółki.
Spółka jawna, choć nie posiada osobowości prawnej, posiada podmiotowość prawną i może być podmiotem praw i obowiązków. Spółka uzyskała odrębny numer indentyfikacyjny producentów i jakiekolwiek wiązanie spółki z jej wspólnikami jest całkowicie nieuzasadnione, zwłaszcza, że przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy na zalesienie doszło do zmiany wspólników w spółce. Organ pominął także zupełnie ostatnie zmiany osobowe w spółce. Odniesienie się przez organ do zmian umowy spółki dokonanych przez wspólników jest całkowicie absurdalne. Należy z całą stanowczością stwierdzić, że wpis do rejestru przedsiębiorców dotyczący zmian
w zakresie składu wspólników ma charakter deklaratoryjny. Konstytutywne, a więc wywołujące skutki prawne w tym zakresie jest dokonanie zmiany umowy spółki
w formie zastrzeżonej. Kwestionowanie powyższego jest wyraźnym wykroczeniem przez organ poza granice przyznanych mu kompetencji. Zmiany zostały zarejestrowane przez sąd rejestrowy, a zatem w świetle art. 365 § 1 k.p.c. wiąże organy państwowe i organy administracji publicznej i organ nie może w tym zakresie czynić odmiennych ustaleń. Wywodzenie w tym zakresie jakiś powiązań kapitałowo - rodzinnych świadczy o całkowitej nieznajomości przez organ specyfiki spółek prawa handlowego i uregulowań w tym zakresie.
Zdaniem skarżącej spełnia ona kryteria określone w § 4 ust. 1 dotyczące klasyfikacji rolnika, tzn. została wpisana do właściwej ewidencji i zobowiązania się do zalesienia i pielęgnacji uprawy leśnej. Wszystkie powyższe przesłanki zostały spełnione, a zatem nie można odmówić spółce statusu rolnika.
Organ dokonuje także sprzecznych ustaleń, mianowicie stwierdza, że Spółka której współwłaścicielem są I. i P. N., była zarządzana przez tego samego rolnika tj. I. i P. małżonków N., choć wcześniej organ wskazuje, że to P. N. zajmował się całością gospodarstwa. Taka rozbieżność burzy całkowicie koncepcję powiązań przyjętą przez organ.
Ponadto, rozważania dotyczące I. i P. N. nie są uzupełnione
o zmiany osobowe, które zaszły w spółce [...] 1. Po ostatniej zmianie umowy spółki z 2 grudnia 2020 r., wspólnikami spółki [...] 1 są W. N. i J. N.,
a więc podmioty zupełnie odrębne od I. N. i P. N.. Okoliczność ta została całkowicie pominięta w materiale dowodowym. Zmiany osobowe w spółce zostały uwidocznione w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 18 stycznia 2021 r.,
a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji. organ winien sprawdzić jaki jest aktualny stan osobowy w spółce i zastosować aktualny stan prawny, czyli stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a nie w dacie złożenia wniosku.
Spółka planowała wykonywać działalność opisaną w oświadczeniu
z 30 stycznia 2017 (i częściowo ją wykonywały). Jak napisano w oświadczeniu podstawę działalności każdej ze spółek jest kapitał w postaci ziemi, na tym aktywie budowana jest wartość spółki i jej wiarygodność finansowa. Spółki planowały udział
w projekcie deweloperskim i prowadzenie plantacji choinek, na co nie uzyskała zgody KOWR. Plany inwestycyjne z pewnością zostałyby zrealizowane, gdyby nie wszczęcie postępowań w sprawie unieważnienia decyzji zalesieniowych, co spowodowało że spółki zostały postawione w stan silnej niepewności ekonomicznej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2021.137) i art. 134 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(j.t. Dz.U.2019.2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak
i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy przyjęto za podstawę rozważań sądu.
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela ocenę Dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy przyznania skarżącej pomocy na zalesianie.
Przyczyną odmowy przyznania skarżącej pomocy na zalesianie było przekroczenie limitu powierzchni do jakiej pomoc może zostać udzielona. Limit wykorzystała bowiem I. N. - jaka osoba fizyczna, składając wniosek zalesieniowy w 2009 r. W ocenie organu wspólnicy skarżącej spółki, małżonkowie I. i P. N., stworzyli sztuczne warunki, aby uzyskać wyższe płatności. Stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu trzech spółek, w tym skarżącej, na które przekazano posiadanie gruntów należących wcześniej do małżonków N. (wspólnicy spółek) w celu uzyskania wyższych płatności, aniżeli te które przysługiwałyby gdyby takich działań nie przeprowadzono z uwagi na obowiązujący limit 20 ha. Według organu I. N., P. N. oraz utworzone przez nich trzy spółki, w tym skarżąca to jeden rolnik.
Limit powierzchni do jakiej pomoc na zalesianie może zostać udzielona wynika z § 7 rozporządzenia zalesieniowego. Stosownie do powołanej regulacji pomoc na zalesianie w ramach programu może być przyznana jednemu rolnikowi do powierzchni nie większej niż 20 ha. Definicję rolnika określa natomiast § 4 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia w związku z art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z tą definicją "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków
w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Z kolei zgodnie z lit b tegoż artykułu "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Z przytoczonych przepisów wynika, że odrywają one pojęcie rolnika i gospodarstwa od przyjętej formy organizacyjnej oraz stosunków własnościowych. Istotne są czynniki funkcjonalne tj. pozostawanie pod zarządem jednego rolnika.
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne są ponadto regulacje zawarte
w art. 4 ust 3 Rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 Rozporządzenia
nr 1306/2013. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Powyższe przepisy oznaczają, że organ je stosujący zobowiązany jest wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z wspólną polityką rolną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 wskazał natomiast, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.
Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów warunkujących przyznanie omawianej płatności. W konsekwencji prawidłowo stwierdził, że skarżąca nie była uprawniona do przyznania jej wnioskowanej płatności, ponieważ I. N., P. N. oraz utworzone przez nich trzy spółki, w tym skarżąca to jeden rolnik w rozumieniu § 7 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Nr 73/2009, wobec czego obowiązuje wobec nich jeden limit powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy na zalesienie. Wnioski złożyły natomiast wszystkie spółki oraz I. N..
Powyższych ustaleń organ dokonał w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania.
W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U.2020.1371), organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany
w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie
z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z treści wymienionych regulacji wynika, że modyfikują one zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu administracyjnego. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu
w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Powyższe przepisy ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in.
w art. 77 k.p.a. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu płatności, w postępowaniu toczącym się z wniosku rolnika obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Ograniczono też stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.), a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Jednak
z uwagi na nałożony na organ obowiązek stania na straży praworządności
(art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy), organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności.
Z kolei art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych
i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie proces decyzyjny organu spełnia powyższe wymagania. Na potwierdzenie tezy, że małżonkowie N. stworzyli sztuczne warunki w celu otrzymania wyższych płatności m.in. poprzez utworzenie skarżącej spółki organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach swoich decyzji szereg ustaleń oraz argumentów. Wskazały na konkretne środki i źródła dowodowe oraz kryteria, jakimi się kierowały dokonując oceny dowodów.
W sprawie istotne jest ustalenie, że małżeństwo N., posiadające ustawową wspólność małżeńską, utworzyło 17 czerwca 2010 r. trzy spółki jawne, w których byli jedynymi wspólnikami. Spółki te mają tą samą siedzibę, którym jest miejsce zamieszkania I. i P. N.. Wymaga przy tym podkreślenia, że spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych i transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P. N.. W konsekwencji organ prawidłowo ocenił, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności zalesieniowych ponad limit na jednego rolnika,
a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi. W szczególności wskazuje na to fakt, że spółki te nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej pomimo tego, że zgodnie z art. 22 § 1 k.s.h. spółki te powinny prowadzić przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. S. P. [...], w trakcie postępowania, 17 stycznia 2017 r. oświadczył, że obecnie spółki nie osiągają innych dochodów niż dotacje w programie zalesieniowym realizowanym w ramach PROW 2007-2013. Oświadczył również, że najbliższym czasie poszczególne spółki będą prowadziły lub przygotowują projekty, które zaowocują odpowiednimi przychodami. Oświadczenie to pozostało jednak, pomimo deklaracji przedstawiciela spółki, gołosłowne. Nie przedstawił on bowiem jakichkolwiek dowodów w postaci: dokumentów, ksiąg rachunkowych, faktur, umów które potwierdzałyby, że utworzone spółki są odrębnymi podmiotami i prowadzą jakąkolwiek działalność gospodarczą oprócz pobierania płatności zalesieniowych. Potwierdza to stanowisko, że nie doszło do rzeczywistego podziału gospodarstwa małżonków N. oraz że skarżąca jak i pozostałe dwie spółki faktycznie nie objęły w posiadanie wydzielonych im działek i nie stały się odrębnymi producentami rolnymi. Spółki wprawdzie formalnie uzyskały numer i wpis do ewidencji producentów rolnych, to jednak nie potwierdza, że były samodzielnymi rolnikami prowadzącymi własne, odrębne gospodarstwa, co w świetle rozporządzenia zalesieniowego stanowi podstawowy warunek przyznania pomocy. W tym zakresie organ prawidłowo stwierdził, że uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dla tego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego.
Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie ma kwestia podnoszonych przez skarżącą zmian własnościowych w spółce polegających na zastąpieniu I. N. przez W. N. jeszcze w 2010 r. tj. przez złożeniem wniosku o płatność zalesieniową. Zmiana ta w rzeczywistości nie miała wpływu na powiązania kapitałowo-osobowe pomiędzy spółkami a małżonkami [...]. Była pozorna. Wbrew zarzutom skargi okoliczności tej nie zmienia formalny wpis do Krajowego Rejestru Sądowego. Organ nie kwestionuje też, jak twierdzi skarżąca, prawidłowości tego wpisu. W sprawie dla oceny przesłanek przyznania pomocy istotne jednak było ustalenie faktycznych relacji pomiędzy małżonkami [...] a utworzonymi przez nich spółkami. Ustalenia te wskazują, że faktycznie sprawami spółek zajmowali się P. i I. N.. P. I. [...] reprezentowała spółki jeszcze w 2016 r. przed organami Agencji oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach. Wnioski
o przyznanie pomocy na zalesianie w imieniu spółek były z kolei składane przez P. N.. [...] podzielić argumentacje organu, że w przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr 73/2009. Należy przy tym powołać treść art. 38 § 1 k.s.h, zgodnie z którym nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Niedopuszczalne jest więc zawarcie umowy między wspólnikami powierzające prowadzenie spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Nie jest ważne jednostronne oświadczenie wspólnika zrzekające się prawa kontroli. Prowadzenie spraw spółki [...] generalnie do wspólników. Nie jest możliwe całkowite przekazanie prawa prowadzenia spraw spółki "zarządowi",
w którego skład wchodzą tylko osoby trzecie. Przyjąć więc należy, że co najmniej jeden wspólnik musi brać udział w procesie podejmowania decyzji (por. A. Kidyba Komentarz aktualizowany do art.38 Kodeksu spółek handlowych w Wydawnictwie LEX). Z tych też względów prawidłowo przyjęto, że w istniejącym stanie faktycznym spółki jawne były zarządzane przez tego samego rolnika tj. I. i P. małżonków N..
Istotne przy tym też jest, że omówione zmiany własnościowe w spółkach zostały zgłoszone do KRS dopiero po 7 latach – 10 marca 2017 r., w okresie prowadzenia przez organ czynności wyjaśniających w związku z wnioskami P. i I. N. o przyznanie płatności na zalesianie i po złożeniu przez P. N. wyjaśnień
17 stycznia 217 r.
Organ dokonał także prawidłowej wykładni zawartej umowy quoad usum dotyczącej działki ewidencyjnej nr 1226/7 położonej w obrębie K. H.
w województwie podkarpackim. Wymaga wyjaśnienia, że umowa quoad usum jest umową określającą sposób korzystania z rzeczy wspólnej. Umowa quoad usum zawarta pomiędzy małżonkami [...] a spółkami została zawarta w celu czerpania korzyści z poszczególnych części działek przez spółki (wszystkie spółki zgłosiły bowiem działkę we wnioskach zalesieniowych). Umowa ta nie zniosła jednak współwłasności, co oznacza że małżonkowie N. nadal pozostawali współwłaścicielami tej działki ewidencyjnej i nie stworzyli dla spółek odrębnych gospodarstw rolnych.
Wbrew zarzutom skargi, co wykazano wyżej, organy wyczerpująco rozpoznały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji. Przedstawiciel skarżącej P. N. ograniczył się natomiast do złożenia ogólnikowych wyjaśnień, którymi w żaden sposób nie wskazał na konkretne, logiczne i spójne fakty, które potwierdziłyby, że spółki w tym skarżąca samodzielnie prowadziły działalność rolniczą we własnych gospodarstwach rolnych. Nie przedstawił wniosków dowodowych wskazujących na to, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów i okoliczności, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Powyższego nie zmienia okoliczność, że organ nie przeprowadził wnioskowanego przez stronę dowodu z raportów z kontroli wewnętrznej. Organ wyjaśnił bowiem, że raporty takie nie znajdują się w aktach sprawy. Dodał, że treść raportów może stanowić jedynie o zachowanych procedurach. Wskazane przez skarżącą raporty to karty weryfikacji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności z 23 marca 2017 r. Z kolei ustalenia, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dokonano w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR
z 13 lipca 2011 r. w sprawie przyznania spółkom pomocy na zalesianie. Postępowanie to zostało wszczęte w styczniu 2018 r. Raporty z marca 2017 r., na które powołuje się skarżąca zostały więc sporządzone na zupełnie innym etapie postępowania weryfikacji wniosku o płatność. Nawet jeżeli karty te stwierdzały brak istnienia w sprawie sztucznych warunków, co sugeruje skarżąca, to nie oznacza, że ich istnienie nie mogło zostać ustalone w toku postępowania dowodowego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wyżej wskazano, na potwierdzenie swojej tezy organ zebrał obszerny materiał dowodowy, którego ocenę, jako spełniającą warunki z art. 80 k.p.a. Sąd zaakceptował.
Dodatkowo podniesienia wymaga, że dokonanie przez organ wyczerpującej, kompleksowej oceny dowodów nie jest równoznaczne z koniecznością uprzedniego przeprowadzenia wszystkich dowodów, wnioskowanych przez stronę. Organ bowiem w pierwszej kolejności jest obowiązany rozważyć, czy dany dowód będzie przydatny do rozstrzygnięcia prowadzonej sprawy, czy jego dopuszczenie przysłuży się do wyjaśnienia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ubocznie zauważenia wymaga, że sformułowany przez stronę wniosek dowodowy nie zawierał żadnej tezy dowodowej. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. należy uznać jako nieuzasadniony.
Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zawarte w treści skargi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Nieuzasadniony ponadto jest zarzut, że decyzja powinna zostać wydana
w oparciu o dane z chwili jej wydania, a nie chwili złożenia wniosku. Organ był bowiem zobowiązany rozważyć całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wszystkie poczynione ustalenia. Z orzecznictwa TSUE wynika, że aby można było mówić o sztucznych warunkach, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. Sąd stwierdził, że organ wykazał, że w sprawie występują zarówno elementy obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polega na utworzeniu przez małżonków N. kilku spółek jawnych oraz kilku gospodarstw wnioskujących o płatności unijne, co doprowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy zarządzane przez jednego rolnika, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza więzi rodzinnych, powiązań majątkowych, tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządców, chronologia składania wniosków, powierzchnia deklarowana do płatności, wspólny adres zamieszkania oraz siedziba, brak efektywności gospodarczej założonych spółek oraz brak dochodów, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.