I SA/Ke 313/23

I SA/Ke 313/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Andrzej Mącznik
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 1, art. 3 par 1, art. 134 par 1, art.135, art. 145 par 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 18, art. 29 par 1, art. 33 par 1 i 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 189a par 2 pkt 4, art. 189g par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 2 par 2-4
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
art. 93 i art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie ("GITD") postanowieniem z 24 maja 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ("ŚWITD", "wierzyciel") z 7 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutu zgłoszonego przez A. T. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 29 kwietnia 2022 r.
Organ odwoławczy ustalił, że ŚWITD decyzją z 29 września 2006 r. nałożył na A. T. karę pieniężną w kwocie [...]zł. Decyzja stała się ostateczna w toku instancji. Wobec braku zapłaty należności w określonym w decyzji terminie, w dniu 17 marca 2008 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...] i skierowano go do organu egzekucyjnego - Naczelnika D. Urzędu Skarbowego w K. ("Naczelnik"). Naczelnik 18 lutego 2009 r. zwrócił ww. tytuł wykonawczy w związku z likwidacją 31 października 2008 r. działalności gospodarczej przez zobowiązanego. Następnie ŚWITD 15 kwietnia 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i ponownie skierował go Naczelnika celem wszczęcia egzekucji administracyjnej. Jednakże również i ten tytuł został zwrócony wobec braku aktualnego adresu zobowiązanego.
Po ustaleniu adresu zobowiązanego wierzyciel wystawił w dniu 29 kwietnia 2022 r. kolejny tytuł wykonawczy nr [...] i skierował go do organu egzekucyjnego.
Z informacji udzielonej przez organ egzekucyjny wynika, że po otrzymaniu tytułu organ ten zajął wierzytelność z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...] [...], a dłużnik odebrał zajęcie wraz z tytułem wykonawczym w dniu 19 lipca 2022 r.
Pismem z 12 sierpnia 2022 r. zobowiązany wniósł zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ww. tytułu wykonawczego, wskazując na przedawnienie zobowiązania (roszczenia). Podał, że przez minione 16 lat nie miał świadomości istnienia takiego zobowiązania ponieważ 31 października 2006 r. wniesiono odwołanie od tej decyzji, na które nie otrzymano odpowiedzi. Jego firma, z działalnością której związana jest kara, została zlikwidowana w 2007 r., a cała dokumentacja została zniszczona.
Postanowieniem z dnia 7 września 2022 r. ŚWITD oddalił zarzut zobowiązanego.
Następnie zobowiązany 15 września 2022 r. wniósł zażalenie na ww. postanowienie domagając się jego uchylenia oraz wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej nakładającej karę.
W treści zażalenia omówił okoliczności doręczenia decyzji z 29 września 2006r. i wyjaśnił dlaczego jego zdaniem należy przyjąć datę 17 października 2006 r. jako prawidłową datę jej doręczenia. Postanowieniem z 22 stycznia 2007 r. GITD stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania wadliwie przyjmując, że decyzja została odebrana 10 października 2006 r. Na postanowienie to strona złożyła skargę.
Jednocześnie podtrzymał zarzut przedawnienia roszczenia.
GITD rozpoznając zażalenie powołał treść art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia wyjaśnił, że na dzień wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej tj. 29 września 2006 r. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. 2004 Nr 204, poz. 2088, ze zm., dalej u.t.d.) nie regulowała kwestii przedawnienia zobowiązań wynikających z kar pieniężnych w związku z upływem czasu od nałożenia kary, w szczególności nie odwoływała się do przepisów Ordynacji podatkowej. Nadto wskazał, że ustawą z dnia 29 października 2010 roku o zmianie Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 225, poz. 1466), która weszła w życie 31 grudnia 2010r., wprowadzono ust. 11 do art. 93 u.t.d. wyłączający zastosowanie Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorcę lub podmiot realizujący przewóz, których wysokość określono w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Z dniem 1 stycznia 2012 r. wyłączenie to przeniesiono ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454) do ust. 7 art. 93 u.t.d., rozszerzając je na kary pieniężne przewidziane tą ustawą.
Zdaniem GITD zważywszy na funkcję rozwiązań zawartych w u.t.d. w szczególności w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych, wyłączenie stosowania Ordynacji podatkowej w kwestii przedawnienia zobowiązania z tytułu nałożonych kar jest w pełni uzasadnione nie tylko w odniesieniu do kar nałożonych decyzjami po 31 grudnia 2010 r., co jednoznacznie wynika z obecnego brzmienia art. 93 ust. 7 u.t.d., ale także w odniesieniu do kar nałożonych decyzjami przed 31 grudnia 2010 r. Dodanie w 2010 r. do art. 93 u.t.d. postanowienia o wyłączeniu stosowania Ordynacji podatkowej nie stanowi argumentu na rzecz stanowiska o stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych w trybie u.t.d. w okresie od wejścia w życie ustawy do wejścia w życie nowelizacji 31 grudnia 2010 r., lecz przeciwnie potwierdza, że przepisy Ordynacji podatkowej nie miały zastosowania w odniesieniu do zobowiązań wynikających z administracyjnych kar pieniężnych także w świetle pierwotnego brzmienia tej ustawy. Na poparcie zajętego stanowiska GITD powołał się na orzecznictwo w spornym obszarze.
Z kolei w zakresie kwestii przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych w Kodeksie postępowania administracyjnego wywiódł, że przepisy dotyczące przedawnienia należności wprowadzono tam ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r., poz. 935). Przywołując treść przepisu art. 189g § 3 k.p.a. podniósł, że możliwość stosowania przedawnienia do takich kar powstała z dniem 1 czerwca 2017 r. (data wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej). Rozstrzygnięcia przy tym wymaga, czy przepisy te stosować należy również do kar wymierzonych przed tą datą. W tym względzie organ przytoczył brzmienie art. 16 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym w przypadku postępowań administracyjnych, które zostały wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie nowelizacji k.p.a., tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. należy stosować przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, czyli sprzed nowelizacji. Zdaniem GITD jest to równoznaczne z brakiem przedawnienia należności z tytułu administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia 29 września 2006 r. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że postępowanie administracyjne wymierzające karę zostało zakończone na długo przed wejściem w życie przepisów Działu IVa k.p.a.
Reasumując, organ odwoławczy wywiódł, że do decyzji wierzyciela z 29 września 2006 r. nie mogą mieć zastosowania przepisy Działu IVa k.p.a., w tym art. 189g § 3 k.p.a., albowiem decyzję wydano przed dniem 1 czerwca 2017 r., czyli przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów k.p.a.
W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie ŚWITD oddalające zarzut oparty na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.
Zdaniem GITD obowiązek powstały na mocy decyzji z dnia 29 września 2006r. nadal istnieje i podlega przymusowemu wykonaniu w związku z brakiem zapłaty należności przez zobowiązanego w przepisanym terminie.
Na powyższe postanowienie A. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia GITD. Nadto wniósł o uchylenie w trybie nadzwyczajnym decyzji nakładającej karę z 2006 r. i ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego.
W uzasadnieniu skargi opisał okoliczności związane z doręczeniem decyzji z 29 września 2006 r. wymierzającej karę pieniężną i obszernie wyjaśnił, dlaczego uważa dzień 17 października 2006 r za prawidłową datę odbioru decyzji. Wyraził stanowisko, że składając od tej decyzji odwołanie w dniu 31 października 2006 r., uczyniono to w terminie.
Zarzucił, że GITD nie odniósł się do przedstawionych w zażaleniu z 15 września 2022 r. szeregu uchybień w postępowaniu dowodowym przed wydaniem decyzji administracyjnej nakładającej karę. W tym zakresie wskazał następujące przepisy prawa – art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 i 2 u.t.d.
W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże sąd nie podzielił wszystkich ujętych w niej wniosków i argumentów.
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., Nr 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a." ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie wierzyciela w przedmiocie zarzutu zobowiązanego (skarżącego) w sprawie egzekucji administracyjnej. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie wierzyciela oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego z 29 kwietnia 2022 r. o nr [...].
Mając na uwadze treść i wnioski skargi godzi się w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z wyżej przywołanym art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). W świetle tego przepisu granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, która powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza też, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Sprawą administracyjną, z jaką mamy do czynienia obecnie – na skutek wywiedzionej przez A. T. skargi, jest postanowienie w przedmiocie zarzutów wydane w ramach toczącej się egzekucji administracyjnej. Podstawą do jej wszczęcia (wystawienia tytułu wykonawczego) było funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji z 29 wrześnie 2006 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną na podstawie ustawy o transporcie drogowym.
Zatem kontrolowany etap postępowania – to postępowanie egzekucyjne, nie zaś postępowanie administracyjne w ramach którego wydawana jest decyzja administracyjna nakładająca karę pieniężną.
W tym miejscu należy przywołać art. 29 § 1 ustawy 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j. t. Dz.U.2020.1427 ze zm.) dalej "u.p.e.a.", zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się wymagalności i zasadności obowiązku objętego tytułem.
Zatem w kontrolowanej sprawie sąd (a uprzednio organ) nie może rozpoznawać zarzutów skarżącego dotyczących prawidłowości przeprowadzonej kontroli w 2006 r. oraz postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nakładającą karę. Te argumenty podlegałyby rozpoznaniu jedynie w toku postępowania, toczącego się w przedmiocie kary administracyjnej.
Również na gruncie niniejszej sprawy skarżący nie może skutecznie podważać przyjętej przez organy daty doręczenia decyzji, a w konsekwencji okoliczności ostateczności decyzji nakładającej karę.
Zauważyć należy, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną z 29 września 2006 r., natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 580/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. T. wywiedzioną na to postanowienie.
Zatem argumenty i zarzuty związane z datą doręczenia decyzji, przebiegiem kontroli, zasadnością i wysokością wymierzonej kary pieniężnej nie podlegają ponownej analizie na gruncie niniejszej sprawy i tym samym są obojętne z punktu widzenia wyników kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przedstawione wyżej rozważania dotyczące sprawy administracyjnej w ramach której sąd orzeka, a którą w przedmiotowej sprawie stanowią zarzuty w egzekucji administracyjnej sprawiają, że nie mogły zostać uwzględnione również wnioski skarżącego dotyczące uchylenia w trybie nadzwyczajnym decyzji nakładającej karę z 2006 r. i ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego.
Przystępując natomiast do merytorycznej kontroli zapadłego rozstrzygnięcia podnieść należy, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy egzekucyjnej, w tym w szczególności art. 33 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu wprowadzonym ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.2070), obowiązujące od 30 lipca 2020 r.
Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W świetle art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości lub części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Przedstawione w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki stanowią katalog zamknięty, natomiast procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a.
Skarżący podniósł zarzut przedawnienia (wygaśnięcia) obowiązku, który obejmuje przepis art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.
Zdaniem wierzyciela kara pieniężna nałożona decyzją z 2006 r. nie uległa przedawnieniu, albowiem w dacie, w której decyzja ta została wydana, w przepisach ustawy o transporcie drogowym (będących podstawą prawną decyzji) brak było uregulowań w kwestii przedawnienia kar w związku z upływem czasu od jej nałożenia, w szczególności nie odwoływała się do przepisów Ordynacji podatkowej.
Organ podnosi nadto, że w realiach sprawy nie znajduje zastosowania art. 189g § 3 k.p.a. w brzmieniu od 1 czerwca 2017 r., ponieważ na ten dzień postępowanie administracyjne w przedmiocie kary pieniężnej było zakończone. Przepisy dotyczące przedawnienia należności zostały wprowadzone do k.p.a. dopiero ustawą z 7 kwietnia 2017 r., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Biorąc pod uwagę brzmienie przepisu przejściowego – art. 16 ustawy zmieniającej organ wywiódł, że przepisy te nie znajdują zastosowania do kar pieniężnych orzeczonych decyzjami wydanymi przed 1 czerwca 2017 r.
Zdaniem sądu stanowisko wierzyciela wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest błędne, co jest równoznaczne z przyjęciem naruszenia przez ten organ art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez co najmniej przedwczesne przyjęcie, że kara pieniężna orzeczona decyzją z 29 września 2006 r. nie uległa przedawnieniu. Ponieważ tożsamą wadą dotknięte jest poprzedzające je postanowienie ŚWITD z 7 września 2022 r., oba te akty administracyjne należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Sąd jako wadliwe ocenia założenie organu o niestosowaniu w kontrolowanej sprawie przepisów Ordynacji podatkowej dla oceny przedawnienia orzeczonej w 2006 roku kary pieniężnej.
W sprawie rozważenia wymagało zagadnienie przedawnienia kar pieniężnych orzeczonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym przed 31 grudnia 2010 r.
Tytułem wstępu godzi się zauważyć, że z dniem 31 grudnia 2010 r., do art. 93 u.t.d. dodany został przez art. 5 pkt. 12 lit. d ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010.225.1466) ustęp 11, zgodnie z którym do kar, o których mowa w ust. 10 nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.
W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 31 grudnia 2010 r. u.t.d. nie zawierała regulacji w zakresie przedawnienia kar administracyjnych w transporcie drogowym.
Stan taki był i nadal jest powodem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności te wynikają z odmiennej oceny możliwości stosowania do w/w kar przepisów Ordynacji podatkowej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, według którego do oceny przedawnienia kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym w okresie przed 31 grudnia 2010 r. należy stosować przepisy Ordynacji podatkowej.
Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 u.t.d. (w brzmieniu z 2006 r.) kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa. Uznać zatem należy, że mieszczą się one w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych. Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca w art. 3 ust. 8 O.p. zdefiniował pojęcie niepodatkowych należności budżetowych przez wskazanie, że obejmują one nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.
Natomiast zgodnie z art. 2 § 2-4 O.p., gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalanych przez inne organy, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych, z wyjątkiem świadczeń wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach.
Przepisami Ordynacji podatkowej nie są natomiast objęte wpływy budżetowe z tytułu kar i grzywien pobieranych na podstawie ustaw karnych, opłat sądowych oraz opłat i kosztów egzekucyjnych.
Równocześnie istnieje domniemanie podlegania wszelkich należności publicznoprawnych przepisom Ordynacji podatkowej, z odstępstwami wynikającymi z przepisów szczególnych.
Podkreślenia wymaga – wobec braku regulacji w u.t.d. w dacie wydania decyzji nakładającej karę – że warunkiem stosowania przepisów Ordynacji podatkowej nie jest istnienie w akcie normatywnym stosownego odesłania do jej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 223/06, zwrócił uwagę na niejasności terminologiczne dotyczące zakresu pojęcia "należności budżetowych". Co prawda wyrok ten dotyczył umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej wypłaty odsetek od nienależnie pobranej kary nałożonej na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, ale stanowisko zajęte przez NSA jest aktualne, jeżeli chodzi o uzasadnienie usytuowania kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w kategorii należności, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Zasadniczym motywem takiego stanowiska jest publicznoprawny charakter tej kary, jako kary administracyjnej, do której nie stosuje się przepisów prawa karnego. Jej nałożenie nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt: SK 75/06. ( por. B. Brzeziński, Ordynacja podatkowa, komentarz, wyd. Beck 2002, wyd. el. Legalis, H. Dzwonkowski, Ordynacja podatkowa, komentarz, wyd. el. Legalis.).
Powyższy pogląd był podstawą wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, w których opowiedziano się za stosowaniem do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.t.d. przepisów Ordynacji podatkowej oraz – co za tym idzie - przyjęcia, że kary te ulegają przedawnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2519/14, z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11, z dnia 12 września 2012, sygn. akt II GSK 1126/1, z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/10, z dnia 28 lutego 2007 r. , sygn.. akt II GSK 223/06, z dnia 12 września 2012, z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1071/08, postanowienie NSA z dnia 9 września 2008 r. II GW 4/08, WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 570/10, w Warszawie wyrok z dnia 21 maja 2013 r., V SA/Wa 9/13, z dnia 21 stycznia 2011 r., VI SA/Wa 212/10, w Gliwicach z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 22/09 – wszystkie dostępne w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela i uznaje go jako własny.
Dodać również trzeba, że w postanowieniu z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt: II GW 4/08) NSA stwierdził, że żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wyłącza stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy, a zgodnie z art. 2 § 2 - 4 Ordynacji podatkowej, gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat. Podobny pogląd NSA wyraził w wyroku z dnia 29 czerwca 2009 r. (sygn. akt: II GSK 1071/08) stwierdzając, że kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem ma charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa. Jest także oczywiste, że omawiana administracyjna kara pieniężna nie stanowi świadczenia wynikającego ze stosunków cywilnoprawnych ani opłaty za usługi, a więc zawarte w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej wyłączenie nie znajduje w sprawie zastosowania. W tej sytuacji NSA w omawianym wyroku stwierdził, iż do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakładanych i egzekwowanych przez organy inspekcji transportu drogowego - stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, co jest równoznaczne z brakiem możliwości zastosowania poświęconych problematyce umorzenia należności przepisów ustawy o finansach publicznych (zob. także wyrok z NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt: II GSK 1126/11).
Nawiązując do wyroku TK z 31 marca 2008 r., 75/06 (publ. OTK-A 2008/2/30) podkreślić trzeba publicznoprawny, a nie karny charakter tych kar, oraz skutki wynikające z regulacji zawartej w art. 3 pkt. 8 Ordynacji podatkowej. Kara ta jest nałożona decyzją administracyjną, w ramach stosunku publicznoprawnego i stanowi dochód budżetu państwa.
Zdaniem sądu nie jest także dopuszczalne przyjęcie, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r. kara pieniężna nałożona jako sankcja za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego nie mogła nigdy ulec przedawnieniu.
Stoi to w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości wszystkich wobec prawa. Zasada ta oznacza, że jednostki równe pod pewnym, określonym przez prawo względem, należy traktować równo, a podobne w sposób podobny. Naruszenie zasady równości pojawia się w sytuacji, gdy wprowadzone zróżnicowania dotyczą podmiotów (sytuacji) podobnych. Wówczas konieczne staje się wskazanie, że wprowadzenie danego zróżnicowania jest uzasadnione, w przeciwnym wypadku należałoby uznać, że ustawodawca dopuścił się konstytucyjnie zakazanej dyskryminacji (por. M. Chmaj [w:] "Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, wyd. Wolters Kluwer, wyd. Zakamycze 2006, str. 52 i nast.).
W świetle powyższych rozważań sąd rozpoznający sprawę stwierdza, że skoro w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2010 r. nie było wyłączone stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kar nakładanych na podstawie u.t.d., to kary te ulegały przedawnieniu. Dopiero w okresie od 31 grudnia 2010 r. stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej zostało wyłączone.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wierzyciel, przyjmując jako wiążący pogląd, że do kar wymierzanych na podstawie art. 93 u.t.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010 r. miały zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, a więc także przepisy w zakresie przedawnienia, powinien ustalić i rozważyć, czy dochodzona należność uległa lub nie uległa przedawnieniu, stosując do tej oceny przepisy Ordynacji podatkowej.
Sąd jako błędne ocenia także stanowisko wierzyciela o nieobowiązywaniu w realiach toczącej się egzekucji administracyjnej art. 189g § 3 k.p.a. w brzmieniu od 1 czerwca 2017 r.
Zgodnie z treścią art. 189g § 3 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana.
W pierwszej kolejności należy jednak podnieść, że wadliwa jest interpretacja tego przepisu przez wierzyciela, a w konsekwencji przyjęcie, że jest w nim mowa o przedawnieniu kary administracyjnej.
Z treści art. 189g § 3 k.p.a. wynika jednoznacznie, że dotyczy on kwestii przedawnienia egzekucji kary administracyjnej, nie zaś samej kary orzeczonej decyzją. Przedawnienie kary administracyjnej oraz przedawnienie egzekucji kary administracyjnej to dwie różne instytucje, jednakże prawidłowego ich rozróżnienia w zaskarżonym akcie zabrakło.
Upływ terminu, o którym mowa w w/w przepisie, tj. pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana, powoduje niedopuszczalność egzekucji administracyjnej kary pieniężnej.
Aby odpowiedzieć na pytanie, czy przepis ten należy stosować do wszczętej w 2022 r. egzekucji administracyjnej (zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...] [...] [...] wraz z tytułem wykonawczym z 29 kwietnia 2022 r., nr [...] dłużnik odebrał w dniu 19 lipca 2022 r.) należy wskazać, że zgodnie z art. 189a § 2 pkt 4 k.p.a. przepisów działu IVa k.p.a. w zakresie terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej nie stosuje się, jeżeli uregulowane są w przepisach odrębnych.
Analiza przepisów ustawy o transporcie drogowym, w tym rozdziału 11, zawierającego uregulowania dotyczące administracyjnych kar pieniężnych prowadzi do wniosku, że oprócz regulacji dotyczących kar za naruszenie przepisów rozporządzenia nr [...] oraz kar dla właściciela dworca – których to kar skarżącemu nie wymierzono – nie zawiera ona przepisów w zakresie terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej.
Nie można również zapominać, ze zgodnie z treścią art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a.
Mając na uwadze powyższe sąd stwierdza, że art. 189g § 3 k.p.a. obowiązujący od 1 czerwca 2017 r. ma zastosowanie do egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].
Przepis przejściowy - art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, wbrew argumentacji organu, nie stoi na przeszkodzie stosowania ustawy w nowym brzmieniu w egzekucji administracyjnej, w ramach której skarżący podniósł zarzut przedawnienia. Została ona bowiem wszczęta 19 lipca 2022r. (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.)
Decydująca zatem w tym kontekście będzie data wszczęcia egzekucji administracyjnej, a nie okoliczność, że postępowanie administracyjne w przedmiocie kary pieniężnej zakończone zostało wydaniem decyzji w dniu 29 września 2006 r.
Jednakże, jak wynika z cytowanego już w niniejszym uzasadnieniu art. 29 § 1 u.p.e.a. dopuszczalność egzekucji administracyjnej bada z urzędu organ egzekucyjny. To zatem do tego organu należy obowiązek zbadania istnienia okoliczności uniemożliwiających prowadzenie egzekucji oraz podjęcia – w zależności od wyniku tych badań – stosownych rozstrzygnięć.
Na marginesie rozważań wskazać należy, że zdaniem sądu, ze względu na czas, jaki upłynął pomiędzy wydaniem decyzji orzekającej karę pieniężną (2006 rok), a wszczęciem egzekucji administracyjnej zmierzającej do wyegzekwowania kary (2022 rok) oraz mając na względzie zmiany w przepisach prawa dotyczące terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej, pismo zobowiązanego z dnia 12 sierpnia 2022 r., w którym porusza kwestię przedawnienia, powinno zostać zakwalifikowane nie tylko jako zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, lecz również jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego i w tym zakresie rozpoznane przez organ egzekucyjny. Postępowanie takie dałoby możliwość zbadania kwestii przedawnienia również w kontekście terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej.
Reasumując, zdaniem sądu, wydając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienia o oddaleniu zarzutu wniesionego w sprawie egzekucji administracyjnej, organy naruszyły art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez co najmniej przedwczesne przyjęcie, że kara pieniężna orzeczona decyzją z 29 września 2006 r. nie przedawniła się.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, stosując dla oceny przedawnienia kary pieniężnej przepisy Ordynacji podatkowej, ustali i zbada, czy uległa ona przedawnieniu, podejmując w zależności od efektu podjętych czynności stosowne rozstrzygnięcie.
Mając na względzie opisane powyżej uchybienia Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 7 września 2022 r.