I SA/Ke 293/22

I SA/Ke 293/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Artur Adamiec
Magdalena Chraniuk-Stępniak /sprawozdawca/
Mirosław Surma /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 597/23 - Wyrok NSA z 2025-12-17
I GZ 366/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-21
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 par 1, art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 8
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 818
art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. sp. z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 29 grudnia 2021 r. 2. zasądza od Zarządu Województwa Ś. na rzecz M. K. sp. z o.o. w K. kwotę 14 056 (czternaście tysięcy pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zarząd Województwa Ś. decyzją nr [...] z 20 kwietnia 2022 r. (dalej: zarząd, organ, Instytucja Zarządzająca) utrzymał w mocy decyzję nr [...] tego organu z 29 grudnia 2021 r. w sprawie określenia M. K. ("spółka, "beneficjent"), przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w łącznej wysokości [...] zł z tytułu zwrotu części dofinansowania przekazanego na podstawie umowy o dofinansowanie Projektu nr [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w tym:
- kwoty środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości [...] zł w związku z naruszeniem § 3 ust 1 umowy o dofinansowanie,
- kwoty środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości [...] zł w związku z nieosiągnięciem wskaźnika rezultatu "wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach".
Organ wyjaśnił, że 30 maja 2017 r. ogłosił jednoetapowy konkurs zamknięty nr [...] naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 1.2 pn. "[...]" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020. Podkreślił, że każdy wnioskodawca był zobowiązany do zapoznania się z załączonymi do Regulaminu konkursu dokumentami, zamieszczonymi na stronie internetowej [...]2014-2020.rpo-swietokrzvskie.pl, jak również aktami i dokumentami wymienionymi w treści samego Regulaminu, a stanowiącymi podstawę prawną i dokumenty programowe konkursu.
Do w/w konkursu zamkniętego przystąpiła spółka M. K., składając 31 sierpnia 2017 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "[...]".
W wyniku pozytywnej oceny formalnej i merytorycznej projektu, Instytucja Zarządzająca zawarła 16 lipca 2018 r. ze spółką umowę nr [...] o dofinansowanie projektu na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł.
Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie został poinformowany, że zobowiązany jest do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o zapisy wytycznych horyzontalnych oraz zgodnie z procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie.
Spółka 12 listopada 2019 r. poinformowała Instytucję Zarządzającą o zakończeniu realizacji etapu I projektu oraz o nieosiągnięciu zakładanego kamienia milowego tj. wyznaczenia substancji, która najskuteczniej uwalnia materiał genetyczny krętków i uzyskania danych dotyczących parametrów zestawu - długość, kształt cewnika, wartość podciśnienia w monowecie. Dane zebrane w etapie I projektu miały pozwolić na opracowanie w etapie II zestawu do diagnostyki boreliozy stawowej, jednakże z uwagi na osiągnięte wyniki opracowanie zestawu stało się bezzasadne, w związku z czym Kierownik projektu zdecydował o zakończeniu jego realizacji wraz z zakończeniem etapu I. W dniu 26 marca 2020 r. do IZ wpłynął wniosek Beneficjenta o płatność końcową.
W związku z informacją o zakończeniu etapu I oraz o nieosiągnięciu zakładanego kamienia milowego, IZ przeprowadziła od 18 do 22 maja 2020 r. kontrolę doraźną projektu.
Ustalono, że 9 sierpnia 2018 r. spółka podpisała umowę nr [...] z A. Sp. z o.o. na przeprowadzenie badań przemysłowych i prac rozwojowych mających na celu stworzenie prototypu zestawu diagnostycznego do wykrywania DNA bakterii boreliozy z płynu stawowego. Przedmiot umowy miał być wykonywany w 2 etapach, które organ szczegółowo opisał.
Kontrola wykazała, że projekt realizowany był z naruszeniem zapisów zawartych w § 3 ust. 1 umowy o dofinasowanie. Beneficjent we wniosku o płatność nr [...] przedstawił bowiem poniesione wydatki nie związane z realizacją przez wykonawcę umowy nr [...]/2018 z 9 sierpnia 2018 r. Zostały one rozliczone w ramach faktury VAT nr [...] z 31 sierpnia 2018r. na kwotę [...]zł brutto.
W ocenie IZ wydatki związane z zapłatą ww. faktury nie mogły stanowić wydatku kwalifikowalnego w ramach projektu, albowiem dotyczyły wykonania innej usługi niż usługa polegająca na przeprowadzeniu badań, wynikająca z podpisanej umowy nr [...].
Kontrola wykazała także, że Beneficjent nie osiągnął następujących wskaźników rezultatu: wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - kobiety [EPC], wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - mężczyźni [EPC] oraz wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) [EPC]. Organ przedstawiał sposób wyliczenia wysokości kwoty korekty finansowej w związku z nieosiągnięciem wskaźnika rezultatu.
Wobec przekazania Instytucji Zarządzającej 26 marca 2020 r. wniosku o płatność końcową 13 listopada 2020 r. przeprowadzono kontrolę końcową, w ramach której podtrzymano stanowisko odnośnie ujawnionych uprzednio uchybień.
Konsekwencją stwierdzonych naruszeń było nałożenie korekty finansowej oraz wezwanie Beneficjenta do zwrotu dofinansowania w określonej części wraz z odsetkami.
Wobec braku zwrotu żądanych środków, na podstawie art. 207 ust 1 pkt 2 oraz ust. 9, art. 67 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "u.f.p") oraz art. 6, art. 9 ust 1 pkt 2, ust 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm., zwanej dalej: "ustawą wdrożeniową") wydano w dniu 29 grudnia 2021 r. decyzję nr [...] orzekającą o zwrocie przez Beneficjenta kwoty środków dofinansowania z EFRR w łącznej wysokości: [...] zł z tytułu zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Zarząd, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy (opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr [...]), stwierdził, że naruszeniem procedur skutkującym żądaniem zwrotu przekazanego dofinansowania było niewywiązanie się Beneficjenta z obowiązków opisanych w umowie o dofinansowanie tj. w § 7 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 jak również wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020.
Podniósł, że Beneficjent naruszył procedury wydatkowania środków unijnych i krajowych, a tym samym środki finansowe przeznaczone na realizację projektu, w ramach którego nie osiągnięto założonych celów projektu, podlegają zwrotowi. Zaistniała zatem niezależna podstawa do żądania zwrotu części dofinansowania.
Organ wyjaśnił, że celem projektu, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie było opracowanie prototypu zestawu umożliwiającego wykrycie w sposób bezsporny i bezpośredni materiału genetycznego potwierdzającego zakażenie stawu krętkiem Boreliozy oraz testu skuteczności zestawu.
Zgodnie z harmonogramem rzeczowo finansowym wniosku o dofinansowanie, w ramach zadania 1 pn. "[...]" zaplanowane zostały następujące zadania: wyselekcjonowanie grupy pacjentów z podejrzeniem zakażenia boreliozą, próba prowokacji 8 grup pacjentów różnymi substancjami w celu uzyskania informacji, która substancja najlepiej uwalnia płyn stawowy z maziówki, przeprowadzenie badań genetycznych RTPCR pobranego i odwirowanego płynu ze stawów w celu stwierdzenia czy w pobranym materiale znajduje się DNA krętka Borelli. W ramach zadania 2 pn. "[...]" zaplanowano: opracowanie prototypu zestawu diagnostycznego, optymalnego składu zestawu, wielkości monowety, kształtu i długości igły, kształtu i długości łączników, optymalnego ciśnienia w monowecie, przeprowadzenie testów na kolanach owczych w centrum cadawerowym 10 prototypów aby sprawdzić prawidłowe działanie i powtarzalność zestawu.
Szczegółowy opis czynności w ramach każdego z dwóch etapów realizacji projektu zawierał plan prac badawczo-rozwojowych, stanowiący załącznik do wniosku. Organ wskazał, że etap I badań obejmował następujące prace: (1) Kwalifikacje pacjentów, które obejmowały wywiad lekarski oraz badania kliniczne na grupie 1000 pacjentów z podejrzeniem zakażenia boreliozy, wyselekcjonowanie spośród nich 200 osób, które miały wziąć udział w dalszych badaniach; (2) Wyselekcjonowanie grupy 200 pacjentów i przeprowadzenie badań szczegółowych, które obejmowały podział grupy 200 osób z podejrzeniem boreliozy stawowej na 8 grup po 25 osób a następnie przeprowadzenie prób prowokacji 8 grup pacjentów różnymi substancjami w celu uzyskania informacji, która substancja najlepiej uwalnia płyn stawowy z maziówki; (3) Opracowanie założeń programu przez Kierownika Projektu a następnie przeprowadzenie badań genetycznych RTPCR pobranego i odwirowanego płynu ze stawów w celu stwierdzenia czy w pobranym materiale znajduje się DNA krętka Borelli; (4) Przeprowadzenie badań na kolanach owczych.
Natomiast efektem końcowym etapu I miało być wyznaczenie substancji, która najskuteczniej uwalniać będzie materiał genetyczny krętków i uzyskanie danych dotyczących parametrów zestawu - długości, kształtu cewnika, wartości podciśnienia w monowecie.
Etap II obejmował opracowanie optymalnego składu zestawu, wielkości monowety, kształtu i długości igły, kształtu i długości łączników, optymalnego ciśnienia w monowecie oraz przeprowadzenie testów na kolanach owczych w centrum cadawerowym 10 prototypów, aby sprawdzić prawidłowe działanie i powtarzalność zestawu. Ponadto etap ten obejmował również kampanię promocyjną rezultatów projektu.
Następnie organ nawiązał do dokumentów dotyczących zamówienia publicznego przeprowadzonego w związku z realizacją projektu, a dotyczącego wyboru wykonawcy prac badawczo – rozwojowych i stworzenia prototypu zestawu diagnostycznego do wykrywania DNA bakterii boreliozy z płynu stawowego. Zwrócił uwagę, że zgodnie z zapisami Specyfikacji Warunków Zamówienia (SWZ), etap badań przemysłowych obejmował:
1. Przeprowadzenie badania i opracowanie uzyskanych wyników (zgodnie z protokołem badania), które obejmowało:
a) wywiad lekarski przeprowadzony na grupie 1000 pacjentów z podejrzeniem zakażenia Boreliozą,
b) wyselekcjonowanie spośród nich 200 uczestników badania (selekcja na bazie specjalistycznych konsultacji z lekarzem, badania Western Biot oraz Informacji od pacjenta o objawach zakażenia stawów kolanowych),
c) opracowanie założeń badania polegającego na utworzeniu grup badawczych,
d) prowadzenie badania - podawanie pacjentom odpowiednich antybiotyków,
e) badanie płynu pobranego ze stawu kolanowego metodą real time PCR,
f) analizę otrzymanych wyników.
2. Nadzór nad prawidłowością prowadzenia badania i związanej z nim dokumentacji (zgodnie z protokołem badania).
3. Przeprowadzenie badań na 20 kolanach owczych w warunkach laboratorium kadawerowego, mających na celu sprawdzenie czy substancja podawana do kolana dobrze penetruje staw (przeprowadzenie badań obrazowych kolan owczych (TV RTG z rejestracją uzyskanego obrazu).
Etap badań rozwojowych obejmował:
1. Opracowanie testu diagnostycznego do wykrywania boreliozy z płynu stawowego w formie gotowego zestawu jałowych strzykawek automatycznych do podawania i pobierania do stawu substancji badanych.
2. Optymalizację składu zestawu (wielkość monowety, kształt i długość igły, kształt i długość łączników, optymalne ciśnienie w monowecie).
3. Sprawdzenie prawidłowości działania i powtarzalności zestawu — testy na kolanach owczych w centrum kadawerowym (10 prototypów).
Efektem rozstrzygnięcia powyżej opisanego postępowania było zawarcie pomiędzy M. K., a A. umowy nr [...] w dniu 9 sierpnia 2018 r. na podwykonawstwo, której przedmiotem było przeprowadzenie badań przemysłowych i prac badawczo – rozwojowych mających na celu stworzenie prototypu zestawu diagnostycznego do wykrywania DNA bakterii boreliozy z płynu stawowego na rzecz zamawiającego, zgodnie ze SWZ, spełniających warunki określone w ogłoszeniu o zamówieniu.
Beneficjent przedstawił do rozliczenia fakturę nr [...] z 31 sierpnia 2018 r. na kwotę [...]zł brutto. W jej treści w miejscu "nazwa usługi" podano: za przeprowadzenie badań przemysłowych etapu I – częściowe badania przeprowadzone w okresie od 09.08.2018r. do 31.08.2018r. na podstawie umowy nr [...] z dnia 09.08.2018r.
W protokole odbioru z wykonania umowy nr [...] wykonawca oświadczył, że w terminie od 9 sierpnia do 31 sierpnia 2018 r. wykonał prace w ramach w/w umowy, zgodnie z raportem okresowym z realizacji projektu stanowiącym załącznik do faktury. Zamawiający przyjął i potwierdził zrealizowanie prac.
Jak wynika natomiast z raportu, w okresie sprawozdawczym od 9 do 31 sierpnia 2018 r. zrealizowane prace miały na celu przygotowanie merytoryczne do prowadzenia badań w ramach projektu. Podano w nim, że "pierwszym etapem prac nad realizacją projektu była analiza literaturowa. Celem analizy literaturowej było zbadanie aktualnego stanu wiedzy w zakresie zakażeń odkleszczowych, głównie w kierunku krętków Borrelia, oraz ich diagnostyki. Do raportu załączono Załącznik nr [...] - Analiza literaturowa.
IZ stwierdziła, że analiza literaturowa, której celem było zbadanie aktualnego stanu wiedzy w zakresie zakażeń odkleszczowych oraz metod ich diagnostyki, nie została ujęta przez zamawiającego w SWZ w ramach zadań do wykonania. Również plan prac badawczo - rozwojowych nie obejmował swoim zakresem przeprowadzenia analizy literaturowej. Podkreśliła, że obowiązkiem zamawiającego było dokonanie opisu przedmiotu zamówienia, tak, aby wykonawca miał jasność co do tego, jaka usługa jest wymagana przez zmawiającego oraz jaki będzie jej zakres. Mając na uwadze powyższe, wydatki związane z ww. fakturą nie mogły stanowić wydatku kwalifikowanego w projekcie, ponieważ dotyczyły wykonania innej usługi, niż usługa polegająca na przeprowadzeniu badań, wynikająca z podpisanej 9 sierpnia 2018 r. umowy na podwykonawstwo.
Beneficjent rozliczył natomiast ww. prace (analiza literatury) we wniosku o płatność nr [...] jako wydatek kwalifikowalny.
Jednocześnie w piśmie wyjaśniającym z 25 września 2020 r. Beneficjent sam zaznaczył, że analiza literatury mieściła się w zakresie prac w ramach przeprowadzonych badań przemysłowych, zgodnie z umową na podwykonawstwo.
Zarząd podkreślił, że wydatki rozliczone we wniosku o płatność nr [...] oraz dotyczące przygotowania ww. procedur i instrukcji nie były uwzględnione w planie prac badawczo-rozwojowych stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie, a także nie zostały uwzględnione w ogłoszeniu o zamówieniu oraz w SWZ. Zdaniem organu przedmiotowe wydatki nie mogą stanowić kosztów kwalifikowalnych w ramach projektu, ponieważ dotyczą innej usługi niż usługa polegająca na przeprowadzeniu prac badawczo-rozwojowych, wynikających z umowy zawartej z wykonawcą, tym samym rzeczone wydatki nie były niezbędne do realizacji celów projektu przez co są wydatkami nieracjonalnymi i nieefektywnymi i zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.
Rozliczona przez Beneficjenta w ramach projektu, a dokonana przez podwykonawcę analiza literatury nie została uwzględniona przez niego w harmonogramie rzeczowo - finansowym wniosku o dofinansowanie projektu, a także w planie prac badawczo rozwojowych stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie. Nadto nie uwzględniono jej w ogłoszeniu o zamówieniu oraz w SWZ, wobec czego nie mogła stanowić wydatku kwalifikowalnego w ramach projektu.
Różnica w wartości wydatków kwalifikowalnych w chwili podjęcia decyzji o dofinansowaniu rzeczonego projektu jest istotna w obszarze celowości poniesienia tych wydatków, ponieważ środki europejskie potencjalnie mogły mieć inne i efektywniejsze przeznaczenie, a to z kolei ma bezpośredni wpływ na budżet Unii Europejskiej. Szkoda dla budżetu Unii Europejskiej polegała na sfinansowaniu wydatku, który nie był w ogóle przewidziany w projekcie. Beneficjent przekazaną w dniu 19 września 2018 r. płatność zaliczkową w wysokości: [...] zł przeznaczył na sfinansowanie usługi, na którą nie zostało przewidziane dofinansowanie.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że Beneficjent wybrał sposób wypłacania wynagrodzenia w częściach, na podstawie składanych raportów, a więc sam zdecydował, że wynagrodzenie nie będzie wypłacane w formie ryczałtu lecz w częściach, na podstawie raportów z faktycznie wykonanych prac. To Beneficjent sam, świadomie wybrał taki sposób rozliczania zawartej umowy. Nałożona korekta finansowa wynikała z wydatku, który został uznany za wydatek niekwalifikowalny, a nie z "ryczałtowego rozliczenia" jak wskazuje Beneficjent.
Zdaniem organu rozliczenie we wniosku o płatność wydatku niekwalifikowalnego naruszyło § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz wytyczne w zakresie kwalifikowalności, a co za tym idzie wydatek ten został poniesiony z naruszeniem procedur obowiązujących przy jego wykorzystaniu. Konsekwencją powyższego było orzeczenie przez organ obowiązku zwrotu części dofinansowania w wysokości [...] zł.
Organ podtrzymał również ustalenia skutkujące określeniem zwrotu części dofinansowania w wysokości [...] zł., związanej z nieosiągnięciem przez spółkę w związku z realizacją projektu wskaźników rezultatu, tj. wzrostu zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (3 osoby).
Organ zaznaczył (nawiązując do treści Komunikatu dotyczącego sposobu określania wzrostu zatrudnienia), że deklarując osiągnięcie tego wskaźnika Beneficjent zobowiązał się do stworzenia 3 nowych miejsc pracy dla personelu badawczego oraz utrzymania tych etatów w okresie trwałości projektu. Powyższe spowodowało otrzymanie przez Beneficjenta 6 punktów w ramach oceny merytorycznej projektu.
Pismem z dnia 12 listopada 2019 r. Spółka poinformowała IŻ o zakończeniu realizacji etapu I projektu oraz o nieosiągnięciu zakładanego kamienia milowego tj. wyznaczenia substancji, która najskuteczniej uwalnia materiał genetyczny krętków i uzyskania danych dotyczących parametrów zestawu. Z tego powodu realizacja całego projektu została zakończona już na tym etapie prac badawczych.
Beneficjent nie zrealizował więc założonego wskaźnika rezultatu.
W konsekwencji zdaniem organu zaniechanie Beneficjenta w omawianym zakresie spowodowało naruszenie § 7 umowy o dofinansowaniu projektu, oraz wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego. Wpisało się ono również w definicję pojęcia “nieprawidłowości", która została zawarta w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013.
Projekt, na który przyznano i wypłacono dofinansowanie ze środków EFRR, miał m.in. osiągnąć cel w postaci zwiększenia zatrudnienia w przedsiębiorstwie, które jest przecież pożądanym społecznie zjawiskiem niwelowania czy zmniejszania poziomu bezrobocia w regionie. Nieosiągnięcie założonej w projekcie wielkości wskaźnika rezultatu dotyczącego wzrostu zatrudnienia jest niezgodne z założeniami wniosku o finansowanie projektu, podlegającymi w tak wskazanym zakresie ocenie merytorycznej, wskutek której przyznano dofinansowanie. Beneficjent poprzez swoje zaniechanie dopuścił się naruszenia procedur obowiązujących w ramach RPOWŚ 2014-2020 i nie sposób jest również wykluczyć, że naruszenie to miało wpływ na budżet Unii Europejskiej. Beneficjent poprzez nie osiągnięcie założonej we wniosku o dofinansowanie wielkości wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie naraził budżet Unii Europejskiej na sfinansowanie wydatku, który nie doprowadził w rezultacie do realizacji założonego celu. Zdaniem Instytucji Zarządzającej w analizowanej sprawie nie można wykluczyć, że przedmiotowe naruszenie miało wpływ na budżet Unii Europejskiej. W przedmiotowej sprawie szkoda w budżecie Unii Europejskiej polegała na sfinansowaniu wydatku, który nie doprowadził do realizacji założonego celu projektu i do realizacji wskaźników produktu i rezultatu. W tym przypadku brak osiągnięcia celu projektu oraz wskaźników produktu i rezultatu spowodował sfinansowanie wydatku, który nie doprowadził do realizacji założonego celu projektu. Naruszenie zatem przez stronę procedur opisanych umowie o dofinansowanie projektu dało organowi podstawę do stwierdzenia obowiązku zwrotu tych środków jako wykorzystanych sprzecznie z tymi procedurami.
Jednoczenie organ przywołując uregulowania Regulaminu konkursu dotyczące jego przedmiotu (§ 3 Regulaminu) podał, że nie zostało przez organ uznane jako nieprawidłowość samo zaprzestanie prowadzenia badań. Regulamin bowiem przewidywał sytuacje w których przerwanie realizacji projektu badawczego oraz rezygnacja z wdrożenia realizacji wyników prac B+R nie będzie skutkowało zwrotem środków, a sytuacja taka zaistniała właśnie w przypadku projektu Beneficjenta, który z uwagi na negatywny efekt przeprowadzonych badań został zakończony na pierwszym ich etapie.
Powyższe nie wyłącza jednak zdaniem IŻ odpowiedzialności finansowej Spółki za nieosiągnięcie deklarowanych we wniosku wskaźników rezultatu.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Ś. z dnia 29 grudnia 2021 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego art. 207 ust. 1 pkt. 2, ust. 2a oraz art. 207 ust. 9 pkt. 1 i art. 60 pkt. 6 u.f.p. w zw. z art. 6 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku skarżącej doszło do naruszenia procedury wydatkowania środków unijnych i krajowych, a tym samym wydatki te nie spełniają kryteriów kwalifikowalności, co prowadzić ma do uznania środków przyznanych w ramach dofinansowania za wydatkowane z naruszeniem procedur i tym samym podlegających zwrotowi, podczas gdy w ramach przedmiotowego dofinansowania żadne środki nie były wydatkowane sprzecznie z wnioskiem o dofinansowanie, umową o dofinansowanie, regulaminem konkursu oraz wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 z dnia 19 lipca 2017 r.;
2. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:
a. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności umowy o dofinansowanie i wniosku o dofinansowanie, pominięcie wyjaśnień skarżącej w zakresie sposobu wydatkowania środków i przyczyn wydatkowania ich na określone cele w sposób opisany wcześniej we wniosku o dofinansowanie;
b. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób burzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności poprzez przyjęcie, że wydatkując środki w ramach przyznanego dofinansowania w sposób opisany wcześniej we wniosku o dofinansowanie, a także zatwierdzony na etapie konkursu oraz potwierdzony w umowie o dofinansowanie, skarżąca naruszyć miała procedury wydatkowania środków unijnych i krajowych, a tym samym wydatki te nie spełniają kryteriów kwalifikowalności.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że w umowie zawartej pomiędzy spółką, a podwykonawcą, określono całkowitą wartość przedmiotu umowy jako kwotę ryczałtową. Obejmowała ona całość badań przemysłowych i prac rozwojowych, które miał zrealizować podwykonawca, zgodnie z SWZ. Na wniosek podwykonawcy, skarżąca wyraziła zgodę na rozliczanie umowy w równych transzach comiesięcznych, osobno dla etapu badań przemysłowych i etapu prac rozwojowych. Faktury za wykonywane prace były wystawiane co miesiąc, lecz ryczałtowo, a nie adekwatnie do wartości wykonanych w danym okresie prac.
Powyższe oznacza, że wypłacane wynagrodzenie było zgodne z umową o dofinansowanie. Umowa zawarta z podwykonawcą nie wprowadzała w tym zakresie żadnych zmian, a wartość prac wykonanych przez podwykonawcę jest zgodna z tymi, która była przedmiotem projektu.
Instytucja Zarządzająca zdaje się natomiast nie rozróżniać pojęcia "wynagrodzenia ryczałtowego", w którym płatności następują niezależnie od bieżącego wykonania prac i ich jednostkowej wartości.
Podwykonawca wywiązał się w całości z umowy w zakresie przeprowadzenia badań przemysłowych i zrealizował w 100% zakres prac etapu I wynikających z SWZ oraz umowy pomiędzy skarżącą i podwykonawcą.
Skarżąca nie zapłaciła więc podwykonawcy za "analizę literaturową", a jako część wynagrodzenia ryczałtowego, które miało być płatne w ratach, niezależnie od postępu prac, z zastrzeżeniem konieczności wykonania całego etapu.
Przygotowana przez podwykonawcę analiza literaturowa (badanie aktualnego stanu wiedzy), była pracą dodatkową, którą podwykonawca wykonał z własnej inicjatywy i za którą podwykonawca nie otrzymał od skarżącego żadnego dodatkowego wynagrodzenia (całość wynagrodzenia wypłaconego przez skarżącego za wykonane prace przemysłowe jest zgodna ze SIWZ i zawartą umową na podwykonawstwo). Nadmienić należy, że rozeznanie literaturowe, choć nie jest ujęte w specyfikacji, stanowi zawsze nieodzowny element prowadzonych badań przemysłowych.
Środki przyznane z dofinansowania zostały wydatkowane wyłącznie na to, co było przewidziane w projekcie.
Odnośnie zarzutu nieosiągnięcia wskaźników rezultatu spółka podniosła, że IZ nie była w stanie wskazać, które postanowienie umowy o dofinansowanie lub regulaminu projektu zostało naruszone poprzez nieosiągnięcie wskaźników rezultatu - a to z tego prostego względu, że nie przewidziano w nich sytuacji, w której okaże się, że dany projekt nie przynosi spodziewanego efektu, a tym samym jego kontynuacja jest nieuzasadniona. Organ nie zauważył, że nie ma podstawy prawnej (ani racjonalnego sensu) by zobowiązywać spółkę do utrzymywania wskaźników zatrudnienia, gdy żadne dalsze prace nie są realizowane.
Brak zasadności kontynuacji projektu był wynikiem okoliczności niezależnych od skarżącej przy zachowaniu przez nią należytej staranności oraz postępowaniu zgodnie z umową o dofinansowanie przy realizacji projektu. Dołożono wszelkich starań, aby projekt mógł być zrealizowany z sukcesem, jednak badania nie mogły być kontynuowane w sytuacji, gdy okazało się, że nie przynoszą one pozytywnych wyników.
Tym samym w powyższym kontekście nie mamy do czynienia z nieprawidłowością.
Strona dodała, że w ramach konkursu założono wsparcie na: Projekty badawcze służące opracowaniu nowych lub istotnie ulepszonych produktów i procesów produkcyjnych (innowacje produktowe, procesowe)". Celem Projektu nie był więc wzrost zatrudnienia, a wprowadzenie na rynek nowego produktu. Gdyby ten rezultat udało się osiągnąć, wówczas dalsze zatrudnienie byłoby uzasadnione.
IZ zarzuciła skarżącej, że gdyby nie wskazała w dokumentacji konkursowej liczby planowanych nowych etatów, wówczas nie otrzymałby dofinansowania z uwagi na gorszą punktację wniosku. Jednakże jednocześnie organ przyznał, że: "(...) zakończenie realizacji projektu na etapie I oraz nieosiągnięcie zakładanego kamienia milowego etapu I, a także zaprzestanie dalszej realizacji projektu było zgodne zapisami regulaminu konkursu. Dlatego samo zaprzestanie prowadzenia badań nie zostało uznane przez organ za nieprawidłowość".
Nawiązując do treści regulaminu skarżąca podniosła, że mogła więc zaprzestać realizacji całego projektu (który był badany i za którego koncepcję przyznano punkty prowadzące do przyznania dofinansowania). Założenie organu, że nie mogła zakończyć zatrudnienia ludzi, którzy byli w spółce wyłącznie do realizacji projektu jest więc wewnętrznie sprzeczne i nie znajduje odzwierciedlenia w przywołanych w decyzji podstawach prawnych.
Zdaniem skarżącej wykładnia Rozporządzenia 1303/2013 jest jednoznaczna — w przypadku, gdy nieosiągnięcie wskaźnika nie nastąpiło na skutek zaniechać bądź zaniedbań ze strony Beneficjenta, nie powinien on być karany za taką sytuację. Co więcej, wskaźniki rezultatu nie powinny być brane pod uwagę przy wyznaczaniu korekt finansowych.
Strona podniosła również, że organ błędnie przyjmuje, jakoby nigdy nie zapewniła wzrostu wielkości zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Wskazała, że przy realizacji projektu zatrudniła m.in. 3 osoby. IZ miała taką wiedzę, w trakcie kontroli przedstawiono jej bowiem stosowne umowy, a rozliczając zaliczki przesyłano potwierdzenia wypłat i druki z ZUS.
Końcowo spółka podniosła, że organ stawiając jej zarzuty odwołał się wyłącznie do ogólnych postanowień umowy o dofinansowanie lub ustawy wdrożeniowej, nie będąc w stanie zarzucić konkretnych naruszeń przepisów - w szczególności regulaminu projektu.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych j.t. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji, sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 259); dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli w niniejszej sprawie podlegała decyzja Zarządu Województwa Ś. nr [...] z 20 kwietnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z 29 grudnia 2021 r. w sprawie określenia M. K. przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w łącznej wysokości [...] zł z tytułu zwrotu części dofinansowania przekazanego na podstawie umowy o dofinansowanie Projektu nr [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w tym:
- kwoty środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości [...] zł w związku z naruszeniem § 3 ust 1 umowy o dofinansowanie,
- kwoty środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości [...] zł w związku z nieosiągnięciem wskaźnika rezultatu "wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach".
Wywiedziona na wyżej opisaną decyzję skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże już w tym miejscu zaznaczenia wymaga, że nie wszystkie zawarte w niej argumenty zostały podzielone.
Zdaniem sądu w realiach sprawy organ prawidłowo bowiem określił przypadającą do zwrotu kwotę części dofinansowania w związku z naruszeniem przez stronę § 3 ust 1 umowy o dofinansowanie.
Natomiast wadliwie określił przypadającą do zwrotu kwotę części dofinansowania z uwagi na nieosiągnięcie przez skarżącą wskaźnika rezultatu "wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach".
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9.
Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W ust. 9 stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Z treści art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., powinno być rozumiane szeroko. "Inne obowiązujące procedury" to normy wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu (tzw. wytyczne), a także w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Są one bowiem źródłem praw
i obowiązków dla beneficjenta, który w chwili podpisania umowy zobowiązuje się do stosowania jej regulacji, w tym określonych w niej warunków, jakie powinny spełniać wydatki kwalifikowalne (por. wyroki NSA: z 12 września 2017 r., sygn. akt ll GSK 3597/15; z 17 maja 2017 r., sygn. akt ll GSK 2420/15; z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt ll GSK 2389/15; z 22 marca 2017 r., sygn. akt ll GSK 3026/15; z 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1745/14; z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12, wszystkie publ. CBOSA).
Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Naruszenie więc warunków umowy o dofinansowanie projektu jest zawsze naruszeniem procedury, o jakiej mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., skutkującym koniecznością odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1364/15, publ Lex nr 2237159).
Należy też wskazać, że podstawą żądania zwrotu środków jest zaistnienie "nieprawidłowości", o którym mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, definiowane jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Przesłanki uznania danego czynu za nieprawidłowość mają charakter łączny, a więc konieczne jest naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, które musi wynikać z działania lub zaniechania beneficjenta, a nadto naruszenie to ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Dla zastosowania korekty finansowej, o której mowa w art. 143 ust. 2 rozporządzenia 13003/2013, wystarczająca jest sama potencjalna możliwość wystąpienia szkodliwego wpływu.
Wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję IŻ określiła spółce przypadającą do zwrotu kwotę środków z EFRR w łącznej wysokości [...] zł z tytułu zwrotu części dofinansowania przekazanego na podstawie umowy. Powyższa kwota jest natomiast sumą dwóch wielkości wyliczonych w związku ze stwierdzonymi dwiema nieprawidłowościami związanymi z realizacją projektu.
Istota sporu w sprawie dotyczy zatem dwóch zagadnień:
1. prawidłowości określenia przez IŻ zwrotu części dofinansowania z powodu naruszenia przez beneficjenta § 3 ust 1 umowy o dofinansowanie,
2. prawidłowości określenia przez IŻ zwrotu części dofinansowania z powodu nieosiągnięcia przez skarżącą wskaźnika rezultatu "wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach".
Odnosząc się do pierwszego z opisanych zagadnień, w nawiązaniu do zarzutów i argumentów przywołanych w skardze, należy wskazać co następuje.
W przekonaniu sądu nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 207 ust. 1 pkt. 2, ust. 2a oraz art. 207 ust. 9 pkt. 1 i art. 60 pkt. 6 u.f.p. w zw. z art. 6 ustawy wdrożeniowej, albowiem organ orzekając w tej części prawidłowo zastosował powyższe przepisy prawa zasadnie przyjmując, że strona naruszyła § 3 ust 1 umowy o dofinansowanie oraz sekcję 6.2 pkt 3 lit. d-g Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 poprzez rozliczenie w projekcie wydatku niekwalifikowalnego związanego z wykonaniem przez podwykonawcę analizy literaturowej.
Skarżąca spółka przystąpiła do jednoetapowego konkursu zamkniętego nr [...] naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej I – Innowacje i nauka, Działania 1.2. [...] RPOWŚ na lata 2014-2020.
Pozytywna ocena projektu doprowadziła do zawarcia w dniu 16 lipca 2018 r. pomiędzy IŻ a spółką umowy o dofinansowanie Projektu pn.: "[...]" na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości: [...] zł.
Postanowieniem § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, wytycznymi, z także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 umowy w trakcie realizacji projektu oraz w okresie jego trwałości.
Zgodnie natomiast z § 10 ust 1 tej umowy jeżeli zostanie stwierdzone, że beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta, do dnia zwrotu tych środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie.
Należy także dodać, że zgodnie z treścią sekcji 6.2 pkt 3 lit. d-g wytycznych, do których stosowania strona zobowiązała się w umowie tj. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11 i 12 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub - w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR - w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie; został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu, jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu, został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Jak wyjaśniono wyżej w ramach projektu realizowano dwa zadania. Zadanie 1 pod nazwą "[...]" obejmowało: wyselekcjonowanie grupy pacjentów z podejrzeniem zakażenia boreliozą, próba prowokacji 8 grup pacjentów różnymi substancjami w celu uzyskania informacji, która substancja najlepiej uwalnia płyn stawowy z maziówki, przeprowadzenie badań genetycznych RTPCR pobranego i odwirowanego płynu ze stawów w celu stwierdzenia, czy w pobranym materiale znajduje się DNA krętka Borelli. Natomiast zadanie 2 pod nazwą "[...]" prowadziło do opracowania prototypu zestawu diagnostycznego oraz sprawdzenia prawidłowego działanie i powtarzalności zestawu.
Realizując projekt beneficjent zawarł ze spółką A. umowę nr [...] na podwykonawstwo, której przedmiotem było przeprowadzenie badań przemysłowych i prac badawczo – rozwojowych mających na celu stworzenie prototypu zestawu diagnostycznego do wykrywania DNA bakterii boreliozy z płynu stawowego na rzecz zamawiającego, zgodnie ze SWZ, spełniających warunki określone w ogłoszeniu o zamówieniu.
Następnie przedstawił do rozliczenia fakturę nr [...] z 31 sierpnia 2018 r. na kwotę [...]zł brutto. W jej treści w miejscu "nazwa usługi" podano: za przeprowadzenie badań przemysłowych etapu I – częściowe badania przeprowadzone w okresie od 09.08.2018r. do 31.08.2018r. na podstawie umowy nr [...] z dnia 09.08.2018r.
Z protokołu odbioru z wykonania umowy nr [...] jak również z raportu będącego załącznikiem do faktury wynikało natomiast, że we wskazanym okresie zrealizowane prace miały na celu przygotowanie merytoryczne do prowadzenia badań w ramach projektu. Jak wskazano, pierwszym etapem prac nad realizacją projektu była analiza literaturowa.
Sąd podziela stanowisko organu, że analiza literaturowa, której celem było zbadanie aktualnego stanu wiedzy w zakresie zakażeń odkleszczowych oraz metod ich diagnostyki, nie została ujęta przez zamawiającego w SWZ w ramach zadań do wykonania.
Również treść dokumentacji konkursowej projektu – opis zadań, harmonogram rzeczowo-finansowy, plan prac badawczo - rozwojowych nie obejmował swoim zakresem przeprowadzenia w ramach projektu analizy literaturowej.
Zatem wydatki związane z fakturą nr [...] nie mogły stanowić wydatku kwalifikowalnego w projekcie, ponieważ dotyczyły wykonania innej usługi, niż usługa polegająca na przeprowadzeniu badań, wynikająca z podpisanej 9 sierpnia 2018 r. umowy na podwykonawstwo.
Powyższe doprowadziło do powstania nieprawidłowości, która miała szkodliwy wpływ na budżet Unii albowiem został on obciążony nieuzasadnionym wydatkiem. Szkoda dla budżetu polegała na sfinansowaniu wydatku, który nie był w ogóle przewidziany w projekcie. Beneficjent przeznaczył przekazaną płatność zaliczkową na sfinansowanie usługi, na którą nie zostało przewidziane dofinansowanie.
Kwestionując stanowisko organu w tej części skarżąca podnosi niezrozumienie przez organ istoty ryczałtowego wynagrodzenia uzgodnionego w umowie zawartej z A..
Z treści § 6 ust 1 umowy nr [...] zawartej z podwykonawcą wynika, że za wykonanie określonego przedmiotu umowy Zamawiający zapłaci Wykonawcy wynagrodzenie ryczałtowe w wysokości netto – [...] zł, brutto – [...] zł.
Powyższe wynagrodzenie obejmowało wykonanie całego przedmiotu umowy, łącznie wszystkiego, co jest przedmiotem zamówienia, określonego w ogłoszeniu o zamówieniu, umowie i SWZ.
Jednakże, wbrew argumentacji skargi, powód określenia w decyzji kwoty zwrotu części dofinansowania nie był związany ze sposobem rozliczenia. Powodem tym była natomiast okoliczność rozliczenia w wydatkach związanych z realizacją projektu usługi polegającej na sporządzeniu analizy literaturowej, która nie była ujęta w dokumentacji konkursowej, nie wynikała z postepowania o zamówieniu w tym ze Specyfikacji Warunków Zamówienia, a w konsekwencji nie była również opisana jako element przedmiotu umowy zawartej przez skarżącą z podwykonawcą.
Zauważyć również należy, że Zamawiający dopuścił w § 6 ust 6 umowy możliwość rozliczania częściowego realizacji umowy, na wniosek Wykonawcy. Rozliczenie częściowe miało następować nie częściej niż na koniec każdego kolejnego miesiąca kalendarzowego, na podstawie protokołu z postępu wykonania umowy w przyjętym okresie rozliczeniowym, zawierającego opis zaawansowania prac oraz relacji ich wartości do ustalonego wynagrodzenia.
W realizacji powyższych ustaleń została wystawiona faktura nr [...] na kwotę: [...] zł brutto (netto [...] zł). Załącznikiem do niej był raport, którego celem było przedstawienie zleceniodawcy prac wykonanych w ramach realizacji zleconego projektu. Z jego treści wynikało, że w okresie sprawozdawczym od 9 do 31 sierpnia 2018 r. wykonano pierwszy etap prac nad realizacją projektu, którym była analiza literaturowa, zmierzająca do zbadania aktualnego stanu wiedzy w zakresie zakażeń odkleszczowych i metod ich diagnostyki.
W aktach sprawy znajduje się również protokół odbioru z wykonania umowy [...] podpisany w dniu 31 sierpnia 2018 r. przez strony tejże umowy. W treści tego dokumentu wykonawca oświadczył, że w okresie od 9 do 31 sierpnia wykonał prace w ramach wiążącej go umowy zgodnie z raportem, a zamawiający pracę tą przyjął i potwierdził jej zrealizowanie.
Powyżej podjęte czynności, w kontekście treści wiążącej strony umowy, nie pozostawiają wątpliwości, że analiza literaturowa została potraktowana przez skarżącą jako element przedmiotu umowy, potraktowała jej wykonanie jako postęp w realizacji umowy we wskazanym okresie rozliczeniowym i zapłaciła za nią. Wystawiona faktura natomiast jest bowiem odzwierciedleniem relacji wartości wykonanych prac do ustalonego wynagrodzenia.
Stanowisko skarżącej, jakie zajmuje co do analizy literaturowej jest niespójne. Należy bowiem wskazać, że w piśmie wyjaśniającym z 25 września 2020 r. opisując przedmiot umowy jednoznacznie wskazała, że analiza literatury mieściła się w zakresie prac w ramach przeprowadzonych badań przemysłowych, zgodnie z umową na pod wykonawstwo.
Dalej natomiast – w piśmie z dnia 2 grudnia 2020 r. oraz w skardze – wywodzi, że jest to oczywisty element przedmiotu zamówienia, a następnie, że pracę w tym zakresie wykonano dodatkowo, z inicjatywy wykonawcy – poza przedmiotem umowy.
Argumentacji tej nie można uwzględnić, albowiem poza zmiennością stanowiska, przeczy jej treść przywołanych wyżej dokumentów w postaci faktury, raportu i protokołu odbioru.
Nie ulega wątpliwości, że analiza literaturowa nie była objęta zamówieniem, natomiast została wykonana przez podwykonawcę, ujęta w protokole jako praca w ramach umowy za dany okres rozliczeniowy, na podstawie którego podwykonawca otrzymał wynagrodzenie.
Skarżąca zapłaciła zatem za analizę, pomimo, że ta nie była elementem przedmiotu zamówienia, jak również konieczność jej wykonania nie wynikała z przedłożonej przez spółkę dokumentacji konkursowej projektu.
Podkreślenia przy tym wymaga, że to na podmiocie występującym o dofinansowanie projektu spoczywa obowiązek rzetelnego i starannego sporządzenia dokumentacji projektowej wraz z opisem działań, mających następnie przełożenie na otrzymaną kwotę dofinansowania. Zakres prac objętych konkretnym etapem realizacji projektu winien być pełny i szczegółowy, a zakres przypisanych do niego czynności nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych. Treść dokumentacji projektu winna być jednoznaczna.
Żadnego elementu zadań nie można zostawiać domysłom, ani przyjmować, że pewne czynności – choć nie wymienione wprost – są oczywiste z punktu widzenia realizacji projektu.
Sąd w zakresie omawianego zagadnienia nie stwierdza także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegających na dokonaniu błędnych ustaleń w sprawie oraz ogólnikowym, niekonkretnym uzasadnieniu decyzji.
Wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo ustalił wszystkie elementy stanu faktycznego niezbędne do orzeczenia zwrotu kwoty dofinansowania w tej części i właściwie je ocenił. W uzasadnieniu decyzji organ jasno określił – cytując odpowiednie uregulowania prawa, umowy i wytycznych – w czym upatruje uchybień Beneficjenta skutkujących korektą finansową.
W sposób jasny i nie nasuwający wątpliwości interpretacyjnych wyjaśnił, że wydatek związany z analizą literaturową wykonaną przez podwykonawcę na podstawie umowy z 9 sierpnia 2018 r. jest wydatkiem niekwalifikowalnym, gdyż niezgodnym z umową o dofinansowanie i wytycznymi. Nie mógł być zatem rozliczony w ramach realizowanego projektu, skoro nie został w nim wprost przewidziany.
Stanowisko powyższe sąd podziela uznając je jako słuszne i prawidłowo uzasadnione.
W konsekwencji – zdaniem sądu – zasadnie orzeczono wobec spółki obowiązek zwrotu części dofinansowania w wysokości [...] zł w związku z naruszeniem § 3 ust 1 umowy o dofinansowanie oraz wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Nie budzi również zastrzeżeń sądu zaprezentowany przez organ sposób wyliczenia kwoty zwrotu w tej części.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd dostrzegł jednak istotne uchybienia jakich dopuścił się organ orzekając o zwrocie części dofinansowania w zakresie drugiego ze stanowiących istotę sporu zagadnień, a mianowicie uzasadnionego nieosiągnięciem przez skarżącą wskaźnika rezultatu "wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach".
Zdaniem sądu w tym zakresie doszło do naruszenia przez organ art. 207 ust. 1 pkt. 2, ust. 9 pkt. 1 u.f.p. w zw. z § 7 ust 1-3 umowy o dofinansowanie w zw. z § 1 pkt 34 i 35 tej umowy poprzez nieprawidłowe określenie przez IŻ zwrotu części dofinansowania z powodu nieosiągnięcia przez skarżącą wskaźnika rezultatu "wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach". Organ uchybił także § 3 ust 7 Regulaminu konkursu poprzez niezastosowanie tej regulacji.
Jako błędną sąd ocenia argumentację organu, że nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu w realiach rozpoznawanej sprawy spowodowało naruszenie procedur oraz powstanie nieprawidłowości uzasadniającej zwrot dofinansowania w wysokości [...] zł.
Stwierdzenie powyższych uchybień doprowadziło do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 grudnia 2021 r.
Rozpoczynając rozważania w tym zakresie przypomnieć trzeba, że skarżąca przystąpiła do konkursu zamkniętego naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej I – Innowacje i nauka, Działania 1.2 pn. "[...]" RPOWŚ na lata 2014-2020, Projekty Badawczo – Rozwojowe.
Z treści RPOWŚ na lata 2014-2020 Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych w wersji aktualnej dla rozpoznawanej sprawy wynika, że wydzielonych zostało 11 osi priorytetowych. W ramach poszczególnych osi priorytetowych, oraz przyporządkowanych do nich priorytetów inwestycyjnych, zostały wydzielone działania i poddziałania. Zadania RPOWŚ na lata 2014-2020 były realizowane w oparciu cele tematyczne, wśród których wymieniony został cel – wzmacnianie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji.
Jedna z osi priorytetowych, określona jako oś priorytetowa 1 to "Innowacja i nauka". W jej ramach finansowane były projekty wpływające na wzrost poziomu innowacyjności gospodarki województwa, głównie poprzez inwestycje podnoszące potencjał sektora badawczo-rozwojowego dla rozwoju przedsiębiorczości.
W ramach osi 1 przedsiębiorcy mogli uzyskać, w formie dotacji, wsparcie inwestycji polegających na realizacji badań przemysłowych i prac rozwojowych, obejmujących dofinansowanie wydatków do momentu stworzenia prototypu i jego pierwszej produkcji. Przewidziano również finansowanie projektów dotyczących zakupu wyposażenia lub budowy infrastruktury jednostek badawczo-rozwojowych, zakupu wyników prac B+R, opatentowanie wyników swoich prac.
Cele szczegółowe osi priorytetowej 1 to:
1. zwiększone urynkowienie działalności badawczo – rozwojowej,
2. zwiększona aktywność badawczo – rozwojowa przedsiębiorstw.
Pierwszy z celów przypisany został do działania 1.1. Wsparcie infrastruktury B+R. Drugi natomiast do działania 1.2. [...].
W tym miejscu przypomnienia wymaga, że wniosek o dofinansowanie projektu został złożony przez skarżącą w konkursie w ramach Osi Priorytetowej I, Działania 1.2 określonego jako "[...]", a sam projekt dotyczył opracowania [...]. Słusznie więc skarżąca wywodzi, że głównym celem projektów w ramach ogłoszonego konkursu było zwiększenie aktywności badawczej, poprzez opracowanie w ramach projektów nowych lub istotnie ulepszonych produktów i procesów produkcyjnych, nie zaś zmniejszanie poziomu bezrobocia, co przyjmuje i podkreśla w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ.
Na marginesie zauważyć należy, że o zwiększeniu liczby naukowców/pracowników we wspieranych jednostkach jest mowa we wskaźnikach produktu Działania 1.1., podczas gdy w ramach działania 1.2. wskaźnikiem takim są projekty B+R, czy wprowadzenie produktów nowych dla rynku.
Należy mieć jednak przede wszystkim na względzie, że o wyjątkowości i specyfice projektów dopuszczonych do realizacji w ramach przedmiotowego konkursu, świadczy treść Regulaminu konkursu. Ze względu na wysokie ryzyko osiągnięcia założonych skutków w przypadku badań nowatorskich, a wręcz pionierskich, przewidziano w nim ewentualność przerwania realizacji projektu z jednoczesnym brakiem obowiązku zwrotu otrzymanych środków, m.in. ze względu na nikłą wartość merytoryczną wyników prowadzonych badań.
Regulamin konkursu w § 3 ust. 6 i 7 dotyczącym przedmiotu konkursu stanowił: w ramach konkursu założono wsparcie na: Projekty badawcze służące opracowaniu nowych lub istotnie ulepszonych produktów i procesów produkcyjnych (innowacje produktowe, procesowe) tj. realizowanie badań przemysłowych i prac rozwojowych albo prac rozwojowych obejmujące dofinansowanie wydatków do momentu stworzenia prototypu i jego pierwszej produkcji. Przedmiotem projektów badawczo- rozwojowych będzie zawsze koncepcja zawierająca zarówno prace B+R, jak i założenia dotyczące wdrożenia wyników tych prac.
Przerwanie realizacji projektu badawczego oraz rezygnacja z wdrożenia wyników prac B+R nie będzie skutkować zwrotem środków wyłącznie w przypadku, gdy w trakcie realizacji prac B+R Beneficjent wykaże, że wdrożenie nie jest możliwe ze względów technicznych i/lub ze względu na brak lub nikłą wartość merytoryczną wyników dotychczas przeprowadzonych prac B+R bądź też nie jest uzasadnione ze względów ekonomicznych. W sytuacji zaistnienia powyższych okoliczności Beneficjent zobowiązany jest niezwłocznie poinformować Instytucję Zarządzającą i przedstawić stosowną dokumentację, potwierdzającą przerwanie realizacji projektu lub rezygnację z wdrożenia wyników prac B+R.
Podkreślenia wymaga, że IŻ nie kwestionowała merytorycznej słuszności przerwania badań i tym samym przerwania realizacji projektu w zasygnalizowanym przez beneficjenta momencie, akceptując niecelowość dalszego kontynuowania czynności objętych etapem II.
Zdaniem sądu, mając na uwadze wysokie ryzyko wyniku przeprowadzanych w ramach projektu badań oraz uwzględniając treść zacytowanego postanowienia Regulaminu konkursu należy przyjąć, że przerwanie przez spółkę realizacji projektu na etapie I badań, które spełnia dopuszczony przez Regulamin przypadek nie skutkujący obowiązkiem zwrotu środków, uniemożliwia orzekanie przez organ kwoty zwrotu części otrzymanego dofinansowania z uwagi na nieosiągnięcie wskaźnika wzrostu zatrudnienia.
Innymi słowy, skoro przewidziano możliwość przerwania realizacji projektu bez obowiązku zwrotu otrzymanych środków, to logiczną konsekwencją tegoż jest przyjęcie, że w sytuacjach tych usprawiedliwione jest także nieosiągnięcie założonych wskaźników.
Powyższy wniosek wspiera analiza postanowień umowy o dofinansowanie, o których mowa poniżej.
Mianowicie, zgodnie z § 7 ust 1 umowy Beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. Stosownie do treści ust 2 w przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec okresu Realizacji projektu Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika, a osiągniętą wartością wskaźnika lub całości dofinansowania w przypadku nieosiągnięcia celu Projektu. Zgodnie z treścią ust 3 w przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników w okresie trwałości Projektu Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej procentowej różnicy pomiędzy wymaganym okresem trwałości, a okresem rzeczywistego utrzymania trwałości Projektu.
Dla właściwej interpretacji powyższego uregulowania przywołania wymagają również definicje zawarte w § 1 pkt 34 i 35 umowy o dofinansowanie dotyczące zakończenia realizacji projektu oraz okresu trwałości projektu.
Zakończenie realizacji projektu to sytuacja, w której spełnione są dwa kryteria kumulatywnie: wszystkie działania związane z realizacją projektu zostały faktycznie wykonane (żadna dalsza czynność nie jest wymagana do zakończenia projektu) oraz wszystkie wydatki zostały założone w Projekcie zostały poniesione przez Beneficjenta (żadne dalsze płatności nie będą już ponoszone).
Okres trwałości projektu, to okres 5 lub 3 lat liczony od dnia przekazania na rzecz Beneficjenta ostatniej płatności w ramach Projektu lub od dnia zatwierdzenia wniosku o płatność końcową.
Projektem zaś według definicji określonej w § 1 pkt 6 umowy o dofinansowanie jest przedsięwzięcie szczegółowo określone we wniosku o dofinansowanie objęte współfinansowaniem UE, realizowane w ramach danej osi priorytetowej programu operacyjnego zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami z określonym początkiem i końcem realizacji.
Zdaniem sądu w realiach sprawy nie doszło do naruszenia przez Beneficjenta § 7 ust 1-3 umowy o dofinansowanie.
Z uwagi na nikłą wartość badawczą przeprowadzonych i zaplanowanych w projekcie badań, realizację tego projektu przerwano i zaniechano wykonania dalszych czynności. Nie można więc przyjąć, że ziściła się określona w tym paragrafie okoliczność zakończenia realizacji projektu.
Oczywistą konsekwencją dopuszczonej przez Regulamin sytuacji przerwania realizacji projektu bez obowiązku zwrotu otrzymanych środków jest akceptacja niezakończenia realizacji projektu, rozumianego jako faktyczne wykonanie wszystkich wymaganych czynności związanych z projektem oraz osiągnięcie założonych w nim wskaźników.
Zaistnienie okoliczności polegających na niemożności wdrożenia prac B+R ze względów technicznych i/lub ze względu na brak lub nikłą wartość merytoryczną wyników dotychczas przeprowadzonych prac B+R bądź też ze względów ekonomicznych prowadzących do dopuszczonego Regulaminem przerwania projektu, sprawia, że nie może być mowy także o okresie trwałości projektu, albowiem projekt ów nie został w ogóle zrealizowany.
Jak wynika z analizy akt sprawy, do realizacji projektu/badań zatrudniono zgodnie z przyjętymi założeniami trzy osoby.
Zdaniem sądu, przerwanie projektu na etapie I i związane z tą okolicznością ustanie zatrudnienia osób zaangażowanych w jego realizację (rozumiane też jako brak kontynuacji tego zatrudnienia w okresie trwałości), nie powoduje naruszenia przez skarżącą procedur w postaci § 7 ust 1-3 umowy o dofinansowanie oraz nie prowadzi do powstania nieprawidłowości skutkującej koniecznością zwrotu części dofinansowania w omawianym zakresie.
W przekonaniu sądu organ wadliwie – wbrew treści Regulaminu – przyjął, że pomimo przewidzianej w dokumentach konkursowych możliwości przerwania realizacji projektu, na beneficjencie spoczywa nadal odpowiedzialność realizacji wskaźnika wzrostu zatrudnienia.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyżej zaprezentowane stanowisko sądu i odstąpi od orzeczenia względem spółki kwoty zwrotu części dofinansowania w wysokości [...] zł, albowiem w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia zarówno naruszenia przez skarżącą procedur jak i powstania nieprawidłowości mającej negatywny wpływ na budżet Unii.
Mając na względzie powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wyroku sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.