I SA/Ke 274/22

I SA/Ke 274/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Mirosław Surma
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 286/23 - Wyrok NSA z 2024-03-15
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a par. 1, art. 61,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Ke [...]
Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r. nr 9013-00000006457, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 dalej: "k.p.a."), Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie nr 0246-00000007072/22 z 4 marca 2022 r., wydane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.
Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny.
W. P. (dalej "strona", "skarżący") złożył 1 marca 2022 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Uzasadnił go ciężką chorobą, zażywaniem silnych leków psychotropowych, które ograniczały w znacznym stopniu jego stan psychiczny. Dodał, że nie mógł prawidłowo funkcjonować, znajdował się w stanie obniżonego nastroju, także z powodów rodzinnych. Informował, że leczy się psychiatrycznie od 2018 r. Przedłożył w tym względzie dokumentację medyczną.
Postanowieniem z 4 marca 2022 r. K. Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.
Na postanowienie organu I instancji strona wniosła zażalenie, zarzucając błędne ustalenie, że nie zachodzą ustawowe przesłanki do uwzględnienia jej wniosku i wniosła o zmianę postanowienia, i uwzględnienie jej wniosku o przywrócenie terminu. Do zażalenia strona dołączyła dwa zaświadczenia lekarskie oraz wyniki konsultacji neurochirurgicznej.
Po zapoznaniu się z aktami sprawy, Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżonym postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał na treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którą wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Następnie zauważył, że na podstawie art. 21 ust. 3 tej ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 17 maja 2021 r. rozporządzenie w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 908). Zgodnie z tym rozporządzeniem, w 2021 r. wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składało się w terminie do dnia 17 czerwca. Termin powyższy nie był jednak terminem ostatecznym składania wniosków w 2021 r. W myśl art. 13 ust. 1 Rozporządzenia nr [...] możliwe było bowiem złożenie wniosku po 17 czerwca 2021 r., jednakże za każdy dzień opóźnienia naliczana była sankcja w wysokości 1% kwoty płatności, do której byłby uprawniony rolnik.
Ostateczny termin skutecznego składania wniosków upływał 25 dni po upłynięciu terminu składania wniosków bez sankcji, liczonym od 17 czerwca 2021 r.
Ostatni dzień składania wniosków na 2021 rok upływał zatem 12 lipca 2021 r.
Zdaniem organu, skoro termin określony w art. 21 ustawy jest terminem materialnym, to jego przekroczenie skutkuje dla strony negatywnymi konsekwencjami w sferze jej materialnoprawnych uprawnień.
Wskutek upływu materialnego terminu przewidzianego w przepisach prawa dla złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2021, bez wpływu pozostaje kwestia "winy" wnioskującego. Bez wpływu zatem na ocenę organu pozostały kwestie choroby i stanu zdrowia strony. Uchybienie terminowi prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, a konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności.
Wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021, a więc z uchybieniem terminu materialnoprawnego określonego w ustawie, skutkuje uznaniem tego wniosku za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania.
Charakterystyka terminu materialnoprawnego wiąże się bowiem z niemożnością prowadzenia postępowania w celu zbadania istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. P. zaskarżył postanowienie organu II instancji w całości, zarzucając mu niewzięcie pod uwagę przy wydaniu rozstrzygnięcia choroby skarżącego i jego braku świadomości, że upływał termin na złożenie wniosku o płatność na rok 2021.
Do skargi W. P. załączył swoją dokumentację medyczną: wynik badania rezonansem kręgosłupa, zaświadczenie lekarskie od neurologa i psychiatry, wynik konsultacji neurochirurgicznej, a ponadto kartę informacyjno-wypisową leczenia szpitalnego M. P.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, z całą argumentacją faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W ramach kontroli sądowoadministracyjnej sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sądy administracyjne dokonują kontroli administracji wyłącznie z punktu widzenia oceny zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi. Nie kierują natomiast oceny ani na wypełnianie przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (np. kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego; tak NSA w wyroku z 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK [...]; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W niniejszej sprawie kontroli sądu poddane zostało postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.
Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter rozstrzygnięcia formalnego (por. P. P. K. aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania.
Pierwszą z nich jest sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Drugą sytuacja, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jest nią m. in. wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (tak Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, W. 2014, s. 212).
Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK [...], z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK [...] oraz z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK [...]; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że zaistniała druga z wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, bowiem postępowanie nie może być wszczęte z powodu upływu terminu przewidzianego dla złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Konsekwencją tego jest niemożność prowadzenia postępowania w celu zbadania istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Postępowanie takie jest bezprzedmiotowe.
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze stwierdzić należy, że powyższa ocena organów jest prawidłowa.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. określa ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1755), dalej "ustawa o płatnościach", rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2021 r. w sprawie określenia dłuższego terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu oraz zgłaszania zmian do tych wniosków w 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 908), Rozporządzenie Delegowane Komisji Unii Europejskiej Nr [...] z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w danym roku (art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach).
Zgodnie z § 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2021 r., termin na złożenie przedmiotowego wniosku w 2021 r. został przedłużony do dnia 17 czerwca.
Zgodnie natomiast z regulacją art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci Rozporządzenia Komisji (UE) Nr [...], z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b Rozporządzenia (UE) nr [...] prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Zatem ostateczny termin złożenia wniosku (dopuszczający opóźnienie do 25 dni, z sankcją 1% za każdy dzień opóźnienia) przypadał na dzień 12 lipca 2021 r.
Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu.
Jest więc terminem nieprzekraczalnym. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zarówno termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i termin do dokonania zmiany wniosku mają charakter materialnoprawny i nie podlegający przywróceniu (por. wyroki NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK [...] i z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt [...]; wyroki: WSA w Lublinie z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu [...] i z 29 września 2015 r., sygn. akt III SA/Lu [...] oraz WSA w Olsztynie z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol [...]; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Prawidłowo zatem w zaskarżonym postanowieniu organ wywiódł, że termin do złożenia wniosku o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter materialny, prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju płatności, a skoro tak to termin ten nie podlega przywróceniu. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego. Jak wskazuje się w doktrynie "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu", (vide: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 9, wyd. C.H. Beck, str. 336). Z tego względu materialny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o przyznanie płatności.
Terminy materialne nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu, określonego w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, przemawia również art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr [...], określający konsekwencje dla rolnika w przepadku złożenia wniosku po terminie. Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia, po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr [...], prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli zaś takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.
W rozstrzyganej sprawie strona skarżąca składając 1 marca 2022 r. swój wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021, powołała się na ciężką chorobę, zażywanie silnych leków psychotropowych, które ograniczały w znacznym stopniu jej stan psychiczny. Skarżący dodał, że nie mógł prawidłowo funkcjonować, znajdował się w stanie obniżonego nastroju, także z powodów rodzinnych, informował, że leczy się psychiatrycznie od 2018 r. Przedłożył w tym względzie dokumentację medyczną.
Jednak, jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach, termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich jest terminem materialnym, prekluzyjnym, który nie podlega przywróceniu. Tym samym, organy prawidłowo stwierdziły również, że w sprawie nie podlega ocenie kwestia przyczyn uchybienia wymienionemu terminowi przez stronę skarżącą. W orzecznictwie ustalone jest stanowisko, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. M. Romańska w: red. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego, W. 2015 r., s. 435 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych).
W przepisie art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr [...] mowa jest o "sile wyższej" i "nadzwyczajnych okolicznościach" lecz analiza całego przepisu wskazuje, że chodzi tu o przypadki gdy nie jest przekroczony termin "25 dni kalendarzowych". W sytuacji natomiast gdy doszło do przekroczenia terminu "25 dni" wniosek o przyznanie płatności jest niedopuszczalny i nie ma znaczenia okoliczność, czy uchybienie terminu nastąpiło wskutek "siły wyższej" czy "nadzwyczajnych okoliczności".
Podsumowując, termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych jest terminem materialnym i po jego upływie wygasa prawo do ubiegania się o płatność bez względu na przyczynę uchybienia terminu. Ponadto termin ten nie podlega przywróceniu. Tym samym bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie postępowania w sprawie jego przywrócenia.
Zarzuty skargi nie są zatem zasadne.
Rozpoznając sprawę, sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.