I SA/KE 260/25

I SA/Ke 260/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Andrzej Mącznik
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 ,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 207, art. 184 ust. 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2020 poz 694
art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem  COVID-19
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarząd Województwa (zarząd, Instytucja Zarządzająca, IZ) decyzją z 19 marca 2025 r. nr [...] określił P. H. (strona, beneficjent) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych z tytułu zwrotu dofinansowania przekazanego na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...]
Zarząd ogłosił 27 marca 2019 r. dwuetapowy konkurs zamknięty nr [...] naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MSP. Pomoc de minimis do [...] zł" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020. W treści ogłoszenia o konkursie zawarto informację, że szczegółowe zasady składania wniosków zostały zamieszczone w Regulaminie konkursu zamkniętego nr [...], dostępnym na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej oraz na portalu Funduszy Europejskich. Regulamin, będący załącznikiem do uchwały nr [...] Zarządu z 20 marca 2019 r., stanowił uszczegółowienie informacji zawartych w ogłoszeniu konkursowym. Przed sporządzeniem wniosku o dofinansowanie każdy wnioskodawca był zobowiązany do zapoznania się z zasadami zawartymi w regulaminie oraz załączonymi do tego regulaminu dokumentami, które organ szczegółowo przedstawił i omówił.
Następnie wyjaśniono, że do konkursu przystąpił beneficjent składając 29 lipca 2019 r. wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą: "[...] - Innowacyjną usługą firmy "[...]" P. H. na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości: [...] zł. Do wniosku załączono Biznes Plan, w którym w pkt 2-2 wskazano, że aktualna liczba pracowników zatrudnionych w przedsiębiorstwie na umowę o pracę wynosi 3 osoby, w tym 2 samozatrudnione (stan na dzień składania wniosku). Następnie w pkt 2-3 wskazano, m.in. że planowane prace wykonane w ramach projektu nie mają charakteru infrastrukturalnego, zatem nie wymagają pozwolenia na budowę ani zezwoleń oraz nie przewiduje się żadnych prac adaptacyjnych. W ramach projektu dokonane zostaną zakupy dotyczące wprowadzenia nowej usługi "[...]" w środki trwałe i wartości niematerialne i prawne takie jak: zakup zestawów e-rowerów, zakup zestawów hulajnóg, zakup sprzętu komputerowego wraz z osprzętem, zakup stacji do ładowania akumulatorów, stojaki na rowery. Zakup jest integralnym elementem projektu służącym do stworzenia nowej usługi zarządzania, prowadzeniem nadzoru nad prawidłową realizacją projektu. Do obsługi tego urządzenia będzie stworzone stanowisko pracy (pełen etat). Osoba zatrudniona na tym etacie będzie miała za zadanie nadzór nad wdrożeniem i zastosowaniem oprogramowania, stworzenie strony internetowej, planu i realizację marketingu prowadzenie korespondencji e-mailowej. Wszystkie wymienione elementy stanowią nierozerwalnę cześć projektu, bez której [...] nie mógłby prawidłowo funkcjonować. Do obsługi wypożyczalni będzie zatrudniona osoba na [...] etatu. Do obowiązków pracownika będzie należało dbanie o sprawność techniczną zakupionych środków trwałych wykorzystywanych do stworzenia aktywnego wypoczynku w [...]. Wnioskodawca zobowiązał się zatrudnić w ramach projektu, co najmniej jedną osobę z orzeczeniem o niepełnosprawności.
W wyniku przeprowadzonej przez IZ oceny merytorycznej wniosek o dofinansowanie, na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu z 1 kwietnia 2020 r. został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 2.5 w kwocie dofinansowania w wysokości: [...] zł, uzyskując 47 punktów. Instytucja Zarządzająca zawarła z beneficjentem 2 lipca 2020 r. umowę o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...] Innowacyjną usługą firmy "S. " P. H. (dalej "umowa o dofinansowanie") na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł. Beneficjent zobowiązany był do zapoznania się z warunkami i postanowieniami zawartymi w przedmiotowej umowie o dofinansowanie przed jej podpisaniem. Jednocześnie podpisując umowę o dofinansowanie poinformowano stronę, że zobowiązana jest do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, głównie w oparciu o zapisy wytycznych horyzontalnych oraz zgodnie z procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Ustalono, że beneficjent w trakcie realizacji projektu wnioskował o zmiany w jego realizacji, m.in. o zmianę poręczyciela wekslowego do projektu, zmianę terminu realizacji projektu, zmianę parametrów technicznych kupowanych urządzeń.
Następnie ustalono, że 31 maja 2022 r. beneficjent przekazał do IZ wniosek o płatność końcową potwierdzając jednocześnie zakończenie realizacji projektu. W dniu 4 sierpnia 2022 r. wpłynęło do organu pismo od beneficjenta, w którym zwrócił się z prośbą o zastosowanie wobec niego art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 roku o szczegółowych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1758, "dalej: "ustawa") w związku z wystąpieniem [...] w 2020 r. dotyczących wskaźnika rezultatu pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) [EPC]" - 1,5 w tym "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - mężczyźni [EPC]" - 1 i "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - kobiety [EPC]"- 0,5. Beneficjent podał, że w trakcie pandemii został zmuszony do zamknięcia działalności, nie otrzymał żadnego wsparcia finansowego i większość oszczędności zaangażował w bieżące wydatki, które pozwoliły na utrzymanie się na rynku. Przedłużająca się niestabilna sytuacja spowodowała, że został zmuszony na zmianę formy zatrudnienia z umowy o pracę na umowę zlecenia i zatrudnia pracowników w miarę zapotrzebowania. Zmniejszenie zainteresowania turystów odwiedzaniem regionu Ś. spowodowało mniejszy popyt na wprowadzoną w ramach projektu usługę, w związku z czym beneficjent stwierdził, że nie ma potrzeby zatrudniania pracowników na etat, dlatego utrzymanie zawnioskowanych wskaźników nie jest możliwe z przyczyn ekonomicznych. Wyzerowanie wskaźnika zatrudnienia nie miałoby wpływu na przyznanie mu dofinansowania, ponieważ projekty z listy rezerwowej z mniejszą ilością punktów również kwalifikowały się do dofinansowania. W odpowiedzi na powyższe, IZ pismem z 12 sierpnia 2022 r. nie wyraziła zgody na wyzerowanie wskaźnika zatrudnienia. Stwierdziła, że po przeanalizowaniu stanu realizacji projektu, jest zbyt wcześnie na dokonanie tak poważnych zmian, ponieważ wniosek o płatność końcową beneficjenta nie został jeszcze ostatecznie zatwierdzony, a zgodnie z zapisami instrukcji wypełniania wniosków EFRR oraz wytycznych zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020 docelowa wartość wskaźnika rezultatu powinna zostać osiągnięta w momencie realizacji projektu, bądź w okresie bezpośrednio po tym terminie (co do zasady - w okresie 12 miesięcy od zakończenia okresu realizacji projektu, określonego w umowie o dofinansowanie), a zatem czas na osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia upływał z końcem maja 2023 r.
Następnie organ wyjaśnił, że 6 września 2022 r. w miejscu realizacji projektu przeprowadzono kontrolę końcową, a następnie sporządzono informację pokontrolną nr [...] z 4 października 2022 r., w której stwierdzono, że do dnia kontroli końcowej wskaźniki produktu i rezultatu zostały zrealizowane na poziomie 100% za wyjątkiem kluczowych wskaźników rezultatu pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) [EPC], "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - mężczyźni [EPC]", "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - kobiety [EPC]", które do dnia kontroli nie zostały zrealizowane. Jednocześnie, IZ w informacji pokontrolnej zaleciła beneficjentowi osiągnięcie ww. wskaźników w terminie do 31 maja 2023 r. oraz poinformowała, że niewykonanie zalecenia we wskazanym terminie może skutkować nałożeniem korekty finansowej lub wypowiedzeniem umowy o dofinansowanie oraz wystąpieniem o zwrot wypłaconych środków dofinansowania powiększonych o odsetki.
W dniu 11 maja 2022 r., beneficjent otrzymał zaliczkę w wysokości [...] zł, którą rozliczył prawidłowo. Następnie, na podstawie informacji pokontrolnej, IZ w dniu 18 października 2022 r. zatwierdziła wniosek o płatność końcową, zaś 26 października 2022 r. wypłaciła ostatnią transzę dofinansowania z EFRR w wysokości [...] zł stanowiącą refundację poniesionych wydatków. Wobec powyższego wypłacono całą kwotę przyznaną beneficjentowi w umowie o dofinansowanie dofinansowania z EFRR w wysokości [...] zł. Następnie 9 maja 2023 r. wpłynęło pismo strony, w którym ponowiono prośbę o wyzerowanie wskaźników zatrudnienia i zastosowanie wobec niej art. 4 pkt 1 ustawy. Beneficjent ponowił argumentację przedstawioną we wniosku z 4 sierpnia 2022 r. W odpowiedzi na powyższe, IZ odniosła się do wniosku oraz kolejny raz poinformowała o braku podstaw do zastosowania art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych wobec jego przedsiębiorstwa, co w sposób szczegółowy uzasadniła. W szczególności odniósł się do kwestii związanej z uzyskaną pomocą publiczną uzyskaną przez beneficjenta z tytułu łagodzenia negatywnych skutków [...]
Organ ustalił, że za 2019 rok obrachunkowy wysokość kosztów uzyskania przychodów strony wynosiła [...] zł. Jest to wartość ogółem zawierająca również m. in. koszty amortyzacji, która zgodnie z załączoną tabelą za rok 2019 wynosiła kosztowo rocznie [...] zł, jednak otrzymana pomoc bezzwrotna w wysokości [...] zł poprawiła nieco kondycję finansową beneficjenta. Ponadto podkreślił, że umowę o dofinansowanie projektu podpisano 22 lipca 2020 r., zatem już po okresie wprowadzenia stanu epidemicznego i konieczności czasowego zamknięcia prowadzenia działalności gospodarczej. Beneficjent zatem miał świadomość, że ówczesna sytuacja może wpłynąć na ilość świadczonych usług.
Następnie zarząd przedstawił dane statystyczne stanu branży turystycznej w latach 2020-2022. Wywiódł, że branża turystyczna po okresie spadku przypadającym na 2020 rok, w którym beneficjent podpisał umowę o dofinansowanie projektu, odbiła się i wzrasta systematycznie, zarówno biorąc pod uwagę liczbę turystów, jak również ilość udzielonych noclegów, w tym w województwie świętokrzyskim. Wprawdzie, nastąpiło kolejne zaburzenie w funkcjonowaniu gospodarki w postaci agresji [...] na [...], co wymusiło wzrost cen paliw czy kosztów ogrzewania itp. jednak skutkiem powyższego było również zwiększanie cen na świadczone usługi. Ponadto, w 2022 r. z noclegów w turystycznych obiektach noclegowych korzystali również uchodźcy.
W dalszej kolejności IZ omówiła w sposób szczegółowy przebieg korespondencji z beneficjentem. Wyjaśniła, że 5 sierpnia 2024 r. przeprowadziła w miejscu realizacji projektu kontrolę doraźną, na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 14 umowy o dofinansowanie. Przedmiotem kontroli była m.in. weryfikacja: osiągnięcia poziomu wskaźników zamieszczonych we wniosku aplikacyjnym na podstawie przedstawionych dokumentów oraz wdrożenia zaleceń pokontrolnych (jeżeli dotyczy). W jej wyniku sporządzono informację pokontrolną nr [...] z 11 września 2024 r., w której IZ nie potwierdziła realizacji wskaźnika "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach". W okresie trwałości projektu liczonym od 26 października 2022 r. (data ostatniej płatności) do dnia 5 sierpnia 2024 r. (data kontroli), beneficjent nie zachował wzrostu zatrudnienia w wymiarze 1,5 etatu przez 649 dni okresu trwałości. W związku z tym, stwierdzono brak realizacji zaleceń pokontrolnych dotyczących osiągnięcia wskaźnika w terminie do 31 maja 2023 r.
W związku z powyższym, stwierdzono naruszenie § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie na podstawie art. 143 rozporządzenia nr [...], art. 9 ust. 2 pkt 8 ustawy wdrożeniowej oraz § 7 ust. 3 umowy o dofinansowanie w związku z podrozdziałem 8.8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020 i ustalono wartość korekty finansowej, której wyliczenie w sposób szczegółowy organ przedstawił na str. 22-23 decyzji. Organ uznał za wydatki niekwalifikowalne kwotę w wysokości [...] zł, w tym kwotę dofinansowania z EFRR w wysokości [...] zł i zalecił zwrot tej kwoty powiększonej o należne odsetki wyliczone zgodnie z § 10 ust. 1 umowy o dofinansowanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji pokontrolnej nr [...] Nadto IZ zaleciła osiągnięcie i utrzymanie ww. wskaźnika w pozostałym okresie trwałości projektu i przekazanie w ciągu 14 dni od jego osiągnięcia dokumentów poświadczających jego osiągnięcie. Beneficjent został poinformowany, że niewykonanie zalecenia we wskazanym terminie może skutkować nałożeniem korekty finansowej lub wypowiedzeniem umowy o dofinansowanie oraz wystąpieniem o zwrot wypłaconych środków, powiększonych o odsetki.
W dniu 1 października 2024 r. do IZ wpłynęło pismo pełnomocnika beneficjenta z 26 września 2024 r., w którym złożył zastrzeżenia do informacji pokontrolnej odnośnie ustaleń wskaźnika rezultatu oraz ustalenia korekty finansowej. Nadto odmówił podpisania informacji pokontrolnej. Jednocześnie podał, że nie zamierza podważać co do zasady ustaleń kontrolujących, dokonanych w ramach kontroli doraźnej projektu, w których wskazano nieosiągnięcie wskaźnika zatrudnienia w okresie trwałości, to jednak zgłosił zastrzeżenia co do okoliczności realizacji projektu w zakresie spornego wskaźnika, które bezpośrednio skutkują brakiem uzasadnienia dla ustalenia korekty finansowej i winny spowodować odstąpienie od jej ustalenia. Jako przyczynę do odstąpienia od nakładania korekty finansowej wskazał na pisma złożone do organu z: 27 lipca 2022 r., 5 maja 2023 r., 15 maja 2024 r. oraz 30 sierpnia 2023 r., w których wnioskował m.in. o wyzerowanie wskaźnika rezultatu, doprowadzenie zapisów umowy o dofinasowanie do stanu zgodnego z możliwościami beneficjenta w związku z wystąpieniem [...] i wojną w [...], dokonanie korekt w zapisach w informacji pokontrolnej w zakresie spornego wskaźnika rezultatu. W dalszej części zawarł argumenty analogiczne do wnoszonych dotychczas do IZ.
W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia, IZ pismem z 17 października 2024 r. podtrzymała stanowisko w niniejszej sprawie, tym samym podtrzymała stanowisko przedstawione w informacji pokontrolnej nr [...], dotyczące braku realizacji wskaźnika rezultatu. Przy ww. piśmie przekazała ostateczną informację pokontrolną nr [...], od której nie przysługiwała możliwość zgłoszenia zastrzeżeń. W dniu 4 listopada 2024 r. do organu wpłynęło pismo z 30 października 2024 r. będące stanowiskiem beneficjenta do ostatecznej informacji pokontrolnej, w którym podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
W związku z tym, że środki dofinansowania z EFRR i budżetu państwa zostały uprzednio przez IZ wypłacone beneficjentowi w ramach płatności zaliczkowych i refundacyjnej IZ pismem nr [...] wezwała beneficjenta do zwrotu wykorzystanego z naruszeniem procedur dofinansowania w łącznej kwocie [...]zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia tego wezwania. W odpowiedzi na wezwanie 20 grudnia 2024 r. beneficjent oświadczył, że uznaje ustaloną korektę finansową za nieuzasadnioną oraz odmówił zapłaty kwoty objętej wezwaniem oraz, że świadczenie pieniężne objęte wezwaniem nie ma ważnej podstawy prawnej i faktycznej, na obecnym etapie sprawy nie istnieje w jego ocenie obowiązek zapłaty kwoty wskazanej w piśmie.
Wobec braku dokonania zwrotu środków dofinansowania wraz z należnymi odsetkami, IZ pismem z 5 lutego 2025 r. w oparciu o art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", oraz zgodnie z art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U.2024 r., poz. 1530 z późn. zm.), dalej "u.f.p." zawiadomiła stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki. W związku z ww. brakiem zwrotu środków dofinansowania wraz z odsetkami zaistniała konieczność, zgodnie z zapisami art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. wydania przez IZ odpowiedniej decyzji określającej kwotę zwrotu środków.
Organ podkreślił, że kryteria dopuszczające są dowolne i tylko od beneficjenta zależy co określi w projekcie i za co może otrzymać punkty. Zatem zmiana kryteriów wyboru projektów, o którą wnioskował w zakresie wskaźnika rezultatu byłaby krzywdząca dla wnioskodawców, którzy nie uzupełnili wartości docelowej przedmiotowego wskaźnika albo została im nałożona korekta za jego nieosiągnięcie. Beneficjent powziął informację, że zarząd przyznawał dofinansowanie w ramach listy rezerwowej projektom, które otrzymały mniej punktów niż jego projekt, następnie przedstawił analizę, że bez punktów za wskaźnik zatrudnienia projekt znalazłby się przynajmniej na liście rezerwowej i również przyznano by mu dofinansowanie. W ocenie IZ zachodzi wątpliwość czy po uzyskaniu tej wiedzy beneficjent w ogóle zmierzał do zatrudnienia nowych pracowników w swoim przedsiębiorstwie w tym osoby niepełnosprawnej. Organ odmawiając wyzerowania wskaźnika rezultatu brał pod uwagę sytuację pandemiczną ale dawał szansę beneficjentowi na realizację projektu w całości, zgodnie z założeniami wniosku aplikacyjnego. Organ miał świadomość trudnej sytuacji rynkowej, jednakże beneficjent dysponował czasem na jego realizację, bowiem czynniki które miały wpływ na tą sytuacje mogły ulec zmianie. Stan epidemii wprowadzono od 20 marca 2020 r., natomiast został zniesiony Rozporządzeniem Rady Ministrów z 13 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Następnie 16 maja 2022 r. wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, który oznaczał w praktyce obowiązek noszenia maseczek w podmiotach udzielających świadczeń zdrowotnych. Beneficjent zakończył realizację projektu 31 maja 2022 r. (zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie), natomiast okres trwałości rozpoczął się 26 października 2022 r., a wskaźnik miał zrealizować do końca maja 2023 r., zatem wszystkie daty wykraczały już poza okres stanu pandemii.
W kontekście stanowiska beneficjenta wyjaśnił, że ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych dawała instytucjom zarządzającym możliwość dokonywania zmian, nie był to jednak każdorazowy obligatoryjny obowiązek, zatem IZ nie musiała dokonać zmiany nawet w wypadku przedstawienia udokumentowanego wniosku przez beneficjenta, czego zresztą w niniejszej sprawie nigdy ten nie uczynił. Organ w żadnym momencie nie sugerował stronie, że jej wniosek o zmianę wskaźnika rezultatu jest zasadny, ale przedwczesny. W korespondencji do niej kierowanej organ cały czas informował, że wniosek o dokonywanie zmian w projekcie musi być udokumentowany i poparty dowodami. Natomiast beneficjent w żadnym z przesłanych do organu pism nie udowodnił negatywnego wpływu pandemii oraz wybuchu wojny w Ukrainie na jego sytuację, przedstawiał ogólne informacje, o sytuacji które dotknęły wszystkie przedsiębiorstwa w ówczesnym czasie i ogólne skutki związane z pandemią i wojną.
To obowiązkiem beneficjenta była realizacja projektu oraz utrzymanie jego trwałości zgodnie z umową o dofinansowanie. Beneficjent niezależnie od przestawianych próśb, decydując się na podpisanie umowy o dofinansowanie w 2020 r. powinien wziąć pod uwagę ryzyko związane z rozwojem sytuacji epidemicznej jak również mieć świadomość, że wskaźniki realizacji projektu wskazane w sekcji XIV wniosku o dofinansowanie muszą zostać osiągnięte, zgodnie z przyjętym na siebie zobowiązaniem. Mimo braku zgody na zmianę wskaźnika zatrudnienia strona zaniechała jego realizacji, o czym sama poinformowała organ w przedłożonych pismach, co dodatkowo zostało podczas kontroli doraźnej, a zatem dokonała zmiany w projekcie bez akceptacji IŻ. Tym samym naruszono też § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie.
Organ mając na uwadze definicję nieprawidłowości określoną w art. 2 pkt 26 rozporządzenia 1303/2013 ponownie podkreślił, że działaniem i zaniechaniem beneficjenta pomimo braku zgody organu była rezygnacja z realizacji wskaźnika zatrudnienia. Zaniechanie to doprowadziło w efekcie do sytuacji braku wzrostu wielkości zatrudnienia w prowadzonym przedsiębiorstwie. Nie ulega wątpliwości, że wniosek o dofinansowanie wraz z jego integralną częścią tj. dokumentacją projektową zakładał wzrost wielkości zatrudnienia w prowadzonym przedsiębiorstwie o 1,5 etatu od wartości początkowej, zaś organ nie wyraził zgody na jego wyzerowanie. Beneficjent powinien dołożyć wszelkich starań aby się z tego obowiązku wywiązać, tymczasem składał ogólne pisma o wyzerowanie wskaźnika, w których przedstawiał wyliczenie, że bez ujmowania spornego wskaźnika i tak znalazłby się na liście rezerwowej i uzyskał dofinansowanie. Dodatkowo próbował przerzucić winę za niezrealizowanie wskaźnika na IZ, twierdząc, że został wprowadzony w błąd odpowiedzią IZ podczas gdy organ wskazał mu jedynie, że ma jeszcze czas na zrealizowanie wskaźnika i tym samym na zrealizowaniu projektu w całości, a nie, że nie musi go realizować. Beneficjent nie był zmuszony do wykazywania wartości docelowej w stosunku do któregokolwiek wskaźnika rezultatu, jeżeli już go wskazał to jego obowiązkiem było go zrealizować. Nadto organ ponownie zwrócił uwagę na to, że w informacji pokontrolnej z 4 października 2022 r. z kontroli końcowej projektu zalecono stronie osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia do 31 maja 2023 r., co nie zostało wówczas oprotestowane, pomimo tego, że uprzednio złożyła do pismo z 27 lipca 2022 r., będące tym pierwszym pismem o wyzerowanie wskaźnika. Jednocześnie beneficjent odesłał ww. informację pokontrolną podpisaną, a co za tym idzie zaakceptował jej postanowienia i przyjął zawarte w niej zalecenia pokontrolne do realizacji.
Końcowo organ zwrócił uwagę na to, że sporny projekt, miał przecież oprócz wprowadzenia nowej innowacyjnej usługi, osiągnąć także cel w postaci zwiększenia zatrudnienia w przedsiębiorstwie, które jest przecież pożądanym społecznie zjawiskiem niwelowania czy zmniejszania poziomu bezrobocia w regionie. Instytucja Zarządzająca w Informacji pokontrolnej z kontroli doraźnej ustaliła wymiar korekty finansowej proporcjonalnie do okresu, w którym trwałość projektu nie została zachowana.
Nadto IZ wskazała, że umowa o dofinansowanie jest umową rezultatu, a nie starannego działania, beneficjent bowiem otrzymał środki na realizację konkretnego celu, którym była realizacja projektu na warunkach określonych umową, a cel projektu na zasadach określonych w umowie o dofinansowanie nie został w niniejszej sprawie zrealizowany w całości. Przepisy u.f.p. nie przewidują możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków publicznych udzielonego dofinansowania wykorzystanych z naruszeniem procedur. Obowiązek zwrotu środków powstaje więc z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami. Natomiast odpowiedzialność administracyjna z tytułu zobowiązania do zwrotu środków pochodzących z budżetu UE ma charakter obiektywny, tj. niezależny od winy.
Sumując organ stwierdził, że strona naruszyła postanowienia § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie. Naruszeniem było nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) [EPC]", dokonanie zmian w projekcie bez akceptacji IZ, realizacja projektu niezgodnie z wytycznymi, procedurami oraz w sposób który nie zapewnił osiągnięcia wskaźników rezultatu w trakcie jego realizacji oraz w okresie trwałości.
Na powyższą decyzję P. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie polegające na:
• postawieniu skarżącego w niepewności co do jego praw i obowiązków poprzez zaniechanie jednoznacznego i usuwającego jakiekolwiek wątpliwości po stronie skarżącego ustosunkowania się do wielokrotnie ponawianych wniosków o dokonanie zmiany w umowie o dofinansowanie projektu polegającej na odstąpieniu od wskaźnika rezultatu w postaci wzrostu zatrudnienia;
• zaniechaniu jednoznacznego wykluczenia możliwości odstąpienia od wskaźnika rezultatu w postaci wzrostu zatrudnienia w takim etapie realizacji projektu, który pozwoliłby na zapewnienie wykonania tego wskaźnika.
b) art. 207 ust. 1 pkt. 2 i art. 184 u.f.p. w związku z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu, a w szczególności postanowieniami § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 7 ust 1 i 2 umowy, poprzez błędne zastosowanie polegające na:
• nieuzasadnionym stwierdzeniu, że skarżący realizując projekt zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie, oraz zgodnie z treścią projektu naruszył jakiekolwiek procedury regulujące wydatkowanie środków publicznych;
• nieuzasadnionym ustaleniu, że skarżący zrealizował projekt niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie;
c) art. 207 ust. 1 pkt. 2 i art. 184 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez błędne zastosowanie polegające na:
• bezpodstawnym stwierdzeniu, że nieosiągnięcie przez skarżącego fakultatywnego wskaźnika wzrostu zatrudnienia (wskaźnik rezultatu) spełnia kryteria nieprawidłowości bowiem ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżetu Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
d) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów do dofinansowania, w związku z art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na tym, że organ fakultatywne kryterium punktowe, jakim był deklarowany wzrost zatrudnienia w projekcie, uznaje następnie za czynnik, którego nieosiągnięcie stanowi nieprawidłowość skutkującą obowiązkiem orzeczenia obowiązku zwrotu części dofinansowania;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
a) art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez organ dowolnej, niekompletnej, oraz oczywiście błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie, że:
• skarżący nie zamierzał w istocie od początku realizować wskaźnika wzrostu zatrudnienia;
• sytuacja finansowa skarżącego pozwalała mu na realizację wskaźnika zgodnie z umową;
• skarżący mógł przewidzieć w projekcie skalę i długotrwałość ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikającą z pandemii Covid-19;
• brak realizacji wskaźnika wzrostu zatrudnienia przez skarżącego spowodował
nieuzasadniony wydatek z budżetu Unii Europejskiej;
b) art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na:
• postawieniu skarżącego w niepewności co do jego praw i obowiązków poprzez zaniechanie jednoznacznego i usuwającego jakiekolwiek wątpliwości po stronie skarżącego ustosunkowania się do wielokrotnie ponawianych wniosków o dokonanie zmiany w umowie o dofinansowanie projektu polegającej na odstąpieniu od wskaźnika rezultatu w postaci wzrostu zatrudnienia;
• kierowaniu do skarżącego komunikatów kreujących po jego stronie uzasadnione oczekiwanie uwzględnienia wniosku o odstąpienie od wskaźnika rezultatu w postaci wzrostu zatrudnienia na końcowym etapie realizacji projektu;
• zaniechaniu jednoznacznego wykluczenia możliwości odstąpienia od wskaźnika rezultatu w postaci wzrostu zatrudnienia w takim etapie realizacji projektu, który pozwoliłby na zapewnienie wykonania tego wskaźnika.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że jakkolwiek nie kwestionuje faktu nie osiągniecia wskaźnika rezultatu w postaci wzrostu zatrudnienia, to jednak w jej ocenie właśnie działania i zaniechania organu sprzeczne z zasadą dobrej administracji oraz naruszające zasadę pewności prawa i dyrektywę budzenia zaufania strony postępowania spowodowały, że wstrzymywała działania, które mogły prowadzić do osiągnięcia wskaźnika.
Następnie skarżący wyjaśnił, że pismem z 25 maja 2023 r. organ poinformował beneficjenta o braku podstaw do zastosowania art. 4 pkt. 1 ustawy w zakresie zmiany wskaźnika rezultatu p.n. Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (Cl 8 EPC), o co zwracał się do organu wielokrotnie. We wskazanym piśmie organ nie odniósł się jednak w żadnym stopniu do innych dopuszczalnych prawem możliwości modyfikacji zawartej umowy o dofinansowanie z przyczyn leżących w pandemii Covid-19. Umknęła bowiem organowi norma art. 12 ustawy, której treść przytoczył, a także przepis art. 34 ustawy. W konsekwencji wywiódł, że w sprawie nie istnieją zarówno przeszkody merytoryczne jak i przeszkody w zakresie czasu obowiązywania przepisów, które uniemożliwiałyby IZ dokonanie zmiany umowy do dofinansowanie. Szczegółowe informacje i okoliczności motywujące dokonanie zmiany w umowie w zakresie wskaźnika rezultatu obejmującego wzrost zatrudnienia beneficjent zawarł w pismach z 27 lipca 2022 r. oraz z 5 maja 2023 r. Na potwierdzenie zajętego stanowiska powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2023 r. w sprawie sygn. akt III PZP 6/22.
Następnie odnosząc się do pisma Departamentu Inwestycji i Rozwoju Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. z 25 maja 2023 r. wskazał, że nie można również zaakceptować twierdzenia, zgodnie z którym już podpisując umowę miał wiedzę o okolicznościach funkcjonowania branży turystycznej w czasie pandemii Covid-19. Jest to twierdzenie całkowicie chybione, w świetle informacji i komunikatów rządowych dostępnych w przestrzeni publicznej. Skarżący w innych realiach prawno-ekonomicznych przygotowywał swój projekt, w innych realiach podpisywał umowę o dofinansowanie, a w innych realizował projekt. Z tych względów wskaźnik wzrostu zatrudnienia racjonalnie i w dobrej wierze przewidziany w projekcie, z powodu wystąpienia Covid-19 okazał się nieracjonalny, bezpodstawny i bezprzedmiotowy przyjmując konieczność raczej redukcji zatrudnienia zamiast jego zwiększania. Okoliczności te były całkowicie niezależne od skarżącego i nie były możliwe do przewidzenia na datę opracowywania projektu i biznes planu.
Następnie skarżący odniósł się do pisma organu z 6 grudnia 2023 r. Wskazał, że organ pomija kluczową okoliczność związaną z logiką realizacji projektu przez przedsiębiorcę. W momencie rozpoczęcia realizacji projektu, który dla skarżącego był w istocie zamierzeniem inwestycyjnym (niosącym ze sobą ryzyko gospodarcze), ma nastąpić skokowy wzrost intensywności działał w oznaczonym obszarze funkcjonowania przedsiębiorstwa. To zwiększenie intensywności działań ma obsłużyć wzrost zatrudnienia w projekcie, zamówienia sprzętu oraz innych usług zewnętrznych. W momencie, kiedy rzeczywista działalność operacyjna przedsiębiorstwa jest zamrożona w skutek władczych działań administracyjnych rządu, realizacja projektu - jeśli w ogóle ma być kontynuowana musi podlegać niezbędnym modyfikacjom, by przedsiębiorstwo nie straciło płynności finansowej i nie uległo likwidacji. Skarżący zobowiązał się do realizacji celów projektu, jednak wzrost zatrudnienia musiał być skorygowany w kontekście faktycznych potrzeb związanych z zawieszeniem świadczenia usług turystycznych. I było to zawieszenie faktyczne i bezsporne, niezależnie od realizowanych transferów finansowych na jego rzecz czy też całej branży turystycznej. Wskazując na treść pisma organu z 12 sierpnia 2022 r. stwierdził, że uniemożliwiono mu modyfikacje umowy oraz osiągnięcie spornego wskaźnika.
Organ nie poinformował skarżącego w piśmie z 12 sierpnia 2022 r., że w jego ocenie wniosek o zmiany w projekcie lub umowie w zakresie oznaczonego wskaźnika rezultatu jest bezpodstawny, chociaż miał taką możliwość i miał taki obowiązek, skoro z wnioskiem o to wystąpił skarżący jako beneficjent. W konsekwencji skarżący, który lojalnie oczekiwał do maja 2023 r. z ponownym wnioskiem utracił możliwość zwiększenia zatrudnienia w projekcie stosownie do założonego wskaźnika, a tymczasem organ wykluczył możliwości zmian w umowie i/lub projekcie. Na potwierdzenie stanowiska strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 marca 2023 r. w sprawie sygn. I SA/Ke 55/23.
Następnie wskazał, że osiągnął wszystkie zakładane cele projektu wskazane we wniosku o dofinansowanie, a jak wynika ze studium wykonalności projektu oraz biznes planu, istotą projektu było uruchomienie innowacyjnej usługi (wprowadzenie na rynek innowacji produktowej). Cel ten został zrealizowany w całości, co potwierdza przeprowadzona kontrola, a zatem osiągnięcie celów projektu jest okolicznością bezsporną. Skoro zatem cel projektu mógł być i został osiągnięty bez zwiększenia zatrudnienia o podany wskaźnik, to należy wnioskować, że wskaźnik ten nie może być postrzegany jako relewantny i niepodlegający korektom. Wskaźnik wzrostu zatrudnienia był bowiem definiowany jako uzupełniający i nie był obligatoryjny dla podmiotów ubiegających się o wsparcie. Podniósł, że organ przyznał dofinansowanie w ramach listy rezerwowej nawet projektom, które otrzymały zaledwie 33 punkty, podczas gdy jego projektowi przyznano 47 punktów w ramach listy rankingowej. Wpisanie ostatecznie na listę wybranych do dofinansowania projektów o tak niskiej punktacji dowodzi, że organ naruszył traktatowe warunki równego dostępu do pomocy, oraz naruszył dyrektywy zawarte w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Skoro bowiem na wybranie projektu do dofinansowania wystarczające było uzyskanie 33 punktów, to projekt nawet bez wskazania wzrostu zatrudnienia (9 pkt) otrzymałby 38 punktów, a zatem zostałby umieszczony na liście rezerwowej. W konsekwencji warunki udzielenia wsparcia w zakresie kryteriów oceny wniosków obejmujące wskaźniki rezultatu p.n. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (Cl 8 EPC)" wprowadzały w błąd uczestników konkursu.
Zdaniem skarżącego wskaźnik wzrostu zatrudnienia był wskaźnikiem rezultatu nieobowiązkowym, którego nieuwzględnienie w projekcie pozwalało nie tylko na kwalifikację do konkursu ale i na uzyskanie dofinansowania. Na liście projektów wybranych do dofinansowania mogły się znaleźć projekty, które nawet nie zmierzały do wzrostu zatrudnienia. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że w ramach przedsiębiorstwa beneficjenta w czasie restrykcji związanych z pandemią Covid-19 wykonalna była realizacja projektu bez zwiększenia zatrudnienia, co wiązało się z brakiem zaangażowania pracowników w pełnym wymiarze czasu pracy do ich głównych zadań i możliwością przekierowania zasobów kadrowych do obsługi projektu.
Podkreślił, że skoro wskaźnik rezultatu w postaci wzrostu zatrudnienia był wskaźnikiem fakultatywnym, który obiektywnie nie miał wpływu na osiągnięcie celu projektu, a w realiach niniejszej sprawy skarżący zrealizował wszystkie cele projektu bez zwiększenia zatrudnienia, to nie mogło dojść do powstania nieprawidłowości mającej negatywne skutki w budżecie Unii Europejskiej.
Końcowo stwierdził, że organ nie sprostał tak sformułowanym obowiązkom i przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadził żadnych dowodów, sprawdzeń lub innych czynności celem ustalenia czy w ogóle, a jeżeli tak to w jaki sposób niezrealizowanie wskaźnika wzrostu zatrudnienia mogłoby wywołać nawet potencjalnie nieuzasadniony wydatek w budżecie Unii. Wniosków i argumentów w tym zakresie organ nie przedstawił również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co dowodzi, że rozstrzygnięcie w tej części jest bezpodstawne i dowolne, a zatem stanowi wadliwość decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa krajowego lub unijnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa z 19 marca 2025 r. określająca P. H. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych otrzymanego z tytułu realizacji projektu pod nazwą: "[...] - Innowacyjną usługą firmy "[...] P. H..
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz.1530 ze zm.). Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.).
Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).
Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a instytucją zarządzającą projektem (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023r., sygn. akt I GSK 173/19, LEX nr 3520100).
Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych, przy czym wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., powinno być rozumiane szeroko.
W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie zaakceptowanego wniosku o dofinansowanie i dalej umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu.
Stanowisko, zgodnie z którym naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, łączącej beneficjenta z instytucją stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., jest już ugruntowane w orzecznictwie – por. wyroki NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, LEX nr 2434297, z 11 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 207/21, LEX nr 3265704, z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 872/19, LEX nr 3391264. Pogląd ten sąd rozpoznający sprawę podziela w pełni.
W związku z powyższym, to m.in. umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego wraz z zaakceptowanym wnioskiem o dofinansowanie, dokumenty programowe, regulamin konkursu są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich.
Wyjaśnić również trzeba, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia.
Środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Artykuł 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy bowiem interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, zgodnie z którym nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Pojęcie nieprawidłowości wiąże się zatem ze szkodą. Poprzez tę szkodę rozumie się nie tylko szkodę rzeczywistą, stanowiącą obiektywnie rzecz biorąc uszczerbek w budżecie Unii Europejskiej, o charakterze wymiernym, ale także szkodę potencjalną. Szkodą w interesach finansowych UE jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, z kolei nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego.
Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1013/19, LEX nr 2784937). Stwierdzenie przy tym wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15).
Sąd stwierdza, że w realiach sprawy poprawnie ustalono, że doszło do naruszenia przez beneficjenta procedur w postaci postanowień umowy – tj. § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 2. Naruszenia powstały w wyniku zaniechań beneficjenta, które finalnie doprowadziły do nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu – wzrostu zatrudnienia we wspieranym przedsiębiorstwie, w trakcie realizacji projektu oraz w okresie trwałości. Naruszenia spełniają definicję nieprawidłowości, a ich skutkiem było powstanie rzeczywistego uszczerbku finansowego w budżecie Unii, bowiem wydatki przeznaczone na wykonanie projektu nie zostały wykorzystane w części do jego realizacji i osiągniecia wszystkich założonych celów.
Przypomnieć trzeba, że skarżący przystąpił do konkursu, w którym założono m.in. wsparcie inwestycyjne sektora MSP. Pomoc de minimis do [...] zł. Złożony przez stronę projekt zakładał, że dokona ona zakupów dotyczących wprowadzenia nowej usługi "[...]" w postaci zestawów e-rowerów, zestawów hulajnóg, sprzętu komputerowego wraz z osprzętem, stacji do ładowania akumulatorów, stojaków na rowery. Zakupy te były integralnym elementem projektu służącym do stworzenia nowej usługi zarządzania, prowadzeniem nadzoru nad prawidłową realizacją projektu. Strona zadeklarowała jednocześnie, że do obsługi urządzenia będzie stworzone stanowisko pracy (pełen etat). Osoba zatrudniona na tym etacie będzie miała za zadanie nadzór nad wdrożeniem i zastosowaniem oprogramowania, stworzenie strony internetowej, planu i realizację marketingu prowadzenie korespondencji e-mailowej. Wskazała też, że do obsługi wypożyczalni będzie zatrudniona osoba na ˝ etatu. Do obowiązków pracownika będzie należało dbanie o sprawność techniczną zakupionych środków trwałych wykorzystywanych do stworzenia aktywnego wypoczynku w [...]. Nadto beneficjent zobowiązał się zatrudnić w ramach projektu, co najmniej jedną osobę z orzeczeniem o niepełnosprawności. Wszystkie wymienione elementy stanowiły nierozerwalną cześć projektu, bez której [...] nie mógłby prawidłowo funkcjonować. Podkreślenia przy tym wymaga, że we wniosku o dofinansowanie beneficjent samodzielnie określił te wskaźniki, które miały zostać osiągnięte w wyniku realizacji projektu w tym wskaźnik wzrostu zatrudnienia we wspieranym przedsiębiorstwie. Zatem to beneficjent, jako twórca projektu przyjął założenia konieczne do jego realizacji i określił środki temu służące, przy pomocy właściwych wskaźników.
Wniosek został zakwalifikowany do wsparcia, uzyskując 47 punktów.
Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 zawartej z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu, zobowiązał się on do realizacji projektu uwzględniając zaakceptowane przez IZ zmiany zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie. Ponadto, w § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie określono obowiązek beneficjenta polegający na jego zobowiązaniu "do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, wytycznymi horyzontalnymi, a także procedurami w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 umowy w trakcie realizacji projektu oraz w okresie jego trwałości. W treści § 7 ust 1 umowy o dofinansowanie projektu na beneficjenta nałożono obowiązek realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. Natomiast w § 7 ust. 2 umowy o dofinansowanie wskazano, że w przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec okresu realizacji projektu beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika, a osiągniętą wartością wskaźnika lub całości dofinansowania w przypadku nieosiągnięcia celu projektu.
Jak wynika z akt sprawy 6 września 2022 r. przeprowadzona kontrola końcowa w miejscu realizacji projektu wykazała, że skarżący nie zrealizował na poziomie założonym we wniosku o dofinansowanie wskaźnika wzrost zatrudnienia. W informacji pokontrolnej zalecono beneficjentowi osiągnięcie wskaźnika nie później niż w terminie do dnia 31 maja 2023 r. Następnie, w wyniku kontroli doraźnej przeprowadzonej 5 sierpnia 2024 r. stwierdzono, że w okresie trwałości projektu liczonym od 26 października 2022 r. do 5 sierpnia 2024 r., beneficjent nie zachował wzrostu zatrudnienia w wymiarze 1,5 etatu przez 649 dni okresu trwałości. W związku z tym, stwierdzono brak realizacji zaleceń pokontrolnych dotyczących osiągnięcia ww. wskaźnika, który miał być zrealizowany w terminie do 31 maja 2023 r.
Powyższe w sposób oczywisty świadczy o tym, że skarżący nie zrealizował projektu w części, w której deklarował wzrost zatrudnienia w przedsiębiorstwie.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że – wbrew argumentacji skargi – nie można po terminie realizacji projektu skutecznie dywagować nad tym, w jakim kształcie projekt otrzymałby dofinansowanie (bez dodatkowych punktów związanych z nowymi etatami), jak również utożsamiać cel projektu jedynie z zakupami sprzętu związanego z usługą aktywnego wypoczynku. Projekt stanowi bowiem nierozerwalną całość i musi zostać zrealizowany w pełnym (uprzednio zadeklarowanym) zakresie. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że sporny wskaźnik był wskaźnikiem fakultatywnym. Z momentem, kiedy wnioskodawca dobrowolnie wybrał ów wskaźnik i określił poziom jego realizacji w zgłoszonym do konkursu projekcie, stał się on – w procesie jego wykonania obowiązkowy i konieczny do wykazania, w kontekście celu projektu. Uproszczeniem w realiach sprawy jest argumentacja, jakoby jedynie zakup sprzętu świadczył o realizacji założonych wyników. W dokumentacji projektowej jednoznacznie bowiem przewidziano, że dla wprowadzenia nowej usługi turystycznej niezbędne jest zatrudnienie osób (w tym jednej z orzeczeniem o niepełnosprawności) w wymiarze 1,5 etatu. Co istotne, środki unijne nie mają służyć realizacji projektu, bez względu na faktycznie zrealizowany jego zakres, ale osiągnięciu określonych celów, wyrażonych poprzez zadeklarowane wskaźniki produktu i rezultatu (tu: zarówno świadczeniu usługi turystycznej jak i zatrudnieniu personelu w określonym wymiarze).
Nie można pomijać również, że jednym z celów Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest przyczynianie się do zmniejszenia głównych zróżnicowań regionalnych w Unii, w tym wspieranie wzrostu gospodarczego sprzyjającego zatrudnieniu, stąd kwestia zwiększenia zatrudnienia w regionie, w którym realizowany był projekt skarżącego, miała istotne znaczenie w procesie dofinansowania unijnego.
Sąd nie ma wątpliwości, że w realiach sprawy do nieprawidłowości w wykonaniu projektu doprowadziło postępowanie samego beneficjenta, który nie podjął odpowiednich czynności, w celu realizacji projektu z należytą starannością i zmierzających do osiągnięcia pełnego celu projektu oraz założonych i związanych z nim wskaźników.
Przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, w sposób celowy i oszczędny.
Dlatego też sąd stoi na stanowisku, że skarżący ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i finansowanego ze środków publicznych projektu. Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. skarżący otrzymał środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu, w zadeklarowanym, pełnym kształcie. W realiach sprawy nie budzi wątpliwości, że wskaźnik wzrostu zatrudnienia nie został przez beneficjenta osiągnięty, ani na dzień zakończenia realizacji projektu, ani w okresie jego trwałości.
Dodać trzeba, że w razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p., organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. W u.f.p. nie przewidziano żadnych okoliczności – wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków.
Akcentowana przez skarżącego oraz eksponowana w skardze okoliczność, jakoby nieosiągnięcie wskaźnika było wynikiem zaistnienia pandemii COVID-19 zdaniem Sądu nie może odnieść spodziewanego skutku. W tym zakresie skarżący powoływał się m.in. na treść przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1758, "ustawy"). Jednakże, co słusznie podnosi organ przepis ten odnosi się do zmiany przez komitet monitorujący zatwierdzonych kryteriów wyborów projektów, natomiast dokonanie takiego zabiegu w czasie, w którym część projektów była już zakończona oznaczałoby nierówne traktowanie wnioskodawców składających projekty w danym konkursie.
Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości (ust 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepisów art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie stosuje się.
Zastosowanie tego przepisu możliwe jest więc w sytuacji łącznego zaistnienia dwóch okoliczności – pierwszej wskazującej na bezpośredni wpływ pandemii covid na zaistniałą nieprawidłowość, drugiej – dopełnieniem przez beneficjenta aktów należytej staranności w celu zapobieżenia wystąpienia nieprawidłowości.
Należy przy tym wyjaśnić, że za bezpośredni skutek wystąpienia COVID-19 można uznać jedynie takie zdarzenia, które zostały wprost wywołane przez tę chorobę. W hipotezie przepisu nie mieszczą się natomiast sytuacje, gdy zaniechania podmiotów skutkujące nieprawidłowością wynikają ze środków administracyjnych związanych z epidemią, takich jak zamknięcie granic, niefunkcjonowanie władz publicznych, czy przyjęcie innych obostrzeń o charakterze generalnym, wpływających na działania podmiotów zaangażowanych w realizację projektu.
W kontrolowanej sprawie beneficjent nie wykazał, aby wyżej opisane okoliczności zaistniały podczas realizacji projektu.
Po pierwsze skarżący nie udokumentował właściwie żądania dotyczącego wyzerowania wskaźników i nie wykazał bezpośredniego wpływu pandemii na jego zaniechania. Należy zauważyć, że argumentacja strony w tym zakresie jest ogólnikowa, hasłowa i nie odnosi się do konkretnych zdarzeń, jakie wystąpiły u przedsiębiorcy. Innymi słowy, skarżący nie indywidualizował przedstawionej argumentacji i nie podawał żadnych dowodów na potwierdzenie swoich racji. Nie wykazał również w żaden sposób podjęcia jakichkolwiek aktów staranności w celu uniknięcia powstania nieprawidłowości. Podobnie w przypadku powołania się na okoliczność wojny na Ukrainie, z którą beneficjent wiąże przyczynę braku osiągnięcia deklarowanego wzrostu zatrudnienia, zabrakło jakiegokolwiek udowodnienia jej rzeczywistego wpływu na taki stan.
Po drugie, wbrew zarzutom skargi, nie było obowiązkiem organu informować beneficjenta o innych dopuszczalnych prawem możliwościach modyfikacji umowy z powodu Covid-19. Możliwości te wynikały bowiem z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a inicjatywa i właściwe uzasadnienie zmiany umowy leżały wyłącznie po stronie beneficjenta.
Po trzecie należy zauważyć, że stronie zostało zalecone osiągniecie wskaźnika rezultatu w terminie do 31 maja 2023 r., co wynika z treści informacji pokontrolnej z 4 października 2022 r. Nastąpiło to zatem po zniesieniu obostrzeń związanych z pandemią. Stąd, również i z tego powodu, nie można dostrzec deklarowanego w skardze wpływu wystąpienia Covid-19 na realizację tej części projektu, czyli zatrudnienia. Powinno ono nastąpić w dodatkowym określonym przez organ terminie, w którym zostały już zniesione dotkliwe ograniczenia prowadzenia działalności w branży turystycznej.
Dodatkowo należy zauważyć, że wbrew deklarowanym przez skarżącego ogólnie utrudnieniom w branży turystycznej, organ na podstawie danych statystycznych prawidłowo dowodzi poprawę funkcjonowania tej branży, szczególnie w okresie, w którym skarżący miał zalecone osiągnięcie brakującego wskaźnika – czyli w 2022 roku.
W realiach sprawy otrzymane przez beneficjenta dofinansowanie było związane z projektem, w ramach którego deklarował zatrudnienie, jako jeden z efektów tego projektu. Nie można zatem przyjąć jako skutecznej argumentacji strony o następczo stwierdzonym braku uzasadnienia ekonomicznego dla takiego rozwiązania. Założenia dotyczące wzrostu zatrudnienia były bowiem oceniane na etapie konkursu i miały wpływ na przyznaną punktację projektu i zakwalifikowanie go do dofinansowania.
W kontrolowanej sprawie IŻ nie wyraziła nigdy zgody na zmianę umowy w zakresie wyzerowania wskaźnika zatrudnienia.
Mając na uwadze powyższe jako niezasadne należało ocenić zarzuty skargi opisane w punktach 1 b, c i d skargi. Organy słusznie przyjęły, że w sprawie doszło do naruszenia przez beneficjenta procedur w postaci postanowień umowy – tj. § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 2. Naruszenia powstały w wyniku zaniechań beneficjenta, które finalnie doprowadziły do nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu – wzrostu zatrudnienia we wspieranym przedsiębiorstwie, w trakcie realizacji projektu oraz w okresie trwałości. Naruszenia spełniają definicję nieprawidłowości, a ich skutkiem było powstanie rzeczywistego uszczerbku finansowego w budżecie Unii, bowiem wydatki przeznaczone na wykonanie projektu nie zostały wykorzystane w części do jego realizacji i osiągniecia wszystkich założonych celów.
Zdaniem sądu nie doszło też do naruszenia przez organ przepisów postępowania wskazanych w skardze, w szczególności art. 6, art. 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarząd zebrał wyczerpujący materiał dowodowy i dokonał jego swobodnej oceny, dzięki czemu dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Okoliczności mające znaczenie w sprawie zostały ustalone w sposób niepozostawiający wątpliwości, co znalazło też odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się do zarzutów strony i wyjaśnił wszelkie wątpliwości. W sposób pogłębiony wskazał na przesłanki wydania decyzji zwrotowej i wysokość kwoty przypadającej do zwrotu. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ jasno wyłożył w treści decyzji wyliczenie kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu jako wartość proporcjonalną do wagi wskaźnika oraz zakresu w jakim wskaźnik wzrostu nie został osiągnięty.
Wbrew argumentacji skargi, zdaniem sądu organowi nie można w realiach sprawy zarzucić działania sprzecznego z zasadami praworządności i pogłębiania zaufania do organu. Wnikliwa analiza korespondencji pomiędzy beneficjentem a organem nie pozostawia wątpliwości, że komunikaty, jakie kierował do strony organ były jasne, czytelne i jednoznaczne w swojej treści. Organ nie wyraził zgody na zmianę w postaci wyzerowania wskaźnika zatrudnienia. Beneficjent z pewnością miał tego świadomość, gdyż wielokrotnie w trakcie realizacji projektu korzystał z procedury zmiany umowy (termin zakończenia projektu, zmiany parametrów technicznych sprzętu), zatem znał kolejne etapy skutecznego modyfikowania treści wiążących go zobowiązań. Procedura taka nie była uruchomiona, co do zmiany wskaźnika zatrudnienia. Organ jasno komunikował – szczególnie w treści informacji pokontrolnej z 4 października 2022 r. o konieczności osiągnięcia tego wskaźnika w terminie do 31 maja 2023 r. i pouczał, że niewykonanie zalecenia może skutkować nałożeniem korekty finansowej.
W kontekście powyższego niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego, jakoby organ zaniechał jednoznacznego ustosunkowania się do jego żądań i wniosków oraz zaniechał jednoznacznego wykluczenia możliwości odstąpienia od spornego wskaźnika.
Skarżącemu znane było stanowisko organu, które ten wyrażał wielokrotnie w pismach, stanowiących klarowne i pełne odpowiedzi na żądania strony w spornym obszarze.
Organ odmawiając uwzględnienia wniosku o wyzerowanie wskaźnika w sposób jasny i czytelny komunikował stronie jakie posiada prawa i obowiązki, odwołując się do zapisów dokumentacji projektowej. Taki sposób prowadzenia korespondencji i komunikacji przez organ, wbrew stanowisku skarżącego, nie naruszał standardów dobrej administracji, jak i nie stwarzał stanu niepewności co do sytuacji strony.
Uwzględniając powyżej opisane okoliczności należy przyjąć, że chybiony jest również zarzut opisany w punkcie 1 a skargi.
Sąd nie doszukał się również innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.