I SA/Ke 307/14

I SA/Ke 307/14 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2014-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Artur Adamiec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 2663/14 - Wyrok NSA z 2016-03-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2 pkt 5, art.147 par. 1, art. 151, art. 53, art. 53 par. 3, 4, art. 53,art. 134 par. 1,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1, art. 101,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 92 ust. 3,
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90 ust. 3c, ust. 4, ust. 3,
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na uchwałę z dnia 23 lipca 2009 r. Nr XXXIX/905/2009 Rady Miejskiej w Kielcach w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto Kielce osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania i uchwałę Rady Miasta Kielce NR XLIII/774/2013 z dnia 11 kwietnia 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto Kielce osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego
1.1. W dniu 23 lipca 2009 r. Rada Miejska w K. – na podstawie
art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.
z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.),
art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako "u.s.o.") oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. nr 68, poz. 449 ze zm.) - podjęła uchwałę nr XXXIX/905/2009 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto K. osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej jako "uchwała"). W § 4 ust. 1 uchwały wskazano, że dotacje przekazuje się w 12 ratach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły/placówki wskazany we wniosku o udzielenie dotacji. Natomiast w ustępie 2 tego paragrafu postanowiono, że kwoty dotacji przekazywane są w wysokości odpowiadającej faktycznej liczbie uczniów/wychowanków, wykazanych przez osobę prowadzącą
w informacji, o której mowa w § 3 pkt 1 ww. uchwały.
1.2. Uchwałą nr XLIII/774/2013 z dnia 11 kwietnia 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto K. osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej jako "uchwała zmieniająca") Rada Miasta K. znowelizowała wyżej wskazany przepis § 4 ust. 2 uchwały nr XXXIX/905/2009 poprzez nadanie mu następującego brzmienia: "Kwoty dotacji przekazywane są w wysokości odpowiadającej liczbie uczniów, wykazanych przez osobę prowadzącą odpowiednio w informacjach, o których mowa w § 3 pkt 1
i 1a. W przypadku szkół wymienionych w § 1 pkt 6 część dotacji przypadająca na dany miesiąc wypłacona jest z uwzględnieniem informacji, o której mowa w ust. 1a,
w taki sposób, iż pomniejszona ona jest o kwotę części dotacji wypłaconej
w miesiącu poprzednim na uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych".
2. Skarga do Sądu
2.1. T. E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako "Spółka", "skarżąca") po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa złożyła - na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - skargę na ww. uchwałę nr XXXIX/905/2009 z dnia 23 lipca 2009 r. zmienioną uchwałą nr XLIII/774/2013 z dnia 11 kwietnia 2013 r. Wnosząc
o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 i 2 uchwały, zarzuciła jej naruszenie
art. 90 ust. 3, 3c i 4 u.s.o.
2.2. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w § 4 ust. 2 uchwały istnieje zapis, zgodnie z którym kwoty dotacji przekazywane są w wysokości odpowiadającej liczbie uczniów wykazanych w informacji obejmującej aktualną ich liczbę na pierwszy dzień każdego miesiąca. Tymczasem w art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca wyraźnie przewidział, że dotacja należna jest na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych niezależnie od tego, w jakim dniu miesiąca zapisał się do szkoły i rozpoczął uczestnictwo w zajęciach. Oznacza to, że skarżona uchwała ogranicza zapis ustawowy do tych uczniów, którzy nimi byli w pierwszym dniu miesiąca, eliminując jednocześnie uczniów, którzy zostali zapisani do szkoły w innym dniu i powoduje, że na takich uczniów, mimo uregulowań ustawowych, szkoła nie otrzyma dotacji.
Spółka dodała, że sposób ustalenia podstaw do wyliczenia dotacji określony został przez ustawodawcę, więc niedopuszczalne jest modyfikowanie wysokości dotacji przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i to w sposób sprzeczny z ustawą. Zakaz ten koresponduje z art. 90 ust. 4 u.s.o., gdzie wyraźnie wskazano, że po stronie jednostki samorządu terytorialnego jest jedynie określenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Spółka – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – wskazała, że skarżony zapis wprowadza nieznany ustawie warunek uzyskania dotacji, jakim jest konieczność zapisania do szkoły w pierwszym dniu miesiąca. Tymczasem podstawą do ograniczenia prawa do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej. Skarżąca zwróciła również uwagę, że uchwała pozwala na umniejszenie przyznanej kwoty dotacji
w sytuacji, gdy wykazani uczniowie wg stanu na pierwszy dzień miesiąca nie osiągnęli 50% progu frekwencji, ale nie przewiduje mechanizmu zwiększenia dotacji, gdy uczeń zapisał się do szkoły po pierwszym dniu miesiąca i jednocześnie spełnił warunek frekwencji. Dodała, że - choć art. 90 ust. 4 u.s.o. przewiduje uprawnienie do uregulowania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania przy uwzględnieniu w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku
o udzielenie dotacji w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji – to jednak uregulowanie zakresu danych, które powinny być zawarte w wniosku nie może powodować ograniczenia prawa do dotacji. Nie jest bowiem zgodne z ustawą takie ustalenie zakresu wniosku, które powoduje, że dotacja nie jest udzielana na każdego ucznia szkoły. Spółka podkreśliła przy tym, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, gdyż odstąpienie od tej zasady narusza związek między aktem wykonawczym a ustawą
i stanowi istotne naruszenie prawa.
2.3. Motywując zaskarżenie zapisu § 4 ust. 1 uchwały Spółka wskazała, że jest on sprzeczny z obecnym brzmieniem art. 90 ust. 3c u.s.o., zgodnie, z którym dotacje, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek
w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że cześć za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Uchwała wskazuje bowiem, że dotacje w każdym miesiącu należy wypłacać do końca miesiąca, co
w przypadku ostatniego miesiąca w roku powoduje brak możliwości skorzystania
z dotacji, która - zgodnie z art. 251 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - powinna być wykorzystana w danym roku budżetowym.
2.4. Skarżąca wskazała także, że posiada legitymację do złożenia skargi, gdyż uchwała w skarżonej części narusza jej interes prawny. Spółka jest bowiem podmiotem prowadzącym na terenie Kielc szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych i korzysta z dotacji oświatowych. Argumentując posiadanie interesu prawnego, skarżąca powołała się na treść wyroku NSA z 23 listopada
2012 r., sygn. akt II GSK 1671/11 i dodała, że uchwała w obecnym kształcie narusza przepisy prawa i pozbawia ją możliwości korzystania z dotacji przyznawanej na każdego ucznia szkoły. Tymczasem podmioty takie jak skarżąca (prowadzące szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych) na mocy art. 90 u.s.o. mają prawo do otrzymania dotacji na warunkach określonych w tej ustawie.
Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżąca odniosła się nadto do art. 5 ust. 7 u.s.o., wskazującego na obowiązki organu prowadzącego szkołę, których wypełnienie wiąże się z nakładami finansowymi, częściowo pokrywanymi z dotacji udzielanych zgodnie z art. 90 u.s.o. Stwierdziła, że pozbawienie jej gwarancji otrzymania dotacji na każdego ucznia powoduje, że organ prowadzący szkoły nie ma zabezpieczonych środków na zadania nałożone zapisami tej ustawy.
2.5. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o oddalenie skargi
i podkreśliła, że skarżąca nie wykazała - w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - interesu prawnego, którego naruszenie warunkuje skuteczność skargi. Nie wskazała bowiem, jakie konkretnie szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych prowadzi na terenie miasta K., a nadto jaki konkretnie prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie naruszają skarżone przepisy. Samo zagrożenie naruszeniem praw chronionych nie stanowi bowiem podstawy do wniesienia skargi.
Organ podniósł też, że treść § 4 ust. 2 uchwały mieści się w zakresie delegacji określonej w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o., który nie reguluje kwestii dotyczącej sposobu dokumentowania frekwencji do celów wypłaty dotacji, a także trybu i zasad modyfikowania kwoty dotacji i tym samym daje możliwość samodzielnego decydowania samorządom w tej sprawie. Rada wyjaśniła, że ustalając pierwszy dzień każdego miesiąca jako dzień, na który należy podać liczbę uczniów zgodnie
z prowadzoną przez szkołę dokumentacją, kierowała się zapisem art. 63 u.s.o. stanowiącym, że rok szkolny rozpoczyna się 1 września każdego roku, a kończy
31 sierpnia następnego roku. Dodała, że dotacja na ucznia przekazywana jest
w kwotach miesięcznych i przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w pełnym miesiącu, a wielkość środków ponoszonych na finansowanie kształcenia ucznia w pełnym miesiącu kalendarzowym nie jest adekwatna do wielkości obejmującej część miesiąca. Ponadto, pokrycie kosztów działalności szkoły nie pochodzi tylko ze środków otrzymywanych z dotacji, ale też z opłat wnoszonych przez uczniów.
Organ podniósł także, że miasto K. nie zdążyło jeszcze dostosować treści § 4 ust. 1 uchwały do zmienionego z dniem 1 stycznia 2014 r. art. 90 ust. 3c u.s.o. Jest jednak oczywiste, że część dotacji za grudzień nie zostanie przekazana
z naruszeniem terminu do 15 grudnia. Potwierdza to zarzut organu o braku interesu prawnego skarżącego. Dodano też, że na sesji Rady Miasta w dniu 5 czerwca 2014 r. będzie podejmowana uchwała zmieniająca przedmiotową uchwałę, w której nie będzie już § 4 ust. 1 w obecnym brzmieniu.
2.6. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że Spółka prowadzi na terenie Gminy K. szkoły niepubliczne wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych na terenie miasta o charakterze szkół publicznych, tzn. liceum ogólnokształcące dla dorosłych, szkołę policealną dla dorosłych
i studium medyczne kształcące młodzież.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:
3.1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe potwierdza treść przepisu art. 3 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", zgodnie
z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa m.in. w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane
z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 151 ustawy p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.
3.2. W rozpoznawanej sprawie skarga na § 4 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta K. nr XXXIX/905/2009 z dnia 23 lipca 2009 r. zmienionej uchwałą nr XLIII/774/2013 z dnia 11 kwietnia 2013 r. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 ustawy p.p.s.a. - w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 (tj. gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi – co ma odniesienie do skarg wnoszonych na podstawie cytowanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie,
w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Oznacza powyższe, że warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest: wydanie przez organ gminy (lub - w związku z odesłaniem zawartym w art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym - przez organ miasta na prawach powiatu) uchwały lub zarządzenia
w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowanie terminu do wniesienia skargi.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż normy stanowiące podstawę jej wydania są normami prawa administracyjnego (publicznego) i taki charakter nadają przedmiotowi regulacji zawartemu w uchwale. Spełniona została również druga przesłanka dopuszczalności skargi, gdyż Spółka pismem z dnia 3 marca 2014 r. wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca zachowała również termin do wniesienia skargi, gdyż – wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – wniosła skargę w dniu 28 kwietnia 2014 r. (data nadania na poczcie), a więc przed upływem sześćdziesięciodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ustawy p.p.s.a.
3.3. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i otwarcia drogi do merytorycznego jej rozpoznania jest, oprócz jej dopuszczalności, posiadanie przez skarżącego legitymacji skargowej. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi
i spowodowanym zaskarżoną uchwałą - naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia.
W niniejszej sprawie Spółka nie wykazała, że doszło w sposób realny do naruszenia jej interesu prawnego z uwagi na treść § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta K.. Uzasadniając to stwierdzenie w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że Spółka skarżyła ww. postanowienie uchwały zarzucając mu niezgodność z obecnym brzmieniem art. 90 ust. 3c u.s.o. Stanowi on, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Treść tego przepisu została ukształtowana ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. zmieniającą ustawę o systemie oświaty oraz niektóre inne ustawy (Dz.U. z 2013 r. poz. 827)
i obowiązuje w kształcie nadanym tym aktem dopiero od dnia 1 stycznia 2014 r. Oznacza to, że w dniu podjęcia skarżonej uchwały (a zatem w dniu 23 lipca 2009 r.), a także i w późniejszym okresie (do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej zmiany)
§ 4 ust. 1 uchwały był zgodny z ówczesna treścią art. 90 ust. 3c u.s.o. Postanowienie § 4 ust. 1 uchwały (niezmienione do dnia wniesienia skargi) stanowi bowiem, że dotacje przekazuje się w 12 ratach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły/placówki wskazany we wniosku o udzielenie dotacji. Natomiast art. 90 ust. 3c u.s.o. w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2014 r. stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach
w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Oznacza powyższe, że dopiero w dniu wejścia w życie ww. zmiany art. 90 ust. 3c u.s.o. nastąpiła dezaktualizacja postanowienia § 4 ust. 1 uchwały,
z zaistnieniem której skarżąca wiąże naruszenie jej interesu prawnego. Rada Miasta K. – jak sama podkreśla w odpowiedzi na skargę – nie zdążyła bowiem dostosować tego postanowienia do nowej treści art. 90 ust. 3c u.s.o.
Z podniesionych okoliczności wynika, że w przypadku skarżącej nie mogło dojść do naruszenia jej interesu prawnego, gdyż w roku 2014, od którego początku obowiązuje nowe brzmienie art. 90 ust. 3c u.s.o., w odniesieniu do części dotacji za miesiąc grudzień nie zaistniała jeszcze możliwość zastosowania zdezaktualizowanej normy § 4 ust. 1 uchwały. Nie mogło zatem nastąpić przekazanie skarżącej ww. części dotacji w terminie wynikającym z § 4 ust. 1 uchwały (do ostatniego dnia miesiąca grudnia) zamiast w terminie wynikającym z aktualnej treści art. 90 ust. 3c u.s.o. (do piętnastego dnia tego miesiąca). Grudzień – co oczywiste – jest ostatnim miesiącem roku kalendarzowego, a zatem w połowie tego roku (w momencie wniesienia skargi) możliwość naruszenia interesu skarżącej poprzez przekazanie jej raty dotacji za ostatni miesiąc roku kalendarzowego w terminie późniejszym niż piętnasty dzień grudnia jest tylko potencjalna. Może bowiem nastąpić dopiero
w przyszłości i jedynie pod warunkiem, że do tego czasu Rada Miasta K. nie zmieni zapisu § 4 ust. 1 uchwały. Tymczasem organ ten w odpowiedzi na skargę zapewnił, że na najbliższej sesji Rady § 4 ust. 1 uchwały zostanie odpowiednio dostosowany do nowej regulacji art. 90 ust. 3c u.s.o. Oznacza powyższe, że
o naruszeniu interesu prawnego skarżącej będzie mogła być mowa dopiero wtedy, gdy do zapowiadanej przez organ zmiany nie dojdzie.
W kontekście powyższych rozważań podkreślić należy, że dające legitymację do zaskarżenia uchwały naruszenie interesu prawnego musi być bezpośrednie, konkretne i realne, a nie – jak w opisywanym przypadku – tylko możliwe, hipotetyczne lub potencjalne. To skarżący ma wykazać, że skarżona uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa, a stan tego naruszenia jest aktualny i nie odnosi się do ewentualnych, przyszłych sytuacji. Innymi słowy - to na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania, że wskutek podjęcia skarżonej uchwały w sposób bezpośredni i realny został pozbawiony lub ograniczony
w realizacji wynikających dla niego z przepisów prawa uprawnień, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło i że skutki owego naruszenia w dalszym ciągu wywierają negatywny wpływ na jego prawnie chronioną sferę (por. wyroki WSA w Łodzi
z 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 976/13, LEX nr 1398791, NSA
z 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376 i NSA z 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1209/13, LEX nr 1391696). W niniejszej sprawie – jak wspomniano wcześniej – skarżąca, w odniesieniu do § 4 ust. 1 uchwały, nie wykazała, że podjęcie tego postanowienia naruszyło jej interes prawny. Wobec tego Sąd uznał, że nie miała ona legitymacji do jego zaskarżenia.
3.4. Skarżąca wykazała natomiast istnienie po jej stronie legitymacji do zaskarżenia drugiego z wskazanych w skardze przepisów uchwały - § 4 ust. 2, którego treść stanowi o wysokości dotacji otrzymywanej przez uprawnione jednostki edukacyjne, m.in. szkoły niepubliczne. Skarżąca, wskazując na czym w jej przypadku polega naruszenie interesu prawnego, argumentowała, że prowadzi szkoły niepubliczne na terenie, na którym obowiązuje skarżony zapis (miasto K.) i jako taki podmiot korzysta z dotacji zapewnionych przez art. 90 ust. 3 u.s.o. Jednocześnie oświadczyła, że w związku z następującymi w ciągu miesiąca zmianami liczby uczniów spełniających wymóg frekwencji dochodzi do tego, że nie jest jej zapewnione gwarantowane ustawą o systemie oświaty prawo do otrzymania dotacji na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.
Skarżony przez Spółkę zapis ma następującą treść: "Kwoty dotacji przekazywane są w wysokości odpowiadającej liczbie uczniów, wykazanych przez osobę prowadzącą odpowiednio w informacjach, o których mowa w § 3 pkt 1 i 1a.
W przypadku szkół wymienionych w § 1 pkt 6 część dotacji przypadająca na dany miesiąc wypłacona jest z uwzględnieniem informacji, o której mowa w ust. 1a, w taki sposób, iż pomniejszona ona jest o kwotę części dotacji wypłaconej w miesiącu poprzednim na uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych". Skarżąca zarzucała, że regulacja ta jest niezgodna z przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. i swoją treścią wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Pierwszy z wskazanych przepisów stanowi, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju
w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Natomiast w myśl
art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Przyznać należy rację pełnomocnikowi strony skarżącej, że w świetle cytowanego wyżej art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony do określania wysokości dotacji ani warunków jej otrzymania. Może jedynie ustalić tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Warunki otrzymania dotacji i wskazania co do jej wysokości zostały natomiast zawarte w art. 90 ust. 3 u.s.o. i działania organu w zakresie dotacji nie mogą być z tą regulacją sprzeczne. W przepisie tym, co do warunków otrzymania finansowania, ustawodawca postanowił po pierwsze, że uczeń, na którego wypłacana jest dotacja, musi uczestniczyć w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Po drugie zaś stwierdził, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną jest zobowiązana do podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W kwestii zaś wysokości dotacji wskazał, że dotacja przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Powyższe oznacza, że gwarantowana przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacja jest wynikiem przemnożenia dwóch wartości: ilości uczniów podmiotu dotowanego, którzy w danym miesiącu brali udział w co najmniej 50% zajęć oraz przynajmniej połowy wartości wskazanej
w budżecie gminy (powiatu) odpowiadającej wysokości wydatków bieżących
w przeliczeniu na jednego ucznia, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju.
Skarżone przez Spółkę postanowienie uchwały (§ 4 ust. 2) nie jest sprzeczne z wyżej analizowanymi przepisami ustawy o systemie oświaty. Zauważyć bowiem należy, że sporny zapis – wbrew zarzutom skargi – nie nakłada żadnego dodatkowego warunku otrzymania dotacji, ani nie uzależnia wysokości dotacji od przesłanek innych niż wskazane w art. 90 ust. 3 uchwały. Wskazuje jedynie, że wysokość dotacji zależy od przedstawionej przez prowadzącego szkołę niepubliczną ilości uczniów szkoły osiągających odpowiednią frekwencję na zajęciach, a warunki te odpowiadają regulacji art. 90 ust. 3 u.s.o. Co prawda kwestionowany zapis – zgodnie ze swoim wykonawczym charakterem – wprowadza również nowe elementy w stosunku do przepisu ustawy, lecz są to jedynie treści odnoszące się do trybu udzielania dotacji, a zatem spraw wskazanych w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o. Jest tak w odniesieniu do – wynikającego ze zdania drugiego spornego postanowienia – warunku uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w związku z którym Rada Miasta K. wprowadziła mechanizm pomniejszania dotacji udzielonej za poprzedni miesiąc
w wysokości większej niż należna, z uwagi na to, że nie wszyscy uczniowie, na których ją przyznano w poprzednim miesiącu osiągnęli wymagany warunek odpowiedniej frekwencji.
Ponadto, zauważyć należy, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r., II GSK 1860/11, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązki te mają być jednak niezbędne dla realizacji celów ustawowych delegacji i nie mogą stwarzać nieuzasadnionego obciążenia dla beneficjentów środków publicznych. Za takie nadmierne obciążenie ograniczające – jak twierdzi skarżąca – prawo szkół niepublicznych do dotacji nie można było jednak uznać, wynikającego z § 4 ust. 2 uchwały, obowiązku składania informacji o liczbie uczniów. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest bowiem od rzeczywistej (aktualnej) liczby uczniów szkoły niepublicznej. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe zgodnie z wymogami ustawowymi, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest zaś informacja od podmiotu prowadzącego szkołę. Dodatkowo, informacja ta musi być skorygowana
o liczbę uczniów, którzy nie spełnili wymogu odpowiedniej frekwencji, gdyż wskazana okoliczność również jest jedną z ustawowych przesłanek kształtujących wysokość otrzymywanej przez szkołę niepubliczną dotacji.
Dodać należy, że w spornym przepisie nie ma mowy o kwestiach podnoszonych przez skarżącą w motywach skargi, a zatem o konieczności informowania organu gminy o ilości osób będących uczniami szkoły na pierwszy dzień każdego miesiąca. Sąd, kontrolując § 4 ust. 2 uchwały, nie mógł zatem stwierdzić jego nieważności z przyczyny podnoszonej przez skarżącą. Nie znalazł też innych powodów do stwierdzenia, że skarżone postanowienie jest niezgodne
z prawem.
W tym kontekście zauważyć należy, że kwestia wskazywana przez Spółkę jest normowana przez inny przepis uchwały - § 3 ust. 1, o stwierdzenie nieważności którego skarżąca nie wnosiła. Choć - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak w przypadku uchwał - w sytuacji gdy wnoszący skargę zaskarżył ten akt jedynie w części - zakres możliwego braku związania sądu pierwszej instancji treścią skargi dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca zakwestionowała uchwałę Rady Miasta K. w części odnoszącej się do jej zapisów znajdujących się w § 4 ust. 1 i 2. Oznacza to, że Sąd mógł orzekać jedynie w odniesieniu do tej części i jedynie w stosunku do niej nie był związany granicami skargi (a zatem sformułowanymi przez skarżącą zarzutami niezgodności ww. przepisów z art. 90 ust. 3, 3c i 4 u.s.o. i wnioskami stwierdzenia ich nieważności).
3.5. Podsumowując, z powodów wyżej szczegółowo wywiedzionych, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 i 2 uchwały. W przypadku
§ 4 ust. 1 uchwały skarżąca nie wykazała, by skarżony przez nią przepis naruszyć mógł jej interes prawny. Natomiast w odniesieniu do § 4 ust. 2 uchwały Sąd nie stwierdził, by przepis ten został wydany z naruszeniem jakichkolwiek przepisów.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. – na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.