I SA/Ke 226/25

I SA/Ke 226/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 16, art. 156 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 111
art. 55 par 2, art. 62 par 1, 4 i 4a
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (zarząd, organ, Instytucja Zarządzająca) w dniu 22 lutego 2023 r. wydał postanowienie nr 229/23 zaliczające z urzędu dokonaną przez C. P. Sp. z o.o. w K. (beneficjent, strona, spółka) wpłatę z 14 lipca 2021 r. w kwocie [...]zł na poczet zobowiązania z tytułu zwrotu kwoty dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wypłaconego w ramach umowy o dofinansowanie, w następujący sposób:
1) kwotę w wysokości: [...] zł. - na poczet zwrotu dofinansowania z EFRR, przekazanego w dniu 12 czerwca 2018 r. na podstawie WOP 001;
2) kwotę: [...] zł - na poczet należnych odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania środków na podstawie WOP 001, tj. 12 czerwca 2018 r. do dnia zwrotu, tj. 14 lipca 2021 r.;
3) kwotę w wysokości: [...] zł - na poczet zwrotu dofinansowania z EFRR przekazanego w dniu 9 grudnia 2019 r. na podstawie WOP 004;
4) kwotę: [...] zł - na poczet należnych odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania środków na podstawie WOP 004, tj. 9 grudnia 2019 r. do dnia zwrotu, tj. 14 lipca 2021 r.
Podstawę prawną postanowienia stanowiły: art. 55 § 2 i art. 62 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej oraz art. 60 pkt 6, art. 61 ust 1 pkt 2 lit a i art. 67 ust 1 ustawy o finansach publicznych.
W uzasadnieniu postanowienia Zarząd wyjaśnił, że w oparciu o zawartą z beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu, w dniu 12 czerwca 2018 r. wnioskiem o płatność nr [...] przekazał mu płatność zaliczkową w kwocie [...]zł, która została rozliczona w kwocie [...]zł, tj. 85%, a 15% stanowiące kwotę [...]zł pozostało do rozliczenia do końca realizacji projektu. Następnie IŻ w dniu 9 grudnia 2019 r. wnioskiem o płatność nr [...] przekazała beneficjentowi kolejną płatność zaliczkową w wysokości [...] zł., która nie została przez niego rozliczona. Wynikający z treści umowy termin zakończenia realizacji projektu przypadał na dzień 31 marca 2021 r. W dniu 14 lipca 2021 r. spółka dokonała dobrowolnej wpłaty kwoty [...]zł., którą organ zaliczył z urzędu na poczet zobowiązania z tytułu zwrotu kwoty dofinansowania w wyżej opisany sposób.
Odsetki naliczono natomiast za okresy: od dnia przekazania środków dofinansowania, tj. 12 czerwca 2018 r. i 9 grudnia 2019 r. do dnia dokonania zwrotu części dofinansowania. Beneficjent nie odebrał postanowienia nr [...] i przesyłkę po dwukrotnym awizowaniu zwrócono do nadawcy. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uznano się za dokonane 14 marca 2023 r.
Strona w stosunku do wyżej opisanego postanowienia uruchomiła tryb nadzwyczajny jego kontroli domagając się we wniosku z dnia 3 lipca 2024 r. stwierdzenia jego nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ wydając ten akt.
Obecnie zaskarżonym do sądu postanowieniem nr 63/25 z 12 marca 2025 r. (dalej: postanowienie nr 63/25, postanowienie II) Zarząd utrzymał w mocy własne postanowienie nr 43/24 z 27 listopada 2024 r. (dalej: postanowienie nr 43/25, postanowienie I) odmawiające C. P. Sp. z o.o. w K. stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Zarządu Województwa z 22 lutego 2023 r. (dalej: postanowienie nr [...]).
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotem zażalenia wniesionego przez spółkę jest wydane 27 listopada 2024 r. postanowienie nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...]. Organ podał, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 126 § 1 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "k.p.a." w związku z art. 55 § 2 i art. 62 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U z 2025 r., poz. 111), dalej: "Ordynacja podatkowa, lub O.p." poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...], w sytuacji, gdy Zarząd wydając postanowienie nr [...] r. nie dokonał zaliczenia dokonanej przez beneficjenta wpłaty na najwcześniejsze zobowiązanie wynikające z umowy o dofinansowanie zawartej z beneficjentem, co stanowi oczywiste i rażące naruszenie art. 55 § 2 i art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ podał dalej, że 22 maja 2018 r. zawarł z beneficjentem umowę nr [...] o dofinansowanie Projektu nr [...] pn.: "[...] - [...]", na kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, (dalej: "EFRR") w łącznej wysokości [...] zł. Następnie opisał przebieg postępowania w sprawie, z uwzględnieniem przebiegu korespondencji pomiędzy stronami, realizacji zawartej umowy oraz składanymi wnioskami o płatność przez spółkę. Nadto organ opisał nieprawidłowości jakie stwierdzono w realizacji projektu, które skutkowały rozwiązaniem umowy o dofinansowanie. Termin realizacji projektu zakończył się 31 marca 2021 r., a więc do tego dnia zgodnie z § 5 oraz § 9 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązany był rozliczyć kwotę [...]zł bądź przez złożenie wniosku rozliczającego zaliczkę (wraz z dokumentami przedstawiającymi poniesione wydatki), bądź przez zwrot zaliczki na rachunek bankowy Instytucji Zarządzającej. Skoro beneficjent tego nie uczynił do 31 marca 2021 r., to zgodnie z umową o dofinansowanie, zobowiązany był do zwrotu kwoty dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia wypłaty środków do dnia zwrotu tych środków.
Następnie organ wskazał, że na dzień 14 lipca 2021 r. (data dobrowolnej wpłaty kwoty w wysokości [...] zł) beneficjent powinien był zwrócić kwotę przekazanych przez Instytucję Zarządzającą zaliczek w łącznej wysokości [...] zł (52 500 zł + [...] zł) obciążoną odsetkami w kwocie [...]zł (odpowiednio [...] zł + [...] zł), co razem daje kwotę [...]zł, a zwrócił jedynie kwotę [...]zł. Wobec powyższego, w przypadku gdy kwota dokonanego zwrotu nie wystarczała na pokrycie całej kwoty należności, zastosowanie znalazł art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, którego treść organ przytoczył, wraz z treścią art. 62 § ww. ustawy.
W związku z powyższym Zarząd 22 lutego 2023 r. wydał postanowienie nr [...] zaliczające z urzędu dokonaną przez beneficjenta wpłatę z 14 lipca 2021 r. w kwocie [...]zł na poczet zobowiązań z tytułu zwrotu kwoty dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wypłaconego w ramach umowy o dofinansowanie, w opisany na wstępie sposób.
Następnie organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Zarząd wydał decyzję [...] o zwrocie kwoty dofinansowania, która stała się ostateczna 3 listopada 2023 r.
Wnioskiem z 3 lipca 2024 r. strona wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...], w rozpoznaniu którego Zarząd w dniu 27 listopada 2024 r. wydał postanowienie nr 43/24 odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...]. W przewidzianym prawem terminie, strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia nr [...].
Zdaniem strony Instytucja Zarządzająca dopuściła się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu postanowienia [...] oraz błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie dat wymagalności poszczególnych transz zaliczek, co miało wpływ na nieprawidłowe rozliczenie dokonanej przez beneficjenta wpłaty niezgodnie z art. 62 § 1 w zw. z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej. Po przytoczeniu treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i powołanej przez pełnomocnika spółki argumentacji Zarząd odniósł się do zarzutów pisma. Organ podkreślił, że to umowa o dofinansowanie wskazuje w jaki sposób beneficjent i w jakich terminach procentowo miał rozliczyć wypłaconą zaliczkę. W § 9 umowy o dofinansowanie został nałożony na beneficjenta obowiązek rozliczania zaliczek, którego on nie wypełnił. W związku z powyższym doszło do powstania nieprawidłowości, nałożenia korekty i wezwania do zwrotu. Organ podkreślił, że jest zobowiązany przede wszystkim do żądania zwrotu środków zgodnie z art. 207 u.f.p., czyli obowiązku zwrotu należności wraz z odsetkami liczonymi od daty przekazania do dnia zwrotu. Żądanie pełnomocnika spółki, aby dokonać rozliczenia zwrotu zgodnie z tym jak beneficjent był zobowiązany rozliczyć zaliczki w umowie o dofinansowanie jest nieuzasadnione. Instytucja Zarządzająca podniosła, że termin realizacji projektu zakończył się bowiem 31 marca 2021 r. a więc do tego dnia beneficjent miał rozliczyć projekt, zaś jedynie częściowy zwrot nastąpił w 14 lipca 2021r., czyli po upływie terminu zakończenia realizacji projektu. Zatem Instytucja Zarządzająca zaliczając z urzędu dokonaną wpłatę nie działała na etapie rozliczania zaliczki (tak byłoby przed upływem końcowego terminu realizacji projektu), tylko na etapie zwrotu środków.
Zdaniem IZ kwota w ramach WOP 001 została w całości pokryta dokonanym zwrotem słusznie jako pierwsza dlatego, że zobowiązanie to powstało niejako wcześniej w takim znaczeniu, że zostało powiązane z wnioskiem o najwcześniejszym terminie zapłaty, tj. przekazania środków, co znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 207 u.f.p. w którym wskazano, że odsetki liczy się od dnia przekazania środków. Druga kwota nieprawidłowości w ramach WOP 004 została rozliczona proporcjonalnie na dzień 14 lipca 2021 r.
Zdaniem organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem nr 43/24 nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem po przeprowadzeniu postępowania stwierdzono, że postanowienie nr [...] nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności powołaną przez beneficjenta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. że zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Następnie organ podkreślił, że w postanowieniu nr [...] prawidłowo i precyzyjnie wskazano zarówno kwotę zaliczenia wpłaty na poczet należności głównej jaki i na poczet należnych odsetek (str. 2 oraz 4 postanowienia nr [...]), co miało wpływ na prawidłowe dookreślenie kwoty przypadającej do zwrotu, terminu, od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu środków w wydanej później decyzji nr [...]. Nadto wyjaśnił, że w sprawie zastosowano art. 62 § 4 oraz § 4 a pkt 1 i 2 O.p., bowiem wpłata z 14 lipca 2021 r., ani nie pokryła kwoty głównej wraz z odsetkami, ani zaliczenie wpłaty nie nastąpiło w całości z żądaniem podatnika, bowiem nie dotyczyło zwrotu samych zaliczek, ale zaliczek obciążonych odsetkami zgodnie z u.f.p.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze spółka zaskarżyła w całości postanowienie z 12 marca 2025 r. nr 63/25 zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 138 § 1 pkt 2b w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie przez organ postanowienia nr 63/25 utrzymującego postanowienie wydane w I instancji w mocy, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj.: naruszenia przy wydaniu zarówno postanowienia I, jak i postanowienia II, przepisów postępowania tj. art. 126 § 1 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 55 § 2 i art. 62 § 1 Ordynacja podatkowa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia Zarządu nr [...], w sytuacji gdy Zarząd wydając postanowienie nr [...] r. nie dokonał zaliczenia dokonanej przez beneficjenta wpłaty na najwcześniejsze zobowiązanie wynikające z umowy o dofinansowanie zawartej z beneficjentem, co stanowi oczywiste i rażące naruszenie art. 55 § 2 i art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z czym organ powinien winien:
- uchylić zaskarżone postanowienie I i stwierdzić nieważność postanowienia nr [...] z uwagi na wystąpienie wady nieważnościowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
ewentualnie
- przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, czego organ nie uczynił, gdyż zaniechał podjęcia czynności procesowych pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia wydanego w I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz przedstawiła szczegółowe uzasadnienie zarzutów.
Spółka zarzuciła, że organ dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie dat wymagalności poszczególnych transz zaliczek, co miało wpływ na dokonanie rozliczenia dokonanej przez beneficjenta wpłaty z rażącym naruszeniem art. 62 § 1 w zw. z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej. W § 9 umowy o dofinansowanie uregulowano kwestię wypłaty, rozliczenie i zwrotu zaliczki. Z ww. uregulowań wynika, że obowiązkiem beneficjenta było rozliczenie 85 % kwoty wypłaconej zaliczki w terminie 90 dni od dnia jej przekazania. Natomiast pozostała kwota zaliczki powinna zostać rozliczona najpóźniej do dnia złożenia wniosku o płatność końcową. IZ prawidłowo ustaliła, że obowiązek zwrotu części zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 001 upłynął 31 marca 2021 r. Zdaniem spółki IZ błędne uznała, ww. data była również datą rozliczenia zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 4. Jak wynika z prawidłowej interpretacji § 9 ust. 4 i 5 umowy o dofinansowanie beneficjent obowiązany jest do rozliczenia minimum 85 % zaliczki w terminie 365 dni od dnia jej przekazania. Beneficjent uprawniony jest do rozliczania kwoty nie większej niż 15 % zaliczki w terminie dłuższym, tj. do dnia złożenia wniosku o płatność końcową. Kwota nierozliczonej zaliczki przewyższająca wspomniane 15 % powinna zostać zwrócona przez beneficjenta w terminie 365 dni od dnia otrzymania zaliczki. W przedmiotowej sprawie beneficjent nie dokonał rozliczenia 85 % w terminie do 21 grudnia 2020 r., dlatego kwota zaliczki wypłaconej na postawie wniosku o płatność powinna zostać zwrócona po upływie ww. terminu. Dokonując rozliczenia wpłaty w sposób rażący organ naruszył art. 62 § 1 zd. 2 Ordynacji podatkowej i nie dokonał zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowej o najwcześniejszym terminie płatności we wskazanym przez podatnika podatku, a w przypadku braku takiego wskazania lub braku zaległości podatkowej we wskazanym podatku - na poczet zaległości podatkowej o najwcześniejszym terminie płatności spośród wszystkich zaległości podatkowych podatnika. Na poparcie stanowiska spółka wskazała na poglądy doktryny i orzecznictwa w spornym obszarze. Podkreśliła, że dokonanie zaliczenia w sposób dowolny, a nie na poczet zaległości podatkowej o najwcześniejszym terminie płatności we wskazanym przez podatnika wskazuje jednoznacznie na rażące naruszenie art. 55 § 2 w zw. z art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z § 3 ust. 3 i 5 Rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 4 i 5 umowy o dofinansowanie i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia nr [...].
Następnie spółka przedstawiła argumentację świadczącą jej zdaniem o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu decyzji nr [...] z 27 września 2023 r. Podkreśliła, że na podstawie decyzji nr [...] nie jest w stanie jednoznacznie ustalić kwoty przypadającej do zwrotu oraz terminu od którego maja być naliczane odsetki powoduje skutki gospodarcze nie tylko w odniesieniu do niego samego ale i IZ, która nie ma pewności, co do kwoty jaką powinna dochodzić od beneficjenta. W istocie zarówno beneficjent jak i IZ muszą domyślać się kwoty przypadającej do zwrotu jako kwoty łącznej jak poszczególnych kwoty związanych z nimi terminów naliczania odsetek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawa przyjętej przez organ administracji.
Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć Zarządu podjętych w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] z dnia 22 lutego 2023 r., którym organ dokonał zaliczenia z urzędu dobrowolnej wpłaty beneficjenta w opisany tam sposób.
Inicjując postępowanie nadzwyczajne, jak również w wywiedzionej do sądu skardze spółka kwestionuje prawidłowość zaliczenia wpłaty w przyjęty przez organ sposób, protestuje przeciwko przyjęciu jako najwcześniej wymagalnej kwoty [...]zł, która została wypłacona 12 czerwca 2018 r., albowiem jej zdaniem – kierując się brzmieniem łączącej strony umowy – termin jej wymagalności był późniejszy (rozliczenie do 31 marca 2021 r.) od terminu obejmującego 85% wartości kwoty wypłaconej w dniu 9 grudnia 2019 r., który przypadał w grudniu 2020 r. (365 dni od dnia przekazania transzy).
Zdaniem strony w realiach spray doszło do rażącego naruszenia uregulowań umowy, tj. § 9 i § 5, jak również art. 55 § 2 i art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej.
W ocenie Sądu, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Tytułem wstępu do rozważań przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji (postanowień) administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do stwierdzenia nieważności decyzji (lub postanowienia – art. 126 k.p.a.) może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji/postanowienia w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją/postanowieniem, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Istotą tego postępowania jest ustalenie czy decyzja/postanowienie podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji/postanowienia badanej wynika (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2341/19).
Innymi słowy, organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Badając przedmiotową decyzję/postanowienie w postępowaniu nieważnościowym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Jedną z takich przesłanek, skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji/postanowienia jest wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważa, że skoro przedmiotem kontroli jest postanowienie podjęte w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem postanowienia objętego tym postępowaniem.
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia służy eliminowaniu z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji lub postanowienia. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2020 r., I OSK 1405/19, LEX nr 3085896).
Poza powyższym konieczne jest przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z naruszeniem przepisów postępowania, w którym wydano decyzję/postanowienie, ale wynikają z samej decyzji/postanowienia (wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999r., IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 4078/18, LEX nr 3036910). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., IV SA/Wa 1806/06, LEX nr 322283).
Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (zob. wyroki NSA: z 25 maja 2020 r., I GSK 1711/19, LEX nr 3065080; z 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245; tak też: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022). W wyroku z 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17, LEX nr 2644837) NSA wskazał, że zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa może być uznane za rażące.
Jednocześnie doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Musi ono wykazywać znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym. Inaczej rzecz ujmując, rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej/postanowienia, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji/postanowieniu, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Po drugie, trzeba wyjaśnić, że w przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) wspomniana już oczywistość naruszenia prawa, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony, tj. taki, który wyznacza jednoznaczny obowiązek określonego zachowania się, a nie np. kompetencję fakultatywną bądź uprawnienie (upoważnienie) oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1439/16).
Mając powyższe na uwadze, sąd uznał za trafne stwierdzenia organu, że postanowienie [...] nie było dotknięte żadną ze wskazanych wyżej wad.
Przede wszystkim zdaniem sądu w realiach sprawy nie doszło do rażącego naruszenia postanowień umowy, rozumianych jako "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" (art. 184 ustawy o finansach publicznych).
Zgodnie z treścią § 9 umowy zatytułowanego "Zaliczka" IŻ mogła przekazać beneficjentowi część dofinansowania w formie zaliczki, na podstawie zatwierdzonego wniosku o płatność w jednej lub kilku transzach (ust 1). Uregulowania tego paragrafu stanowiły również, że beneficjent jest zobowiązany do rozliczenia zaliczki w części nie mniejszej niż 85% wpłaconych transz zaliczek w formie złożonego wniosku o płatność, w terminie 365 dni kalendarzowych od dnia przekazania ostatniej transzy zaliczki (...). Opierając się na brzmieniu tych postanowień skarżąca oczekiwała przyjęcia jako wcześniejszego terminu rozliczenia 85% kwoty wypłaconej w dniu 9 grudnia 2019 r.
Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że postanowienie te były wiążące w trakcie trwania okresu realizacji projektu, a ten w realiach sprawy zakończył się z dniem 31 marca 2021 r. Pomimo podjętych prób zmiany umowy w tym zakresie, finalnie IŻ nie wyraziła zgody na dalsze jego przedłużenie. Oznacza to, że tylko w okresie realizacji projektu, czyli w realiach sprawy od 1 czerwca 2018 r. do 31 marca 2021 r. obowiązywały zasady określone w § 9 umowy. Zgodnie z treścią § 1 pkt 34 umowy termin "zakończenie realizacji" obejmuje sytuację w której kumulatywnie spełniają się dwa warunki: faktycznie wykonane są wszystkie działania związane z realizacją projektu oraz wszystkie wydatki założone w projekcie zostały poniesione, a w realiach sprawy beneficjent na spełnienie w/w warunków miał czas do 31 marca 2021 r.
Zatem zarówno dobrowolna wpłata w dniu 14 lipca 2021 r. kwoty [...]zł jak i postanowienie organu w sprawie zaliczenia z urzędu tej wpłaty nastąpiły po upływie terminu zakończenia realizacji projektu.
Słusznie w tym względzie podaje organ, że po upływie tego terminu oraz stwierdzeniu nieprawidłowości, skutkujących brakiem wykonania projektu w założonym okresie i nałożeniu korekty, organ działa w trybie "zwrotowym", czyli podejmowane przez niego działania służą już odzyskaniu nienależnie otrzymanych przez beneficjenta kwot. W myśl § 10 umowy "Odzyskiwanie nieprawidłowo pobranego dofinansowania" jeżeli zostanie stwierdzone, że beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny, albo w nadmiernej wysokości, beneficjent zobowiązuje się do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami, w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta, do dnia zwrotu tych środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie.
Innymi słowy, okoliczność upływu terminu zakończenia realizacji projektu spowodowała, że do dokonanych następczo czynności – wpłaty przez beneficjenta i zaliczenia jej przez organ na zobowiązanie z tytułu zwrotu dofinansowania, nie znajdował zastosowania § 9 umowy. Skoro to uregulowanie nie mogło i nie było stosowane przez organ, w sposób oczywisty nie zostało rażąco przez organ naruszone.
Dopóki trwa projekt wymagalność terminu rozliczenia zaliczek jest osobna dla każdej z transz. Natomiast jeżeli termin realizacji projektu upłynął, bądź została stwierdzona nieprawidłowość i nałożona korekta, wówczas wszystkie środki jako wypłacone dofinansowanie podlegające zwrotowi mają jeden i ten sam termin wymagalności – 14 dni od dnia doręczenia wezwania do zwrotu środków (art. 207 ust 8 u.f.p.) lub po jego bezskutecznym upływie, 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie. Jak stanowi bowiem art. 207 ust 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Zatem to data przekazania środków jest miarodajna do określenia, które z nich są "wcześniejsze", czyli najwcześniej wymagalne.
W myśl art. 67 ust 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 oraz z 2025 r. poz. 769) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.).
Zgodnie z treścią art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę.
Natomiast w myśl art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej, jeżeli na podatniku ciążą zobowiązania podatkowe z różnych tytułów, dokonaną wpłatę zalicza się na poczet podatku zgodnie ze wskazaniem podatnika, a w przypadku braku takiego wskazania – na poczet zobowiązania podatkowego o najwcześniejszym terminie płatności spośród wszystkich zobowiązań podatkowych podatnika. W przypadku gdy na podatniku ciążą zobowiązania podatkowe, których termin płatności upłynął, dokonaną wpłatę zalicza się na poczet zaległości podatkowej o najwcześniejszym terminie płatności we wskazanym przez podatnika podatku, a w przypadku braku takiego wskazania lub braku zaległości podatkowej we wskazanym podatku – na poczet zaległości podatkowej o najwcześniejszym terminie płatności spośród wszystkich zaległości podatkowych podatnika.
W kontekście zacytowanych przepisów prawidłowe było zaliczenie przez organ z urzędu dokonanej w dniu 14 lipca 2021 r. wpłaty określonej sumy pieniężnej na zobowiązanie z tytułu zwrotu kwoty dofinansowania, która objęła w pierwszej kolejności należność w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, albowiem kwota ta została najwcześniej przekazana beneficjentowi, a mianowicie w dniu 12 czerwca 2018 r.
Organ prawidłowo zastosował również art. 62 § 4 i 4a Ordynacji podatkowej poprzez wydanie postanowienia z urzędu, bez uprzedniego wniosku strony. Brzmienie art. 62 § 4 i 4a Ordynacji podatkowej w dacie podejmowania przez organ postanowienia o zaliczeniu, czyli w dniu 22 lutego 2023 r. było następujące: § 4 - w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie, z zastrzeżeniem § 4a. Natomiast w myśl art. 62 § 4a O.p. postanowienie, o którym mowa w § 4, wydaje się wyłącznie na wniosek, w przypadku gdy: 1) wpłata w całości pokrywa kwotę główną zaległości wraz z odsetkami za zwłokę lub 2) zaliczenie wpłaty następuje w całości zgodnie z żądaniem podatnika, lub 3) kwota wpłaty podlegającej zaliczeniu na poczet zaległości podatkowej, odsetek za zwłokę lub kosztów upomnienia nie przekracza pięciokrotności kosztów upomnienia, lub 4) od wpłat dokonanych po terminie płatności nie naliczono odsetek za zwłokę zgodnie z art. 54 § 1 pkt 5.
Zarząd prawidłowo zastosował art. 62 § 4 i 4a Ordynacji podatkowej i wydał z urzędu postanowienie o zaliczeniu zwróconej przez spółkę kwoty, słusznie przyjmując, że w realiach sprawy nie zaistniały okoliczności objęte art. 62 § 4a Ordynacji podatkowej, które uzależniały wydanie postanowienia od złożenia uprzedniego wniosku przez spółkę. Niewątpliwie dobrowolnie wpłacona kwota nie obejmowała bowiem całości otrzymanego dofinansowania, które zostało następnie nieprawidłowo wykorzystane. W żaden sposób więc przywołane przepisy nie zostały przez organ naruszone przy wydaniu postanowienia o zaliczeniu wpłaty.
W nawiązaniu do argumentacji skarżącej wskazać nadto trzeba, że de facto domaga się ona uwzględnienia, jako "najwcześniejszego" zobowiązania związanego z kwotą zaliczki wypłaconej 9 grudnia 2019 r. Tym samym beneficjent zarzuca niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, co nie może być skutecznie wywodzone w postępowaniu nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności postanowienia. Okoliczność ta nie przystaje także do eksponowanej przez skarżącą kwestii rażącego naruszenia prawa. Stosowane odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej nakazują zaliczenie wpłaty na najwcześniejsze zobowiązanie, jednak ustalenie, która z kilku posiadanych przez stronę zaległych kwot jest najwcześniejsza, należy do sfery ustaleń stanu faktycznego sprawy.
Nie mogą także odnieść spodziewanego skutku zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, czy zaniechanie podjęcia czynności procesowych pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Charakterystyka trybu nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowień jednoznacznie potwierdza, ze nie jest jego celem eliminowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, ani kolejna kontrola instancyjna w zakresie przynależnym postępowaniu zwykłemu. Tryb ten służy ustaleniu istnienia wad kwalifikowanych wydanych ostatecznych rozstrzygnięć, nie zaś ponownej, kompleksowej analizie spraw nimi zakończonych.
Zauważyć też trzeba, że sąd dokonując kontroli zgodności z prawem aktu administracyjnego, działa jednocześnie w granicach sprawy administracyjnej, którą wyznacza ten zaskarżony akt. Zatem w obecnie toczącym się postępowaniu sądowym nie mogły odnieść spodziewanego skutku, ani nie podlegały rozpoznaniu uwagi i zarzuty strony przeciwko decyzji zwrotowej. Ocena jej prawidłowości pozostaje bowiem poza granicami niniejszej sprawy, dotyczącej poprawności wydanych w ramach trybu nadzwyczajnego postanowień Zarządu.
Mając na względzie powyższe sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), oddalił skargę.