I SA/Ke 218/18

I SA/Ke 218/18 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2018-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Artur Adamiec /przewodniczący sprawozdawca/
Danuta Kuchta
Maria Grabowska
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 3444/18 - Wyrok NSA z 2022-10-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy K.W. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K. W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Związku Międzygminnego ,,Nidzica" na 2018 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K. W.z dnia [..] r. Nr [...] w zakresie paragrafu 7; 2. zasądza od Zgromadzenia Związku Międzygminnego ,,N." w K. W.na rzecz Gminy K. W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I SA/Ke 218/18
Uzasadnienie
1.1.Zgromadzenie Związku Międzygminnego "N." w K.W. ("Związek") 29 stycznia 2018 r. podjęło uchwałę nr I/2/18 w sprawie uchwalenia budżetu Związku Międzygminnego ‘N." na 2018 r. na 2017 r. W uchwale określono dochody budżetu , wydatki budżetu, wysokość deficytu, wielkość tworzonej rezerwy, limit zobowiązań z tytułu kredytów oraz zakres upoważnień dla Zarządu Związku ( § 1 – § 6 uchwały). W treści § 7 uchwały stwierdzono, że udziały poszczególnych gmin w składce członkowskiej według wniesionego majątku wynosi: gminy K.W. ("Gmina") – 47,82 %, gminy S. – 26,26 %, gminy D. – 22,08 %, Gminy S. – 3,84 %. W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., majątek gmin według stanu na dzień 31 grudnia 2017 r. zgodnie z § 38 Statutu Związku wynosi: Gmina K.W. 47,82 %, co daje kwotę 818.884 zł, Gmina S. 26,26 %, co daje kwotę 449.684 zł, Gmina D. 22,08 %, co daje kwotę 378.105 zł, Gmina S. 3,84 %, co daje kwotę 65.757 zł. Wartość wniesionego majątku przez poszczególne gminy - członków Związku łącznie z współfinansowaniem sieci przez gminy łącznie z majątkiem powstałym w ramach realizowanego z Funduszu Spójności Projektu pn: "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków Międzygminnych "N." i "N.2000"", dla gmin: K.W., S., D. uczestniczących w projekcie poprzez pokrywanie wkładu własnego zrealizowanych inwestycji oraz Gminę S. nie uczestniczącą w projekcie; majątek wniesiony do Związku przedstawia się następująco: gmina K.W. 43.195.097,59 zł. co daje 47,82 % udziału, gmina S. 23.720,587,04 zł, co daje 26,26 % udziału, gmina D. 19.938.943,45 zł, co daje 22,08 % udziału, gmina S. 3.465.873,69 zł, co daje 3,84 % udziału. Łączna wartość majątku wniesionego wynosi 90.320.501,77 zł. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 4, pkt 9 lit. d, i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.2017 poz.1875), dalej "u.s.g." w związku z art. 211, art. 212 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, ust. 2 pkt 1, 2, art. 222 ust. 1, art. 231 ust. 2, art. 235, art. 236, art. 237 ust. 2 pkt 3, art. 258 ust. 1 pkt 1, art. 264 ust. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 ze zm.) i § 13 pkt 6 i 13 oraz § 38 i § 39 statutu Związku Międzygminnego "N." w K.W. (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2003 r. nr 169, poz. 1501), dalej "statut".
2.1. Na powyższą uchwałę Gmina złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
2.2.Zarzuciła naruszenie:
1. art. 67 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 67 ust. 1 u.s.g. oraz art. 38 Kodeksu cywilnego poprzez podjęcie jej z naruszeniem zasad określonych w statucie, mimo obowiązku działania organu osoby prawnej zgodnie z jego postanowieniami (zasad ustalania udziału jego członków w kosztach wspólnej działalności i pokrycia strat związku) i tym samym podjęcie uchwały niezgodnie ze statutem;
2. § 7 i § 38 ust. 1 statutu poprzez ustalenie wysokości rocznych składek przypadających do uiszczenia przez poszczególnych członków Związku, w tym przez Gminę na poczet kosztów wspólnej działalności na rok z naruszeniem zasad uczestnictwa członków Związku określonych w tych przepisach, czyli według wartości wniesionego przez członka do Związku majątku.
3. postanowień § 37 statutu który nakłada na Związek powinność dążenia do samofinansowania poprzez bezpodstawne nałożenie na członków Związku obowiązku zapłaty składki członkowskiej;
4. postanowień § 38 ust.2 zd. trzecie statutu, w którym wskazano, że składki roczne ustala się gdy część planowanych rocznych dochodów budżetowych Związku nie znajduje pokrycia w działalności Związku, poprzez ustanowienie takich składek pomimo braku zaistnienia przesłanek w statucie przewidzianych.
2.3.Uzasadniając zarzuty Gmina wskazała, że w § 7 statutu wskazano, jak należy rozumieć mienie wniesione do Związku przez Gminę. Zgodnie z tą regulacją poszczególni członkowie Związku uczestniczą w Związku majątkiem użyczonym oraz składnikami mienia z zakresu wodociągów i kanalizacji wymienionymi w decyzjach wojewody kieleckiego, przekazanego na własność Związku. Tymczasem w § 7 kwestionowanej uchwały, co wskazano w uzasadnieniu do uchwały, do majątku gmin branym na potrzebę ustalenia wysokości składek, uwzględniony został majątek powstały z finansowanego przez Fundusz Spójności Projektu pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków międzygminnych N. i N.2000". Gmina wskazała, że statut nie przewiduje takiej formy wniesienia majątku przez członków Związku zwłaszcza, że majątek powstały w ramach ww. projektu stał się majątkiem własnym Związku, który zresztą zgodnie z § 32 ust. 1 statutu jest odrębnym majątkiem od majątku członków Związku. Zdaniem skarżącej w konsekwencji uwzględnienie przez Związek w zaskarżonej uchwale, na potrzeby ustalenia udziału poszczególnych gmin w składce członkowskiej, majątku powstałego przy udziale środków z Funduszu Spójności skutkuje naruszeniem również § 38 ust 1 statutu. W wyniku takiej konstrukcji uchwały następuje niezgodne z regulacjami statutowymi ustalenie wysokości składek członkowskich, będących jednym ze źródeł przychodów Związku w 2018 r. Skarżąca zauważyła, że zgromadzenie po kolejny określa wysokość składek niezgodnie z prawem. Jednocześnie Gmina wskazała, że nie podnosi kwestii sporu o charakter majątkowym, tj. rozliczeń między gminą a Związkiem (co podlega jurysdykcji sądu cywilnego), lecz nieprawidłowości w zakresie ustalania budżetu Związku poprzez niezgodne z prawem ustalenia dochodów budżetowych. Uzasadniła ponadto swój interes prawny do zaskarżenia uchwały.
2.4.Na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. pełnomocnik Gminy oświadczył, że przynajmniej co do zapisu § 7 uchwały należałoby stwierdzić nieważność.
2.5.W odpowiedzi na skargę Związek wskazał, że w sposób prawidłowy przyjęto, iż majątek powstały przy udziale środków finansowanych z Funduszu Spójności, stanowi majątek gmin wniesiony do Związku, gdyż majątek ten powiększa udziały danej gminy w Związku. Udział własny wymagany w tym projekcie był zapewniany przez poszczególne gminy, zaś Związek był podmiotem przy pomocy, którego możliwe było skorzystanie przez gminy z dofinansowania ze środków Funduszu Spójności, a poza tym Związek był realizatorem tego przedsięwzięcia. Zatem nie może zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia § 7 statutu, gdyż z regulacji zawartej § 7 ust. 2 statutu, wynika że poszczególni członkowie uczestniczą w Związku majątkiem przekazanym na podstawie decyzji wojewody kieleckiego i majątkiem wniesionym przez gminy będące członkami Związku oraz nabytego przez Związek od innych osób, na czas trwania Związku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
3.1.Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "ustawa p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego i ich związków, sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest, co zasady, związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przy tym, jako uchwała z zakresu administracji publicznej przedmiotowa uchwała posiada przymiot aktu administracyjnego. W świetle utrwalonego orzecznictwa (przykładowo wyrok NSA z 12 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 571/06, wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2016 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ke 270/16) do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ związku międzygminnego mają zastosowanie przepisy art. 101 u.s.g. Stosownie do wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązku, Gmina przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, skarga została wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., dlatego też podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu.
3.2.Skarga jest uzasadniona ponieważ zaskarżona uchwała, w zakresie § 7 została podjęta z naruszeniem prawa.
3.3.Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt prawidłowego ustalenia, zgodnie z postanowieniami statutu, udziału poszczególnych gmin w składce członkowskiej, w tym przypadku także dla Gminy K.W.. Wskazać jednocześnie należy, że powyższa kwestia podlegała już ocenie sądu w zakresie uchwały na rok 2017 ( zob. wyrok WSA w Kielcach I SA/Ke 410/17). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w podziela argumentację do rozstrzygnięcia istoty sporu podniesioną w uzasadnieniu w/w wyroku, uznając za zasadne i celowe jej powtórzenie.
3.4.Wskazać należy, że zgodnie z zapisem § 7 ust. 1 statutu: ,,Poszczególni członkowie uczestniczą w Związku majątkiem wyrażającym równowartość mienia komunalnego przeszacowanego na dzień przystąpienia do Związku z uwzględnieniem amortyzacji i którego wniesienie następuje w drodze użyczenia oraz składników mienia z zakresu wodociągów i kanalizacji wymienionych w decyzjach Wojewody Kieleckiego, przekazanego na własność związku". Stosownie zaś do § 7 ust. 2 statutu: ,,Poszczególni członkowie uczestniczą w Związku majątkiem przekazanym na podstawie decyzji Wojewody Kieleckiego i majątkiem wniesionym przez gminy będące członkami Związku oraz nabytego przez związek od innych osób, na czas trwania Związku". W § 38 ust.1 statutu określono, że: ,,Członkowie Związku ponoszą koszty ogólnej działalności przez opłacanie rocznej składki proporcjonalnej do wartości wniesionego do Związku majątku".
3.5.Sąd podziela stanowisko skarżącej, kwestionujące wynikający z uzasadnienia uchwały fakt uwzględnienia, przy ustaleniu wysokości składek dla Gminy K.W., wartość majątku powstałego w ramach realizowanego z Funduszu Spójności Projektu pn: "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków Międzygminnych "N." i "N.2000". Przyjęcie do wyliczenia wysokości składki oprócz majątku wniesionego do Związku, także majątku wytworzonego w ramach Funduszu Spójności, podważyło prawidłowość ustalenia składek rocznych przeznaczonych na ponoszenie kosztów ogólnej działalności Związku. Tym samym, w ocenie Sądu, uwiarygodniło twierdzenia skarżącej co do wadliwego ustalenia proporcji przy ich obliczaniu. Z dokumentów: umowy o dofinansowanie projektu z 17 marca 2010 r. oraz aneksu do tej umowy z 30 kwietnia 2010 r., wywnioskować można, że majątek powstały w ramach ww. projektu powiększa udział Gminy w Związku, a w przypadku rozwiązania Związku stanowić będzie jej własność (§ 7 ust. 11 umowy o dofinansowanie). Analiza ww. dokumentów wskazuje ewidentnie, że majątek powstały w ramach Funduszu Spójności jest majątkiem odrębnym od majątku wniesionego na dzień przystąpienia do Związku. Zaskarżona uchwała w § 7 postanawiając o wysokości składki rocznej, nie spełnienia wymogu określonego w § 38 ust. 1 w związki z § 7 ust. 1 i ust. 2 statutu. Powinność, w jaki sposób należy ustalić wysokość składki rocznej wynika wprost z treści z ww. przepisów statutu. Gmina uzasadniając zarzuty i odwołując się do § 7 statutu wskazała prawidłowe rozumienie mienia wniesionego do Związku.
Z literalnego brzmienia § 7 ust. 1 i ust. 2 statutu, wynika wprost, że ,,majątek wniesiony" to majątek wniesiony w drodze użyczenia i przekazany na własność Związku, przeszacowany na dzień przystąpienia do Związku z uwzględnieniem amortyzacji. Do tak zdefiniowanego pojęcia ,,majątku wniesionego", statut nawiązuje wprost w § 38 ust. 1. Podkreślić należy, że w § 7 ust. 1 i ust. 2 jak i w § 38 ust. 1 statutu jest mowa jedynie o majątku wniesionym na dzień przystąpienia do Związku. W statucie brak jest natomiast regulacji dających podstawę do ustalenia składki rocznej z uwzględnieniem wartości majątku poszczególnych członków powstałego po przystąpieniu do Związku, w tym przypadku majątku wytworzonego w ramach Funduszu Spójności. Tymczasem w § 2 kwestionowanej uchwały, co wskazano w jej uzasadnieniu, do majątku gmin branym na potrzebę ustalenia wysokości składek rocznych, uwzględniony został majątek powstały z finansowanego przez Fundusz Spójności Projektu pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków międzygminnych N. i N.2000". Gmina ma zatem rację wskazując, że statut nie przewiduje takiej formy wniesienia majątku przez członków Związku. Ponownie podkreślić należy, że wysokość składki rocznej dla poszczególnych gmin ustala się jedynie od wartości majątku wniesionego do Związku, na dzień przystąpienia, a zatem z pominięciem wartości majątku wytworzonego w trakcie uczestnictwa w Związku. W konsekwencji uznać należy, że uwzględnienie przez Związek w zaskarżonej uchwale, na potrzeby ustalenia udziału poszczególnych gmin w składce członkowskiej, majątku powstałego przy udziale środków z Funduszu Spójności skutkuje naruszeniem § 38 ust. 1 w związku z § 7 ust. 1 i ust. 2 statutu. Tym samym należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7.
3.6.W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważnością całej zaskarżonej uchwały. Niewłaściwe określenie udziału poszczególnych gmin w składce członkowskiej nie wpływa na pozostałe rozwiązania zawarte w zaskarżonej uchwale. Nie ulegną bowiem zmianie ustalenia zarówno co do dochodów czy wydatków Związku, a jedynie określenie stopnia partycypacji gmin w określonym kwotowo budżecie Związku.
3.7.Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.