I SA/Ke 229/23

I SA/Ke 229/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-06-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1000/23 - Wyrok NSA z 2026-02-04
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 189 ust.3, ust.3b, art. 207,
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77 par.1, 80,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. F. i A. F., wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod firmą T. A. F., W. F. s.c. w D. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zapłaty odsetek 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z 30 listopada 2022 r.; 2. zasądza od Zarządu Województwa solidarnie na rzecz W. F. i A. F., wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod firmą T. A. F., W. F. s.c. w D. kwotę 4832 (cztery tysiące osiemset trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja nr [...] Zarządu Województwa (dalej: "organ", "zarząd", "Instytucja Zarządzająca") z dnia 29 marca 2023 r. o zapłacie odsetek wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten sam organ.
Decyzją tą organ utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia 30 listopada 2022 r., wedle której W. F. i A. F. prowadzący wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą T. A. F., W. F. s.c. z siedzibą w D. (dalej: "strona", "Beneficjent", "skarżący") zostali zobowiązani do solidarnej zapłaty odsetek w wysokości [...] zł.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Instytucja Zarządzająca zawarła w dniu 16 maja 2019 r. z Beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn.: "Utworzenie zaplecza badawczo-rozwojowego firmy T. A. F., W. F. s.c. " (dalej: "umowa o dofinansowanie") na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł. W dniu 29 stycznia 2020 r. na podstawie wniosku o płatność nr [...] zarząd przekazał Beneficjentowi płatność zaliczkową w wysokości środków EFRR: [...] zł.
Zgodnie z § 9 ust. 4 umowy o dofinansowanie Beneficjent był zobowiązany do rozliczenia przekazanej zaliczki w części nie mniejszej niż kwota [...]zł (85% wypłaconej zaliczki) w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. (tj. termin zakończenia realizacji projektu zgodnie z obowiązującym na dzień wypłaty zaliczki brzmieniem umowy o dofinansowanie).
Beneficjent został poinformowany o konieczności rozliczenia płatności zaliczkowej w terminie wskazanym w umowie o dofinansowanie poprzez pismo Instytucji Zarządzającej znak: [...] z dnia 31 stycznia 2020 r., przesłane za pomocą systemu teleinformatycznego [...]
Instytucja Zarządzająca na wniosek Beneficjenta podpisała aneks nr [...] z dnia 11 grudnia 2020 r. do umowy o dofinansowanie wydłużający termin zakończenia realizacji projektu do dnia 30 czerwca 2021 r. W związku z tym, wydłużeniu uległ również termin rozliczenia ww. płatności zaliczkowej, ponieważ termin 365 dni kalendarzowych nie był już ograniczony datą do 31 grudnia 2020 r., a co za tym idzie należało określić go ponownie, zgodnie z zasadami ustalonymi w treści § 9 ust. 4 i 5 umowy o dofinansowanie. Płatność zaliczkowa została wpłacona w dniu 29 stycznia 2020 r., więc termin 365 dni kalendarzowych należało liczyć zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie od tego dnia obciążenia rachunku bankowego Ministra Finansów i łącznie z tym dniem oraz mając na uwadze postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii terminów przypadających w dzień wolny od pracy. Termin 365 dni na rozliczenie zaliczki upływał w dniu 27 stycznia 2021 r.
Jednocześnie, zgodnie z postanowieniami art. 189 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę wydatków kwalifikowalnych lub niezwrócenia niewykorzystanej części zaliczki w terminie 14 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i 4a, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność lub do dnia zwrócenia niewykorzystanej części zaliczki. Beneficjentowi przysługiwało więc dodatkowych 14 dni liczonych od dnia 27 stycznia 2021 r., które upłynęły wraz z dniem 10 lutego 2021 r.
Beneficjent w terminie wynikającym z aneksu do umowy o dofinansowanie tj. 26 stycznia 2021 r. złożył wniosek o płatność nr [...] w którym przedstawił do rozliczenia zaliczkę w kwocie [...]zł czyli kwotę stanowiącą 85,48% przekazanej transzy zaliczki, jaką powinien rozliczyć.
Następnie wniosek został poddany weryfikacji w trakcie której stwierdzono, że zawiera liczne braki i uchybienia. Po poprawie błędów i uchybień przez Beneficjenta, wniosek o płatność został skierowany do kontroli realizacji projektu.
Podczas weryfikacji postępowania, którego przedmiotem była budowa hali warsztatowo-badawczej wraz z zapleczem socjalno-biurowym została sporządzona Informacja pokontrolna z dnia 7 września 2021 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że doszło do naruszenia § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie w związku z naruszeniem sekcji 6.5.2 pkt 20 Wytycznych z dnia 22 sierpnia 2019 r. w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. W związku z powyższym Instytucja Zarządzająca uznała za wydatek niekwalifikowalny kwotę w wysokości: [...] zł, w tym łączną kwotę dofinansowania: [...] zł i zaleciła pomniejszenie wartości wydatków kwalifikowalnych projektu w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością.
Zarząd pomniejszył wydatki kwalifikowalne ujęte we wniosku o płatność nr [...] z tytułu ww. naruszenia i w dniu 24 listopada 2021 r. zakończył procedurę oceny wniosku o płatność, dokonując jego zatwierdzenia. Wskutek dokonanego rozliczenia we wniosku o płatność nr [...] rozliczona została kwota zaliczki w wysokości: [...] zł, która stanowi 64,11% transzy wpłaconej zaliczki, a zgodnie treścią § 9 ust. 4 umowy o dofinansowanie należało rozliczyć zaliczkę w części nie mniejszej niż 85% wypłaconych transz zaliczek w formie złożonego - za pomocą SL2014 wniosku o płatność w terminie 365 dni kalendarzowych od dnia przekazania płatności zaliczkowej. Beneficjent zobowiązany był więc do rozliczenia kwoty płatności zaliczkowej w wysokości minimalnej: [...] zł (tj. kwota stanowi 85% z kwoty: [...] zł wypłaconej płatności zaliczkowej). W związku z czym do rozliczenia do 85 % została kwota: [...] zł (1 428 000,00 zł — [...] zł).
Przedmiotowa część zaliczki w kwocie [...]zł została rozliczona przez Beneficjenta we wniosku o płatność końcową nr [...] złożonym w dniu 30 czerwca 2021 r. Wydatki kwalifikowalne wykazane w ww. wniosku również zostały pomniejszone o kwotę korekty zgodnie z ww. Informacja pokontrolną, jednakże kwota pozostała po pomniejszeniu wydatków kwalifikowalnych była wystarczająca do rozliczenia brakującej do 85 % części zaliczki.
Od kwoty nierozliczonej w wyżej wyznaczonym terminie zaliczki w wysokości brakującej do wymaganego umownie poziomu rozliczenia (85%) tj. kwoty: [...] zł, na podstawie art. 189 u.f.p. naliczone zostały odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania tej zaliczki tj. od dnia 29 stycznia 2020 r. do dnia złożenia wniosku rozliczającego tę zaliczkę, tj. do dnia 30 czerwca 2021 r. - dnia złożenia wniosku o płatność końcową nr [...] rozliczającego tę część zaliczki do 85%. Odsetki te wynoszą: [...] zł.
Instytucja Zarządzająca wezwała Beneficjenta do zapłaty odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w kwocie: [...] zł. W wyznaczonym terminie Beneficjent nie dokonał zapłaty ww. odsetek.
Organ zawiadomił stronę, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zapłaty odsetek z tytułu nieterminowego rozliczenia płatności zaliczkowej.
Po przeprowadzonym postępowaniu została wydana decyzja nr [...] z dnia 30 listopada 2022 r. mocą której strona została zobowiązana do solidarnej zapłaty odsetek w wysokości [...] zł.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 189 ust. 3 i ust. 3b u.f.p., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie dochowano terminu rozliczenia płatności zaliczkowej, a w konsekwencji, że istnieją podstawy do wydania decyzji o zapłacie odsetek, podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy nie istnieją podstawy do uznania, że nie dochowano terminu rozliczenia zaliczki. Beneficjent wskazał, że powodem naliczenia odsetek od nieterminowego rozliczenia było nałożenie korekty finansowej przez Instytucję Zarządzającą. Sprawa korekty finansowej jest przedmiotem odrębnego postępowania. Według Beneficjenta, wniosek rozliczający zaliczkę został złożony w terminie, ale został niezasadnie cofnięty przez Instytucję Zarządzającą, w związku z czym niewłaściwie zastosowano art. 189 ust.3 u.f.p. i naliczono odsetki. Wniosła o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów:
a) wyroku zaocznego wydanego przez Sąd Okręgowy w K. [...] z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie [...] [...],
b) porozumienia z dnia 10 czerwca 2022 r.,
c) trzech potwierdzeń przelewu,
d) kserokopii pozwu o zapłatę z dnia 7 grudnia 2022 r. wraz z potwierdzeniem nadania.
Beneficjent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości.
Zamiarem strony było wykazanie następujących faktów:
wniesienia przez nią pozwu z dnia 27 października 2021 roku przeciwko Wykonawcy o zapłatę kwoty [...]zł z tytułu kary umownej z powodu niedotrzymania terminu wykonania umowy o roboty budowlane, w wysokości 0,1 % za każdy dzień zwłoki; wydania przez Sąd Okręgowy w K. [...] w dniu 1 czerwca 2022 roku wyroku zaocznego, w którym w punkcie I. zasądził od M. S. na rzecz A. F. i W. F. solidarnie kwotę [...]zł z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia 3 listopada 2021 roku do dnia zapłaty oraz kwotę [...]zł tytułem kosztów procesu, w punkcie II oddalił powództwo w pozostałej części, a w punkcie III nadał wyrokowi w pkt I rygor natychmiastowej wykonalności; zawarcia w dniu 10 czerwca 2022 roku przez stronę z wykonawcą porozumienia, na mocy którego ustalono zasady zapłaty kwoty wynikającej ze wskazanego powyżej wyroku; ustalenia na mocy porozumienia, że wykonawca zapłaci stronie kwotę [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia 3 listopada 2021 roku do dnia zapłaty oraz kwotę [...]zł tytułem kosztów procesu według wskazanego harmonogramu. Celem przedłożenia kserokopii pozwu o zapłatę z dnia 7 grudnia 2022 r. było wykazanie: wniesienia przez stronę pozwu do Sądu Okręgowego w K. I [...] przeciwko Województwu Ś. o zapłatę kwoty [...]zł. Powyższa kwota stanowi różnicę pomiędzy kwotą dofinansowania (należną w przypadku nienałożenia korekty): [...] zł a kwotą [...]zł stanowiącą kwotę wypłaconej zaliczki.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, zarząd wskazał, że w tym postępowaniu administracyjnym rozstrzyga wyłącznie kwestię zapłaty odsetek związaną z nieterminowym złożeniem wniosku o płatność rozliczającego płatność zaliczkową do wymaganego umownie poziomu rozliczenia transz zaliczek tj. 85%. W związku z tym, wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w niniejszej sprawie jest bezcelowy i bezzasadny.
Wyjaśnił, że wszystkie złożone przez Beneficjenta wnioski, zgodnie z procedurami, przed przekazaniem do kontroli poddaje weryfikacji pod względem formalno-rachunkowym, informując Beneficjenta w pismach zamieszczonych w systemie teleinformatycznym SL2014 o konieczności złożenia stosownych poprawek i wyjaśnień.
Zarówno wniosek o płatność nr [...], jak i wniosek o płatność nr [...] zawierał błędy i wymagał poprawy, dlatego został cofnięty do Beneficjenta, ale do weryfikacji.
Organ wyjaśnił też, że przy ocenie terminowości złożenia wniosku o płatność, bierze pod uwagę datę wpływu pierwszej wersji wniosku jednakże pod warunkiem, że wydatki ujęte w tym wniosku, po kontroli, nadal są kwalifikowalne.
Zarząd podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że termin rozliczenia płatności zaliczkowej określony w umowie o dofinansowanie i obowiązujących przepisach prawa krajowego nie został dochowany przez stronę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli, reprezentowani przez pełnomocnika, skarżący.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
I.art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez brak obiektywnej, wszechstronnej analizy stanu faktycznego, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, nieuwzględnienie wszystkich faktów, nieprzypisanie im odpowiedniego znaczenia i w konsekwencji dokonanie jedynie powielenia twierdzeń Organu I instancji;
II. art. 189 ust. 3 i ust. 3b u.f.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie dochowano terminu rozliczenia płatności zaliczkowej określonej w umowie o dofinansowanie i obowiązujących przepisach prawa krajowego, a w konsekwencji, że istnieją podstawy do wydania decyzji o zapłacie odsetek, podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy nie istnieją podstawy do uznania, że nie dochowano terminu rozliczenia płatności zaliczkowej.
Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, uchylenie w całości poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji nr [...] tego samego organu z 30 listopada 2022 r. Ponadto zażądali zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przytoczyli orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące interpretacji przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wskazali na okoliczność związania organów administracji (na podstawie art. 365 § 1 k.p.c.) wyrokiem z 1 czerwca Sądu Okręgowego w K.. Argumentowali, że powodem naliczenia odsetek od nieterminowego rozliczenia było nałożenie korekty finansowej związanej z nieuprawnioną w ocenie Instytucji Zarządzającej zmianą umowy o roboty budowlane i zawarciem do niej aneksów. Wniosek został złożony w pierwotnym terminie, ale został niezasadnie cofnięty przez Instytucję Zarządzającą, nieprawidłowo zatem, zdaniem skarżących, naliczono odsetki w wysokości [...] zł, w związku z brakiem rozliczenia.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że powodem naliczenia odsetek w trybie art. 189 ust. 3 i 3b u.f.p., nie było, jak twierdzą skarżący, cofnięcie wniosku, a pomniejszenie wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność nr [...] z tytułu naruszenia § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie w związku z naruszeniem sekcji 6.5.2 pkt 20 Wytycznych z dnia 22 sierpnia 2019 r. w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Na zasadzie wynikającej z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja organu nie jest prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji poczynionych przez organ ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm prawnych zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 189 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634; z późn. zm.; dalej: "u.f.p.") w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę wydatków kwalifikowalnych lub niezwrócenia niewykorzystanej części zaliczki w terminie 14 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i 4a, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność lub do dnia zwrócenia niewykorzystanej części zaliczki.
Art. 189 ust. 3b u.f.p. stanowi zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3a, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej, instytucji pośredniczącej albo instytucji wdrażającej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy o zasadach realizacji programów, albo ustawy o zasadach realizacji programów 2021-2027, albo ustawy o pomocy społecznej albo organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub pośredniczącej w rozumieniu ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego lub ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję o zapłacie odsetek określającą:
1) kwotę środków, od których nalicza się odsetki;
2) termin, od którego nalicza się odsetki, a także sposób ich zapłaty. Przepis art. 207 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Z kolei zgodnie z treścią § 9 ust. 4 umowy o dofinansowanie Beneficjent jest zobowiązany do rozliczenia zaliczki w części nie mniejszej niż 85 % wypłaconych transz zaliczek w formie złożonego – za pomocą SL2014 wniosku o płatność w terminie 365 dni kalendarzowych od dnia przekazania ostatniej transzy zaliczki z rachunku bankowego właściwego dla płatności zaliczkowej, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 16 umowy. W przypadku niezłożenia wniosku o płatność w terminie 14 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 9 ust. 4 umowy nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od środków przekazanych w ramach zaliczki, od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność.
Treści powyższych zapisów umowy o dofinansowanie nie zmienił podpisany 11 grudnia 2020 r. przez strony umowy aneks. Aneks wydłużył termin zakończenia realizacji projektu do dnia 30 czerwca 2021 r., co miało wpływ na określenie terminu rozliczenia płatności zaliczkowej. Termin 365 dni kalendarzowych nie był już bowiem ograniczony datą 31 grudnia 2020 r. (pierwotnym terminem zakończenia realizacji projektu).
W. w tym miejscu zaznaczyć, że umowa o dofinansowanie jest cywilnoprawną formą działania organów administracji publicznej. Organ administracyjny jako strona tej umowy działa w sposób niewładczy. Wykorzystuje jednak przepisy prawa publicznego w celu zabezpieczenia interesu publicznego. Strony umowy mają obowiązek przestrzegania przepisów krajowych i unijnych, a także wydanych na podstawie stosownych upoważnień Wytycznych określonych instytucji (organów administracji publicznej). Mimo, że przekazanie dofinansowania następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, zwrot dofinansowania następuje na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej (tak R. Poździk, Ocena i wybór projektów do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, Warszawa 2013, s. 201, 208).
Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że Instytucja Zarządzająca w dniu 29 stycznia 2020 r. na podstawie wniosku o płatność nr [...] przekazała Beneficjentowi płatność zaliczkową w wysokości środków EFRR: [...] zł.
Termin na rozliczenie zaliczki upływał w dniu 27 stycznia 2021 r. Uwzględniając dodatkowe 14 dni (wynikające z treści art. 189 ust. 3 u.f.p.) liczone od dnia 27 stycznia 2021 r. termin ten upływał 10 lutego 2021 r.
Beneficjent w terminie wynikającym z aneksu do umowy o dofinansowanie – 26 stycznia 2021 r. złożył wniosek o płatność nr [...], w którym przedstawił do rozliczenia zaliczkę w kwocie [...]zł czyli kwotę stanowiącą 85,48% przekazanej transzy zaliczki, jaką powinien rozliczyć. Następnie wniosek został poddany weryfikacji w trakcie której stwierdzono, że zawiera liczne braki i uchybienia. Po poprawie błędów i uchybień przez Beneficjenta, wniosek o płatność został skierowany do kontroli realizacji projektu.
Podczas weryfikacji postępowania, którego przedmiotem była budowa hali warsztatowo-badawczej wraz z zapleczem socjalno-biurowym, została sporządzona Informacja pokontrolna z dnia 7 września 2021 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że doszło do naruszenia 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie w związku z naruszeniem sekcji 6.5.2 pkt 20 Wytycznych z dnia 22 sierpnia 2019 r. w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. W związku z powyższym Instytucja Zarządzająca uznała za wydatek niekwalifikowalny kwotę w wysokości: [...] zł, w tym łączną kwotę dofinansowania: [...] zł i zaleciła pomniejszenie wartości wydatków kwalifikowalnych projektu w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością.
Wskutek dokonanego rozliczenia we wniosku o płatność nr [...] rozliczona została kwota zaliczki w wysokości: [...] zł, która stanowiła 64,11% transzy wpłaconej zaliczki, a zgodnie treścią 9 ust. 4 umowy o dofinansowanie należało rozliczyć zaliczkę w części nie mniejszej niż 85% wypłaconych transz zaliczek w formie złożonego - za pomocą SL2014 wniosku o płatność w terminie 365 dni kalendarzowych od dnia przekazania płatności zaliczkowej. Beneficjent zobowiązany był więc do rozliczenia kwoty płatności zaliczkowej w wysokości minimalnej: [...] zł (tj. kwota stanowi 85% z kwoty: [...] zł wypłaconej płatności zaliczkowej). W związku z czym do rozliczenia do 85 % została kwota: [...] zł (1428 000,00 zł — [...] zł).
Przedmiotowa część zaliczki w kwocie [...]zł została rozliczona przez Beneficjenta we wniosku o płatność końcową nr [...] złożonym w dniu 30 czerwca 2021 r. Wydatki kwalifikowalne wykazane w ww. wniosku również zostały pomniejszone o kwotę korekty zgodnie z Informacją pokontrolną, jednakże kwota pozostała po pomniejszeniu wydatków kwalifikowalnych była wystarczająca do rozliczenia brakującej do 85 % części zaliczki.
Od kwoty nierozliczonej w wyżej wyznaczonym terminie zaliczki w wysokości brakującej do wymaganego umownie poziomu rozliczenia (85%) tj. kwoty: [...] zł, na podstawie art. 189 u.f.p. naliczone zostały przez organ odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania tej zaliczki, tj. od dnia 29 stycznia 2020 r. do dnia złożenia wniosku rozliczającego tę zaliczkę, tj. do dnia 30 czerwca 2021 r. - dnia złożenia wniosku o płatność końcową nr [...] rozliczającego tę część zaliczki do 85% (s. 7-9 zaskarżonej decyzji).
W ocenie sądu ustalony przez organ w sprawie stan faktyczny stanowi podstawę do wyciągnięcia odmiennych, od organu, wniosków.
Skarżący zgodnie z treścią art. 189 ust. 3 u.f.p. oraz § 9 ust. 4 umowy o dofinansowanie mieli obowiązek przedstawić do rozliczenia nie mniej niż 85 % wypłaconych transz zaliczek w terminie do 27 stycznia 2021 r. I zdaniem sądu obowiązek ten wypełnili. Przyznaje to także organ na s. 7 zaskarżonej decyzji.
Obliczony procent prawidłowej kwalifikowalności wydatków został ustalony przez organ po przeprowadzonej kontroli realizacji projektu i zmniejszeniu kwoty wydatków kwalifikowalnych.
Zdaniem sądu następczy wynik weryfikacji wniosku o płatność w zakresie kwalifikowalności wydatków nie daje podstawy do przyjęcia, że skarżący złożyli wniosek o płatność w niepełnym zakresie (tj. że złożyli 27 stycznia 2021 r. wniosek o płatność na kwotę wydatków kwalifikowalnych w 64,11 %, a nie w 85,48 %).
Przepis art. 189 ust. 3 u.f.p. wprowadza sankcję poprzez naliczanie odsetek z powodu niezłożenia wniosku o płatność na kwotę wydatków kwalifikowalnych w określonym terminie. Przepis ten nie uzależnia nałożenia sankcji od złożenia wniosku o płatność w terminie, którego późniejsza weryfikacja wykaże, że część wydatków nie jest kwalifikowalna.
Z treści art. 189 u.f.p., w szczególności ust. 3 tego przepisu i łączącej skarżących z organem umowy o dofinansowanie nie wynika, że warunkiem uznania złożenia wniosku o płatność w terminie na kwotę wydatków kwalifikowalnych jest akceptacja (zatwierdzenie) wniosku przez Instytucję Zarządzającą.
W sprawie mamy do czynienia z sytuacją rozliczenia otrzymanej zaliczki. Beneficjent poprzez złożenie wniosku o płatność dokumentuje wydatki, jakie poniósł, wykorzystując środki z otrzymanej zaliczki. Tego typu wniosek o płatność jest powiązany funkcjonalnie z wnioskiem o płatność zaliczkową. Wynika to także z konstrukcji łączącej skarżących z organem umowy o dofinansowanie (m.in.§ 1 pkt 27 i 29, § 8 ust. 6).
Ocena treści umowy o dofinansowanie prowadzi, zdaniem sądu, do wniosku że złożenie przez Beneficjenta do Instytucji Zarządzającej przy użyciu SL2014 wniosku o płatność spełniającego wymogi formalne, merytoryczne i rachunkowe wraz z określonymi załącznikami oraz poświadczenie faktycznego i prawidłowego poniesienia wydatków oraz ich kwalifikowalności przez Instytucję Zarządzającą jest warunkiem przekazania Beneficjentowi dofinansowania (§ 8 ust. 3 lit. c i d umowy o dofinansowanie), a nie rozliczenia zaliczki w rozumieniu § 9 ust. 4 umowy o dofinansowanie.
Tym samym, w ocenie sądu, działanie organu wykreowało niczym nieuzasadniony stan niepewności pomiędzy złożeniem wniosku o płatność a jego weryfikacją, rzutujący na ocenę spełnienia obowiązku złożenia wniosku o płatność w terminie. Według sądu nie ma podstaw, by obciążać skarżących okresem weryfikacji wniosku o płatność pod kątem wywiązania się z obowiązku złożenia wniosku o płatność na kwotę wydatków kwalifikowalnych w terminie. Tym bardziej, że w sprawie nie zaistniała sytuacja odrzucenia wniosku o płatność i konieczność złożenia nowego wniosku (§ 8 ust. 15 umowy o dofinansowanie z uwzględnieniem treści aneksu).
Powyższe wnioski wynikają także, zdaniem sądu, z analizy treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie zaliczek w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 2367; z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie"), definicji: "wniosku o płatność", "rozliczenia płatności zaliczkowej" określonych odpowiednio w § 1 pkt 29 i 30 umowy o dofinansowanie . Zgodnie z treścią § 4 ww. rozporządzenia rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki. Stosownie zaś do treści § 3 ust. 5 tego rozporządzenia zaliczka lub transza zaliczki jest rozliczana przez beneficjenta w terminie i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie.
"Wnioskiem o płatność" jest formularz w systemie SL2014, na podstawie którego Beneficjent występuje o refundację części lub całości kwoty poniesionych wydatków kwalifikowalnych, bądź wnioskuje o przekazanie płatności zaliczkowej, rozlicza otrzymaną zaliczkę poniesionymi wydatkami na realizację Projektu i/lub przekazuje informacje o postępie rzeczowym Projektu. Natomiast "rozliczeniem płatności zaliczkowej" jest udokumentowanie we wniosku o płatność części lub całości wydatków poniesionych na realizację Projektu na zasadach i w terminie określonym w niniejszej umowie i nieujętych w dotychczas złożonych wnioskach o płatność.
W kontekście powyższego nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy znaczenia przywołana w zaskarżonej decyzji definicja "wydatków kwalifikowalnych" (§ 1 pkt 8 umowy o dofinansowanie).
Skarżący w obowiązującym ich terminie (26 stycznia 2021 r.) złożyli wniosek o płatność, wykazując do rozliczenia 85,48 % wydatków kwalifikowalnych. Przedstawili do rozliczenia wydatki związane z realizacją projektu. Dopiero weryfikacja tego wniosku, kontrola realizacji projektu i związana z tym ocena kwalifikowalności poniesionych przez skarżących wydatków, doprowadziła do uznania, że część z nich nie jest kwalifikowalna.
Nie powinno ulegać wątpliwości, że zgodnie z treścią treść art. 189 ust. 3 u.f.p. tylko niezłożenie wniosku o płatność na określoną kwotę lub w określonym terminie skutkuje naliczaniem odsetek od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki. Natomiast jeżeli wniosek o płatność zostanie pozytywnie zweryfikowany przez instytucję, z którą beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie projektu, to zlecenie płatności może dotyczyć kwoty wydatków kwalifikowalnych. Innymi słowy pozytywna weryfikacja umożliwia przekazanie kolejnej części dofinansowania. Potwierdza to też definicja "zlecenia płatności" określona w § 1 pkt 25 umowy o dofinansowanie.
Wobec powyższego, sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie działanie organu nie było prawidłowe.
Zauważyć należy, że zasadą jest nakaz wykładni literalnej wszystkich przepisów prawnych. Uzasadnieniem dla zakazu wykładni rozszerzającej jest przede wszystkim art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a konkretnie w zawartych w nim implicite zasadzie ochrony zaufania jednostki do państwa i zasadzie bezpieczeństwa prawnego jednostki. Sądy oraz inne organy państwowe powinny stosować prawo w takim kształcie, jakie nadał mu sam ustawodawca i bez uzasadnionej potrzeby nie powinny reguł tego prawa ani rozszerzać, ani zwężać. Obowiązek wykładni literalnej powinien być szczególnie rygorystycznie przestrzegany w tych przypadkach, w których wymaga tego ochrona poczucia bezpieczeństwa obywateli (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 195-196). Sankcyjne przepisy prawa finansowego powinny być bez wyjątku interpretowane w sposób charakterystyczny dla interpretacji w prawie karnym, ze szczególnym uwzględnieniem wykładni ścisłej (System Prawa Finansowego, T. I Teoria i nauka prawa finansowego pod red. C. Kosikowskiego, Warszawa 2010, s. 313).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2018 r. (sygn. akt II OSK 1000/18) wyraził pogląd, ze trafne jest stanowisko, według którego norma o charakterze sankcyjnym nie powinna być interpretowana rozszerzająco.
Ponadto, wykładni rozszerzającej lub zwężającej nie podlegają definicje legalne "skoro w swej istocie wyznaczają sposób rozumienia i stosowania pojęć ustawowych" (prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 24 lutego 2004 r., III SA 391/02; publ. ONSAiWSA 2005 2 poz. 24; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ nie wskazał w zaskarżonej decyzji, jak również sąd nie doszukał się normy prawnej, z której wynikałoby, że warunkiem uznania, że wniosek o płatność na kwotę wydatków kwalifikowalnych został złożony w terminie jest jego późniejsza pozytywna weryfikacja poświadczająca prawidłowość poniesionych wydatków kwalifikowalnych.
Normy takiej nie stanowi, w ocenie sądu, przywołana przez organ treść art. 189 ust. 3 i 3b u.f.p. w zw. z § 3 ust. 5 i § 4 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 4 i § 1 ust. 8 umowy o dofinansowanie.
Dodatkowo sąd zauważa, że organ wydał wobec skarżących decyzję nr [...] z dnia 29 marca 2023 r. w sprawie zwrotu dofinansowania z tytułu realizacji tego samego projektu, która była przedmiotem zaskarżenia do tut. sądu (sprawa o sygn. akt I SA/Ke 228/23). Podstawą prawną wydania tej decyzji był m. in. przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przyjmuje się, że postępowanie z art. 189 ust. 3 u.f.p. może jedynie poprzedzać postępowanie prowadzone na podstawie art. 207 u.f.p. i trwa do momentu, w którym nie zajdą podstawy do uruchomienia postępowania z art. 207 u.f.p. Wtedy postępowanie z art. 189 ust. 3 u.f.p. powinno zostać umorzone. Obejmuje ono bowiem swoim zakresem, oprócz określenia kwoty należności głównej, również kwestię należnych odsetek, co wyłącza potrzebę prowadzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. Ideą postępowania z art. 189 ust. 3 u.f.p. jest umożliwienie beneficjentowi wykorzystania przekazanych w formie zaliczki środków, nawet po terminie jej rozliczenia, z jednoczesnym wymierzeniem sankcji (odsetki) za nieterminowe rozliczenie ( tak J. Ostałowski, Postępowanie w sprawie zwrotu środków Unii Europejskiej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, PPP 2014/2/30-53, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX). Powyższe koreluje z treścią Wytycznych Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 grudnia 2018 r. w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz zgłaszania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020. Pkt 5 Podrozdziału 8.2 – "Postępowanie z nieprawidłowo lub nieterminowo rozliczonymi zaliczkami" stanowi bowiem, że "co do zasady, w odniesieniu do projektów, w których dofinansowanie przekazywane jest w formie zaliczki, w przypadku opóźnień w prawidłowym rozliczaniu wydatków, zastosowanie znajduje przepis art. 189 u.f.p. Mogą jednakże występować sytuacje, w których beneficjent będzie musiał nie tylko zapłacić odsetki, ale również zwrócić kwotę otrzymanej wcześniej zaliczki. W takim przypadku, w odniesieniu do tego beneficjenta, należy wszcząć procedurę odzyskiwania określoną przepisami art. 207 u.f.p.".
Podsumowując, zdaniem sądu, organ w tym postępowaniu nie wyjaśnił zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób prawidłowy okoliczności związanych ze złożonym 26 stycznia 2021 r. wnioskiem o płatność nr [...], w którym skarżący przedstawili do rozliczenia zaliczkę w kwocie [...]zł (kwotę stanowiącą 85,48% przekazanej transzy zaliczki, jaką powinni rozliczyć) w zw. z art. 189 ust. 3 i 3b u.f.p.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien dokonać ponownej oceny prawidłowości rozliczenia zaliczki w kwocie [...]zł poprzez złożenie przez skarżących 26 stycznia 2021 r. wniosku o płatność nr [...], z uwzględnieniem wyrażonej przed sąd oceny prawnej w tym zakresie.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 30 listopada 2022 r.
O kosztach postępowania w kwocie 4832 zł Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800; z późn. zm.).
Na koszty te złożyły się: kwota 1198 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 3600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, kwota 34 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od dwóch przedłożonych pełnomocnictw.