I SA/Ke 25/25

I SA/Ke 25/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Magdalena Stępniak /sprawozdawca/
Mirosław Surma
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1047
art. 10 ust. 5, 6, 12,
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 784
par. 1 ust. 2 pkt 1, 2, par. 8, ust. 1, ust. 5, 6 pkt 1, ust. 2 pkt 1, 3, par. 5 ust. 1, ust. 1 pkt 5, par. 2 ust. 1 pkt 1 lit. dpkt. 3, par. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5,
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 33 par. 2art. 25 par. 4, art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5,6, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w K. na akt Starosty Opatowskiego z dnia 15 marca 2024 r. nr KM-III.7121.21.2024 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1. stwierdza, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Starosty Opatowskiego na rzecz C. sp. z o.o. w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Opatowski ("starosta") aktem z 15 marca 2024 r., nr KM-III.7121.21.2024, po rozpatrzeniu wniosku z 11 marca 2024 r. w sprawie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu złożonego przez Burmistrza Ożarowa, po uwzględnieniu opinii Zarządu Dróg Powiatowych oraz Komendy Powiatowej Policji w Opatowie, zatwierdził w całości stałą organizację ruchu na potrzeby budowy pierwszego etapu dróg gminnych: ulicy [...] nr [...] oraz ul. [...] nr [...] w miejscowości O..
W podstawie prawnej organ wskazał art. 10 ust. 5 i ust. 12 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm., dalej "p.r.d.") oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej "rozporządzenie"). Zatwierdzona stała organizacja ruchu wprowadziła m.in. [...] (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie ponad 10 ton) za skrzyżowaniem ul. [...] – M. C. z ul. [...] (rys. 2).
Na powyższy akt C. sp. z o.o. z siedzibą w K. ("spółka") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Zarzuciła naruszenie: art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, art. 41 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 37 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz §§ 7 ust. 4 pkt 1 lit. b), 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, przez naruszenie zasady zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady wolności gospodarczej, a także zasady proporcjonalności i zasady równości wobec prawa, które polegało na: nieuwzględnieniu dwóch koncesji spółki, stanowiących publicznoprawne uprawnienia podmiotowe, i dwóch decyzji środowiskowych posiadanych przez spółkę, które umożliwiały korzystanie z przedmiotowych dróg, wydanych przez inne organy na podstawie przepisów prawa; braku powołania komisji i zasięgnięcia opinii biegłego, pomimo że zachodziły istotne wątpliwości związane z projektem, a także brakowało rzetelnego opisu aktualnego i prognozowanego natężenia ruchu w kontekście planowanego gospodarczego charakteru przedmiotowej drogi; wprowadzeniu ograniczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów znakami B-18 (10 ton), bez jakiegokolwiek uzasadnienia przesłanek jego wprowadzenia, co oznacza, że wprowadzone ograniczenie jest całkowicie arbitralne, nieproporcjonalne oraz niezrozumiałe w kontekście ustawowego dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową (11,5 t), deklarowanego w projekcie dojazdu do strefy przemysłowej, a nawet nazwy jednej z ulic (ul. Przemysłowa); wprowadzenia ograniczenia tonażowego znakami B-18 (10 ton), które pomimo deklarowanego w projekcie dojazdu do strefy przemysłowej, a nawet nazwy jednej z ulic (ul. Przemysłowa), stanowi dyskryminację części użytkowników drogi prowadzących działalność gospodarczą wymagającą poruszania się cięższymi pojazdami.
W uzasadnieniu spółka wskazała, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność koncesjonowaną. Aktualnie zagospodarowuje złoże wapieni jurajskich "Anna 2" w ramach koncesji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 20 grudnia 2013 r. Koncesja ta została udzielona do 31 grudnia 2028 r. Natomiast złoże piasków "Ś." eksploatowane jest przez spółkę w oparciu o koncesje z 14 czerwca 2022 r. Okres ważności koncesji - do 11 kwietnia 2042 r. W pkt. 2.2).f. i 2.2).g. decyzji środowiskowej z 7 września 2011 r. wskazano wprost na wykorzystanie drogi powiatowej, jako zlokalizowanej w kierunku południowym od "przedmiotowego przedsięwzięcia" (podano stary numer tej drogi: [...]. Z kolei w pkt. 2.1).i) decyzji środowiskowej z 28 października 2021 r. nawiązano ogólnie do dróg publicznych w pobliżu terenu górniczego "Ś.", co dotyczy także przedmiotowych dróg. Konsekwencją wydobycia jest transport urobku z kopalni, który odbywał się w przeszłości m.in. po wskazanej w petitum skargi drodze (najpierw drogą powiatową ze Ś. - stary nr [...], a potem ul. [...] do drogi wojewódzkiej nr [...]). Wskutek wydania oraz wykonania zaskarżonego aktu, spółka została pozbawiona możliwości transportu urobku tym szlakiem. W ocenie skarżącej tym samym jej interes prawny jest naruszany, gdyż zaskarżony akt uniemożliwia transport urobku z kopalni spółki przez ul. (B. ) M. C. nr [...] (kwestia wyżej wymienionej drogi powiatowej jest przedmiotowej odrębnej skargi do tutejszego sądu złożonej przez spółkę 29 listopada 2024 r.), za pomocą pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 10 ton.
Spółka wskazała i opisała informacje, które znajdują się w zaskarżonym akcie. W ocenie skarżącej uprawnieniom spółki odpowiadają określone obowiązki organów władzy publicznej. W szczególności dotyczy to obowiązku powstrzymania się od wydawania aktów, które utrudniałyby realizację koncesji i decyzji, pozbawiając je gospodarczego znaczenia niezbędnego do wydobycia kopaliny. W razie sporu spółce przysługuje prawo do jego rozstrzygnięcia przez sąd, w tym określenia, czy dane rozwiązanie zawarte w akcie z zakresu administracji publicznej nie narusza prawa. Tym bardziej, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. W dacie wydania wyżej opisanych decyzji i koncesji spółka posiadała możliwość transportu samochodami ciężarowymi, której obecnie została pozbawiona. Postępowania zarządcy drogi nie można uznać za lojalne i uczciwe względem spółki, jak również nie budzi ono poczucia stabilności i bezpieczeństwa prawnego.
Skarżąca w tym kontekście zwróciła uwagę, że starosta zaniechał pozyskania danych dotyczących istniejącego lub prognozowanego natężeniu ruchu, o których mowa w § 7 ust. 4 pkt 1 lit. b) rozporządzenia. Ponadto, nie powołał komisji, ani biegłego w odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, o czym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym, rozstrzygnięcie w zaskarżonym akcie jest bezpodstawne, arbitralne i wadliwe. W ten sposób starosta mógł uzasadnić każde rozstrzygnięcie. Jakkolwiek oba omawiane przepisy rozporządzenia dają w normowanym zakresie pewną swobodę organowi, to w sytuacji świadomości rozstrzygania o możliwości wykonywania decyzji przez spółkę, ta swoboda była ograniczona. Zwłaszcza że wprowadzają ją przepisy rangi podstawowej, które muszą być stosowane zgodnie z prawem o ruchu drogowym, innymi ustawami, w tym ustawą o drogach publicznych, a przede wszystkim Konstytucją RP. Zdaniem spółki takiej zgodności zabrakło przy wydawaniu zaskarżonego aktu.
Zaskarżony akt nie wprowadza wyjątków od ograniczenia do 10 ton dopuszczalnej masy całkowitej na ul. (B. ) M. C.. Równocześnie projekt stałej organizacji ruchu nie wyjaśnia w żaden sposób, podobnie jak zaskarżony akt i inne dokumenty, motywów wprowadzenia ograniczenia tonażowego. Jest to całkowicie niezrozumiałe w kontekście art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i deklarowanego charakteru drogi (dojazd do strefy przemysłowej) oraz nazwy jednej z ulic (ul. Przemysłowa).
Biorąc pod uwagę, że wykorzystanie drogi ma mieć charakter gospodarczy, to wprowadzenie ograniczenia bez jakiegokolwiek uzasadnienia narusza zasadę równości wobec prawa w odniesieniu do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej zaskarżony akt w sposób arbitralny, nieproporcjonalny i dyskryminujący ingeruje w publiczne prawa podmiotowe spółki. Starosta miał w trakcie wydawania zaskarżonego aktu świadomość działalności skarżącej i jej uwarunkowań prawnych. Pomimo tego zaniechał rzetelnego przeprowadzenia procedury związanej z zatwierdzeniem projektu stałej organizacji ruchu zaskarżonym aktem.
W odpowiedzi na skargę starosta, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że w zakres inwestycji wchodziła budowa nowego odcinka drogi gminnej - ul. [...], budowa skrzyżowań z drogami powiatowymi, budowa nowego skrzyżowania z drogą krajową nr [...] (przyszłościowo). Pierwsze projektowane skrzyżowanie połączyło drogę gminną ul. [...] z drogą powiatową nr [...] ul. [...]. Drugie projektowane skrzyżowanie połączyło drogę gminną ul. [...] z droga powiatową nr [...] ul. [...]. Trzecie projektowane skrzyżowanie połączyło drogę gminną ul. [...] z ulicą K. (droga krajowa nr [...]). W ramach inwestycji przewidziana była budowa ciągu pieszego i pieszo-rowerowego wzdłuż drogi gminnej, budowa przejść dla pieszych i przejazdów rowerowych, budowa zjazdów, budowa drogi serwisowej, a także budowa oświetlenia i odwodnienia na całym odcinku. Droga gminna nr [...] ul. [...] będąca przedmiotem opracowania stałej organizacji ruchu, to droga projektowana w całości w nowym śladzie. Skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] zostanie zlikwidowane i zastąpi go nowe skrzyżowanie w zmienionej lokalizacji. Na podstawie niniejszego projektu stałej organizacji ruchu przewidziano nadanie pierwszeństwa ulicy [...] na skrzyżowaniu z ulicą L. , korektę oznakowania obszaru zabudowanego oraz wprowadzenie niezbędnych ograniczeń prędkości oraz włączenie ulicy [...] w ulice Kościuszki- jako tymczasowa granica pierwszego etapu inwestycji. Wprowadzenie zmian w organizacji ruchu drogowego wynika z prowadzenia robót inwestycyjnych związanych z budową pierwszego etapu nowej drogi gminnej, która będzie służyć powstającej strefie przemysłowej w obrębie miasta O.. Tym samym niezbędne jest powstanie nowego układu komunikacyjnego powiązanego z istniejącą siecią drogową, z uwzględnieniem priorytetowych kierunków przejazdu.
W ocenie starosty projekt jest klarowny, a wszystkie kwestie związane z organizacją ruchu, bezpieczeństwem drogowym czy wpływem na otoczenie zostały szczegółowo omówione. Projekt spełnia wszystkie wymagania prawne i techniczne, a także jest zgodny z obowiązującymi normami. Przewidywane zmiany w organizacji ruchu zostały wystarczająco dobrze udokumentowane i nie wymagają dodatkowych analiz. Powołanie komisji jest nieuzasadnione, projekt nie zawiera kontrowersyjnych lub trudnych do oceny kwestii. Odnosząc się do ograniczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów znakami B-18 (10 ton), informuje się iż znak ten obowiązywał już na danym odcinku drogi przed wprowadzeniem stałej organizacji ruchu, a w projekcie został on tylko uwzględniony. Omówiony fakt potwierdza również projekt stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...] O.- Ś.-Ł. - dr. woj. Nr [...].
Zdaniem organu, interes prawny skarżących nie mógł zostać realnie i bezpośrednio naruszony zatwierdzoną organizacją ruchu. Starosta wskazał na decyzję Burmistrza Ożarowa z 28.10.2021 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia realizowanego pod nazwą" Eksploatacja piasków ze złoża "Ś." w miejscowości Ś., gm. O., powiat o. województwo ś. " z której wynika, iż ruch pojazdów poruszających się po drodze wyniesie około 16 pojazdów ciężarowych o ładowności do max 25 Mg w ciągu doby (str.19). Ruch kopalni odbywać się będzie przez 250 dni w roku, co daje wzmożenie ruchu ponadnormatywnego wynoszącego, aż 4000 pojazdów w ciągu roku. Zadaniem zarządcy drogi zgodnie z art. 20 pkt 12 ustawy o drogach publicznych (jest przeciwdziałanie niszczeniu dróg. W trakcie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia droga ta nie została wskazana jako droga transportu z kopalni. Urobek z kopalni miał być transportowany w sposób określony decyzją nr [...] Burmistrza Ożarowa z 15 października 2012 r. przez istniejący zjazd na drogę gminną. Zdaniem organu przedsiębiorca powinien wykonać nie korygujący osobny wyjazd i wjazd z kopalni.
Kolejną ważną kwestią są protesty mieszkańców O. przeciwko Kopalni Ś. związane z obawami o wpływ działalności kopalni na środowisko i życie lokalnej społeczności. Mieszkańcy regionu od lat wyrażają swoje niezadowolenie z powodu różnych skutków działalności kopalni, w tym zanieczyszczenia powietrza, degradacji środowiska naturalnego, degradacja dróg oraz hałasu, który może negatywnie wpływać na codzienne życie w tej okolicy. Mieszkańcy obawiają się również o bezpieczeństwo swoich domów, ponieważ działalność kopalni wiąże się z ryzykiem osiadania terenu i uszkodzenia budynków. Ponadto, wywożenie piasków ze złoża wiąże się z intensywnym ruchem ciężkich pojazdów, co ma bezpośredni wpływ na stan dróg lokalnych, w tym ich uszkodzenie, przyspieszoną degradację oraz zwiększenie kosztów utrzymania infrastruktury drogowej.
W piśmie procesowym z 20 lutego 2025 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów urzędowych: a) decyzji Burmistrza Ożarowa z 7 września 2011 r., znak: BII.7624.7.2010.2011 - na okoliczność, że w pkt. 2.2).f. i 2.2).g. tej decyzji wskazano wprost na wykorzystanie drogi powiatowej (nr [...] - nowy nr [...] przez Spółkę; b) decyzji Burmistrza Ożarowa z 28 października 2021 r., nr BII.6220.4.2019 - na okoliczności wskazania w pkt 2.1).i) tej decyzji na wykorzystanie dróg publicznych w rejonie planowanego terenu górniczego "Ś.".
Skarżąca wskazał, że w dacie sporządzania odpowiedzi na skargę organ był świadomy, że spółka przedłożyła Gminie O. projekt porozumienia, zobowiązującego spółkę do zaprojektowania i wybudowania drogi oraz jej późniejszego przekazania gminie. A zatem pomimo pisemnej deklaracji spółki wydania co najmniej kilku milionów złotych na projekt i budowę, jest obecnie pomawiana o nieuczciwe postępowanie. W tej sytuacji skarżąca podtrzymała w całości stanowisko, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniami prawa, opisanymi w skardze, zaś odpowiedź na skargę nie może zastępować ułomnej treści zatwierdzonego projektu.
Dnia 26 lutego 2025 r. wpłynęło do sądu pismo S. Ś. wraz wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania (stowarzyszenie).
Na rozprawie przed tut. sądem 27 lutego 2025 r. pełnomocnik spółki wniósł o oddalenie wniosku stowarzyszenia. Sąd, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.
Na rozprawie 27 marca 2025 r. sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził również dowody z dokumentów – decyzji Burmistrza Ożarowa, załączonych do pisma procesowego skarżącej z 20 lutego 2025 r. oraz decyzji Burmistrza Ożarowa z 15 października 2012 r. nr 30/2012, która znajduje się w aktach sądowych tutejszego sądu w sprawie o sygn.. akt I SA/Ke 548/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,
a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie,
tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszym składzie z powołaną uchwałą i zawartymi w jej uzasadnieniu wywodami nie tylko się zgadza, ale i jest nią na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. związany.
Dopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotowy akt jest uzależniona od legitymacji skarżących, która podlega badaniu w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2024 r. poz.107 ze zm.) dalej "u.s.p." Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 u.s.p., przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
Zdaniem sądu, skarżąca spółka należycie wykazała i uzasadniła swoją legitymację do wniesienia skargi. Wskazała, że jako przedsiębiorca posiada koncesje dotyczące eksploatacji złoża wapieni jurajskich "Anna 2" (koncesja Marszałka Województwa Ś. z dnia 20 grudnia 2013 r., znak: [...]) oraz złoża piasków "Ś." (koncesja Marszałka Województwa Ś.
z 14 czerwca 2022 r., znak: [...]) w miejscowości Ś.. Wydobycie kopalin odbywa się na warunkach określonych w decyzjach środowiskowych Burmistrza Ożarowa: z 7 września 2011 r., znak: [...] w stosunku do złoża "Anna 2" oraz z 28 października 2021 r., znak: [...] w stosunku do złoża "Ś.". Transport urobku z kopalni, odbywał się w przeszłości m.in. po wskazanej w petitum skargi drodze (najpierw drogą powiatową ze Ś. - stary nr [...], a potem ul. [...] do drogi wojewódzkiej nr [...]). Wskutek wydania oraz wykonania zaskarżonego aktu, spółka została pozbawiona możliwości transportu urobku tym szlakiem.
Analiza w/w decyzji środowiskowych nie pozostawia wątpliwości, że droga przez ul. [...] jest drogą, po której między innymi miał się odbywać transport urobku z kopalni skarżącej spółki. Świadczy o tym treść punktu 2.2 lit. g
i lit. f decyzji środowiskowej z 7 września 2011r., dotyczący etapu eksploatacji, gdzie podano, że obsługa komunikacyjna (samochodowa) kopalni winna odbywać się
z wewnętrznych dróg technologicznych, które będą posiadać wjazdy i zjazdy na drogę [...], natomiast eksploatacja złoża i transport gotowych produktów nie może naruszać stanu technicznego i bezpieczeństwa na w/w drodze powiatowej
i w związku z tym należy podjąć działania organizacyjne i techniczne w porozumieniu z zarządcą drogi powiatowej. Z kolei w punkcie 2.1 lit. i decyzji środowiskowej z 28 października 2021 r. wskazano, że na etapie prac przygotowawczych i eksploatacji należy zapewnić utrzymanie dróg publicznych znajdujących się w rejonie planowanego terenu górniczego, w tym celu podjąć działania organizacyjne i techniczne w porozumieniu z zarządcami dróg.
Nadto spółka prowadząc działalność gospodarczą w miejscowości Ś., a polegającą na eksploatacji złóż, w sposób oczywisty jest jednym z uczestników ruchu po drogach przebiegających przez tą miejscowość, jak i po innych drogach znajdujących się w okolicy tego miejsca.
W ocenie sądu w stanie faktycznym sprawy należało uznać, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu na drodze wprowadzające zakaz poruszania się po niej pojazdów o masie rzeczywistej powyżej 10 ton istotnie ogranicza uprawnienia skarżącej, albowiem uniemożliwia ruch pojazdów ciężarowych powyżej wskazanego tonażu, co wpływa na ekonomię prowadzonej działalności i jej organizację.
Na istnienie uprawnienia spółki do zaskarżenia aktu starosty, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie wpływa negatywnie treść decyzji Burmistrza Ożarowa z dnia 15 października 2012 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na eksploatacji i przeróbce kopaliny ze złoża wapieniu jurajskich Anna oraz na budowie linii przerobu kamienia wapiennego i surowców towarzyszących. Określenie w treści tej decyzji (strona 4 punkt 6), w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej, że korzystanie z drogi powiatowej nr [...] relacji O. – Ś. ma być tylko częściowe – przejazd poprzeczny przez drogę, czy podnoszony przez organ brak zobowiązań starosty wobec spółki dotyczących transportu urobku z kopalni w/w drogą powiatową nie są okolicznościami świadczącymi o tym, że interes prawny spółki nie został naruszony poprzez wprowadzenie spornych zakazów na drodze powiatowej.
Podkreślenia bowiem wymaga, że decyzja ta dotyczy jedynie złoża Anna
i konkretnej inwestycji związanej z jego eksploatacją. Jak natomiast podniesiono powyżej spółka prowadzi działalność gospodarczą w miejscowości Ś. polegającą na eksploatacji złóż (Anna 2 i Ś.), na podstawie udzielonych koncesji. Specyfika profilu działalności spółki nie pozwala na przeniesienie jej w inne miejsce. Z działalnością tą wiąże się m.in. transport urobku kopalni, co związane jest z ruchem pojazdów ciężarowych. Zarówno z decyzji środowiskowych jak i miejsca wykonywanej działalności wynika, że spółka korzystała z objętej zaskarżonym aktem drogi powiatowej, która przebiega m.in. przez miejscowość Ś.. Spółka prowadząc działalność nierozerwalnie związaną z transportem jest jednym
z uczestników ruchu drogowego, korzystającym z dróg publicznych.
Sąd zauważa, że pomiędzy skarżącą spółką i organem istnieje spór
w zakresie realizacji zobowiązań przedsiębiorcy co do budowy dróg wewnętrznych oraz szlaków komunikacji samochodów transportujących urobek z kopalni. Wynika to wprost z treści pism procesowych złożonych przez strony. Sama skarżąca podnosi dodatkowo brak woli przedstawicieli władzy samorządowej do podjęcia rozmów, czy zawarcia porozumień w tym przedmiocie. Jednakże istnienie nieporozumienia
w omawianej kwestii pozostaje poza ramami kontrolowanej sprawy i nie ma wpływu na jej wynik. Przedmiotem kontroli sądu jest bowiem akt starosty o zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu konkretnej drogi powiatowej. Dla oceny jego prawidłowości nie mają znaczenia takie okoliczności jak rozmowy, negocjacje, deklarowany układ komunikacyjny, czy etap realizacji budowy dróg wewnętrznych przez spółkę.
Mając na względzie powyższe wskazać trzeba, że wbrew stanowisku organu, w realiach sprawy nie zaistniała podstawa do odrzucenia skargi określona
w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (niedopuszczalność skargi z innych przyczyn). Nie ziściła się też przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa
w art. 3 § 2 pkt 5 i 6) co wynika z przedstawionych dotychczas rozważań sądu.
Posiadanie przez spółkę legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego aktu upoważnia sąd do dokonania merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu.
Sąd stwierdza, że skargę jako zasadną należało uwzględnić. Zaskarżony akt został bowiem wydany z naruszeniem prawa.
Tytułem wstępu do rozważań prawnych należy zauważyć, że zgodnie
z art. 10 ust. 5 p.r.d. starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Należy przy tym odróżnić zadania jakie ciążą na zarządcy drogi, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, od obowiązków organu zarządzającego ruchem na drogach w rozumieniu p.r.d. Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. stanowiąc, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o organizacji ruchu - rozumie się przez to, mające wpływ na ruch drogowy: a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi,
b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów.
Działania w zakresie zarządzania ruchem polegają m.in. na podejmowaniu czynności organizacyjno-technicznych, w tym zatwierdzaniu organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia), ale i na wprowadzaniu tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).
Z powyższego wynika, że właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Przedmiotem jest zatem nie droga i jej stan techniczny, ale ruch
i jego bezpieczeństwo. Oczywiście stan techniczny drogi może być elementem wymagającym uwzględnienia przy decydowaniu o organizacji ruchu na danej drodze, ale nie jest on celem, ale ewentualnie kryterium wprowadzanej organizacji. Organizacja ruchu powinna zatem przede wszystkim zapewniać bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz pozostawać w zgodzie z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia organ zarządzający ruchem m.in. rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2).
Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).
Sam projekt organizacji ruchu powinien składać się z szeregu elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia w tym m.in.– planu orientacyjnego, planu sytuacyjnego, opisu technicznego. Opis techniczny natomiast powinien zawierać charakterystykę drogi i ruchu na drodze (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). To z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust 1 pkt 5 rozporządzenia– opisu technicznego. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń.
Organ ustalając zakazy organizacji ruchu dla danej drogi winien mieć również na względzie uregulowania załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2311 t.j.), gdzie w punkcie 3.1.1. podano, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. Zatem zasadą ogólną, jaką należy się kierować przy wprowadzaniu znaków zakazu oraz jaką należy realizować w tym procesie jest uprzednia analiza skutków, jakie powodują dla wszystkich uczestników ruchu drogowego.
Kwestie związane konkretnie ze znakiem B-18 reguluje zaś pkt 3.2.19 załącznika nr [...] do w/w rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią [...] "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe.
Przesłankami umieszczenia zatem ww. znaku jest nośność drogi ale także szkodliwość wstrząsów dla znajdujących się przy drodze obiektów. Przesłanki te nie muszą wystąpić łącznie.
Zatem zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku B-18 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, nośności, natężenia ruchu drogowego, ale także rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym (społecznym).
W świetle powołanych przepisów jawi się również oczywistym, że uzasadnienie projektu stałej organizacji ruchu, w którym zastosowano [...] powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za jego wprowadzeniem, zwłaszcza gdy zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport takimi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzenia takiego zakazu.
W kontrolowanej sprawie projekt stałej organizacji ruchu, w którym zastosowano znak zakazu B-18 "powyżej 10 t" opisanych kryteriów nie spełnia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na braki uzasadnienia wprowadzenia w/w zakazu.
Uzasadnienie ocenianego projektu wprowadzonych zmian w organizacji ruchu jest bardzo lakoniczne i ogranicza się do kilku ogólnych zdań. Projektant wskazuje bowiem, że "Wprowadzenie zmian w organizacji ruchu drogowego jest niezbędne dla przeprowadzenia robót inwestycyjnych związanych z budową pierwszego etapu nowej drogi gminnej, która będzie służyć powstającej strefie przemysłowej w obrębie miasta O.. Tym samym niezbędne jest powstanie nowego układu komunikacyjnego powiązanego z istniejącą siecią drogową, z uwzględnieniem priorytetowych (dla w/w strefy) kierunków przejazdu. Wprowadzenie projektowanego oznakowania jest niezbędne dla właściwego zorganizowania ruchu pieszych, rowerzystów i pojazdów samochodowych w obszarze nowych skrzyżowań
z istniejącymi drogami powiatowymi."
Z projektu nie wynika natomiast, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono zasady dopuszczalności i celowości wprowadzenia znaku [...]
W opisie technicznym nie przedstawiono żadnej argumentacji, ani nie odwołano się do stosowanych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia ograniczenia ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 10 t. Ustalając stan istniejący autor opisał jedynie rodzaj nawierzchni drogi (nawierzchnia bitumiczna). Opisowa część projektu nie zawiera wymaganej dla ustawienia znaku zakazu B-18 – charakterystyki drogi objętej tym opracowaniem i ruchu na tej drodze, w szczególności danych obrazujących konkretną jej nośność, jak również obecnego faktycznego natężenia ruchu poruszających się tam samochodów oraz ich rodzajów/tonażu. Oznacza to więc, że opis techniczny nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów prawa, gdyż nie zawiera wyczerpującej charakterystyki drogi i ruchu na drodze. Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-18 powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza, że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu
i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami.
Powyższe skutkuje oceną sądu, że do zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na potrzeby budowy pierwszego etapu dróg gminnych: ulicy [...]
nr [...] oraz ul. [...] nr [...] w miejscowości O., doszło
w sposób dowolny, bez koniecznej analizy projektu oraz wyjaśnienia wynikających
z jego treści wątpliwości.
Podnoszone przez uczestnika okoliczności takie jak: ochrona zabytku i zachowania go w nienaruszonym stanie, bezpieczeństwo mieszkańców miejscowości Ś. również nie znalazły odzwierciedlenia w projekcie ani stanowisku organu. Stąd, na obecnym etapie postępowania, ich występowanie nie może być w żaden sposób poddane kontroli sądu. Z dokumentacji przedłożonej sądowi wraz
z zaskarżonym aktem nie wynika, by okoliczności takie były rozważane przez autora projektu oraz analizowane przez organ przed podjęciem aktu.
Należy zwrócić uwagę, że organ podjął próbę uzasadnienia projektu omawianej stałej organizacji ruchu w odpowiedzi na skargę. Wskazał bowiem na problemy związane z degradacją dróg: zniszczenie nawierzchni dróg, podwyższenie kosztów utrzymania infrastruktury, utrudnienia komunikacyjne, wzrost hałasu i wibracji, zanieczyszczenie dróg oraz protesty mieszkańców O. związane z obawami o wpływ działalności kopalni na środowisko i życie lokalnej społeczności.
Sąd jednoznacznie stwierdza, że dane te oraz ich rzetelna analiza powinny być zawarte w projekcie, a następnie rozważone przez organ przed podjęciem aktu – zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na drodze. Ich następcze wyjaśnienie jedynie uwypukla braki samej dokumentacji projektowej oraz dowolność i arbitralność działania organu przy wydaniu zaskarżonego aktu. Dodatkowo jedynie należy wskazać, że argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę jest bardzo ogólna, hasłowa, nie poparta konkretnymi ustaleniami (testami, badaniami), dotyczącymi danego rozwiązania organizacyjnego ruchu. Wskazuje na "obawy" mieszkańców, również nie poparte konkretnymi precyzyjnymi ustaleniami w tym zakresie. Jest również sprzeczna z celem wprowadzenia takiej organizacji,
tj. budową pierwszego etapu nowej drogi gminnej, która będzie służyć powstającej strefie przemysłowej w obrębie miasta O.
Niewątpliwie pomiędzy stronami oraz uczestnikiem postępowania istnieje konflikt interesów: społecznego – mieszkańców oraz indywidualnego – przedsiębiorcy, chcącego swobodnie realizować działalność gospodarczą w ramach udzielonych mu uprzednio koncesji i w zakresie przewidzianym w wydanych względem niego decyzji środowiskowych. Tymczasem ani projekt, ani treść dalszej dokumentacji dotyczącej zaskarżonego aktu nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło w realiach sprawy do rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym, a interesem publicznym (społecznym), co jest niezbędne dla prawidłowości uzasadnienia przyjęcia konkretnych rozwiązań organizacji ruchu na drodze.
Przy istnieniu rozbieżnych stanowisk i oczekiwań poszczególnych uczestników ruchu drogowego oraz przedstawicieli społeczności lokalnej (w tym mieszkańców i przedsiębiorcy) organ w celu ich wyjaśnienia mógł w oparciu o par 8 ust 1 rozporządzenia: 1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; 2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; 3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Działania takiego organ jednak zaniechał, akceptując bez zastrzeżeń projekt zawierający opisane wyżej braki i uchybienia.
Uwzględniając treść art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym uznać należy, że celem zarządzania ruchem na drogach jest zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywnego wykorzystania dróg publicznych przy uwzględnieniu potrzeb społeczności lokalnej. Przesłanki materialnoprawne objęte pojęciami potrzeb społeczności lokalnej, bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego i efektywności wykorzystania dróg publicznych są punktem wyjścia do kształtowania treści projektu organizacji ruchu i jego ewentualnego zatwierdzenia, natomiast ich naruszenie musi albo może prowadzić do odrzucenia tego projektu (zob. § 8 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem). W obszarze swobody decyzyjnej organu zarządzającego ruchem znajduje się jednak złożony zbiór stanów faktycznych, w ramach którego treść projektu organizacji ruchu będzie mogła zostać zatwierdzona dopiero po szczegółowym rozważeniu i wyważeniu w zestawieniu z powyższymi zasadniczymi przesłankami (np. potrzebami społeczności lokalnej) także innych relewantnych prawnie przesłanek (np. wolności działalności gospodarczej uczestnika ruchu drogowego) aktu zatwierdzenia albo odrzucenia projektu organizacji ruchu
(zob. § 8 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia).
Na obecnym etapie postępowania i kontroli zaskarżonego aktu sąd nie podważa samej możliwości zatwierdzenia przez organ projektu organizacji ruchu, lecz ze względu na wady formalne projektu i braki w zakresie uzasadnienia wyboru określonego rozwiązania akt ten nie może być uznany za zgodny z prawem
i w konsekwencji stwierdza jego nieważność.
W razie podjęcia decyzji o opracowaniu nowego projektu spornej organizacji ruchu organ będzie zobowiązany do uwzględnienia w treści opisu technicznego projektu organizacji ruchu (zob. § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia) szczegółowej charakterystyki dróg gminnych: ulicy [...] nr [...] oraz
ul. [...] nr [...] w miejscowości O. (w tym parametrów drogi, jej stanu, istniejącego i prognozowanego natężenia ruchu lub innych warunków drogowych) oraz sporządzenia odrębnego uzasadnienia w zakresie adekwatności wyboru (na tle potrzeb społeczności lokalnej, lokalnych warunków drogowych oraz sytuacji prawnej skarżącej spółki) przyjętych rozwiązań, w tym przede wszystkim wprowadzenia znaku drogowego pionowego w postaci znaku [...] Uzasadnienie spełnienia powyższych przesłanek do zastosowania tego znaku zakazu musi przy tym odwoływać się do skonkretyzowanych okoliczności faktycznych związanych
z lokalnymi warunkami drogowymi i społecznymi, z uwzględnieniem ich zestawienia
z sytuacją prawną skarżącej, jako uczestnika ruchu drogowego.
Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 20
i art. 22 Konstytucji RP poprzez uchybienie zasadzie wolności gospodarczej.
Przepis art. 2 u.P.p. stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Formalne granice wolności gospodarczej określa przepis art. 22 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko
w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jak wskazuje się
w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych system prawny państwa nie kreuje wolności gospodarczej ani też nie przyznaje jej podmiotom gospodarczym. Zakreśla natomiast jej granice, wskazując na ograniczenia swobody korzystania z tej wolności, a także ustanawia jej prawne gwarancje (C. Kosikowski, Zasada wolności działalności gospodarczej [w:] Zasady podstawowe polskiej konstytucji,
red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998, s. 216). Sama zaś wolność gospodarcza traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Należy ono do kategorii praw negatywnych wolnościowych, do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno
o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak
i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 marca 2017 r., sygn. II SA/Gl1189/16, dostępny j.w.). Jak wskazał NSA w wyroku z 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 379/11) wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Niewątpliwie każdy podmiot podejmujący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa, np. z ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ograniczenie takie nie może być jednak dokonywane przez uprawniony organ z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.
Jakkolwiek w niniejszej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został wydany bez niezbędnej analizy w zakresie skutków wprowadzonych ograniczeń oraz bez należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania zakazów, to nie można przesądzić, że narusza on wolność gospodarczą skarżącej. Spółka bowiem nie wykazała, by faktycznie zaskarżony akt i wprowadzenie jego mocą znaków zakazu (B-18) prowadziło bezpośrednio do skutku w postaci niemożności dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą – kopalni. Ograniczenia komunikacyjne, w tym tonażowe, jakkolwiek istotnie rzutują na sytuację skarżącej w kontekście m.in. posiadanych koncesji, ekonomii czy organizacji prowadzenia działalności, to jednak spółka nie wykazała, by w pełni determinowały dalsze prowadzenie tej działalności. Wręcz przeciwnie, zajmując stanowisko w sprawie strona podawała, że wprowadzony zakaz utrudnia jej prowadzenie działalności, czyni ją nieekonomiczną.
Za przedwczesny sąd uznał zarzut naruszenia zasady proporcjonalności
i równości wobec prawa. Zważywszy, że organ de facto nie wyjawił i nie uzasadnił
z jakich powodów wprowadził przedmiotowe ograniczenia ruchu, nie sposób na ty etapie postępowania sądowego zbadać, czy mogło dojść do dyskryminującego potraktowania strony skarżącej. [...] sąd zwraca uwagę, że i ten wzorzec kontroli winien być brany pod uwagę przez organ zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu.
Wyjaśnienia także wymaga, że sąd działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
W myśl wymienionego przepisu udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. W świetle powołanej regulacji każdy cel działania określony w statucie stowarzyszenia może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 440/18, LEX nr 2485599).
Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym stowarzyszenie uzasadniło celami statutowymi oraz interesem społecznym. Wskazało, że postępowanie dotyczy drogi oraz prowadzenia transportu ciężkiego
w obrębie zabytku, jakim są neolityczne kopalnie krzemienia pasiastego wraz z jego ochronną strefą buforową, zlokalizowanych w miejscowości Ś.
i W. Argumentowało, że wzmożony ruch ciężkiego transportu może wpływać negatywnie na bezpieczeństwo zachowania zabytku w nienaruszonym stanie oraz na bezpieczeństwo mieszkańców. Jak wynika natomiast z dołączonego do wniosku statutu organizacji, jej cele statutowe obejmują ochronę zabytków znajdujących się w miejscowości Ś. i [...] oraz występowanie
w postępowaniach sądowych i administracyjnych w obronie interesu społecznego mieszkańców w/w miejscowości, a także w obronie środowiska i zabytków na tym terenie.
W związku z powyższym, porównując także całokształt działalności stowarzyszenia z przedmiotem postępowania, w niniejszej sprawie dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sąd uznał za uzasadnione. Kwestia stałej organizacji ruchu drogi przebiegającej przez miejscowość Ś. jest związana
i oddziałuje zarówno na środowisko lokalne i przyrodę, może mieć wpływ na znajdujące się w jej pobliżu zabytki. Niewątpliwie też organizacja występuje
w obronie interesu społecznego mieszkańców Ś., o protestach których sygnalizował organ w odpowiedzi na skargę.
Podsumowując, zdaniem sądu opisane wyżej wady i braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, co świadczy o tym, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3 i § 5 rozporządzenia oraz pkt 3.1.1 i 3.2.19 załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.
W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na (...) akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność (...) aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie zaś do art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia. Skoro stała organizacja ruchu stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przepis art. 82 ust. 1 u.s.p. ma zastosowanie to takiego aktu.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze, że zaskarżony akt został wydany 15 marca 2024 r., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach w punkcie 2 sentencji wyroku uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania składa się wpis od skargi (300 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).