I SA/KE 308/25

I SA/Ke 308/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Magdalena Chraniuk-Stępniak /sprawozdawca/
Magdalena Stępniak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par 1 pkt 2 i art. 268a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 566
art. 46 ust. 2a
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją nr 124/25 z 30 kwietnia 2025 r. (dalej: decyzja 124/25) Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (dalej: zarząd, organ, Instytucja Zarządzająca) utrzymał w mocy decyzję własną nr 72/25 z 29 stycznia 2025 r. (dalej: "decyzja 72/25) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] (dalej: decyzja [...]) Zarządu Województwa z 3 kwietnia 2024 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez G. P. (dalej: strona, beneficjent") jest decyzja Zarządu nr 72/25, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] określającej beneficjentowi przypadającą do zwrotu kwotę w wysokości [...] zł z tytułu zwrotu dofinansowania przekazanego na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków dofinansowania.
Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniono, że 30 maja 2017 r. IZ ogłosiła w ramach jednoetapowego konkursu zamkniętego nabór nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej I Innowacje i nauka Działania 1.2 "Badania i rozwój w sektorze świętokrzyskiej przedsiębiorczości Projekty Badawczo — Rozwojowe" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020. W ramach niniejszego konkursu założono wsparcie na projekty badawcze przedsiębiorstw służące opracowaniu nowych lub istotnie ulepszonych produktów i procesów produkcyjnych (innowacje produktowe, procesowe) tj. realizowanie badań przemysłowych i prac rozwojowych albo prac rozwojowych obejmujące dofinansowanie wydatków do momentu stworzenia prototypu i jego pierwszej produkcji. Do konkursu przedmiotowego naboru wniosków przystąpił beneficjent składając w dniu 31 sierpnia 2017 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości: [...] zł. IZ 22 maja 2018 r. zawarła ze stroną umowę nr [...] o dofinansowanie ww. projektu na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości: [...] zł. Beneficjent zobowiązany był do zapoznania się z warunkami i postanowieniami zawartymi w umowie o dofinansowanie przed jej podpisaniem.
Następnie organ wskazał, że 26 października 2022 r. przeprowadził w miejscu realizacji projektu kontrolę doraźną realizacji projektu w wyniku, której stwierdzono, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z wnioskiem i umową o dofinansowanie. Na podstawie ustaleń Instytucji Zarządzającej w wyniku kontroli doraźnej projektu, beneficjent żadnego z etapów nie zrealizował w 100 % w zakładanym okresie ich realizacji. Pomimo wielokrotnych zmian w projekcie, o które beneficjent wnioskował i na które Instytucja Zarządzająca wyrażała zgodę, nie udało się zrealizować etapów oraz zakładanych w ich wyniku kamieni milowych, a tym samym celu projektu oraz osiągnąć zakładanych we wniosku o dofinansowanie wskaźników produktu i rezultatu.
Beneficjent nie wykazał realizacji wszystkich założonych w projekcie celów, gdyż nie złożył wniosku o płatność końcową w terminie realizacji projektu do czego był zobowiązany na podstawie umowy o dofinansowanie. Beneficjent, wniosek o płatność końcową złożył w dniu 30 czerwca 2022 r., tj. dokładnie rok po okresie realizacji projektu, który zakończył się 30 czerwca 2021 r. W wyniku ustaleń kontrolnych Instytucji Zarządzającej opisanych w Informacji Pokontrolnej nr [...] z 28 lipca 2023 r., stwierdzono, że Beneficjent nie realizując zakresu rzeczowego projektu w części dotyczącej badań, które powinny być wykonane w toku realizowanego projektu, nie realizując celów projektu określonych we wniosku o dofinansowanie, naruszył § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie projektu oraz przepisy podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e) i f) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Instytucja Zarządzająca uznała wszystkie wydatki poniesione w projekcie za niekwalifikowalne, zatem całość dofinansowania otrzymanego i rozliczonego we wnioskach o płatność złożonych do Instytucji Zarządzającej podlegała zwrotowi.
Następnie Zarząd wyjaśnił, że w związku z brakiem refundacji do wypłaty brak było możliwości pomniejszenia należnego do zwrotu dofinansowania o kwotę nierozliczonej do 85 % zaliczki w wysokości: [...] zł oraz wyliczonych na dzień 27 maja 2019 r. od tej kwoty pozostałych odsetek w wysokości: [...] zł z przedłożonych do Instytucji Zarządzającej wniosków o płatność refundacyjną.
Beneficjent nie rozliczył przekazanego dofinansowania w formie zaliczki naruszając zapisy § 9 ust. 4 umowy o dofinansowanie oraz nie złożył wniosku o płatność końcową do czego był zobowiązany na podstawie umowy o dofinansowanie, a tym samym naruszył odpowiednio § 8 ust. 16 umowy. Instytucja Zarządzająca stwierdziła wykorzystanie środków dofinansowania z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. zm.), dalej: "u.f.p.", a co za tym idzie zgodnie z treścią art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p. oraz treścią § 10 umowy o dofinansowanie zobowiązana jest do naliczenia odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Powyższe skutkowało wysłaniem do beneficjenta pisma z 9 października 2023 r. będącego wypowiedzeniem umowy, z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia, na podstawie § 25 ust. 1 pkt 2 umowy.
Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 207 ust. 8 u.f.p., pismem z 12 października 2023 r. wezwano stronę do zwrotu wykorzystanego z naruszeniem procedur dofinansowania ze środków EFRR w łącznej kwocie [...]zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości. Pismo beneficjent odebrał 10 listopada 2023 r. W związku z brakiem zwrotu środków wraz z odsetkami, IZ pismem z 5 grudnia 2023 r. w oparciu o art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "k.p.a." oraz zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p. zawiadomiła stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, wyznaczając stronie 7-dniowy termin na wniesienie uwag oraz zapoznanie się z materiałami dotyczącymi sprawy. Beneficjent odebrał pismo 2 stycznia 2024 r., zaś w przewidzianym w zawiadomieniu terminie nie zgłosił się w celu zapoznania się z dokumentami oraz nie dokonał zwrotu dofinansowania z odsetkami. Wobec braku zwrotu środków dofinansowania wraz z odsetkami zaistniała konieczność, wydania decyzji określającej kwotę zwrotu środków, na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p.
Po przeprowadzeniu postępowania Zarząd 3 kwietnia 2024 r. wydał decyzję nr [...] określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości: [...] zł, termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Decyzja nr [...] została podpisana przez Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego [...]. Decyzję doręczono stronie, która nie wniosła odwołania, wobec czego stała się ostateczna z dniem 7 maja 2024 r.
Następnie organ podał, że 13 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekazało, zgodnie z właściwością, do Instytucji Zarządzającej wniosek pełnomocnika beneficjenta z dnia 4 października 2024 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania.
Rozpoznając ten wniosek IZ przytoczyła podstawy prawne oraz omówiła instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, z uwzględnieniem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego treść przytoczyła. Następnie organ wskazał i przytoczył treść wniosku strony. Podał, że pełnomocnik strony uznał za zasadny wniosek z uwagi na stwierdzenie jakoby Instytucja Zarządzająca dopuściła się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji nr [...] poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego w zakresie braku podstawy prawnej pozwalającej na udzielenie przez Zarząd Województwa upoważnienia do wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności pełnomocnik zarzucił Instytucji Zarządzającej, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z 5 grudnia 2023 r. zostało podpisane z upoważnienia Zarządu Województwa Świętokrzyskiego przez A. K. pełniącą funkcję Zastępcy Dyrektora Departamentu Inwestycji i Rozwoju. A. K. działała na podstawie pełnomocnictwa wydanego w formie Uchwały Zarządu Województwa nr [...] z 23 sierpnia 2023 r. Pełnomocnik podkreślił, że brak jest podstawy prawnej pozwalającej Zarządowi Województwa udzielać upoważnień do wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego. Dalej podał, że pełnomocnictwo w formie uchwały nr [...] z dnia 23 sierpnia 2023 r. obejmuje czynności cywilnoprawne z zakresu działalności województwa, a nie obejmuje czynności z zakresu prowadzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem strony wniosek jest w pełni uzasadniony również z tego powodu, że decyzja nr [...] została podpisana przez Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego, a zatem przez osobę nieupoważnioną zgodnie z treścią art. 46 ust. 2a u.s.w. oraz § 140 ust. 7 Statutu Województwa Świętokrzyskiego. Zdaniem strony decyzja [...] powinna zostać podpisana przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego. Organ naruszył tym samym art 107 § 1 ust. 8 k.p.a., a naruszenie to stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów strony Zarząd stwierdził, że na podstawie Uchwały nr [...] Zarządu Województwa z 4 listopada 2020 r. A. K. - Zastępca Dyrektora Departamentu Inwestycji i Rozwoju miała upoważnienie do dokonywania wszelkich czynności w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w Departamencie Inwestycji i Rozwoju Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. w K.. Z powyższego wynika, że w dacie podejmowanej czynności miała stosowne upoważnienie. Na poparcie stanowiska organ wskazał na wyrok WSA w Kielcach z 30 października 2024 r. sygn. I SA/Ke 264/24, a także na treść przepisu art. 268a k.p.a. Nadto wskazał na poglądy doktryny i orzecznictwa w spornym obszarze.
Odnosząc się do kwestii, nieuprawnionego zdaniem strony, podpisania decyzji przez Wicemarszałka Województwa organ podkreślił, że w świetle stanowiska sądów administracyjnych wyrażonego w licznym orzecznictwie, w sytuacji, gdy w posiedzeniu Zarządu nie bierze udziału Marszałek Województwa, a posiedzeniu przewodniczy Wicemarszałek Województwa, decyzja administracyjna - także będąca osobnym dokumentem, powinna być podpisana przez Wicemarszałka Województwa. Organ powołując się na orzecznictwo sądowe, podkreślił, że skoro dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd województwa także wówczas, gdy w posiedzeniu zarządu nie bierze udziału jego przewodniczący (marszałek), to nie można uznać, jak chce tego skarżąca, że przepis art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa nakazuje podpisanie decyzji przez marszałka w sytuacji, gdy nie uczestniczy on w posiedzeniu zarządu. Zestawienie treści art. 107 k.p.a. z art. 46 ust. 2a u.s.w. pozwala przyjąć wniosek, że decyzje podpisuje ten kto uczestniczył w jej wydaniu. Inaczej należałoby przyjąć, że podejmowanie przez zarząd decyzji nie może odbyć się bez udziału marszałka, co jest sprzeczne z wykładnią systemową art. 46 ust 2a u.s.w.
Końcowo organ podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] 3 kwietnia 2024 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Po przeprowadzeniu postępowania stwierdzono, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności powołaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaprezentowane przez stronę argumenty jakoby decyzję nr [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa nie znajdują w ocenie organu uprawdopodobnienia.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze G. P. zaskarżył w całości decyzję z 30 kwietnia 2025 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 107 § 1 ust. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 9 ust, 1 pkt 2, ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 4, art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa w związku z § 140 ust. 7 Statutu Województwa Świętokrzyskiego, polegającego na przyjęciu, że Wicemarszałek był osobą uprawnioną do podpisania decyzji nr [...] Zarządu z dnia 3 kwietnia 2024 r., co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych i przyjęciem, że decyzja ta zawiera wszystkie elementy konstytutywne w sytuacji, gdy organ wydając decyzję naruszył art. 107 § 1 ust. 8 k.p.a., a tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji zostały spełnione przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawiające za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji, czego organ bezpodstawnie nie dokonał,
2. art. 6, art. 8, art. 11, art. 138 § 2b k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie przez organ decyzji II utrzymującej decyzję I w mocy, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia przy wydaniu przez I, jak i Decyzji II przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 81a k.p.a., a zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2b k.p.a. organ powinien winien unieważnić zaskarżoną decyzję I i orzec w tym zakresie, uwzględniając prawidłowe wytyczne w zakresie wykładni przepisów art. 207 ust 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego, czego organ nie uczynił, a tym samym doszło do naruszenia ww. przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
3. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nierozpatrzeniu całokształtu okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, co prowadzi do wniosku, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w oparciu o dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, a także z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie.
Zdaniem strony, naruszenia przepisów postępowania skutkujące błędami w ustaleniach faktycznych doprowadziły do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego.
Strona wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ust. 11 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego w związku z art. 189 ust. 3b u.f.p., poprzez bezpodstawne sformułowanie rzekomych nieprawidłowości i przyjęcie, że beneficjent wykorzystał całość środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich niezgodnie z Umową oraz z procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p., w tym umową o dofinansowanie, gdyż beneficjent nie osiągnął celu projektu i jego wskaźników, co prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do zwrotu dofinansowania w kwocie: [...] zł przez beneficjenta, wobec czego decyzja jest bezpodstawna;
2. naruszenie art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 104 k.p.a., art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ust. 11 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego w zw. z art. 5 ust. 4 TUE poprzez:
- naruszenie zasad zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów związanych z realizacją środków europejskich, skutkujące zobowiązaniem beneficjenta do zwrotu całości środków, podczas gdy organ wydając decyzję I i II nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia konstytutywnych przesłanek stanowiących o wystąpieniu nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego, w szczególności nie wykazał naruszenia przepisów prawa krajowego albo unijnego oraz wystąpienia rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, nie wykazując należycie, że doszło do naruszenia zasady trwałości Projektu;
- żądanie przez organ zwrotu całości wypłaconego dofinansowania, podczas gdy organ nie dokonał oceny wpływu rzekomych uchybień na wysokość żądanej kwoty zwrotu, nie przeprowadził żadnego rozumowania odnoszącego się do powagi i rangi rzekomych uchybień oraz stosowania zasady proporcjonalności, co prowadzi do wniosku, że:
- żądanie zwrotu dofinansowania jest nieuzasadnione, gdyż nie doszło do wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu prawa unijnego, a tylko takie może uzasadniać nałożenie;
- organ w odgórny sposób zastosował sankcję nieproporcjonalną do zarzucanych beneficjentowi uchybień.
W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, ewentualnie ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu strona przedstawiła szczegółowe uzasadnienie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź dającym podstawę wznowienia tego postępowania.
Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Zarządu Województwa Świętokrzyskiego nr 124/25 z 30 kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu nr 72/25 z 29 stycznia 2025 r. odmawiającą skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z 3 kwietnia 2024 r., w przedmiocie orzeczenia o zwrocie kwoty dofinansowania ze środków EFRR, udzielonego w ramach RPOWŚ 2014-2020 na podstawie umowy zawartej 22 maja 2018 r.
Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowo organ uznał, że nie wystąpiła wskazywana przez stronę podstawa stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Przywołana przesłanka stwierdzenia nieważności zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego unormowania stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i decydują o nim łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - w tym skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.
Odnosząc się do tak zakreślonej kwestii spornej oraz zarzutów podawanych przez skarżącego, co do podstaw nieważności - podpisania decyzji nr [...] przez Wicemarszałka wskazać należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 566; dalej: u.s.w.) decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. W realiach sprawy zbieżną w swej treści normę zawiera § 140 ust. 7 zd. 2 i 3 Statutu Województwa Świętokrzyskiego (Dz. Urz. Woj. Święt. z 10 lipca 2020 r., poz. 2612), według którego decyzje i postanowienia wydane przez Zarząd w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje Marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków Zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji.
Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela wyrażony w wyroku z 3 grudnia 2019 r. (I GSK 1476/18) pogląd NSA, że kierując się wykładnią systemową cytowanego przepisu u.s.w. należy uznać możliwość podpisywania decyzji zarządu przez inną osobę niż marszałek. W sytuacji, gdy w posiedzeniu zarządu województwa, na którym nie jest obecny marszałek, a któremu przewodniczy wicemarszałek dochodzi do podjęcia uchwały będącej decyzją administracyjną, decyzję taką podpisuje - prowadzący posiedzenie wicemarszałek. Nie do zaakceptowania bowiem jest sytuacja, w której decyzje administracyjne będzie zawsze podpisywał marszałek województwa, choćby nie uczestniczył w jej wydaniu. Przyjęcie tezy, że marszałek podpisuje wszystkie decyzje zarządu, nawet te, które zostały podjęte w czasie jego nieobecności, jest nieuzasadnione. Co prawda wykładnia gramatyczna art. 46 ust. 2a u.s.w. nakazywałaby przyjąć, iż w świetle tego przepisu wszelkie decyzje zarządu województwa podpisuje marszałek, jednakże mając na uwadze pozostałe regulacje tej ustawy wykładnia ta nie jest prawidłowa. Nie można bowiem przyjąć jako zasadnej argumentacji zgodnie, z którą w każdym posiedzeniu zarządu województwa musi uczestniczyć marszałek województwa. Byłoby to sprzeczne z wykładnią systemową. Decyzja administracyjna może być podjęta na posiedzeniu, w którym nie uczestniczą wszyscy członkowie zarządu, posiedzenie zaś może prowadzić wicemarszałek. Skoro dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd województwa także wówczas, gdy w posiedzeniu zarządu nie bierze udziału jego przewodniczący (marszałek), to nie można uznać, jak chce tego strona skarżąca, że przepis art. 46 ust. 2a u.s.w. nakazuje podpisanie decyzji przez marszałka w sytuacji, gdy nie uczestniczy on w posiedzeniu zarządu. Zestawienie treści art. 107 k.p.a. z art. 46 ust. 2a u.s.w. pozwala przyjąć wniosek, że decyzje podpisuje ten, kto uczestniczył w jej wydaniu. Powyższe nie może z kolei prowadzić do wniosku, że podejmowanie przez zarząd decyzji nie może odbyć się bez udziału marszałka.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że w posiedzeniu zarządu wydającego w dniu 3 kwietnia 2024 r. decyzję nr [...] uczestniczyło czterech członków zarządu i wicemarszałek podpisał decyzję. Z uwagi na powyższe rozważania, zdaniem Sądu, należało uznać, że okoliczność ta nie doprowadziła do naruszenia obowiązujących przepisów prawa, w tym jak zarzuca skarżący, stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym jako chybione należało ocenić zarzuty zawarte w skardze, dotyczące tego zagadnienia.
Następnie odnieść należy się do kwestii możliwości upoważnienia na mocy przepisu art. 268a k.p.a. imiennie pracownika urzędu marszałkowskiego do wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią ww. przepisu organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań. W realiach niniejszej sprawy skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że czynności dokonywane przez A. K. nastąpiły bez prawidłowego umocowania, co powoduje, że decyzja nr [...] obarczona jest wadą nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem strony z tej przyczyny całość postępowania administracyjnego poprzedzającego etap wydania decyzji nie została przeprowadzone przez uprawionym do tego organ administracji. W odpowiedzi na powyższe wskazać należy, że na podstawie Uchwały nr 2899/20 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 4 listopada 2020 r. A. K. - Zastępca Dyrektora Departamentu Inwestycji i Rozwoju posiadała upoważnienie do dokonywania wszelkich czynności w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w Departamencie Inwestycji i Rozwoju Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego w Kielcach. Z powyższego wynika, że w dacie podejmowanych czynności w sprawie, a zakwestionowanych przez skarżącego A. K. miała stosowne upoważnienie, a skoro tak zarzut w tym zakresie należało uznać za chybiony. Znamienne przy ocenie powyższego jest to, że upoważnienie dla ww. pracownika zostało wydane w sposób prawidłowy, a pracownik działał w jego granicach. Natomiast powołane przez skarżącego orzecznictwo na poparcie zajętego stanowiska odnosi się do innych organów i dotyczy upoważnienia do wydawania decyzji.
W nawiązaniu do zarzutów 2, 3, 4 i 5 należy zauważyć, że dotyczą one i koncentrują się na decyzji nr [...] z dnia 3 kwietnia 2024 r. określającej beneficjentowi przypadającą do zwrotu kwotę w wysokości: [...] zł z tytułu zwrotu dofinansowania przekazanego na podstawie umowy o dofinansowanie, nie zaś na zaskarżonej decyzji. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że wszczęte postępowanie w trybie nadzwyczajnym, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja nr 125/25, jest postępowaniem szczególnym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są ściśle określone w art. 156 § 1 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją zwykłą, a zatem nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2024 r., III OSK 2818/23). Nie mogły zatem odnieść spodziewanego skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz postępowania skierowane wprost przeciwko decyzji nr [...], te bowiem podlegałyby rozpoznaniu w trybie zwykłym jej zaskarżenia, nie zaś nadzwyczajnym.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja z 30 kwietnia 2025 r. nr 125/25 nie uchybia powołanym w skardze przepisom.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia w zainicjowanym przez stronę trybie nadzwyczajnym ustaleń oraz w sposób prawidłowy rozważył, kierując się wymaganiami art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. zaistnienie przesłanek nieważności decyzji. Powody prowadzące do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia zostały, zdaniem Sądu, w prawidłowy sposób wykazane przez organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddał również weryfikacji w wymaganym zakresie zarzuty postawione przez skarżącego decyzji nr 72/25 z 29 stycznia 2025 r.
Analiza sprawy, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz samej skargi wywiedzionej do sądu prowadzi do wniosku, że skarżący na każdym z etapów postępowania w istocie próbował zakwestionować ustalenia i decyzję pierwotną, merytoryczną – zwrotową nr [...]. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że prowadzenie postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może sprowadzić się do powtórnego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją dotychczasową i ponownej oceny okoliczności faktycznych. Organ nadzoru nie działa bowiem jako organ II instancji w trybie odwoławczym, nie orzeka w sprawie merytorycznie, lecz weryfikuje, czy wydana decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną. W realiach sprawy wynik sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu potwierdził prawidłowość jego procedowania, zaś argumentacja skarżącego nie podważyła przyjętego toku rozumowania i oceny wad nieważności decyzji, których katalog jest zamknięty i musi być interpretowany ściśle.
Z tych przyczyn wszystkie te zarzuty skargi, które odnoszą się do legalności decyzji zwrotowej nie mogły odnieść skutku na tym etapie kontroli, zainicjowanego przez stronę, postępowania nadzwyczajnego.
Z omówionych wyżej przyczyn należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w związku z czym skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.