I SA/Ke 303/25

I SA/Ke 303/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 71 ust. 1 lit. a i c, art. 71 ust. 4,
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w S. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2025 r. [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 12 lutego 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz S. S. kwotę [...](trzynaście tysięcy dwieście siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Ke [...]
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Zarządu Województwa (organ, zarząd) z 21 maja 2025 r., [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 12 lutego 2025 r., nr [...], określającą S. S. (beneficjent, skarżący) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) w kwocie [...]zł wykorzystanego z naruszeniem procedur wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ś. (RPOW) na lata 2014-2020 8 maja 2019 roku ogłosił nabór nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 7.3 pn. "Infrastruktura zdrowotna i społeczna" RPOW na lata 2014-2020.
Wsparcie w ramach ww. naboru skierowane zostało do regionalnych podmiotów leczniczych i dotyczyło swoim zakresem przeprowadzenie robót budowlanych i/lub doposażenia ich w sprzęt medyczny związany z udzielaniem szpitalnych świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ginekologii i/lub położnictwa.
Do przedmiotowego naboru przystąpił S. S. z siedzibą w S., składając 25 czerwca 2019 roku wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Porody na miarę XXI wieku poprzez rozbudowę i modernizację bloku porodowego w SPZZOZ w S." na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości: [...] zł. W dokumentacji projektowej, która stanowiła integralny załącznik do wniosku o dofinansowanie, w Studium Wykonalności inwestycji wraz z aneksami do tego studium beneficjent szczegółowo zdefiniował cele projektu, którymi miała być poprawa bezpieczeństwa oraz jakości świadczeń udzielanych w zakresie ginekologii i położnictwa w powiecie staszowskim. Wymienione cele wynikały bezpośrednio ze zdiagnozowanych potrzeb społecznych i gospodarczych mieszkańców i szpitala. W ramach inwestycji został zaplanowany zakup sprzętu medycznego.
W dokumentacji aplikacyjnej S. S. wskazał, że odpowiedzialność za trwałość niniejszego projektu przez okres co najmniej 5 lat od daty zakończenia jego realizacji, zgodnie z postanowieniami rozporządzenia nr [...], spoczywać będzie na nim. Jednocześnie beneficjent zadeklarował, że trwałość projektu będzie zapewniona przez osoby obecnie zatrudnione w jednostce, posiadające wystarczające kwalifikacje do sprawnego i efektywnego kierowania projektem zarówno w trakcie realizacji, jak i utrzymania celów projektu. Oświadczył, że status prawny i organizacyjny beneficjenta daje gwarancie prawne, finansowe i organizacyjne na wykonalność instytucjonalną projektu i minimalizują ryzyko niepowodzenia, czy utraty kontroli nad projektem. Beneficjent wskazał, że wszystkie wymienione czynniki instytucjonalne, techniczne i kadrowe są silną podstawą trwałości projektu w długim horyzoncie czasowym.
W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej i merytorycznej, wniosek o dofinansowanie z załącznikami (zwany dalej projektem), został zakwalifikowany do wsparcia.
Instytucja Zarządzająca 14 października 2019 roku zawarła z beneficjentem umowę nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] pn.: "Porody na miarę XXI wieku poprzez rozbudowę i modernizację bloku porodowego w SPZZOZ w S." (zwaną dalej umową o dofinansowanie) na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł.
W ramach projektu w okresie od 18 stycznia 2022 roku do 26 października 2022 roku przekazano łącznie kwotę dofinansowania EFRR w wysokości [...] zł.
W 2021 roku beneficjent zawnioskował o zmianę (zmniejszenie) wartości docelowej wskaźnika realizacji projektu tj. "Ludność objęta ulepszonymi usługami zdrowotnymi" z pierwotnie przyjętej wartości 548 osób na 400 osób. Powodem tej zmiany był spadek liczby porodów rok do roku. Na powyższą zmianę Instytucja Zarządzają wyraziła zgodę.
W okresie trwałości, tj. w 2023 roku beneficjent złożył do Instytucji Zarządzającej kolejny wniosek o zmiany wartości docelowej kolejnych wskaźników oparty na tych samych okolicznościach tj. powodowany spadkiem liczby porodów rok do roku, co wpływa na zmniejszenie ilości niezbędnego personelu, tym razem wnioskując o wyzerowanie wskaźników "Wzrost zatrudnienia we wspieranych podmiotach (innych niż przedsiębiorstwa)", w tym wskaźnika "Wzrost zatrudnienia we wspieranych podmiotach (innych niż przedsiębiorstwa) - kobiety" z wartości docelowej 2. Jednocześnie argumentując, że wniosek o tę zmianę jest tym bardziej zasadny, gdyż jest jednym z podmiotów, które po wprowadzeniu od 1 lipca 2022 roku zmiany formy finansowania skutków ustawy z 8 czerwca 2017 roku o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego niektórych pracowników zatrudnionych w podmiotach leczniczych, nie osiągnęły określonego na minimalnym poziomie 16 % wzrostu wartości umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Beneficjent 14 czerwca 2023 roku w nawiązaniu do ww. wniosku oświadczył, iż odstąpienie od utrzymania ww. wskaźników dotyczących zatrudnienia nie wiąże się z zaprzestaniem prowadzenia działalności objętej projektem (oddział położniczo-ginekologiczny udziela świadczeń zdrowotnych). Instytucja Zarządzająca wyraziła zgodę na wnioskowaną zmianę.
Ustalono, że beneficjent w miesiącach od kwietnia 2024 roku do października 2024 roku informował Instytucję Zarządzającą o przedkładaniu do Wojewody Ś. wniosków w sprawie wydania zgody na czasowe zawieszenie działalności leczniczej w zakresie dotyczącym oddziału neonatologicznego oraz oddziału położniczo - ginekologicznego, tj. od 22 kwietnia 2024 roku na 3 miesiące oraz od 23 lipca 2024 roku na 3 miesiące. W uzasadnieniu motywując to brakami kadrowymi, które uniemożliwiały prawidłowe funkcjonowanie objętych wnioskami ww. oddziałów. Jednocześnie z dokumentów wynika, że beneficjent przedkładał do IZ informacje dotyczące składania odwołań od decyzji Wojewody Ś., który odmawiał wydania zgody na czasowe zaprzestanie działalności leczniczej ww. oddziałów oraz przedłożył również decyzje Wojewody Ś. z 25 kwietnia 2024 roku oraz 5 sierpnia 2024 roku o odmowie wydania zgody na czasowe zaprzestanie działalności leczniczej tych oddziałów.
Beneficjent przekazał do IZ informacje o wstrzymaniu od 22 kwietnia 2024 roku przyjęć pacjentów na Oddział Położniczo- Ginekologiczny (pismo z 9 maja 2024 roku znak: [...]). Natomiast w dalszych pismach informował IZ o staraniach, żeby okres zawieszenia działalności ww. oddziału szybko się zakończył, a także o tym, by móc prawidłowo zabezpieczyć Oddział Neonatologiczny w personel na dyżurach, zastanawiano się nad połączeniem całodobowej opieki lekarskiej tych dwóch Oddziałów tj. Neonatologii i Położniczo-Ginekologicznego. Jednak w związku ograniczoną liczbą lekarzy pediatrów niemożliwe było zabezpieczenie zakresu opieki obu oddziałów. Ponadto, z przeprowadzonych rozmów z lekarzami w temacie takiego łączenia oddziałów brak było ich zgody na taką pracę. Z informacji zawartych w korespondencji z beneficjentem wynika, że od 2022 roku podejmował próby rekrutacji na stanowisko Kierownika Oddziału Ginekologiczno-Położniczego oraz lekarzy specjalistów położnictwa i ginekologii, pediatrii, neonatologii, jak również o tym, że systematycznie na stronie internetowej szpitala oraz m.in. w Świętokrzyskiej Izbie Lekarskiej, Eskulapie, prasie medycznej ogłaszane są konkursy na udzielanie świadczeń zdrowotnych w ww. zakresie. W odpowiedzi na ogłoszenia zamieszczone w 2022 roku wpłynęły dwie oferty lekarzy specjalistów w dziedzinie położnictwa i ginekologii, którzy podjęli pracę na stanowisku K. Oddziału Położniczo - Ginekologicznego oraz lekarz specjalista położnictwa i ginekologii. Jak poinformował beneficjent, z przyczyn od niego niezależnych 31 maja 2023 roku zakończono współpracę z lekarzem specjalistą, natomiast 31 lipca 2023 roku odszedł z pracy K. Oddziału. W Oddziale Położniczo-Ginekologicznym w 2023 roku podjął pracę lekarz na stanowisku specjalisty. Natomiast z lekarzy zatrudnionych w SPZOZ w S. w tym czasie 30 kwietnia 2024 roku zrezygnował również lekarz specjalista I stopnia w zakresie pediatrii.
Beneficjent informował, że podejmuje działania, aby pozyskać odpowiednych lekarzy specjalistów, jednak zainteresowanie pracą w szpitalu jest niewielkie. Zdaniem beneficjenta wznowienie działalności oddziałów bez odpowiedniej kadry lekarskiej byłoby narażaniem pacjentek na ryzyko i niebezpieczeństwo.
Instytucja Zarządzająca w okresie trwałości projektu, tj. 19 września 2024 roku przeprowadziła kontrolę doraźną w miejscu realizacji inwestycji oraz na dostarczonej przez beneficjenta dokumentacji do 1 października 2024 roku. Kontrolą objęto okres od 2 marca 2020 roku do 19 września 2024 roku.
Zespół Kontrolujący przeprowadził czynności sprawdzające, w wyniku których sporządzono dokument: Informacja Pokontrolna Nr [...] (tj. pismo znak: [...]) z 21 października 2024 roku, w której potwierdzono, że w okresie od 26 października 2022 r. (data wypłaty ostatniej transzy środków UE) do 21 kwietnia 2024 r. (dzień przed datą czasowego zawieszenia działalności leczniczej w zakresie oddziału neonatologicznego oraz oddziału położniczo-ginekologicznego) zachowany został cel i założenia przedmiotowego projektu w okresie jego trwałości, gdyż:
a) beneficjent kontynuował działalność związaną z projektem nr [...] pn. "Porody na miarę XXI wieku poprzez rozbudowę i modernizację bloku porodowego w SPZZOZ w S.";
b) zakupione w ramach realizacji projektu środki trwałe, stanowią własność beneficjenta i ujęte są w ewidencji środków trwałych;
c) zakupiony sprzęt znajduje się w miejscu realizacji projektu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz przeprowadzone oględziny zakończone spisanym protokołem, który został podpisany przez Zespół Kontrolujący oraz przedstawiciela beneficjenta;
d) projektem po zakończeniu okresu realizacji zarządza P. W. - p.o. Dyrektora S. S.;
e) beneficjent przedłożył za pomocą systemu informatycznego SL2014 sprawozdanie potwierdzające zachowanie trwałości projektu za pierwszy rok.
Ponadto stwierdzono, że beneficjent w okresie trwałości, tj. od 22 kwietnia 2024 roku (dzień czasowego zawieszenia działalności leczniczej w zakresie oddziału neonatologicznego oraz oddziału położniczo-ginekologicznego) do dnia przeprowadzenia kontroli doraźnej, tj. 19 września 2024 r. nie realizował zapisów umowy o dofinansowanie dotyczących zachowania trwałości projektu, a zmodernizowany blok porodowy w SPZZOZ w S. wraz z zakupionym w ramach projektu sprzętami, wyposażeniem nie jest wykorzystywany zgodnie z założonym celem projektu jakim było objęcie ludności ulepszonymi usługami zdrowotnymi.
Jak ustalono w wyniku kontroli doraźnej na podstawie informacji przekazanej przez beneficjenta pismem znak: [...] z 30 września 2024 r. wraz z ponownie dostarczoną w trakcie kontroli dokumentacją do Instytucji Zarządzającej dotyczącą korespondencji pomiędzy beneficjentem a Wojewodą Świętokrzyskim oraz Ministrem Zdrowia 10 kwietnia 2024 roku zawarto Porozumienie o współpracy pomiędzy Świętokrzyskim Centrum Matki i Noworodka Szpital Specjalistyczny w K. ul. [...], [...], a beneficjentem, ustalając m.in., iż ŚCMiNSS w K. zobowiązuje się do zapewnienia opieki w zakresie leczenia szpitalnego o profilu ginekologiczno-położniczym oraz neonatologicznym pacjentkom skierowanym przez SPZZOZ w S. oraz wszystkim pacjentkom, które zgłoszą się z terenu powiatu staszowskiego i wymagać będą hospitalizacji lub innych procedur medycznych wykonywanych przez centrum w związku z zawieszeniem z dniem 22 kwietnia 2024 roku działalności leczniczej w zakresie oddziału neonatologicznego i oddziału położniczo-ginekologicznego w SPZZOZ w S..
Beneficjent przedstawił dokumentację potwierdzającą, iż prowadzi rekrutacje na stanowisko Kierownika oddziału ginekologiczno-położniczego oraz lekarzy specjalistów położnictwa i ginekologii, pediatrii, neonatologii od 2022 r.
W wyniku ustaleń kontrolnych stwierdzono, że beneficjent naruszył:
1) zasady trwałości projektu, wypełniając przesłanki wymienione w art. 71 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia nr 1303/2013 oraz w § 17 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie;
2) § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie, który m.in. stanowi, że beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu.
W podsumowaniu kontroli doraźnej w okresie trwałości projektu w Informacji Pokontrolnej, po weryfikacji dokumentacji dotyczącej projektu stwierdzono, że beneficjent zachował cel i założenia przedmiotowego projektu w okresie jego trwałości w wymiarze 543 dni (tj. 17 m-cy i 26 dni) od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta, tj. od 26 października 2022 roku (data wypłaty ostatniej transzy środków UE) do 21 kwietnia 2024 roku (dzień przed datą czasowego zawieszenia działalności leczniczej w zakresie oddziału neonatologicznego oraz oddziału położniczo-ginekologicznego). Beneficjent w okresie trwałości, tj. od dnia 22 kwietnia 2024 roku (dzień czasowego zawieszenia działalności leczniczej w zakresie oddziału neonatologicznego oraz oddziału położniczo-ginekologicznego) do dnia przeprowadzenia kontroli doraźnej, tj. 19 września 2024 roku spowodował niewywiązanie się z zapisów § 17 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie oraz art. 71 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia nr 1303/2013 dotyczących zachowania trwałości projektu w wymiarze 150 dni (tj. 4 m-ce i 27 dni).
Instytucja Zarządzająca przedstawiła sposób wyliczenia korekty finansowej z uwzględnieniem reguły proporcjonalności. Następnie nałożyła korektę finansową na wydatki kwalifikowalne w wysokości [...] zł i zaleciła zwrot pobranego dofinansowania w kwocie [...]zł, powiększonego o należne odsetki, wyliczone zgodnie z § 10 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w terminie 14 dni od doręczenia Informacji Pokontrolnej.
W związku z przeprowadzoną kontrolą doraźną w piśmie z 30 września 2024 roku znak: [...] beneficjent poinformował, że w związku z zawieszeniem od 22 kwietnia 2024 roku działalności oddziałów położniczo- ginekologicznego wraz z blokiem porodowym oraz oddziału neonatologicznego w razie wystąpienia pilnych przypadków medycznych zabezpieczył na Izbie Przyjęć pomieszczenie do badania pacjentek ciężarnych, w którym znajdują się następujące sprzęty przeniesione z bloku porodowego: aparat USG XARIO 100G REF: AEB21 Y2956, aparat KTG FC1400 REF:F3ENA0023, łóżko porodowe LM-03 Freya REF: LM0301-00362 oraz lampa bezcieniowa jezdna Polaris 50 REF: 1130005008. W gabinecie lekarzy ginekolodzy przeprowadzają diagnostykę pacjentek ciężarnych, które w trybie pilnym zgłosiły się do szpitala, ponadto na bloku operacyjnym zabezpieczone zostało jedno ze stanowisk do resuscytacji noworodka SRN- 10 REF: 17-465 w razie konieczności przeprowadzenia pilnego cięcia cesarskiego ze względów na zagrożenie życia i zdrowia matki/dziecka. Beneficjent wskazał, że zakupiony w ramach projektu sprzęt medyczny jest serwisowany.
Beneficjent wniósł do IZ zastrzeżenia do Informacji pokontrolnej Nr [...], kwestionując podstawę stwierdzenia nieprawidłowości i dokonania korekty finansowej. Stwierdził, że w projekcie nie doszło do nieprawidłowości. Zdaniem beneficjenta uznanie przez IZ, że każde nieutrzymanie trwałości (w tym nieutrzymanie wskaźników projektu) prowadzi do nieprawidłowości, jest mylne. Wskazał, że nieutrzymanie trwałości projektu stanowi nieprawidłowość tylko wówczas, gdy spełnione zostaną kumulatywnie przesłanki ustanowione w definicji legalnej nieprawidłowości z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, który kontrolujący pominęli. Wskazał także, że wówczas gdy nie wystąpi jedna z przesłanek tj.:
- naruszenie prawa (prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego),
- działanie lub zaniechanie beneficjenta - jako przyczyna naruszenia prawa,
- szkodliwy wpływu na budżet UE, choćby potencjalny - jako skutek naruszenia prawa wynikającego z działań lub zaniechania beneficjenta, nie można uznać, że doszło w projekcie do nieprawidłowości.
Zdaniem beneficjenta nieutrzymanie obowiązku zachowania trwałości projektu stanowi naruszenie obowiązującej regulacji, o ile wynika z działania lub zaniechania beneficjenta.
Instytucja Zarządzająca odniosła się do zastrzeżeń wniesionych do ustaleń zawartych w Informacji Pokontrolnej. Poinformowała beneficjenta, że dokonała ponownej analizy materiału dowodowego, który zgromadziła w sprawie. Podtrzymała swoje stanowisko co do ustalenia nałożenia korekty finansowej na wydatki kwalifikowalne oraz zwrotu pobranego dofinansowania dla projektu.
Wezwała beneficjenta do zwrotu wykorzystanego z naruszeniem procedur dofinansowania w łącznej kwocie: [...] zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia tego wezwania. Beneficjent w odpowiedzi na przesłane wezwanie do zwrotu poinformował, że oczekuje na wszczęcie postępowania administracyjnego, w ramach którego zamierza przedstawić własną ocenę prawną sprawy, która stanowić będzie podstawę do umorzenia postępowania w całości.
Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, wobec braku zwrotu środków dofinansowania wraz z odsetkami przez beneficjenta, 12 lutego 2025 roku Zarząd Województwa wydal decyzję nr [...] w sprawie zwrotu dofinasowania w kwocie [...]zł wykorzystanego z naruszeniem procedur wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ wydał zaskarżoną decyzję.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, reprezentowany przez pełnomocnika, S. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
1/ art. 24 ust. 1 w zw. z ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej: "ustawa wdrożeniowa"), art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 9 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36, art. 71 ust. 1 oraz art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE z 20.12.2013 r. seria L 347, s. 320 i n. ze zm., dalej: "rozporządzenie 1303/2013") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do stwierdzenia w projekcie nieprawidłowości polegającej na niezachowaniu trwałości projektu i z tego tytułu żądania zwrotu środków wykorzystanych na jego realizację, gdy tymczasem do nieprawidłowości w projekcie nie doszło, bowiem beneficjent nie miał obiektywnej możliwości dochowania trwałości projektu, co wyklucza podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości i żądania zwrotu środków od beneficjenta;
2/ przepisów postępowania, w szczególności art. 8 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału, niewyjaśnienie stronie skarżącej, jako stronie postępowania, zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, a przede wszystkim zaniechanie prowadzenia sprawy w sposób budzący zaufanie strony skarżącej, w szczególności poprzez przytaczanie, jako rzekomo świadczących na niekorzyść strony skarżącej, wyroków sądów administracyjnych, które nie są wobec sprawy jakkolwiek relewantne.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu, jak również poprzedzającej ją decyzji organu wydanej w I instancji.
W uzasadnieniu skargi, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych, wskazał, że nie jest tak, że niezachowanie trwałości projektu w każdym przypadku nieść będzie za sobą konieczność zwrotu środków UE. Podkreślił, że fiasko zachowania trwałości projektu nie powinno rodzić za sobą negatywnych konsekwencji finansowych dla beneficjenta (mimo co do zasady obowiązującej obiektywnej odpowiedzialności), jeżeli naruszenia zasady trwałości wynikały z niezawinionego zaprzestania działalności.
Skarżący argumentował, że dokonywał wszelkich możliwych działań, aby zatrudnić niezbędną kadrę lekarską, jednak nie było zainteresowania ofertami pracy ze strony lekarzy. Wskazał, że zwrócił na to również uwagę sam organ (s. 16 zaskarżonej decyzji) stwierdzając, że beneficjent podejmował próby rekrutacji wymaganej kadry lekarskiej (choć mylnie nie uznaje odnośnych okoliczności jako wpływających na sposób rozstrzygnięcia sprawy): "Systematycznie na stronie internetowej Szpitala ogłaszane są konkursy na udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie położnictwa i ginekologii, pediatrii, neonatologii. Szpital zamieszcza także ogłoszenia o rekrutacji w różnych pismach medycznych np. Świętokrzyskiej Izbie Lekarskiej, Eskulapie, Rynku Zdrowia, Gazecie Lekarskiej...". Co przy tym istotne, organ nie zarzucał stronie skarżącej, że próby rekrutacji lekarzy były spóźnione względem obiektywnych potrzeb, czy nienależycie realizowane (niecelowo, nieefektywnie), co tylko potwierdza, że skarżący zrobił de facto wszystko, co było w jego mocy, aby niezbędną kadrę pozyskać. Ponadto skarżący wyjaśnił, że nie tylko podejmował próby związane z pozyskaniem "nowej" kadry, ale również z taką organizacją pracy poszczególnych oddziałów, aby świadczenia, za pomocą infrastruktury (powstałej , odpowiednio: nabytej w ramach projektu) były realizowane. Również i na tę kwestię organ zwrócił uwagę, niemniej nie przyznał jej istotnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazał, że nie bez uwagi należy pozostawić zjawiska o charakterze systemowym, które negatywnie wpływały na możliwość pozyskania kadry lekarskiej przez stronę skarżącą. Chodzi tutaj o niewystarczającą liczbę lekarzy oraz wciąż spadającą w istotnym tempie liczbę porodów. Ze względu na deficyt lekarzy, ci wybierają miejsca pracy w większych ośrodkach, w których nie tylko płace są jeszcze wyższe, ale angaż w dłuższej perspektywie jest pewniejszy (biorąc zwłaszcza pod uwagę zapowiedzi o zmniejszeniu liczby oddziałów ginekologiczno-położniczych).
W takiej sytuacji skarżący nie był w stanie przezwyciężyć przeszkody związanej z brakiem odpowiedniej kadry lekarskiej i dlatego brak jest podstawy do przypisania mu odpowiedzialności finansowej za niezachowanie trwałości projektu, polegające na zaprzestaniu realizacji świadczeń medycznych przy wykorzystaniu infrastruktury wykonanej, odpowiednio nabytej w ramach realizacji projektu.
Ponadto, wbrew stanowisku organu, zdaniem skarżącego, relewantne wobec realiów obecnej sprawy są realia spraw, w których zapadały wyroki, odpowiednio: NSA z 29 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1576/19 oraz 4 kwietnia 2019 r. o sygn. akt III SA/GI 14/19 oraz (prawomocny) wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1576/19. Jednocześnie organ przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych, które potwierdzają obiektywną odpowiedzialność za realizację projektu, niemniej co istotne, każdy z tych wyroków nie jest przydatny do rozstrzygnięcia sprawy. W żadnej ze spraw, w których wyroki te zostały wydane sądy nie dokonywały oceny prawnej stanowiska, które w obecnej sprawie formułuje strona skarżąca, a które to stanowisko jest kluczowe dla jej rozstrzygnięcia, iż od obiektywnej odpowiedzialności za realizację projektu występują określone wyjątki. Zdaniem skarżącego powołanie się przez organ na orzecznictwo sądów miałoby swoje uzasadnienie tylko w sytuacji, w której z uzasadnienia przytoczonych wyroków wynikałoby, że zasada obiektywnej odpowiedzialności nie znajduje żadnych wyjątków. Samo bowiem potwierdzenie, ze zasada ta obowiązuje, jednocześnie nie przesądza, że obowiązują od niej określone wyjątki (wyłomy).
Powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Skarżący podkreślił, że zwracał uwagę, iż obiektywnie nie był w stanie zapewnić zachowania trwałości projektu mimo tego, że dokonywał wszelkich możliwych ku temu działań.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji w całości lub części następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organ uznał, że w realiach sprawy zaistniała podstawa do zwrotu części dofinansowania z uwagi na naruszenie procedury wydatkowania środków – § 7 ust. 1, § 17 ust. 1, 4 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie oraz art. 71 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia nr 1303/2013, a także czy w niniejszej sprawie należało odstąpić od zasady obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej i przyjąć, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy zastosowanie winien mieć art. 71 ust. 4 rozporządzenia nr 1303/2013. Innymi słowy sporne było, czy przyczyny zaprzestania przez skarżącego prowadzenia działalności leczniczej na oddziale neonatologii i położniczo-ginekologicznym mają istotne prawnie znaczenie dla zachowania trwałości projektu w przyjętym dla tego projektu okresie trwałości.
Organ w niniejszej sprawie stwierdził naruszenie § 7 ust. 1, § 17 ust. 1, 4 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie oraz art. 71 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia nr 1303/2013. Z treści § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie wynika, że beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. § 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie normuje zobowiązanie beneficjenta do zachowania trwałości projektu zgodnie z art. 71 rozporządzenia ogólnego (według pkt d preambuły umowy o dofinansowanie to rozporządzenie nr 1303/2013), a także zgodnie z wytycznymi, o których mowa w § 1 ust. 4 lit. e przez okres 5 lat (3 lata w przypadku mikro, małego i średniego przedsiębiorstwa) od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta, z zastrzeżeniem przepisów dotyczących pomocy publicznej. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 17 umowy o dofinansowanie naruszenie trwałości projektu następuje, gdy zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności: zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem (pkt 1); istotna zmiana wpływająca na charakter projektu, jego cele lub warunki realizacji, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jego pierwotnych celów (pkt 3).
Stosownie zaś do treści art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 w przypadku operacji obejmującej inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne dokonuje się zwrotu wkładu z EFSI, jeżeli w okresie pięciu lat od płatności końcowej na rzecz beneficjenta lub w okresie ustalonym zgodnie z zasadami pomocy państwa, tam gdzie ma to zastosowanie, zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności:
a) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem;
b) zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści;
c) istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.
Kwoty nienależnie wypłacone w odniesieniu do takiej operacji są odzyskiwane przez państwo członkowskie w wysokości proporcjonalnej do okresu, w którym nie spełniono wymogów.
Państwa członkowskie mogą skrócić okres ustalony w akapicie pierwszym do trzech lat w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji lub miejsc pracy stworzonych przez MŚP.
Zgodnie natomiast z treścią art. 71 ust. 4 ww. rozporządzenia ust. 1, 2 i 3 niniejszego artykułu nie mają zastosowania do wkładów na rzecz instrumentów finansowych, wkładów dokonywanych przez te instrumenty, kosztów leasingu na mocy art. 45 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 ani jakiejkolwiek operacji, w przypadku której zaprzestano działalności produkcyjnej z powodu upadłości niewynikającej z oszukańczego bankructwa.
Wykładni pojęcia "upadłości niewynikającej z oszukańczego bankructwa" na gruncie 57 ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006") dokonał NSA w wyroku z 14 grudnia 2017 r., II GSK 3449/15, gdzie stwierdził, że "Prawodawca unijny wprowadził do określonej w art. 57 powołanego rozporządzenia nr 1083/2006 konstrukcji trwałości projektu bardziej pojemną niż upadłość kategorię, wyrażoną w polskiej wersji językowej sformułowaniem "upadłość niewynikającą z oszukańczego bankructwa", uznając że chodzi o każdy przypadek zaprzestania działalności produkcyjnej przez uprawnionego do wsparcia niebędący konsekwencją jego własnego niezgodnego z prawem działania (zawinionego działania)."
Należy w tym miejscu podkreślić, że rozporządzenie nr 1303/2013 zawiera normy zbieżne z normami zawartymi w rozporządzeniu nr 1083/2006. Dotyczy to w szczególności art. 71 ust. 4 rozporządzenia nr 1303/2013 i art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006. Ponadto, w interpretacji treści samego rozporządzenia nr 1303/2013 znaczenie ma treść preambuły tego rozporządzenia. Zgodnie z jej treścią z myślą o zapewnieniu proporcjonalnych rozwiązań w zakresie kontroli i zabezpieczeniu wartości dodanej instrumentów finansowych, należy unikać nadmiernych obciążeń administracyjnych, by nie zniechęcać docelowych ostatecznych odbiorców (pkt 43 preambuły rozporządzenia nr 1303/2013). W celu zapewnienia skuteczności, sprawiedliwości i trwałego oddziaływania interwencji EFSI powinny istnieć przepisy gwarantujące trwałość inwestycji w działalność gospodarczą i w infrastrukturę, pozwalające unikać wykorzystania EFSI do osiągania nienależnych korzyści (pkt 64 preambuły rozporządzenia nr 1303/2013). Aby mieć pewność, że jakiekolwiek korekty finansowe, które Komisja nakłada na państwa członkowskie, są związane z ochroną interesów finansowych Unii, powinny być one ograniczone do sytuacji, w których naruszenie mającego zastosowanie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania właściwego prawa unijnego bezpośrednio lub pośrednio dotyczy kwalifikowalności, prawidłowości, zarządzania lub kontroli operacji oraz odpowiadających im wydatków zadeklarowanych Komisji. Aby zapewnić proporcjonalność, ważne jest, by Komisja rozważyła charakter i wagę naruszenia i powiązanego wpływu finansowego dla budżetu Unii przy podejmowaniu decyzji o wysokości korekty finansowej (pkt 72 preambuły rozporządzenia nr 1303/2013).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony przez NSA w uzasadnieniu ww. wyroku, że wartością prawa unijnego jest nie tylko dbałość o prawidłowe zarządzanie funduszami unijnymi i ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, ale i niwelowanie negatywnych dla gospodarki poszczególnych państw skutków naruszenia zasady trwałości operacji będącej następstwem niezawinionego zaprzestania działalności". Na takie podejście do odzyskiwania środków unijnych w razie stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji operacji wskazuje także regulacja art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, nakazująca państwom członkowskim uwzględnianie charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze przy dokonywaniu korekt finansowych.
NSA wskazał na orzecznictwo TSUE i podkreślił, że "Co prawda Trybunał nie sformułował ogólnej, uniwersalnej koncepcji odstępstw od obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu wsparcia ze środków unijnych, niemniej jednak dostrzegł, że trzeba kategoryzować i różnicować na gruncie przepisów dotyczących zachowania trwałości projektu sytuacje zaprzestania działalności gospodarczej i oceniać je każdorazowo indywidualnie w okolicznościach danej sprawy jako element stanu faktycznego. Chodzi przy tym - jak można przypuszczać zważywszy na konstrukcję odpowiedzialności administracyjnej - wyłącznie o takie sytuacje, w których uprawniony do wsparcia, pomimo podejmowania działań celem dochowania warunku trwałości operacji nie był - oceniając to wedle obiektywnych kryteriów - dochować tego warunku. Oznacza to, iż odstępstwo od zasady trwałości operacji należy rozważać przez pryzmat faktów, nie zaś prawa i jednocześnie szczególnie restrykcyjnie, tak by nie zaburzyć obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, obowiązującej jako zasada."
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483; dalej: "u.f.p."), zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że okres trwałości projektu w niniejszej sprawie obejmował okres od 26 października 2022 r. do 26 października 2027 r.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że beneficjent zachował cel i założenia projektu w okresie jego trwałości w wymiarze 543 dni (tj. 17 m-cy i 26 dni) od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta tj. od 26 października 2022 roku (data wypłaty ostatniej transzy środków UE) do 21 kwietnia 2024 roku (dzień przed datą czasowego zawieszenia działalności leczniczej w zakresie oddziału neonatologicznego oraz oddziału położniczo-ginekologicznego). Natomiast w okresie trwałości tj. od 22 kwietnia 2024 roku (dzień czasowego zawieszenia działalności leczniczej w zakresie oddziału neonatologicznego oraz oddziału położniczo-ginekologicznego) do dnia przeprowadzenia kontroli doraźnej, tj. 19 września 2024 roku spowodował niewywiązanie się z zapisów § 17 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie oraz art. 71 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia nr 1303/2013, dotyczących zachowania trwałości projektu w wymiarze 150 dni (tj. 4 m-ce i 27 dni), co skutkowało wyliczeniem korekty finansowej z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Zdaniem organu nieprawidłowość miała oczywisty charakter, jej waga jest znaczna i to beneficjent ponosi pełne ryzyko za zrealizowanie lub niezrealizowanie projektu. Spowodowana szkoda naraziła natomiast na straty i nadmierne wydatki budżet Unii Europejskiej przy uzyskaniu dofinansowania do działań niezmierzających do osiągnięcia celów projektu jakim było objęcie ludności ulepszonymi usługami zdrowotnymi. Zaznaczył także, że odpowiedzialność administracyjna z tytułu zobowiązania do zwrotu środków pochodzących z budżetu UE ma charakter obiektywny, tj. "niezależny od winy".
NSA w przywołanym wcześniej wyroku podkreślił, że w judykaturze prezentowany jest powszechnie i szeroko argumentowany pogląd o obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu środków publicznych, w tym przyznanych z budżetu Unii Europejskiej. Podzielając ten pogląd w całej rozciągłości stwierdzić zatem trzeba, że zwrot środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami czy w sposób niezgodny z przeznaczeniem oparty jest na obiektywnych przesłankach, tj. niezależnych od okoliczności, w których doszło do naruszenia warunków dofinansowania. Zatem w procesie oceny normatywnych przesłanek zwrotu przyznanej pomocy ze środków publicznych nie mają znaczenia okoliczności faktyczne wskazujące na brak winy uprawnionego w zaistnieniu naruszenia prawa, skutkującego żądaniem zwrotu dofinansowania (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., II GSK 187/16). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że sprawa zwrotu dofinansowania, jak każda sprawa, ma - co też eksponuje judykatura - charakter indywidualny, w konsekwencji czego należy ją rozważać w okolicznościach faktycznych tej sprawy i na gruncie mających do niej zastosowanie przepisów materialnoprawnych, co może mieć w danym przypadku kluczowe znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności obiektywnej. Niekiedy jednak - pomimo przyjmowania obiektywnej koncepcji odpowiedzialności administracyjnej w tej kategorii spraw - prawodawca unijny łagodzi w ściśle określonych sytuacjach i pod warunkiem wąskiego interpretowania wyjątków od tak ukształtowanej odpowiedzialności, skutki prawne naruszenia warunków realizacji projektów dofinansowanych z budżetu poszczególnych funduszy unijnych. Dla oceny zachowania trwałości projektu tak jak dotychczas konieczne jest stwierdzenie znacznej modyfikacji projektu, a ponadto ustalenie przyczyn, z powodu których doszło do tej modyfikacji, a ściślej przyczyn zaprzestania działalności produkcyjnej i ich charakteru. Jeśli bowiem są one niezawinione przez uprawnionego do wsparcia, to przepisy dotyczące trwałości projektu nie mają zastosowania.
W świetle treści ust. 4 art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013 z zakresu odpowiedzialności administracyjnej wyłączone są bowiem sytuacje zaprzestania działalności niebędące konsekwencją zawinionego działania uprawnionego, a więc spowodowane działaniem zewnętrznych (nadzwyczajnych) czynników, pozostających poza jakąkolwiek jego wolą.
W ocenie NSA pojęcie "zaprzestanie działalności produkcyjnej spowodowane upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa" należy rozumieć jako stan faktyczny, polegający na utracie płynności finansowej i mający charakter niezawiniony, nie zaś wyłącznie stan upadłości przedsiębiorcy w myśl wewnętrznej regulacji poszczególnych państw członkowskich. Pojęcie to ma autonomiczne znaczenie, odbiegające od jego rozumienia w prawie krajowym poszczególnych państw członkowskich.
W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie twierdził, że przyczyną zawieszenia działalności oddziałów: neonatologicznego i położniczo-ginekologicznego były braki odpowiedniego personelu medycznego oraz, że podejmował starania, by go zatrudnić, a przyczyna ta była od niego niezależna. Już w zastrzeżeniach z 5 listopada 2024 r. do Informacji Pokontrolnej Nr [...] z 21 października 2024 r. argumentował, że za podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości nie może być przyjęta okoliczność, iż Wojewoda Świętokrzyski odmówił wydania zgody na czasowe zaprzestanie działalności leczniczej oddziału neonatologicznego i położniczo-ginekologicznego. Bowiem niezależnie od tego, bez odpowiedniej (wymaganej) obsady personelu medycznego, oddział i tak nie mógł przyjmować pacjentów, zaś przyjmowanie pacjentów w stanie niezapewnienia odpowiedniej obsady kadrowej oddziałów godziłoby w obowiązujące przepisy i mogłoby doprowadzić nawet do odpowiedzialności karnej przedstawicieli beneficjenta. Natomiast w piśmie z 20 lutego 2025 r. szczegółowo wyjaśnił, że od czerwca 2022 r. rozpoczął działanie zmierzające do zatrudnienia lekarzy specjalistów w dziedzinie położnictwa i ginekologii (przedstawiając na poparcie tego twierdzenia stosowne dowody), a od października 2023 r. rozpoczął poszukiwania lekarzy specjalistów w dziedzinie pediatrii i neonatologii. Ponadto wskazał, że od lutego 2024 r. zaprzestano pełnienia dyżurów łączonych na oddziale neonatologii i pediatrii z powodu odmowy pełnienia tych dyżurów przez specjalistów w dziedzinie pediatrii, pod groźbą złożenia przez nich wypowiedzeń z pracy. W załączeniu do pisma przekazał 56 dokumentów, w tym korespondencję prowadzoną z organami i instytucjami administracji publicznej w sprawie zawieszenia działalności oddziałów: neonatologicznego, położniczo-ginekologicznego.
Szczególne znaczenie ma korespondencja pomiędzy skarżącym a Wojewodą Świętokrzyskim i Dyrektorem Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K..
Wynika z niej, że skarżący nie był w stanie zapewnić bezpieczeństwa noworodkom rodzącym się w szpitalu. Brak możliwości obstawy dyżurowej nie pozwalał na prawidłowe funkcjonowanie oddziału neonatologicznego, a brak zaplecza noworodkowego uniemożliwiał prawidłowe funkcjonowanie oddziału ginekologiczno-położniczego. Skarżący wyjaśniał, że podejmował wszelkie działania, aby pozyskać lekarzy specjalistów, systematycznie zamieszczając ogłoszenia na stronie internetowej szpitala, portalach ogłoszeniowych, w tym Gazety Lekarskiej, Rynku Zdrowia, Świętokrzyskiej Izby Lekarskiej. Przeprowadzał liczne postępowania konkursowe. Podejmował również w tym zakresie działania nieformalne. Celem zapewnienia bezpieczeństwa swoim pacjentkom, zawarł porozumienie ze Świętokrzyskim Centrum Matki i Noworodka w K., od 22 kwietnia 2024 r. zobowiązał się zapewnić 24 godzinny dyżur w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym wykwalifikowanej położnej dedykowanej dla pacjentek ginekologicznych; 24 godzinny dyżur karetki transportowej (pismo z 11 kwietnia 2024 r. skierowane przez beneficjenta do Wojewody Ś.). O podejmowanych działaniach skarżący informował również Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. piśmie z 7 sierpnia 2024 r. Wskazał, że zostało dodatkowo podpisane porozumienie ze Szpitalem Specjalistycznym im. E. B. w M.. Zapewniono podwójny stacjonarny całodobowy dyżur dwóch położnych, lekarza ginekologa (w gotowości, a od 19 sierpnia 2024 r. stacjonarnie) oraz dedykowaną karetkę transportową (z kierowcą). Zaplanowano uruchomienie świadczenia z zakresu ginekologii w ramach jednorodnych grup pacjentów w ramach oddziału urologicznego (od 19 sierpnia 2024 r.). Skarżący zwrócił uwagę, że od dnia złożenia pierwszego wniosku o wyrażenie zgody na zawieszenie oddziałów: neonatologicznego, położniczo-ginekologicznego nie zostały podjęte na szczeblu wojewódzkim żadne konkretne działania zmierzające do poprawy sytuacji w regionie.
Nie można także pominąć faktu, że w razie wystąpienia pilnych przypadków medycznych skarżący zabezpieczył na Izbie Przyjęć pomieszczenie do badania pacjentek ciężarnych, w którym znajdowały się zakupione w ramach projektu sprzęty przeniesione z bloku porodowego: aparat USG XARIO 100G REF: AEB21 Y2956, aparat KTG FC1400 REF:F3ENA0023, łóżko porodowe LM-03 Freya REF: LM0301-00362 oraz lampa bezcieniowa jezdna Polaris 50 REF: 1130005008. W gabinecie lekarzy ginekolodzy przeprowadzali diagnostykę pacjentek ciężarnych, które w trybie pilnym zgłosiły się do szpitala, ponadto na bloku operacyjnym zabezpieczone zostało jedno ze stanowisk do resuscytacji noworodka SRN- 10 REF: 17-465 w razie konieczności przeprowadzenia pilnego cięcia cesarskiego ze względów na zagrożenie życia i zdrowia matki/dziecka. Beneficjent wskazał, że zakupiony w ramach projektu sprzęt medyczny jest serwisowany.
Ponadto, zdaniem sądu, nie bez znaczenia w sprawie jest uzasadnienie decyzji Wojewody Ś. z 25 kwietnia 2024 r. odmawiającej wydania zgody na czasowe zaprzestanie działalności leczniczej Oddziału Położniczo-Ginekologicznego i Neonatologicznego. Wynika z niego, że powodem tej odmowy jest złożenie analogicznego wniosku dotyczącego tożsamych oddziałów w Zespole Opieki Zdrowotnej w Busku-Zdroju. Świadczy to o tym, że problemy kadrowe nie należały tylko do wewnętrznych kwestii organizacyjnych skarżącego, na co wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Również uzasadnienie drugiej decyzji Wojewody Ś. z 5 sierpnia 2024 r. odmawiającej wydania zgody na czasowe zaprzestanie działalności leczniczej Oddziału Położniczo-Ginekologicznego i Neonatologicznego potwierdza trudną sytuację kadrową w innych szpitalach na południu województwa. Rozstrzygnięcie to wobec skarżącego motywowane było bowiem zaprzestaniem działalności w ww. zakresach jednocześnie w Zespole Opieki Zdrowotnej w Busku-Zdroju oraz wstrzymaniem przyjęć pacjentów w Szpitalu Specjalistycznym Artmedik Sp. z o.o. w J.. Nie może przy tym ujść uwadze, że skarżący nie otrzymał merytorycznych decyzji na skutek wniesionych od ww. decyzji odwołań. Decyzje Ministra Zdrowia, odpowiednio z 23 lipca 2024 r. i 28 października 2024 r., są rozstrzygnięciami formalnymi – umarzającymi postępowanie z uwagi na to, że w dniu wydania tych decyzji odpadł przedmiot postępowania.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w 2021 roku beneficjent zawnioskował o zmianę (zmniejszenie) wartości docelowej wskaźnika realizacji projektu tj. "Ludność objęta ulepszonymi usługami zdrowotnymi" z powodu spadku liczby porodów rok do roku, a w 2023 r. złożył kolejny wniosek - o zmianę wartości docelowej kolejnych wskaźników oparty na tych samych okolicznościach, tj. powodowany spadkiem liczby porodów rok do roku, co wpływa na zmniejszenie ilości niezbędnego personelu, wnioskując o wyzerowanie wskaźników "Wzrost zatrudnienia we wspieranych podmiotach (innych niż przedsiębiorstwa), argumentując, że wniosek o tę zmianę jest tym bardziej zasadny, gdyż jest jednym z podmiotów, które po wprowadzeniu od 1 lipca 2022 r. zmiany formy finansowania skutków ustawy z 8 czerwca 2017 roku o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego niektórych pracowników zatrudnionych w podmiotach leczniczych, nie osiągnęły określonego na minimalnym poziomie 16 % wzrostu wartości umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Co istotne, na powyższe wnioski beneficjenta, Instytucja Zarządzająca zareagowała pozytywnie.
W ocenie sądu okoliczność zawieszenia działalności leczniczej na oddziałach neonatologii i położniczo-ginekologicznym może mieścić się w realiach sprawy w unijnym wyjątku od zasady trwałości projektu - "nie oszukańczego" zaprzestania świadczenia usług zdrowotnych w okresie trwałości projektu. W sytuacji, gdy niedochowanie warunku przyznania dofinansowania jest niezależne od beneficjenta i nie jest on w stanie temu skutecznie przeciwdziałać, mimo podjętych prób, nie można obarczać uprawionego podmiotu tak drastycznymi skutkami wykorzystania środków publicznych niezgodnie z określonym w umowie o dofinansowanie celem.
W ocenie sądu czynniki, na które beneficjent nie ma wpływu nie powinny rzutować negatywnie na ocenę zachowania przez niego trwałości projektu. W tej sprawie nie można - pomimo niezrealizowania projektu zgodnie z jego celem - postawić stronie skutecznie zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia nr 1303/2013, zwłaszcza w świetle wykładni art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 dokonanej przez NSA w wyroku o sygn. akt II GSK 3449/15 (odpowiednio art. 71 ust. 4 rozporządzenia nr 1303/2013 w niniejszej sprawie), zatem w konsekwencji nie sposób uznać za prawidłowe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. i nakazanie zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami.
Pominięcie przez organ przewidzianego w ust. 4 art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013 odstępstwa od stosowania przepisów o trwałości projektu skutkowało nieuprawnionym przyjęciem, że w okolicznościach faktycznych sprawy ziściła się przesłanka zwrotu kwoty dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., tj. przesłanka wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Organ w zaskarżonej decyzji dokonał oceny stanu faktycznego tylko przez pryzmat art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, podczas gdy winien był to uczynić także przy uwzględnieniu art. 71 ust. 4 rozporządzenia nr 1303/2013.
Powyższej oceny sądu nie zmieniają dodatkowe ustalenia organu, że beneficjent nie zgłosił zmian w projekcie przed ich wprowadzeniem w celu uzyskania pisemnej akceptacji albowiem informował, że złożył wniosek o wyrażenie zgody na czasowe zawieszenie oraz, że zawiesił działalność leczniczą w zakresie oddziału neonatologicznego, położniczo - ginekologicznego od 22 kwietnia 2024 roku. Ponadto, podczas kontroli doraźnej przeprowadzonej w okresie trwałości okazało się, że część zakupionego sprzętu medycznego została przeniesiona z dofinansowanego bloku porodowego na Izbę Przyjęć. Podobnie nie ma znaczenia to, że problemy kadrowe skarżącego nie mogą być uznane za zdarzenie nagłe. Z żadnego przepisu mającego zastosowanie w sprawie nie wynika bowiem, że na gruncie niniejszej sprawy okolicznością wyłączającą odpowiedzialność beneficjenta jest zdarzenie nagłe.
Zdaniem sądu zasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego wyrażone w skardze.
Podsumowując należy stwierdzić, że w sytuacji naruszenia zasady trwałości projektu, które jest wynikiem niezależnej od beneficjenta sytuacji, nie można obarczać go tak drastycznymi skutkami, jak zwrot dofinansowania w części. Działanie takie pozostaje w sprzeczności z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP. Nie ma wówczas zastosowania art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, ale wyjątek wskazany w ust. 4 tego artykułu.
Prowadząc ponownie postępowanie, organ rozważy kwestię naruszenia zasady trwałości projektu w kontekście przesłanek zaprzestania działalności produkcyjnej w rozumieniu art. 71 ust. 4 rozporządzenia nr 1303/2013, a także w kontekście odpowiedzialności skarżącego za nienależyte wykonanie obowiązków wynikających z § 7 ust. 1, § 17 ust. 1, 4 pkt 1 i 3 umowy o dofinansowanie i uwzględni ocenę prawną wyrażoną w przytoczonych motywach.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu.
O kosztach postępowania sądowego (13 271 zł) sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi (2 454 zł), opłatę skarbową od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (10 800 zł), ustalone według stawki z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935; z późn. zm.).