I SA/Ke 247/21

I SA/Ke 247/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Artur Adamiec /sprawozdawca/
Danuta Kuchta
Ewa Rojek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 6687/21 - Wyrok NSA z 2023-01-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3, art. 134 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 875
art. 15zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
Dz.U. 2020 poz 310
art. 267, art. 270 ust. 8, art. 271 ust. 1, 5 i 6, art. 545 ust. 7
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2502
par 10
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E.Elektrownia P. S.A. w ... na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia ... nr ... w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Ke [...]
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 23 lutego 2020 r. znak: [...] D. Z. Z. w S. P. G. W. W. P. nie uznał reklamacji E. Z. (spółka) określajac opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 136.419 zł za odprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej do rzeki W. w km [...]
W dniu 20 stycznia 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S., na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310) - zwanej dalej: p.w. lub Prawo wodne - ustalił w formie informacji rocznej dla spółki za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., opłatę stałą w wysokości 136.419 zł za odprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej do rzeki W. w km [...], jednocześnie wskazując, że opłatę należy uiścić na rachunek organu w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach:
za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2021 r. w wysokości 34.104,75 zł;
za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2021 r. w wysokości 34.104,75 zł;
za III kwartał - w terminie do 31 października 2021 r. w wysokości 34.104,75 zł;
za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2022 r. w wysokości 34.104,75 zł.
Powyższa informacja roczna, stała się przedmiotem reklamacji spółki. Nie uznając reklamacji za uzasadnioną, organ wskazał, że wysokość opłaty stałej zależy wyłącznie od ilości odprowadzanych ścieków określonych w pozwoleniu zintegrowanym. Wyjaśnił, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2502), zwanego dalej rozporządzeniem. Opłata stała za odprowadzanie ścieków została zatem obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 5382,00 m3/rok i wynoszącym po przeliczeniu 1,495 m3/s.
Organ podniósł, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie ma możliwości innego sposobu naliczenia opłaty. W związku z tym, zarzuty strony o naruszeniu przez organ przepisów proceduralnych tj. art. 7a § 1 k.p.a. jak również Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. organ uznał za niezasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że dla rozstrzygnięcia spornej kwestii decydujące znaczenie ma literalna wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, zatem stosując ten przepis organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach: po pierwsze, maksymalną ilość zrzutu wód, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, a po trzecie, organ winien ją wyrazić w m3/s.
Dalej organ podał, że spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia zintegrowanego z 29 czerwca 2006 r. wydanego przez Wojewodę Ś., zmienionego 8 kwietnia 2015 r. przez Marszałka Województwa Ś., w którym nie sprecyzowano ilości dni dla okresu deszczowego i bezdeszczowego, dlatego też do naliczenia opłaty organ przyjął czas wynoszący 365 dni. Organ podkreślił, że nie ma podstaw w obowiązujących obecnie przepisach, dla innego sposobu naliczania opłaty.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, wniosła spółka, zarzucając naruszenie:
1. art. 271 ust. 5 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię, niezgodną z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych wyrażoną w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego oraz przepisach Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przy wydaniu decyzji poprzez naliczenie wysokości opłaty stałej za odprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej do rzeki W. w km. [...] za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w oparciu o określoną w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną dopuszczalną ilość odprowadzanych ścieków dla okresu deszczowego dla wszystkich dni w roku pomimo, iż zgodnie z treścią pozwolenia zintegrowanego skarżąca nie może legalnie wprowadzić do wód tak dużej ilości ścieków, a naliczona w ten sposób opłata znacznie przekracza koszt usługi wodnej;,
2. art. 271 ust. 5 Prawa wodnego w związku z art. 300 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię, dokonaną z pominięciem reguł właściwych dla przepisów prawa podatkowego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przy wydaniu decyzji poprzez naliczenie wysokości opłaty stałej za odprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej do rzeki W. w km [...] za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości nieproporcjonalnie wysokiej, powodującej nieuzasadnione obciążenie dla skarżącej i sprzecznej z celem tej opłaty, którym jest pokrycie rzeczywistego kosztu usługi wodnej,
3. art. 271 ust. 4 Prawa wodnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu, że w tym przepisie ustawodawca określił inne zasady naliczania opłaty stałej dla ścieków a inne dla wód opadowych lub roztopowych, co doprowadziło do nieprawidłowego naliczenia opłaty w sprawie,
4. art. 7a § 1 Kpa poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości wynikających z określenia w pozwoleniu zintegrowanym dwóch maksymalnych dopuszczalnych ilości ścieków przemysłowych, jakie mogą być odprowadzane z kanalizacji deszczowej do rzeki W. w km [...] (dla okresu deszczowego i dla okresu bezdeszczowego) na korzyść strony.
W uzasadnieniu skargi spółka przedstawiła argumentację powyższych zarzutów podnosząc w szczególności, że przy wydaniu decyzji organ w sposób zbyt dosłowny zinterpretował treść przepisu art. 271 ust. 5 p.w. uznając, że "maksymalną ilością ścieków wprowadzaną do wód lub ziemi w rozumieniu tego przepisu jest wyższa z dwóch ilości maksymalnych określonych w pozwoleniu zintegrowanym. W konsekwencji do obliczenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej do rzeki W. organ przyjął dla wszystkich 365 dni w roku ilość 1,495 m3/s pomimo że zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym jest to ilość maksymalna tylko dla okresu deszczowego.
Organ dokonując wyliczenia opłaty organ nie uwzględnił, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez skarżącą tak dużej ilości ścieków z kanalizacji przemysłowej do rzeki W. w dniach bezdeszczowych, ponieważ stanowiłoby to naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego, a w konsekwencji skutkowałoby koniecznością uiszczenia przez skarżącą opłaty podwyższonej na podstawie art. 280 pkt 2 lit. b Prawa wodnego ("Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi - z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym lub pozwoleniu wodnoprawnym"). Zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym maksymalna dopuszczalna ilość ścieków przemysłowych odprowadzanych z kanalizacji deszczowej do rzeki W. w dniach bezdeszczowych jest bowiem znacznie niższa i wynosi - po przeliczeniu 0,013 m3/s.
Zdaniem skarżącej gdyby podzielić stanowisko organu, opłata stała za odprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej przez skarżącą do rzeki W. musiałaby zostać obliczona w oparciu o ilość ścieków, której skarżąca nie może "legalnie" odprowadzić do W. zgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym. W żaden sposób nie przystaje to do założenia, że opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ma odzwierciedlać gotowość środowiska wodnego/ziemi do przyjęcia ścieków w ramach usług wodnych przez cały rok. W analizowanym stanie faktycznym gotowość ta kształtuje się na znacznie niższym poziomie, a tym samym znacznie niższy jest rzeczywisty koszt usługi wodnej, za którą wnoszona jest przedmiotowa opłata. Jest faktem powszechnie znanym, że na terytorium Polski zdecydowana większość dni w roku to dni bezdeszczowe. Skarżąca przy wniesieniu reklamacji przedstawiła organowi dane meteorologiczne za lata 2014 - 2018 ze stacji pomiarowej w P. potwierdzające, że średnia ilość dni z opadem nie niższym niż 1 mm wynosiła 74 dni/rok (w przypadku roku przestępnego można zatem przyjąć 75 dni) - stanowi to zaledwie ok. 1/5 dni w roku. Organ jednak nie wziął pod uwagę tego faktu.
Nadto podniosła, że w sytuacji, kiedy z pozwolenia zintegrowanego wynikały dwie maksymalne dopuszczalne ilości ścieków, jakie mogą zostać wprowadzone do rzeki W., organ przy interpretacji przepisu art. 271 ust. 5 p.w. powinien był odwołać się do celu i ogólnego systemu regulacji wynikającego z ramowej Dyrektywy wodnej, a w szczególności zasady zwrotu kosztów usług wodnych określonej również w art. 9 ust. 3 p.w. Organ bez bliższego uzasadnienia stwierdził, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków powinna być zastosowana tylko jedna z tych maksymalnych dopuszczalnych ilości - wyższa, zdając się nie zauważać, że odprowadzenie ścieków w takiej ilości w każdym dniu roku nie jest ani realnie możliwe (4/5 dni w roku to dni bez opadów), ani legalne (wobec treści pozwolenia zintegrowanego). W rezultacie wysokość opłaty ustalonej w zaskarżonej decyzji (przy przyjęciu maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków dla 365 dni deszczowych) jest nieadekwatnie wysoka do rzeczywistego kosztu tej usługi wodnej.
Według spółki zdecydowanie bardziej zbliżona do rzeczywistego kosztu usługi wodnej za wprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej spółki do rzeki W. w km [...] byłaby opłata stała naliczona w oparciu o maksymalną dopuszczalną ilość ścieków dla okresu bezdeszczowego, to jest 0,013 m3/s - skoro takich dni w roku jest ok. 4/5. Świadomość tego miał również organ, który w 2018 r. ustalił wysokość tej opłaty w oparciu o określoną w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną dopuszczalną ilość odprowadzanych ścieków dla okresu bezdeszczowego, to jest 0,013 m3/s. Różnica w wysokości opłaty stałej jest niebagatelna, ponieważ opłata stała za 2021 r. naliczona w zaskarżonej decyzji jest 115 razy wyższa, niż opłata stała za 2018 r. naliczona przez ten sam organ w oparciu o tak samo brzmiący przepis art. 271 ust. 5 Prawa wodnego i to samo pozwolenie zintegrowane (1 186,25 zł za 2018 r. wobec 136 419 zł za 2021 r.).
Niewątpliwie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie jest dostosowany do sytuacji, w której pozwolenie zintegrowane określa dwie maksymalne ilości ścieków, które dany podmiot ma prawo wprowadzić do wód lub ziemi. W takim jednak przypadku organ, obliczając wysokość opłaty stałej, powinien odwołać się do celu i ogólnego systemu regulacji wynikającego z Dyrektywy 2000/60/WE ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, a w szczególności sformułowanej w tej Dyrektywie zasady zwrotu kosztów usług wodnych.
Skarżąca zwróciła uwagę, że Ramowa Dyrektywa wodna w pkt 38 preambuły stanowi: "Właściwe może być zastosowanie instrumentów ekonomicznych przez Państwa członkowskie jako części programu działań. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych, w tym kosztów ekologicznych i dotyczących zasobów, związanych ze szkodami lub negatywnym wpływem na środowisko wodne, powinna być uwzględniona, w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Analiza ekonomiczna usług wodnych oparta na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu będzie do tego konieczna."
Przedmiotowa zasada została zapisana w art. 9 ust 1 ramowej Dyrektywy wodnej, który stanowi: "Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".
Zdaniem spółki z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że zrównoważone gospodarowanie zasobami wodnymi powinno odbywać się poprzez zbudowanie przez Państwa członkowskie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, nie zaś na zasadzie uzyskiwania dochodu z tych usług. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych ma charakter ogólny i powinna być odnoszona do wszelkich opłat za usługi wodne pobieranych przez Państwa członkowskie. Zasada powyższa ma swoje odzwierciedlenie w treści art. 9 ust. 3 p.w. Powołując się na orzecznictwo skarżąca wyjaśniła, że przy obliczaniu opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 5 p.w. powinna być uwzględniona tylko taka ilość ścieków, jaka legalnie może zostać wprowadzona do wód (wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Kr 721/18).
Dalej autor skargi podniósł, że opłaty za usługi wodne są daninami publicznymi, co z kolei oznacza, że w stosunku do tych opłat należy stosować reguły wykładni właściwe dla prawa podatkowego (co wynika również z art. 300 p.w., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach). Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lipca 2013 r. sygn. SK 18/09 wskazał, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. Zatem, zdaniem Spółki, nie można interpretacji przepisów Prawa wodnego dokonywać w taki sposób, by wprowadzać nieproporcjonalne, nieuzasadnione obciążenia dla podmiotów prawa, w szczególności sprzeczne z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych leżącą u podstaw całego systemu tych opłat.
W zakresie naruszenia art. 271 ust. 4 p.w. skarżąca podniosła, że wyszczególnienie okresów pogodowych i określenie wyższej wielkości dopuszczalnej dla okresu deszczowego, jednocześnie wskazuje, że różnica w wielkościach dopuszczalnych dotyczy wody będącej skutkiem opadów atmosferycznych, czyli wód opadowych i roztopowych. Dla wprowadzania do wód, wód opadowych lub roztopowych ustawodawca określił inne niż dla ścieków zasady naliczania opłaty stałej, ustalając stawkę jednostkowej opłaty stałej dla wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, w wysokości stukrotnie niższej niż za wprowadzanie ścieków. Ilości przedmiotowych ścieków są sumą ilości wód opadowych i roztopowych oraz faktycznych ilości ścieków przemysłowych. Podniosła, że dla ścieków przemysłowych, zgodnie z art. 271 ust. 5 p.w., jako iloczyn stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ilości po przeliczeniu 0,013 m3/s (maksymalna dopuszczalna ilość w okresie bezdeszczowym równa się maksymalnej dopuszczalnej ilości ścieków przemysłowych tj. 0,013 [m3/s x 250 [zł na dobę za 1m3/s] x 365 = 1 186,25 zł. Natomiast dla wód opadowych i roztopowych, zgodnie z art. 271 ust. 4 p.w. jako iloczyn stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych po przeliczeniu 1,482 m3/s (różnica między maksymalną dopuszczalną ilością ścieków przemysłowych w okresie deszczowym, a maksymalną dopuszczalną ilością ścieków przemysłowych w okresie bezdeszczowym równa się maksymalnej dopuszczalnej ilości wód opadowych i roztopowych tj. 1,482 [m3/s] x 2,50 [zł na dobę za 1 m3/s] x 365 = 1 352,33 zł.
Odnośnie naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. skarżąca wskazała, że jeżeli pozwolenie zintegrowane określa dwa maksymalne limity odprowadzanych ścieków, a art. 271 ust. 5 p.w. wodnego nie precyzuje, jak w takiej sytuacji należałoby obliczyć wysokość opłaty stałej, opłata ta powinna być obliczona w sposób nie powodujący pokrzywdzenia spółki jako podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty.
O tym, że treść ww. normy prawnej nie jest jednoznaczna świadczy fakt, że w roku 2018 wysokość opłaty stałej za tę samą usługę wodną Wody Polskie naliczyły w oparciu o maksymalną ilość ścieków dla okresu bezdeszczowego (tj. 400 000 m3/rok). O ile wówczas można było uzasadnić to faktem, że dni bezdeszczowych w roku jest więcej i w związku z tym ten właśnie limit jest bardziej miarodajny dla określenia wartości usługi wodnej, o tyle sposobu naliczenia opłaty za 2020 r. nie da się w ten sposób uzasadnić. Opłata w wysokości wskazanej w Informacji została bowiem naliczona w sposób maksymalnie niekorzystny dla spółki, w oderwaniu od rzeczywistej wartości usługi wodnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja nie narusza prawa.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z 6 maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875). Zgodnie ze wskazanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem skargi jest decyzja D. Z. Z. w S. P. G. W. W. P., którą organ ten nałożył na skarżącą opłatę stałą za odprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej do rzeki W. za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 136 419 zł.
W niniejszej sprawie sporna jest prawidłowość przyjęcia przez organ do wyliczenia wysokości opłaty stałej: czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni oraz maksymalnej ilości odprowadzanych przez spółkę ścieków. Uznając stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji za prawidłowe, należy podkreślić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w analogicznej sprawie dotyczącej opłaty stałej nałożonej na skarżącą spółkę za odprowadzanie ścieków przemysłowych z kanalizacji deszczowej do rzeki W. za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 136.419 zł, rozstrzygniętej przez WSA w Kielcach w wyroku z 11 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 460/19, na który to wyrok powołał się również organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym powtórzyć za wspomnianym sądem należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne, było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 tej Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.
W przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Jednym z takich instrumentów ekonomicznych, zgodnie z art. 267 pkt 1 p.w., są opłaty za usługi wodne, w tym za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 p.w.). Stosownie do art. 270 ust. 8 p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
Zgodnie z treścią art. 271 ust. 1 pkt 4 p.w., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.
W myśl art. 271 ust. 5 p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
Zgodnie z § 10 ust 1 rozporządzenia, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi.
Zgodnie z art. 545 ust. 7 p.w., dotychczas wydane pozwolenia wodnoprawne zachowują moc, co oznacza, że podstawą obliczenia opłat za korzystanie ze środowiska są określone w tych pozwoleniach ilości - w tym wypadku, wprowadzanych do wód ścieków.
W Prawie wodnym ustalono dwojakiego rodzaju opłaty za usługi wodne – opłatę stałą i opłatę zmienną.
Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Inaczej rzecz ujmując, opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do przyjęcia ścieków w ramach usług wodnych przez cały rok. Opłata ta naliczana jest w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego.
Z kolei opłata zmienna wnoszona jest za określone w p.w. usługi wodne. Opłata ta stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, który uzależniony jest od parametrów mierzalnych.
Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że o ile wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, jak w rozpoznawanej sprawie, odprowadzanych ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (albo zintegrowanym).
W tym zakresie w sprawie niniejszej organ zasadnie przyjął, że zastosowanie art. 271 ust. 5 p.w. wymaga od organu orzekającego uwzględnienia w wyliczeniach: maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód, przy czym ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym i wyrażona w m3/s.
Zdaniem Sądu, wprawdzie ustawodawca nie określił wprost o jaką liczbę dni, stanowiących podstawę naliczenia opłaty stałej chodzi, to jednak zauważyć trzeba, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Zgodnie z art. 271 ust. 1 p.w. wysokość opłaty stałej ustalana jest w formie informacji rocznej. Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 721/18). Skoro opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładania art. 271 ust. 5 p.w., zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. Ten wskaźnik odzwierciedla bowiem rzeczywistą, dopuszczalną (a więc legalną) ilość wprowadzanych w skali roku ścieków do wód, którą może dokonać skarżąca spółka (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 715/18).
Zaznaczyć również należy, że z mocy art. 271 ust. 6 p.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału.
Sumując tę część rozważań stwierdzić należy, że skoro opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, podzielona jest kwartalnie - na cztery części, to zdaniem Sądu, odnosi się ona do jednego roku. W konsekwencji słusznie organ przyjął 365 dni jako podstawę obliczenia opłaty. "Czas wyrażony w dniach" stanowi obok stawki, stałą wartość, która jest podstawiana do wzoru, według którego wyliczana jest opłata. Analiza regulacji prawnych zamieszczony w p.w. dotyczących opłaty stałej uprawnia do stwierdzenia, że ustawodawca nie przewidział możliwości zmiany tego parametru i podstawienia do wzoru innej liczby dni, w szczególności liczby dni deszczowych czy też bezdeszczowych.
Na gruncie sprawy niniejszej zauważyć należy, że w pozwoleniu zintegrowanym nie określono liczby dni deszczowych i dni bezdeszczowych do wyliczenia składnika koniecznego do ustalenia opłaty stałej, co uniemożliwia inny sposób wyliczenia opłaty, niż przyjął to organ, zwłaszcza, gdy się zauważy, iż opłata ustalona jest za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. a tym samym niewiadoma jest ilość dni bezdeszczowych. Dopuszczenie podstawiania do wzoru, w zależności od okoliczności, innej liczby dni, zmieniłoby całkowicie istotę opłaty stałej, czyniąc ją podobną do opłaty zmiennej, której wysokość z zasady uzależniona jest od różnych czynników (por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 838/18).
Jak wynika z akt sprawy spółka dysponuje pozwoleniem zintegrowanym wydanym przez Wojewodę Ś. 29 czerwca 2006 r., zmienionym przez Marszałka Województwa Ś. decyzją z 8 kwietnia 2015 r., zezwalającym na odprowadzanie ścieków przemysłowych ze swej kanalizacji deszczowej do rzeki W. w km [...]. W treści tego pozwolenia określono dopuszczalną ilość odprowadzanych ścieków, wskazując jednocześnie dla okresu deszczowego i bezdeszczowego po trzy parametry dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków, tj.: maksymalnie na godzinę, średnio na dobę i maksymalnie na rok.
W kontekście przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, w ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że:
- po pierwsze, pozwolenie zintegrowane jest aktem funkcjonującym w obrocie prawnym, a w związku z tym jego treść stanowi podstawę dla organu do dokonania ustaleń w zakresie przyjętego wskaźnika w postaci maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie naliczenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód nie ma możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym;
- po drugie, w pozwoleniu zintegrowanym udzielonym skarżącej spółce nie określono liczby dni deszczowych i dni bezdeszczowych do wyliczenia składnika koniecznego do ustalenia opłaty stałej;
- po trzecie, opłata stała została wyliczona, jako iloczyn stawki opłaty wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód na podstawie pozwolenia zintegrowanego w ilości 5382,00m3/rok - po przeliczeniu 1,495 m3/s,
- po czwarte, co słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, w okresie deszczowym ujętym w pozwoleniu zintegrowanym, wszystkie trzy parametry mają identyczną wartość, jedynie inaczej ujętą – określoną w innej jednostce czasu.
W tym stanie rzeczy, nieuzasadnione są zarzuty skargi w tym zakresie. Kwestia przekroczenia rocznego dopuszczalnego maksymalnego limitu wprowadzenia ścieków z pozwolenia wodnoprawnego nigdy nie nastąpiła. Rację ma również organ, że zaskarżona decyzja nie może być wadliwa tylko dlatego, że zdaniem strony skarżącej koszty korzystania z wód są w jej opinii zbyt wysokie. Koszty te bowiem, co jest obecnie oczywistym następstwem zjawisk i procesów zachodzących w przyrodzie, będą znacznie wzrastać. Woda staje się bardzo cennym dobrem i korzystanie z niej powoduje uregulowane już w prawodawstwie wspólnotowym i w ślad za tym polskim, określone konsekwencje. Nadto nie można zgodzić się z poglądem, jakoby wymiar opłaty stałej w oparciu o maksymalny godzinowy parametr określony w pozwoleniu wodnoprawnym abstrahował całkowicie od jakichkolwiek kosztów usług wodnych, kosztów środowiskowych oraz kosztów zasobowych. W szczególności nie ma podstaw do uznania, że system opłat za usługi wodne uwzględniać powinien wyłącznie faktyczny zakres korzystania z usług wodnych. Celem opłaty stałej jest właśnie uwzględnienie tego rodzaju obciążenia środowiska wodnego, sprowadzającego się do konieczności zapewnienia stałej gotowości środowiska do korzystania przez uprawniony podmiot z zasobów wodnych w pełnym zakresie wynikającym z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Wr 237/20). W kontekście twierdzeń skarżącej należy podkreślić, że o ile wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej zależy wyłącznie od ilości możliwych do odprowadzenia do środowiska ścieków, określonych w treści pozwolenia wodnoprawnego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 listopada 2019 r., II SA/Rz 914/19).
W konsekwencji zatem to treść pozwolenia wodnoprawnego jest podstawą do ustalenia opłaty za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata jest naliczana niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód, czy ścieków odprowadzanych. Czynnik ww. iloczynu w postaci określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód i ścieków odprowadzanych. Każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu. Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 marca 2021 r. II SA/Gl 1418/20).
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut zawarty w pkt 4 skargi. Zasadność stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, potwierdza literalne brzmienie art. 271 ust. 5 p.w., a w związku z tym zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. Podobnie odnośnie zarzutu naruszenia art. 271 ust. 5 w związku z jej art. 300 p.w. (pkt 2 skargi), należy wskazać, że organ stosując art. 271 ust. 5 p.w. nie posiadał luzu decyzyjnego, który pozwoliłby na wybór jednego z kilku możliwych, dopuszczalnych wariantów. Organ dokonał jedynie subsumpcji danych z pozwolenia do obowiązujących przepisów, w sposób tymi przepisami określony. W tej sytuacji nie może więc być mowy o naruszeniu zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika.
Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.