I SA/Bk 351/06

I SA/Bk 351/06 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2007-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Janusz Lewkowicz /przewodniczący/
Urszula Barbara Rymarska
Wojciech Stachurski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
art. 244 ust. 2
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska,, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] "P" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i nakazanie zwrotu części dotacji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] określił wobec Stowarzyszenia [...] "P" w B. kwotę do zwrotu wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem dotacji w wysokości 5.223 zł wraz z odsetkami.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że [...] czerwca 2005 r. Zarząd Województwa [...] podjął Uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia dotacji z budżetu Województwa [...] na 2005 r., w tym także dla Stowarzyszenia [...] "P" w B., w dalszej części zwanego Stowarzyszeniem. W załączniku Nr 1 do w/w uchwały określono kwotę dotacji przyznanej Stowarzyszeniu w wysokości 8.850 zł, z przeznaczeniem na realizację zadania publicznego pn. "Promowanie trzeźwego stylu życia połączone z działaniami pomocowymi skierowanymi do osób i rodzin z problemem alkoholowym". Następnie [...] lipca 2005 r. pomiędzy Województwem [...] a Stowarzyszeniem w B. została zawarta umowa na realizację ww. zadania publicznego. Zgodnie z § 2 tej umowy dotacja w wysokości 8.850 zł została przekazana na rachunek bankowy Stowarzyszenia, z przeznaczeniem na pokrycie kosztu: organizacji zajęć terapeutycznych, organizacji zadań terapeutycznych dla dzieci z rodzin patologicznych, wyjazdu rodzinnego do L., organizacji wieczoru "Andrzejkowego", spotkania opłatkowego "Wieczór wigilijny" oraz konsultacji z prawnikiem i księgową. Zgodnie z § 3 ww. umowy, Stowarzyszenie zobowiązało się do wykonania powyższego zadania od 22 lipca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r.
W dniu 31 stycznia 2006 r. Stowarzyszenie przekazało Zarządowi Województwa [...] sprawozdanie końcowe z wykonania powyższego zadania publicznego. W oparciu o przedstawione dowody księgowe organ stwierdził, że Stowarzyszenie sfinansowało dotacją wydatek w wysokości 2.750 zł związany realizacją umów zlecenia zawartych 19 i 20 lipca 2005 r. Tymczasem realizacja zadania miała nastąpić od 22 lipca 2005 r. W ocenie organu sfinansowanie dotacją ww. umów nastąpiło więc z naruszeniem ustaleń określonych w umowie o udzieleniu dotacji. Ustalono ponadto, że na rachunku do umowy zlecenia nr [...] z [...] lipca 2005 r. na kwotę 2.500 zł brakuje podpisu Zleceniobiorcy, natomiast umowa zlecenia nr [...] z [...] lipca 2005 r. na kwotę 250 zł nie spełnia wymogów harmonogramu rzeczowo - finansowego realizacji zadania, stanowiącego załącznik do umowy o udzieleniu dotacji. Wynika z niego, iż kwota 250 zł przeznaczona była na opłatę księgowej i prawnika, natomiast wydatkowana kwota w całości dotyczy opłaty za usługi księgowe. Oprócz tego organ stwierdził, że środki pochodzące z dotacji w łącznej kwocie 2.000 zł, przeznaczone na przeprowadzenie terapii dla dzieci, Stowarzyszenie wykorzystało na pokrycie kosztów przewozu osób do św. L. i opłatę za konsumpcję, zaś środki pochodzące z dotacji w łącznej kwocie 473 zł przeznaczone na opłatę psychologa (98 zł) oraz na zakup paczek dla dzieci (375 zł), wykorzystano na konsumpcję. Ponadto, zdaniem organu wszystkie dowody księgowe dokumentujące poniesione wydatki zawierają na odwrocie niekompletny opis.
Decyzją z [...] lipca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o zwrocie części dotacji w kwocie 2.098 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ odwoławczy - odnosząc się o poszczególnych kwot udzielonej Stowarzyszeniu dotacji - wskazał, że organ pierwszej instancji powołując się na treść § 3 ust. 1 umowy o udzielenie dotacji pominął treści § 3 ust. 2 tej umowy, z którego wynika, iż zadanie zostanie wykonane zgodnie z harmonogramem stanowiącym załącznik nr 2 do umowy.
W harmonogramie tym, pod punktem 1 figuruje terapia dla dorosłych, której termin realizacji został przewidziany w okresie 19 lipca - 28 grudnia 2005 r. w cyklu raz w tygodniu. Tym samym w ocenie Kolegium § 3 pkt 1 umowy jest wewnętrznie sprzeczny z ust. 2 § 3 tej umowy. Jeżeli Zleceniodawca nie kwestionował tego zapisu umowy w trakcie okresu wspomagania zadania, oznacza to, iż nie ma żadnych podstaw by żądać zwrotu kwot udzielonej dotacji, które były wykonywane zgodnie z obustronnie zaakceptowanym i niekwestionowanym przez cały ten okres harmonogramem, będącym integralną częścią zawartej umowy. Zatem dotacja na opłatę terapii dla dorosłych została wykorzystana na działania podjęte w zgodzie w harmonogramem realizacji zadania. Kolegium zauważyło także, że wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji, na umowie zlecenia nr [...] widnieje wyraźny podpis Zleceniobiorcy.
Odnośnie kwoty 250 zł wynikającej z umowy nr [...] Kolegium stwierdziło,
iż z harmonogramu nie wynika żaden obowiązek przyporządkowania tych wydatków odpowiednio do księgowej i prawnika. Punkt 6 rodzajów kosztów określony został jako "opłata prawnika, księgowej", co w żaden sposób nie oznacza obowiązku zatrudnienia obu tych specjalistów. Skoro umowa tego nie precyzuje to oznacza,
iż na wydatki związane z zatrudnieniem księgowej czy prawnika nie mogą przekroczyć 250 zł. Wydatki na ten cel nie przekroczyły tej kwoty, a tym samym brak jest podstawy dla orzekania o konieczności zwrotu tej kwoty.
Odnośnie zawartego w decyzji Marszałka stwierdzenia, iż środki pochodzące z dotacji w łącznej kwocie 473,00 zł, przeznaczone odpowiednio na opłatę psychologa (98,00 zł) oraz zakup paczek dla dzieci (375,00 zł), Zleceniobiorca wykorzystał na konsumpcję, Kolegium zajęło stanowisko, iż z samego faktu braku szczegółowego opisu faktury na odwrocie, jaka część została przeznaczona
na nagrody, których forma mogła być różna, nie można wnosić, że kwota została wydana niezgodnie z przeznaczeniem.
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło fakt nienależytego wykorzystania dotacji w odniesieniu do kwoty 2.098 zł. Brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że zostały poniesione wydatki w kwocie 98 zł na psychologa uczestniczącego w wieczorze "Andrzejkowym". Natomiast w odniesieniu do kwoty 2.000 zł, to samo Stowarzyszenie wyjaśniło w sprawozdaniu z wykonania zadania publicznego, iż ze względu na brak zainteresowania ze strony dzieci
i młodzieży terapią, Zarząd po uzgodnieniu z młodzieżą i dziećmi podjął decyzję o zorganizowaniu wyjazdu z psychologiem do G., R. i św. L. W ocenie Kolegium, zatem również w tej części Stowarzyszenie wykorzystało dotację wbrew jej przeznaczeniu. Harmonogram wyraźnie stanowił, iż 2.000 zł jest przeznaczone na terapię dla dzieci w cyklu spotkań po 2 godziny w okresie od 2 września do 29 grudnia 2005 r.
W złożonej do Sądu skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Stowarzyszenie podnosiło, iż w początkowym okresie swojej działalności nie mając doświadczenia uznało, że nie popełnia błędu przeznaczając przyznaną kwotę na inny cel, również związany z działalnością Stowarzyszenia. Stowarzyszenie jest jedyną tego rodzaju organizacją działającą na terenie województwa, zrzesza nie tylko osoby uzależnione, ale także ich rodziny.
Są to w większości osoby bezrobotne lub pobierające zasiłki z Urzędu Pracy, dlatego nie mają możliwości zebrania wśród siebie takiej kwoty. Podkreśliło także, że zostało już ukarane, ponieważ przez okres trzech lat ma zakaz występowania o przyznanie dotacji do Urzędu Marszałkowskiego w B.
Ustanowiony z urzędu pełnomocnik Stowarzyszenia sprecyzował
na rozprawie przed Sądem, iż zaskarżeniem objęta jest ta część decyzji organu drugiej instancji, w której nakazano zwrot kwoty 2.098 zł wraz z odsetkami. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:
– art. 7 oraz art. 8 w zw. z art. 11 KPA;
– art. 145 ust. 1 pkt 1, art. 146 w zw. z art. 190, a także ar 176 ust. 1 ustawy
z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych,
– art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, a także art. 16 ustawy z 24 kwietnia 2003 r.
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
W ocenie pełnomocnika strony orzekające w tej sprawie organy nie zbadały, kto tworzy Stowarzyszenie i kto nim kieruje. Stowarzyszenie to jest grupą społeczników. Jego Prezes ma wykształcenie zawodowe i jest alkoholikiem, który od 11 lat powstrzymuje się od picia a zarazem niesie w ramach stowarzyszenia pomoc ludziom, którzy chcą się wyrwać z tego nałogu lub utrzymać stan trzeźwości. Okoliczności te powinny być rozważone i należycie ocenione z punktu widzenia interesu społecznego. Ponadto, nałożenie na Stowarzyszenie obowiązku zwrotu dotacji w praktyce może powodować, iż nie będzie ono w stanie dalej prowadzić działalności. Zdaniem pełnomocnika, w przedmiotowej sprawie kluczowym jest ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem wykorzystania dotacji zgodnie lub niezgodnie z przeznaczeniem, biorąc pod uwagę słownikowe znaczenie tego pojęcia, jak też przepisy ustawy o finansach publicznych i ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje,
iż Stowarzyszeniu nie można zarzucić wykorzystania dotacji niezgodnie
z przeznaczeniem, a więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. błędnie przyjęło, że zaistniały podstawy z art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do orzeczenia obowiązku zwrotu części dotacji. W wyjeździe do G. uczestniczyła młodzież, do której Stowarzyszenie kierowało zajęcia terapeutyczne, a w związku z tym realizowało zamierzony cel publiczny. Tym samym środki te zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, które to przeznaczenie nie może być traktowane jako tożsame z etapami zadań wskazanymi w harmonogramie rzeczowo - finansowym.
Niezależnie od powyższego pełnomocnik strony zarzucił także zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 1 KPA, poprzez powołanie jako podstawy prawnej jej wydania przepisów ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, podczas gdy podstawą wydania tej decyzji powinny być przepisy ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r., bowiem to do niej odwołuje się w swojej treści umowa.
W związku z powyższym pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej obowiązek zwrotu dotacji. W przypadku jednak uznania ostatniego z przywołanych zarzutów, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 KPA).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić.
Podkreślić na wstępie należy, że sądy administracyjne powołane zostały
do kontroli działalności administracji publicznej, a kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że co do zasady wyłączona jest w tym zakresie możliwość odwoływania do takich kryteriów oceny jak: słuszność, celowość, czy zgodność z zasadami współżycia społecznego. Decyzja administracyjna może być uznana za zgodną z prawem, jeśli została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Obowiązujące przepisy prawa wyznaczają granice uprawnień lub obowiązków podmiotu stosunku administracyjno-prawnego, a organ administracyjny dokonuje ich konkretyzacji tylko w takim zakresie, jaki z tego prawa wynika.
W świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekający w tej sprawie Sąd mógłby uchylić zaskarżoną decyzję – o co wnosiła strona skarżąca – tylko wówczas, gdyby stwierdził:
– naruszenie prawa materialnego, w taki sposób, iżby miało to wpływ na wynik sprawy;
– naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
– inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast o stwierdzeniu nieważności decyzji Sąd mógłby orzec tylko wówczas, gdyby uznał, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r.
Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – w dalszej części powoływany jako KPA, lub w innych przepisach.
Zdaniem Sądu żaden z przywołanych wyżej zarzutów nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też stwierdzenia jej nieważności. Organ administracyjny prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób prawidłowy odniósł do niego obowiązujące przepisy prawa.
W pierwszym rzędzie Sąd podał ocenie zarzut najdalej idący, tj. wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 KPA), co w ocenie pełnomocnika strony miałoby polegać na oparciu tej decyzji o przepisy ustawy
z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, podczas gdy podstawą jej wydania powinny być przepisy ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r. Istotnie, w chwili kiedy Stowarzyszenie otrzymało z Województwa [...] dotację na realizację zadania publicznego pn. "Promowanie trzeźwego stylu życia połączone
z działaniami pomocowymi skierowanymi do osób i rodzin z problemem alkoholowym", obowiązywały przepisy ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Natomiast decyzja o zwrocie części tej dotacji zapadła już po 1 stycznia 2006 r., kiedy weszła w życie nowa ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 249, poz. 2104 ze zm.) – w dalszej części powoływana jako u.f.p. W myśl art. 244 ust. 2 u.f.p. umowy zawarte na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o finansach publicznych
z 1998 r. zachowują moc do czasu ich wygaśnięcia lub rozwiązania. Można więc stwierdzić, że ustawa o finansach publicznych z 1998 r., choć uchylona, to w sprawach dotyczących finansowania zadań przy pomocy dotacji w dalszym ciągu oddziałuje. Zastrzec jednak należy, że tylko w zakresie opisanym w art. 244 ust. 2 u.f.p. Chodzi tu więc jedynie o zachowanie w mocy umów zawartych przez jednostkę samorządu terytorialnego z podmiotami niezaliczanymi do sektora finansów publicznych na realizację określonych zadań publicznych, w tym umów na realizację zadań z zakresu wychowania w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nałożonych na jednostki samorządu terytorialnego ustawą z 26 października 1982 r. (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). W tych przypadkach tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczania określa uchwała podmiotu udzielającego dotację. Natomiast podstawy prawne do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem – wobec braku w tym zakresie regulacji przejściowych – wynikają z ustawy obowiązującej w dniu orzekania, w myśl zasady tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Stąd w ocenie Sądu postawiony przez pełnomocnika Stowarzyszenia zarzut przywołania w podstawie zaskarżonej decyzji przepisów u.f.p. z 2005 r., a przez to naruszenia art. 107 § 1 KPA jest niezasadny.
Przechodząc do rozstrzygnięcia pozostałych zarzutów skargi należy na wstępie podkreślić, że współpraca organów władzy publicznej z organizacjami pozarządowymi w realizacji określonych zadań jest warunkiem sine qua non tworzenia się społeczeństwa obywatelskiego i umacniania demokratycznego państwa prawa, które z kolei wspiera właściwy rozwój tychże organizacji. Możliwość zlecania przez podmiot publicznoprawny realizacji jego zadań wynika ze słusznego przekonania ustawodawcy o niejednokrotnie większej efektywności organizacji pozarządowych w realizacji niektórych celów, dotychczas przypisywanych tradycyjnie związkom publicznoprawnym (zob. szerzej: E. Ruśkowski i J.M. Salachna (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz praktyczny, Warszawa 2007). Powyższe nie może jednak prowadzić do wniosku, że nienależąca do sektora finansów publicznych jednostka sama może decydować o sposobie wykorzystania przekazanych jej środków na realizację zadań publicznych. O tym decyduje podmiot udzielający dotacji, który ponosi wszak bezpośrednią odpowiedzialność za gospodarowanie groszem publicznym.
W przedmiotowej sprawie szczegółowy sposób wykorzystania dotacji udzielonej Stowarzyszeniu [...] "P" określony został w zawartej między tym Stowarzyszeniem a Zarządem Województwa [...] umowie z [...] lipca 2005 r. na realizację zadania publicznego pn. "Promowanie trzeźwego stylu życia połączone z działaniami pomocowymi skierowanymi do osób i rodzin z problemem alkoholowym". Z treści § 2 ust. 2 tej umowy wynika, że udzielona dotacja obejmuje koszt: organizacji zadań terapeutycznych dla dzieci z rodzin patologicznych, wyjazdu rodzinnego do L., organizacji wieczoru "Andrzejkowego", spotkania opłatkowego "Wigilijnego" oraz konsultacji z prawnikiem i księgową". Jednocześnie w § 3 ust. 2 tej umowy postanowiono, że zadanie winno być wykonane zgodnie z harmonogramem stanowiącym załącznik nr 2 do umowy. Z harmonogramu tego wynika natomiast, że z udzielonej Stowarzyszeniu dotacji kwota 98 zł powinna być przeznaczona na psychologa uczestniczącego w wieczorze "Andrzejkowym", zaś kwota 2.000 zł na terapię dla dzieci w cyklu spotkań po 2 godziny w okresie 2 września do 29 grudnia 2005 r. Nie ma wątpliwości, że oba te punkty harmonogramu nie zostały zrealizowane, a przeznaczone na nie środki zostały wydatkowane w inny sposób, w tym na wyjazd młodzieży z rodzin abstynenckich do G., R. i św. L. W organizacji tego wyjazdu można oczywiście dopatrywać się realizacji celów działalności Stowarzyszenia, mieszczących się także w ogólnych celach działalności organizacji pożytku publicznego. Jednak wydatek ten nie został ujęty w rzeczowo-finansowym harmonogramie wykorzystania udzielonej Stowarzyszeniu dotacji. Podkreślić przy tym należy, że Stowarzyszenie zgłaszając swoją ofertę realizacji tego zadania publicznego wskazało także na szereg innych wydatków, które hipotetycznie również można byłoby uznać za odpowiadające celowi tego programu (złożona oferta opiewała na łączną kwotę 183.475 zł). Jednak podmiot udzielający przedmiotowej dotacji postanowił dofinansować tylko niektóre z nich i zostały one uszczegółowione w harmonogramie realizacji zadania. Przeznaczenie dotacji na wydatki, które nie zostały ujęte w tym harmonogramie, należy więc ocenić jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Z tych powodów niezasadne są w ocenie Sądu zarzuty naruszenia przepisów art. 145 ust. 1 pkt 1, art. 146 i art. 190 u.f.p.,
a także przepisów art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 16 ust. 1 ustawy
z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie
(Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.).
Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 8
i art. 11 KPA. Dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organy administracyjne nie mogły mieć znaczenia takie kwestie jak to, że Stowarzyszenie [...] "P" jest grupą społeczników, a kierujący nim Prezes ma wykształcenie zawodowe i jest alkoholikiem, który od 11 lat powstrzymuje się od picia. Okoliczności te mogą być ocenione w ewentualnym postępowaniu dotyczącym umorzenia lub rozłożenia na raty wynikającej z tego tytułu należności budżetu Województwa [...] (art. 42 u.f.p.), nie zaś w postępowaniu dotyczącym prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej ze środków publicznych.
W konkluzji należy zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co w świetle art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniało oddalenie skargi.