I SA/Ke 275/22

I SA/Ke 275/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Ewa Rojek
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 285/23 - Wyrok NSA z 2024-04-05
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2114
art. 8 ust. 1
Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr 9013-2022-000942 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Ke [...]
Uzasadnienie
1.1 Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor, organ odwoławczy) decyzją z 25 kwietnia 2022 roku Nr 9013-2022-000942 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Busku-Zdroju (dalej: Kierownik, organ I instancji) Nr 0235-2022-002607 z 2 lutego 2022 r. wydaną dla J. W. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.
1.2 Dyrektor wyjaśnił, że 16 czerwca 2021 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Busku-Zdroju wpłynął, za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego, złożony w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus, wniosek J. W. o przyznanie płatności na rok 2021. W przedmiotowym wniosku strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej.
We wniosku o przyznanie płatności J. W. zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 86,97 ha, położone na działkach ewidencyjnych w obrębach C. i Kwasów, w gminie P. oraz w obrębach K. w gminie S. (powiat b. , województwo ś. ). Wraz z wnioskiem strona złożyła załączniki graficzne, na których wyrysowała położenie działek rolnych, jednocześnie zakładając rozbieżność dla działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
1.3 Dyrektor wskazał, że założone przez stronę rozbieżności podlegały ocenie przez wydział odpowiedzialny za system działek rolnych LPiS i zostały częściowo uwzględnione. Na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej Kierownik w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) stwierdził różnice pomiędzy powierzchnią uprawnioną do płatności a powierzchnią zadeklarowaną na działkach ewidencyjnych.
Na podstawie danych z systemu działek rolnych, organ I instancji, stwierdził że: dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną K4 o pow. 3,06 ha powierzchnia ta w całości nie kwalifikuje się do płatności; dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną K5 o pow. 3,08 ha powierzchnia ta w całości nie kwalifikuje się do płatności; dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną K3 o pow. 3,03 ha powierzchnia ta w całości nie kwalifikuje się do płatności.
Ww. działki zostały wykluczone z płatności w całości, bowiem nie spełniały definicji działki rolnej.
Ponadto stwierdził, że: dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działki rolne E1 i E4 o łącznej pow. 2,47 ha powierzchnia MKO wynosi 2,40 ha, wykluczono zatem pow. 0,07 ha; dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działki rolne K1 i K2 o łącznej pow. 33,72 ha powierzchnia MKO wynosi 1,17 ha, wykluczono zatem pow. 32,55 ha; dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną L3 o pow. 8,21 ha powierzchnia MKO wynosi 0,13 ha, wykluczono zatem pow. 8,08 ha; dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną C2 o pow. 0,57 ha powierzchnia MKO wynosi 0,56 ha, wykluczono zatem pow. 0,01 ha; dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną L4 o pow. 0,50 ha powierzchnia MKO wynosi 0,49 ha, wykluczono zatem pow. 0,01 ha; dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną L2 o pow. 0,51 ha powierzchnia MKO wynosi 0,01 ha, wykluczono zatem pow. 0,50 ha; dla działki ewidencyjnej nr 127, na której zadeklarowano działkę rolną L1 o pow. 1,75 ha powierzchnia MKO wynosi 1,74 ha, wykluczono zatem pow. 0,01 ha.
Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wyniosła 50,40 ha.
1.4 Decyzją organu I instancji odmówiono przyznania J. W. jednolitej płatności obszarowej, nakładając jednocześnie sankcję z tytułu tej płatności w kwocie 19031,81 zł. Ponadto, przyznano stronie płatność za zielenienie w kwocie 11 877,58 zł, płatność redystrybucyjną w kwocie 4944,98 zł oraz kwotę 173,08 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej.
1.5 Rozpoznając odwołanie strony od ww. decyzji Dyrektor wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U.2021.2114; ze zm.) dalej "ustawa o płatnościach" wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego (Dz.U.2015.351; ze zm.) dalej "rozporządzenie", rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2021 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 908) oraz przepisy unijne.
Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 Rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 640/2014. Warunki przyznania płatności dodatkowej określa art. 14 ustawy o płatnościach.
Sposób ustalania płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym określa art. 19 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Zasady wyliczania kar/zmniejszeń administracyjnych określone zostały w art. 18 i 19 Rozporządzenia Nr 640/2014.
Dyrektor wskazał, że postępowanie w sprawach dotyczących przyznania płatności, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach ma charakter wnioskowy, co oznacza to, że jest ono wszczynane jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym przez niego we wniosku.
Wniosek o przyznanie płatności zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenia te obejmują przede wszystkim powierzchnię działek ewidencyjnych, numery identyfikacyjne zwierząt zadeklarowanych do płatności w stosunku, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych. Dane zawarte we wniosku mają umożliwiać weryfikację ich prawdziwości. Powyższe oznacza, iż obowiązkiem rolnika jest wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności. To wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo, posiadanych zwierzętach oraz decyduje o treści wniosku, który podpisuje i składa w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Z powyższych regulacji prawnych wynika, że organ odpowiedzialny za przyznawanie płatności winien rozpatrzyć cały wniosek strony oraz przeprowadzić kontrole, w tym kontrole administracyjne w taki sposób, by zweryfikować, czy dane zgłoszone we wniosku oraz obszary zaznaczone na załącznikach graficznych odpowiadają stanowi faktycznemu.
1.6 W przedmiotowej sprawie J. W. wystąpił z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 86,97 ha.
Organ odwoławczy przywołał definicje użytków rolnych oraz upraw trwałych zawarte w art. 4 ust. 1 lit. g Rozporządzenia Nr 1307/2013. Wskazał, że uprawą trwałą są uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji. Zatem o ile drzewka będą zajmować grunt przez pięć lat lub dłużej, to po ich ścięciu, nie będzie można otrzymać ponownych plonów i ta uprawa nie spełnia wymogów do przyznania płatności.
W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, Dyrektor dokonał ponownej weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla spornych działek w systemie działek rolnych oraz ocenił przedmiotowe obszary MKO na zdjęciach satelitarnych wykonanych w 2021 r. dostępnych w aplikacji Sentinel. Wyjaśnił, że z obrazu ortofotomapy wynika, że na wskazanych działkach ewidencyjnych została uwzględniona pełna powierzchnia kwalifikująca się do płatności, natomiast różnica w stosunku do powierzchni zgłoszonej do płatności wynika z wykluczenia powierzchni zajmowanej przez lasy. Zdaniem organu odwoławczego wykluczone z powierzchni MKO obszary nie stanowią szkółek drzew, a dodatkowo nie stanowią obszarów zalesionych w ramach PROW.
Część gruntów zadeklarowanych przez stronę jako szkółki, po rozpatrzeniu rozbieżności w dniach 9-11 sierpnia 2021 r., zostało uwzględnionych do płatności.
W przeciwieństwie do obszarów leśnych, dla których rozbieżności zostały odrzucone. Wykluczone, szczegółowo oznaczone obszary, na których znajdują się 27-letnie drzewa, stanowią obszar z którego pozyskuje się materiał rozmnożeniowy.
Przedstawione przez J. W. w odwołaniu dokumenty nie wpływają, zdaniem Dyrektora, na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie są bowiem uzależnione od tego, czy rolnik został wpisany na listę dostawców przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Samo wpisanie na listę dostawców nie przesądza o rolniczym użytkowaniu gruntów (o tym, że spełniają definicję kwalifikującego się hektara). Dodatkowo, nie ma w tych dokumentach wymienionych działek ewidencyjnych, które mogłyby być ewentualnie uznane za szkółki drzew.
1.7 Organ odwoławczy przedstawił szczegółowy sposób przyjętych w sprawie wyliczeń, będących podstawą do nałożenia kary administracyjnej i przyznania określonych płatności.
2.1 Na powyższą decyzję J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji. Zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- art. 7, 8, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a". poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego przedstawionego przez skarżącego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy;
- art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony postępowania;
- art. 8 k.p.a. poprzez postępowanie w sposób podważający zasadę zaufania do organu, a sprowadzające się do przekazywania rolnikom przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozbieżnych informacji w zakresie możliwości ubiegania się o płatności;
- art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zasadnym było wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.;
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 4 ust. 1 lit. e Rozporządzenia Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) Nr 637/2008 i Rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uprawa drzewek skarżącego nie mieści się w definicji "użytki rolne";
- art. 4 ust. 1 lit. g Rozporządzenia Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) Nr 637/2008 i Rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że szkółka nie może dawać powtarzających się plonów;
- art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nieprzyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej, pomimo że wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem są kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013.
W uzasadnieniu skargi J. W. wskazał na błędne przyjęcie przez organ, że (skoro napisał w odwołaniu) drzewa jodły kaukaskiej i świerka srebrnego mają 27 lat, to znaczy że stanowią las. Zdaniem skarżącego wskazane we wniosku działki zostały prawidłowo opisane jako szkółki. Z przedstawionego zaświadczenia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz zbiorczego świadectwa uproszczonej oceny nasion wynika, że plantacja skarżącego stanowi szkółkę, a J. W. wytwarza materiał siewny: rozmnożeniowy lub nasadzeniowy roślin ozdobnych.
Wyjaśnił, że wskazał na wiek drzew z uwagi na ich zdolność do produkcji nasion. Zaznaczył, że definicja szkółki zawarta w art. 4 ust. 1 lit. j Rozporządzenia Nr 1307/2013 wskazuje, że są to m.in. komercyjne szkółki drzew leśnych, a także szkółki drzew do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste).
W ocenie skarżącego uprawiane drzewa spełniają definicję uznania za szkółkę, a dodatkowo ze szkółki uzyskuje materiał siewny. Zaznaczył, że definicja szkółki jest bardzo szeroka. Ponadto, analizując definicję uprawy trwałej z art. 4 ust. 1 pkt g Rozporządzenia Nr 1307/2013, należy przyjąć że szkółka może dawać powtarzające się plony. Tym samym szkółki zaliczane są do upraw trwałych.
Zarzucił, że organy określając uprawnienie do płatności, oparły się wyłącznie na kontroli administracyjnej, nie przeprowadziły kontroli w terenie, która potwierdziłaby wykorzystywanie wszystkich gruntów jako szkółkę.
Dodał, że jego gospodarstwo wpisane jest do Rejestru Dostawców Leśnego Materiału Rozmnożeniowego. Zaznaczył, że prowadzi sprzedaż drzewek przez cały rok. Składając wnioski o przyznanie płatności sugerował się oficjalnymi dokumentami i informacjami rozpowszechnianymi przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w których wprost wskazano, że do upraw trwałych – szkółek zalicza się również plantacje drzewek bożonarodzeniowych.
Do skargi załączył wymienione w skardze dokumenty.
3.1 W odpowiedzi na skargę, Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, dodatkowo wyjaśnił, że obszary wykluczone nie mieszczą się w definicji szkółek. Część zadeklarowanych przez skarżącego gruntów stanowi szkółki. Nie jest wykluczone, że sporne grunty mogły w przeszłości również stanowić obszar szkółek, jednak wskutek upływu czasu przekształciły się w obszary leśne, nieobjęte płatnościami bezpośrednimi. Pozyskiwanie przez skarżącego materiału rozmnożeniowego lub nasadzeniowego roślin ozdobnych na potrzeby gospodarstwa rolnego, nie mieści się w kategorii szkółek kwalifikujących się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
4.1 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Natomiast zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; ze zm.), dalej jako p.p.s.a, stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Z treści zaś art. 145 § 1 p.p.s.a., wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.
Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala.
4.2 Kontroli w przedmiotowym postępowaniu sądowym poddana została decyzja Dyrektora z 25 kwietnia 2022 roku utrzymująca w mocy decyzję Kierownika z 2 lutego 2022 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.
Sporne między stronami są natomiast ustalenia (prowadzące w konsekwencji do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu) w zakresie dotyczącym działek K4, K5, K3, K2, L3, L2. Skarżący na działkach tych zadeklarował szkółki. Jego zdaniem, przyjęcie że znajdują się na nich 27-letnie drzewa jodły kaukaskiej i świerka srebrnego
nie powinno prowadzić do odmowy płatności i nałożenia sankcji. Podkreślał, że wskazał na wiek drzew z uwagi na ich zdolność do produkcji nasion – co pozwala na pozyskanie i produkcję materiału siewnego: rozmnożeniowego i nasadzeniowego.
Organ uznał natomiast – nie kwestionując faktu pozyskiwania materiału rozmnożeniowego, że wykluczone z płatności obszary stanowią teren leśny.
4.3 Odnosząc się do tak zakreślonej kwestii spornej, należy w pierwszej kolejności przywołać znajdujące zastosowanie w kontrolowanej sprawie przepisy prawa.
Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach – jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
"Użytki rolne", zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. e Rozporządzenia Nr 1307/2013 oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.
"Uprawy trwałe", zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. g tego Rozporządzenia oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji.
Natomiast w świetle art. 4 ust. 1 lit. j powyższego Rozporządzenia "szkółki" oznaczają następujące obszary młodych drzewiastych (drzewnych) roślin uprawianych na otwartym powietrzu w celu późniejszego przesadzenia: szkółki winorośli oraz podkładek; szkółki drzew i krzewów owocowych; szkółki roślin ozdobnych; komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa rolnego; szkółki drzew i krzewów do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i inne krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste), w tym we wszystkich przypadkach ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki.
Z powyższych definicji kluczowa dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zawarta w opisie upraw trwałych (stanowiących element użytków rolnych) konieczność dawania powtarzających się plonów oraz definiująca szkółki – uprawa drzew w celu ich późniejszego przesadzenia.
4.4 Mając na względzie powyższe, jako prawidłowy należy ocenić wniosek organu, że plantacje drzew jodły kaukaskiej i świerka srebrnego, z których uzyskiwany jest materiał siewny - rozmnożeniowy, co do zasady nie spełniają tych wymogów i nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Plantacja tych drzew nie jest bowiem prowadzona w celach szkółkarskich, kwalifikujących się do płatności, gdzie sadzone drzewa są wykopywane z zamiarem posadzenia w innym miejscu.
"Szkółki" to, zgodnie z ww. art. 4 ust. 1 lit. j Rozporządzenia 1307/2013 obszary młodych drzewiastych (drzewnych) roślin uprawianych na otwartym powietrzu w celu ich późniejszego przesadzenia: (...) – komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa rolnego (...).
Trzeba w tym miejscu zauważyć, że w obrębie artykułu art. 4 ust. 1 lit. j ww. Rozporządzenia zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: część wspólną (wprowadzenie do wyliczenia) oraz punkty tego wyliczenia. Punkty służą wyłącznie do prezentacji wyliczeń związanych z problemem regulowanym przez jednostkę podstawową (art. 4 ust. 1 lit. j), nie są natomiast samodzielne treściowo i redakcyjnie. Tym samym należy uznać, że samo wyliczenie: "komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa rolnego" bez części wstępnej ("obszary młodych drzewiastych (drzewnych) roślin uprawianych na otwartym powietrzu w celu ich późniejszego przesadzenia"), nie jest właściwe do oceny, czy w danym przypadku mamy do czynienia ze "szkółką" w rozumieniu tego przepisu.
Jak ustalił organ, na zgłoszonych przez J. W. do płatności, jako szkółki, działkach K4, K5, K3, K2, L3 i L2, znajduje się obszar leśny, z którego pozyskuje się materiał rozmnożeniowy.
Potwierdza to, że wykluczenie spornych obszarów z płatności jest zasadne.
Powyższe działanie przeczy bowiem wykorzystaniu zgłoszonych powierzchni działek zgodnie z ich deklarowanym przeznaczeniem. W sposób niewątpliwy organy dowiodły, że powierzchnia zadeklarowanych do płatności działek nie spełnia w pełnym zakresie wymogów niezbędnych do przyznania wnioskowanych kwot.
Nie jest zatem zasadny zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ art. 4 ust. 1 lit. e i art. 4 ust. 1 lit. g Rozporządzenia Nr 1307/2013 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach.
Przedstawione przez skarżącego dokumenty, w szczególności: zbiorcze świadectwo uproszczonej oceny nasion Ośrodka Rozwojowo-Wdrożeniowego Lasów Państwowych z 2 grudnia 2020 r., protokół kontroli Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z 8 października 2020 r., zaświadczenie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z 17 stycznia 2022 r. świadczą jedynie o tym, że J. W. prowadzi plantację drzew iglastych i jest dostawcą materiału siewnego.
Dodatkowo, z treści ww. protokołu wynika, że kontrolowany zwracał uwagę, że plantacja powinna nazywać się plantacją drzew ozdobnych. Ponadto, plantacja została założona z 5-letnich sadzonek i nie prowadzi się sprzedaży sadzonek drzew ozdobnych.
Świadczy to, zdaniem sądu, o tym że plantacja tych drzewek nie jest szkółką w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. j Rozporządzenia 1307/2013.
Skarżący zgłosił do płatności dane działki o wskazanej powierzchni, a organ wykazał okoliczności skutkujące odmową jej przyznania. W takiej sytuacji – wbrew stanowisku skarżącego – organ nie ma obowiązku ustalania na jakiej powierzchni zgłoszonych działek wnioskodawca dokonuje czynności wykluczających płatność. Takich ustaleń winna dokonać sama strona, przed złożeniem wniosku, tak aby jego treścią objąć jedynie te powierzchnie, które spełniają przesłanki otrzymania wnioskowanej płatności. Powyższe wynika ze specyfiki postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie płatności, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadniania.
W świetle powyższego również zarzut braku kontroli na miejscu jest niezasadny. Skarżący nie wnosił bowiem zastrzeżeń co do powierzchni działek.
4.5 Skarżący zarzucił również organowi, że prowadził postępowanie z naruszeniem zasad postępowania, o których mowa w art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W ocenie sądu zarzuty te są bezpodstawne.
Przypomnieć bowiem należy, że niektóre z zasad postępowania określone w ww. przepisach k.p.a, w przypadku postępowań dotyczących przyznania płatności uległy znacznemu ograniczeniu.
Stosownie do treści art. 3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1).
Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach).
Ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę.
Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 790/19; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.
Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje skarżący, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach.
Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1369/18; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
W toku postępowania przed organami to na skarżącym, jako beneficjencie pomocy, spoczywał procesowy obowiązek wykazania, że cała zadeklarowana powierzchnia działek spełnia definicję użytków rolnych - szkółek.
Tymczasem dokonane przez organ podczas kontroli ustalenia wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że strona na działkach K4, K5, K3, K2, L3 i L2 prowadzi plantację drzew.
Podkreślenia wymaga, że organy nie przeczyły okoliczności prowadzenia przez skarżącego szkółki. Część gruntów zadeklarowanych jako szkółki, po rozpatrzeniu rozbieżności, została zakwalifikowana do płatności (dot. działek D, E3 i L1).
W świetle zaprezentowanej argumentacji jako wadliwy należy ocenić również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dyrektor prawidłowo bowiem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie ustaliwszy uprzednio podstaw do jej uchylenia.
Kontrolując decyzję w pozostałym zakresie, co do którego skarżący nie sformułował zarzutów, sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa.
4.6 Dokonując ustaleń w sprawie oraz stosując adekwatne do ich wyników przepisy prawa materialnego organ prawidłowo orzekł o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym: płatności za zazielenienie w kwocie 11 877,58 zł, płatności dodatkowej w kwocie 4 944,98 zł; 173,08 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej, a także o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożeniu z tego tytułu sankcji w wysokości 19 031,81 zł.
Na powyższą ocenę nie może mieć wpływu załączony do skargi wydruk s. 4 informacji ze strony Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przy uprawach trwałych wymieniono w nim m.in. szkółki, zaznaczając że są to rośliny uprawiane na otwartym powietrzu w celu późniejszego ich przesadzenia. Z informacji tej wynika też, że do upraw trwałych zalicza się także plantacje drzewek bożonarodzeniowych.
Podkreślenia wymaga, że spór dotyczył kwalifikacji działek, na których rosną drzewa, które nie są uprawiane w celu późniejszego przesadzenia, tylko służą jako drzewa mateczne, z których pozyskuje się materiał siewny.
Reasumując, zarówno podniesione przez skarżącego zarzuty jak i poczyniona przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji nie doprowadziły do stwierdzenia uchybień przepisom prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania przedmiotowego aktu administracyjnego z obrotu prawnego.
4.7 Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.