I SA/KE 225/25

I SA/Ke 225/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Stępniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2025 poz 111
art. 62 par. 1, art.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 55 par. 2, art. 62 par. 1, art. 67 ust. 1, art. 60, art. 207 ust. 3,
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. przy udziale P. K. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarząd Województwa decyzją z 12 marca 2025 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z 27 listopada 2024 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa
z 27 września 2023 r. nr [...] określającą [...] sp. z o.o. w K. (spółka, Beneficjent) kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości [...] zł oraz termin od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że Instytucja Zarządzająca (IZ) zawarła
22 maja 2018 r. z Beneficjentem Umowę o dofinansowanie Projektu pn.: "[...]" ("umowa o dofinansowanie") na kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w łącznej wysokości: [...] zł. Instytucja Zarządzająca 12 czerwca 2018 r. wnioskiem o płatność ("WOP 001"), przekazała Beneficjentowi płatność zaliczkową kwocie: [...] zł, która została rozliczona przez Beneficjenta w kwocie: [...] zł, tj. 85% a pozostałe 15 %,
tj. kwota: [...] zł pozostało do rozliczenia do końca realizacji projektu. Zgodnie
z umową o dofinansowanie koniec realizacji projektu przypadał na dzień 31 marca 2021 r. Następnie IZ 9 grudnia 2019 r. wnioskiem o płatność "WOP 004", przekazała Beneficjentowi kolejną płatność zaliczkową w kwocie: [...] zł. Zgodnie z umową
o dofinansowanie przekazane zaliczki liczone kumulatywnie wynosiły [...] zł. Beneficjent zobowiązany był do rozliczenia 85% przekazanych transz zaliczek czyli [...] zł w trakcie trwania projektu, a pozostałe 15% czyli kwotę [...]zł mógł rozliczyć do końca realizacji projektu. W trakcie trwania projektu Beneficjent rozliczył jedynie kwotę [...]zł. Beneficjent złożył pismo z 29 marca 2021 r. w sprawie wydłużenia terminu zakończenia realizacji projektu do 30 września 2021 r.
W odpowiedzi IZ 21 kwietnia 2021 r. poinformowała, że przeanalizuje możliwość przesunięcia terminu zakończenia realizacji projektu po spełnieniu wskazanych
w piśmie warunków. Instytucja Zarządzająca po raz kolejny poinformowała, że Beneficjent nie złożył wniosku o płatność rozliczającego zaliczkę oraz, że zobligowany jest do zwrotu zaliczki wraz z odsetkami. W związku z tym, Beneficjent pismem z 28 kwietnia 2021 r. poinformował, że zostanie zgodnie z umową dokonany zwrot otrzymanej zaliczki, jednak ani nie złożył wniosku o płatność rozliczającego zaliczkę ani nie dokonał zwrotu zaliczki wraz z odsetkami. W wyniku powyższego
17 czerwca 2021 r. IZ wysłała do Beneficjenta zawiadomienie o planowanej kontroli doraźnej na miejscu realizacji projektu.
Beneficjent 14 lipca 2021 r., a więc po terminie zakończenia realizacji projektu wskazanym w umowie o dofinansowanie, dokonał zwrotu środków w kwocie:
[...] zł tytułem "zwrot zaliczki wniosek płatność nr [...] i [...]". Pismem z 29 lipca 2021 r.
IZ poinformowała Beneficjenta, że zajmie stanowisko w kwestii możliwości wydłużenia terminu zakończenia realizacji projektu dopiero po zakończeniu kontroli doraźnej, jak również po dostarczeniu przez Beneficjenta dokumentów umożliwiających rozliczenie wydatków ujętych w złożonym WOP 006. Ostatecznie,
IZ pismem z 20 lutego 2023 r. poinformowała, że nie wyraża zgody na wydłużenie terminu zakończenia realizacji projektu, bowiem po przeprowadzonej kontroli doraźnej, która wykazała, że Beneficjent nie posiadał zaplecza badawczego oraz odpowiednio wyszkolonej kadry, co uniemożliwiło realizację 4 etapu prac, Beneficjent nie zrealizował zakresu rzeczowego projektu oraz prac badawczych. To natomiast stanowi naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie a to z kolei było przyczyną nałożenia korekty finansowej w wysokości 100% wydatków kwalifikowalnych projektu w wysokości [...] zł, w tym dofinansowanie [...] zł. W piśmie
z 2 sierpnia 2023 r. IZ, na podstawie § 25 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie poinformowała o rozwiązaniu tej umowy z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia. Termin realizacji projektu zakończył się 31 marca 2021 r., a więc do tego dnia, zgodnie z § 5 oraz § 9 umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązany był rozliczyć kwotę [...]zł bądź przez złożenie wniosku rozliczającego bądź przez zwrot na rachunek bankowy IZ. Beneficjent tego nie uczynił do 31 marca
2021 r. więc zgodnie z umową o dofinansowanie zobowiązany był do zwrotu kwoty dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia wypłaty środków do dnia zwrotu tych środków.
Wpłaty na poczet zobowiązania Beneficjenta, które nie pokrywają całkowicie kwoty podlegającej zwrotowi rozlicza się stosując art. 62 § 1 i 55 § 2 Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym, 22 lutego 2023 r. Zarząd wydał postanowienie
nr [...] zaliczające z urzędu dokonaną przez Beneficjenta wpłatę z 14 lipca 2021 r. w kwocie: [...] zł na poczet zwrotu dofinansowania z EFRR w wysokości [...] zł oraz na poczet należnych odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych [...] zł. Odsetki naliczono za okresy: od dnia przekazania środków dofinansowania, tj. 12 czerwca 2018 r. i 9 grudnia 2019 r. do dnia dokonania zwrotu.
Następnie po przeprowadzeniu całego postępowania administracyjnego Zarząd wydał decyzję [...] określającą spółce kwotę przypadającą do zwrotu
w wysokości [...] zł (kwota dofinansowania wynikająca z nałożonej korekty finansowej w wysokości [...] zł plus kwota nierozliczonej zaliczki w wysokości [...] zł) termin od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu. Decyzja ta stała się ostateczna 3 listopada 2023 r.
Do IZ wpłynął wniosek Beneficjenta z 3 lipca 2024 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...]. W ocenie strony IZ dopuściła się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu tej decyzji oraz postanowienia [...] poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie dat wymagalności poszczególnych transz zaliczek, co miało wpływ na dokonanie rozliczenia dokonanej przez Beneficjenta wpłaty
z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej w zw.
z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Pełnomocnik strony przywołał treść § 4 Rozporządzenia Ministra Funduszy
i Polityki Regionalnej w sprawie zaliczek w ramach programów finansowanych
z udziałem środków europejskich z dnia 21 września 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2055) oraz odwołał się do zapisów § 9 umowy o dofinansowanie, w której zostały uregulowane kwestie wypłaty, rozliczenia i zwrotu zaliczki. W ocenie pełnomocnika IZ błędnie uznała, że data 31 marca 2021 r. (data obowiązku zwrotu części zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 001) była również datą rozliczenia zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 004 wskazując jednocześnie 9 marca 2020 r. jako dzień rozliczenia zaliczki.
Nie zgadzając się z powyższym IZ wskazała, że zgodnie z aneksem do umowy o dofinansowanie zmieniony został § 9 tej umowy i w konsekwencji termin rozliczenia zaliczki WOP 004 przypadałby na 21 grudnia 2020 r. Ponadto, IZ podniosła, że pełnomocnik strony całkowicie pomija fakt, iż zwrot zaliczki został dokonany po terminie zakończenia realizacji projektu, tj. 31 marca 2021 r.
Zdaniem pełnomocnika strony nie można wymagalności zwrotu zaliczki
w kwocie [...]% wiązać z upływem terminu realizacji projektu. Wymagalność zwrotu środków z zaliczki należy wiązać z upływem terminu do ich zwrotu.
Organ wskazał natomiast, że dopóki trwa projekt wymagalność terminów rozliczenia zaliczki jest osobna dla każdej z transz, co ma związek z konsekwencjami odsetkowymi przewidzianymi w art. 189 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) dalej "u.f.p.", ale jeżeli termin zakończenia realizacji projektu upłynął, bądź została stwierdzona nieprawidłowość i nałożona korekta, wówczas wszystkie środki, jako wypłacone dofinansowanie podlegające zwrotowi, mają ten sam termin wymagalności, w tym przypadku określony wezwaniem do zwrotu (termin 14 dni od doręczenia wezwania) zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p. Na etapie zwrotu środków dofinansowania kwestia czy były one wypłacone jako zaliczka, czy jako refundacja nie ma znaczenia. Termin wymagalności środków po zakończeniu realizacji projektu został dookreślony
w wezwaniu do zwrotu z 18 kwietnia 2023 r. na kwotę [...]zł wraz
z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi
w sposób wskazany w wezwaniu, tj. od najwcześniej przekazanych środków.
W ocenie strony IZ powinna w pierwszej kolejności dokonać zaliczenia wpłaty na poczet kwoty [...]% zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 4 (619.650 zł) i nie rozliczonej i nie zwróconej do 9 marca 2020 r., następnie na poczet kwoty [...]% zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 1 (52.500 zł), nie rozliczonej i nie zwróconej do 31 marca 2021 r. i na końcu na poczet kwoty [...]% zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 4 (109 350 zł) i nie rozliczonej i nie zwróconej do 31 marca 2021 r. Zdaniem pełnomocnika strony IZ rażąco naruszyła art. 55 § 2 i art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ organ powinien pierwszej kolejności dokonać zaliczenia na poczet zobowiązania zwrotowego o najwcześniejszym terminie zwrotu.
Według IZ pierwsza kwota w ramach WOP 001 została w całości pokryta dokonanym zwrotem słusznie jako pierwsza dlatego, że zobowiązanie to powstało niejako wcześniej w takim znaczeniu, że zostało powiązane z wnioskiem
o najwcześniejszym terminie przekazania środków, co znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 207 u.f.p. w którym wskazano, że odsetki liczy się od dnia przekazania środków. Druga kwota nieprawidłowości w ramach WOP 004 została rozliczona proporcjonalnie na 14 lipca 2021 r.
Po przeanalizowaniu całego zebranego materiału dowodowego w sprawie IZ stwierdziła, że w decyzji [...] prawidłowo i precyzyjnie dookreślono kwotę do zwrotu oraz termin od którego naliczane są odsetki. IZ rozpatrzyła wniosek z 3 lipca 2024 r. i każdą z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyszczególnioną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. uznając, że decyzja [...] nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a, dlatego postanowieniem
z 4 grudnia 2024 r. organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku strony
z 21 października 2024 r. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało bowiem wszczęte na wniosek strony i zakończone decyzją [...].
Organ wskazał, że w sprawie zastosowano art. 62 § 4 oraz § 4 a pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej, bowiem wpłata z 14 lipca 2021 r. ani nie pokryła kwoty głównej wraz z odsetkami ani zaliczenie wpłaty nie nastąpiło w całości z żądaniem podatnika, bowiem nie dotyczyło zwrotu samych zaliczek, ale zaliczek obciążonych odsetkami zgodnie z u.f.p. W związku z powyższym argument pełnomocnika strony jakoby postanowienie w sprawie zaliczenia wpłaty mogło nastąpić jedynie wyłącznie na wniosek Beneficjenta nie znajduje uzasadnienia w omawianej sprawie, albowiem Beneficjent nie dostrzega faktu, że powołuje się na obecne brzmienie art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej ustalone ustawą z 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o VAT oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 1 września 2023 r. Poprzednie brzmienie przepisu art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej obowiązujące w dniu wydania postanowienia [...] nakładało na organ obowiązek wydania postanowienia.
Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 138 § 2b w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie
i wydanie przez organ decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 55 § 2 i art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Zarządu Województwa z 27 września 2023 r. w sytuacji, gdy organ nie dokonał zaliczenia dokonanej przez Beneficjenta wpłaty na najwcześniejsze zobowiązanie wynikające
z umowy o dofinansowanie zawartej z Beneficjentem, co stanowi oczywiste i rażące naruszenie art. 55 § 2 i art. 62 § 1 i skutkowało błędnym określeniem kwoty do zwrotu środków w decyzji nr [...], co świadczy o rażącym naruszeniu
art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z czym organ powinien winien:
i. uchylić zaskarżoną decyzję i stwierdzić nieważność decyzji nr [...] z uwagi na wystąpienie wady nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie:
ii. przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów
i materiałów w sprawie,
czego organ nie uczynił, gdyż zaniechał podjęcia czynności procesowych pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że organ nie wyeliminował wątpliwości co do stanu faktycznego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż w rzeczywistości nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, mimo że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na wydane II rozstrzygnięcie, co wskazuje, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym powtórzył, że jej zdaniem IZ powinna w pierwszej kolejności dokonać zaliczenia wpłaty na poczet kwoty [...]% zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 4 (619.650 zł) i nie rozliczonej
i nie zwróconej do 21 grudnia 2020 r., następnie na poczet kwoty [...]% zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 1 (52.500 zł) , nie rozliczonej i nie zwróconej do
31 marca 2021 r. i na końcu na poczet kwoty [...]% zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 4 (109.350 zł) i nie rozliczonej i nie zwróconej do 31 marca 2021 r. Tak ustalone kwoty i terminy zwrotu środków z wypłaconych zaliczek powinny skutkować odpowiednim zastosowaniem przez IZ art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej i zaliczeniem wpłaty proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę. Tymczasem organ rażąco naruszył ww. przepis zaliczając wpłatę dokonana przez Beneficjenta w pierwszej kolejności na należność wynikającą z nierozliczonej zaliczki 1, w sytuacji gdy wcześniej wymagalna była kwota [...]zł i wpłata dokonana przez Beneficjenta nie pokrywała w całości ww. należności. W wyniku powyższego doszło do błędnego zaliczenia wpłaty dokonanej przez Beneficjenta, co miało również wpływ na określenie kwoty pozostałej do zwrotu
z tytułu zwrotu środków przekazanych Beneficjentowi na podstawie WOP 1 i WOP 4.
Powyższe działanie wskazuje na rażące naruszenie art. 55 § 2 w zw.
z art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z § 3 ust. 3 i 5 Rozporządzenia ws. zaliczek w zw. z § 9 ust. 4 i 5 umowy o dofinansowanie.
Uzasadniając rażące naruszenie art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. skarżąca przywołała art. 209 ust. 9 pkt 1 u.f.p. i wskazała jak w decyzji [...] organ określił poszczególne kwoty przypadające do zwrotu i terminy, od których nalicza się odsetki. Na skutek rażącego naruszenia art. 62 § 1 w zw. z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. organ błędnie określił nie tylko łączną kwotę do zwrotu ale i poszczególne kwoty przypadające do zwrotu i terminy od których nalicza się odsetki. Jednocześnie skarżąca wskazała na skutki prawidłowego zastosowania tych przepisów, szczegółowo określając kwoty do zwrotu i terminy, od których należy naliczać odsetki. Z wyliczeń tych wynika, że łączna kwota do zwrotu wynosi
[...] zł (zamiast [...] zł, co stanowi kwotę o [...] zł mniejszą niż oszacowana przez organ). Różnica ta wskazuje na rażące naruszenie art. 209 ust. 9 pkt 1 u.f.p. sprowadzające się do nieokreślenia w decyzji kwoty przypadającej do zwrotu. Rażące naruszenie tego przepisu przejawia się również w błędnym określeniu poszczególnych kwot i terminów, od których należy naliczać odsetki. W treści rozstrzygnięcia organ błędnie określił kwoty do zwrotu wynikające z WOP 4 oraz całkowicie nie wskazał kwoty do zwrotu wynikającej z WOP 1. W istocie organ jedynie próbował oszacować kwotę do zwrotu, a nie precyzyjnie ją określić.
Skarżąca zarzuciła ponadto, że w decyzji z 27 listopada 2024 r. nr [...] IZ
w ogóle nie odniosła się do nowych wskazanych we wniosku z 24 października 2024 r. podstaw wskazujących na obarczenie decyzji [...] wadą nieważnościową,
o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić dowód z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych załączonych do sprawy tut. sądu pod sygn. I SA/Ke [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak
i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe.
Przedmiotem kontroli sądu jest ostateczna decyzja Zarządu Województwa w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji dotyczącej zwrotu środków otrzymanych tytułem dofinansowania na realizację projektu.
Spółka jako podstawę prawną swego wniosku wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z powyższym wymaga wyjaśnienia, że postępowanie
w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia
w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych pozwalających na weryfikację decyzji ostatecznej. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., którą jest m.in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być tylko na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.
Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd,
w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu szczególnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ podatkowy
w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to nie może się przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie okoliczności sprawy. Taka praktyka stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. Stwierdzenia nieważności decyzji nie uzasadnia zatem kwestionowanie prawidłowości postępowania dowodowego i trafności oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które może się odbywać w toku postępowania odwoławczego, zainicjowanego wniesieniem odwołania od decyzji organu podatkowego I instancji.
W ocenie skarżącej organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie dat wymagalności poszczególnych transz zaliczek, co miało wpływ na rozliczenie dokonanej przez skarżącą wpłaty
z rażącym naruszeniem art. 55 § 2 w zw. z art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej
w związku z § 3 ust. 3 i 5 Rozporządzenia w sprawie zaliczek w zw. z § 9 ust. 4 i 5 umowy o dofinansowanie oraz art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. W ocenie skarżącej w wyniku rażącego naruszenia tych przepisów organ nieprawidłowo określił nie tylko łączną kwotę do zwrotu, ale i poszczególne kwoty przypadające do zwrotu i terminy, od których nalicza się odsetki.
Spółka zarzuca ponadto organowi, że zaniechał podjęcia czynności procesowych pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie wyeliminował wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, mimo że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na wydane II rozstrzygnięcie, co wskazuje, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Ewentualny błąd
w ustaleniach faktycznych nie stanowi o kwalifikowanej wadzie decyzji, nie pozwala zatem na stwierdzenie jej nieważności. Organ ogranicza się zatem jedynie do poszukiwania uchybienia i wadliwości zastosowania prawa, i to nie każdej, a jedynie o charakterze rażącym. Polega ono na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zatem nawet stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, o ile nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, sąd nie dostrzegł naruszenia wskazywanych przez skarżącą przepisów, a tym bardziej rażącego ich naruszenia.
Zasadniczy spór w sprawie koncentruje się na kwestii prawidłowości rozliczenia wpłaty środków dokonanej przez skarżącą 14 lipca 2021 r. tytułem zwrotu części płatności zaliczkowych. W ocenie spółki organ dokonał tego rozliczenia
w sposób nieprawidłowy, ponieważ nie zaliczył wpłaty, stosownie do art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej na poczet zobowiązania o najwcześniejszym terminie płatności, tj. na poczet kwoty [...]% zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 4
(619.650 zł) i nie rozliczonej i nie zwróconej do 21 grudnia 2020 r., następnie na poczet kwoty [...]% zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 1 (52.500 zł), nie rozliczonej i nie zwróconej do 31 marca 2021 r. i na końcu na poczet kwoty [...]% zaliczki wypłaconej na podstawie WOP 4 (109.350 zł) i nie rozliczonej i nie zwróconej do 31 marca 2021 r.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na treść § 4 Rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w sprawie zaliczek
w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz § 9 umowy o dofinansowanie, w której zostały uregulowane kwestie wypłaty, rozliczenia i zwrotu zaliczki.
Z kolei według organu rozliczenie to zostało dokonane w sposób prawidłowy na poczet zobowiązania o najwcześniejszym terminie płatności, tj. na poczet nieuregulowanej kwoty w ramach WOP 001 (w całości: zaległość plus odsetki). Zobowiązanie to powstało niejako wcześniej w takim znaczeniu, że zostało powiązane z wnioskiem o najwcześniejszym terminie przekazania środków. Pozostała część wpłaty została rozliczona na poczet nieuregulowanej kwoty
w ramach WOP 004 (częściowo zaległość plus odsetki) – stosownie do treści
art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej. W ocenie organu bowiem, jeżeli termin zakończenia realizacji projektu upłynął, bądź została stwierdzona nieprawidłowość
i nałożona korekta, wówczas wszystkie środki, jako wypłacone dofinansowanie podlegające zwrotowi, mają ten sam termin wymagalności. Wpłata dokonana przez skarżącą 14 lipca 2021 r. została natomiast zrealizowana już po terminie zakończenia realizacji projektu, który upływał 31 marca 2021 r.
Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu.
W sprawie istotne jest, że dokonana przez skarżącą 14 lipca 2021 r. wpłata została rozliczona w powyższy sposób w wydanym z urzędu przez Zarząd postanowieniu z 22 lutego 2023 r. nr [...], w którym zaliczono ww. wpłatę
w kwocie: [...] zł na poczet zwrotu dofinansowania z EFRR w wysokości [...] zł oraz na poczet należnych odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych [...] zł. Odsetki naliczono za okresy: od dnia przekazania środków dofinansowania, tj. 12 czerwca 2018 r. i 9 grudnia 2019 r. do dnia dokonania zwrotu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Zarząd postanowieniem z 12 marca 2025 r. nr [...]. Od postanowienia została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który nieprawomocnym wyrokiem z 16 października 2025 r. sygn. Akt I SA/Ke [...] oddalił skargę spółki, potwierdzając prawidłowość stanowiska organu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko sądu wyrażone powołanym wyrokiem.
Wbrew twierdzeniom skarżącej organ, dokonując rozliczenia wpłaty dokonanej przez skarżącą, prawidłowo zastosował przepisy art. 62 § 1 i 55 § 2 Ordynacji podatkowej.
Na podstawie art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt u.f.p. do spraw dotyczących należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich stosuje się przepisy ustawy k.p.a.
i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.
Stosownie do art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej jeżeli, dokonana przez podatnika wpłata nie pokrywa zaległości podatkowej wraz z odsetkami, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości oraz kwoty odsetek
w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek.
Ponadto, zgodnie z art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej jeżeli na podatniku ciążą zobowiązania podatkowe z różnych tytułów, dokonaną wpłatę zalicza się na poczet podatku zgodnie ze wskazaniem podatnika, a w przypadku braku takiego wskazania - na poczet zobowiązania podatkowego o najwcześniejszym terminie płatności spośród wszystkich zobowiązań podatkowych podatnika. Zgodnie zaś z art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej (w brzmieniu na dzień wydania postanowienia – 22 lutego 2023 r.) w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie, z zastrzeżeniem § 4a. Stosownie zaś do art. 62 § 4a postanowienie, o którym mowa w § 4, wydaje się wyłącznie na wniosek, w przypadku gdy: 1) wpłata w całości pokrywa kwotę główną zaległości wraz z odsetkami za zwłokę lub 2) zaliczenie wpłaty następuje w całości zgodnie z żądaniem podatnika, lub 3) kwota wpłaty podlegającej zaliczeniu na poczet zaległości podatkowej, odsetek za zwłokę lub kosztów upomnienia nie przekracza pięciokrotności kosztów upomnienia, lub 4) od wpłat dokonanych po terminie płatności nie naliczono odsetek za zwłokę zgodnie z art. 54 § ipkt".
Powołane regulacje stosuje się m.in. w sytuacji gdy wpłaty na poczet zobowiązania beneficjenta, nie pokrywają całkowicie kwoty podlegającej zwrotowi.
W niniejszej sprawie wpłata z 14 lipca 2021 r. ani nie pokryła kwoty głównej wraz z odsetkami ani zaliczenie wpłaty nie nastąpiło w całości z żądaniem podatnika, bowiem nie dotyczyło zwrotu samych zaliczek, ale zaliczek obciążonych odsetkami zgodnie z ustawą o finansach publicznych. W sprawie ponadto istotne jest, czego nie dostrzega skarżąca, że wpłata została dokonana już po terminie zakończenia realizacji projektu, który zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. Upłynął 31 marca 2021 r. Wymaga również podkreślenia, że IZ pismem z 20 lutego 2023 r. poinformowała, że nie wyraża zgody na wydłużenie terminu zakończenia realizacji projektu, bowiem po przeprowadzonej kontroli doraźnej, która wykazała, że skarżąca nie posiadała zaplecza badawczego oraz odpowiednio wyszkolonej kadry, co uniemożliwiło realizację 4 etapu prac, skarżąca nie zrealizowała zakresu rzeczowego projektu oraz prac badawczych. To natomiast stanowi naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie i było przyczyną nałożenia korekty finansowej
w wysokości 100% wydatków kwalifikowalnych projektu.
Postępowanie w razie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich określa art. 207 u.f.p. W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9 u.f.p., na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z kolei stosownie do art. 184 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu (ust.1); przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa.
W niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Środki otrzymane przez skarżącą na realizację programu, do których zwrotu była zobowiązana skarżąca stały się zatem "środkami wykorzystanymi z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 § 3 u.f.p.". Nie można ich już zatem na tym etapie traktować jako zaliczki czy refundacje i stosować terminy wymagalności jak dla zaliczek określone w § 9 umowy o dofinansowanie, jak chce tego skarżąca. Termin realizacji projektu zakończył się 31 marca 2021 r. a więc do tego dnia skarżąca miała rozliczyć projekt zaś częściowy zwrot nastąpił 14 lipca 2021 r. Podsumowując, organ nie jest na etapie rozliczania zaliczki tylko na etapie zwrotu środków.
W konsekwencji należy w pełni zaakceptować stanowisko organu, że dopóki trwa projekt wymagalność terminów rozliczenia zaliczki jest osobna dla każdej z transz, co ma związek z konsekwencjami odsetkowymi przewidzianymi w art. 189 ust. 3 u.f.p., ale jeżeli termin zakończenia realizacji projektu upłynął, bądź została stwierdzona nieprawidłowość i nałożona korekta, wówczas wszystkie środki, jako wypłacone dofinansowanie podlegające zwrotowi, mają ten sam termin wymagalności, w tym przypadku określony wezwaniem do zwrotu (termin 14 dni od doręczenia wezwania) zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p. Stosownie do powołanej regulacji w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).
W Ordynacji podatkowej odsetki za zwłokę od zaległości podatkowej naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu,
w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego (art. 53 Ordynacji podatkowej), a więc data wymagalności zobowiązania jest związana właśnie z rozpoczęciem naliczania odsetek.
W przypadku zwrotu dofinansowania w trybie art. 207 u.f.p. odsetki są naliczane od dnia przekazania środków Beneficjentowi, a więc dla naliczania odsetek znaczenie ma data wypłaty środków.
W konsekwencji niezasadne są zarzuty, że organ błędnie określił nie tylko łączną kwotę do zwrotu, ale i poszczególne kwoty przypadające do zwrotu i terminy od których nalicza się odsetki. W sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem wskazywanych przez skarżącą przepisów Ordynacji podatkowej czy ustawy o finansach publicznych, a nawet ze zwykłym ich naruszeniem.
Niezasadne są również zarzuty dotyczące nieodniesienia się przez organ do nowych, wymienionych we wniosku z 24 października 2024 r., podstaw wskazujących na obarczenie decyzji [...] wadą nieważnościową, o której mowa
w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej organ miał obowiązek wszcząć postępowanie w oparciu o nowy wniosek i połączyć oba postępowania, względnie uznać nowy wniosek za uzupełnienie pierwotnego i w decyzji orzec o wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę. Pierwotny wniosek koncentrował się na błędnym wyliczeniu kwoty do zwrotu środków wskazanych, nowy natomiast dotyczył kwestii umocowania do dokonywania czynności w ramach postępowania.
W tym zakresie wymaga wyjaśnienia, że organ postanowieniem z 4 grudnia 2024 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w oparciu o wniosek spółki z 24 października 2024 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Zarządu z 19 marca 2025 r. nr [...]. Skarga od tego postanowienia została natomiast oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z 21 sierpnia 2025 r. sygn. akt I SA/Ke [...].
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł ja
w sentencji wyroku.