I SA/KE 210/22

I SA/Ke 210/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-08-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Andrzej Mącznik
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Mirosław Surma /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1797/22 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 par 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1526
art. 38
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 11, 77 par 1, art. 80, 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej oddala skargę.
Uzasadnienie
1.Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej "Dyrektorem", organem odwoławczym, organem II instancji) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] nr [...] o odmowie I. N. przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020.
1.1 Organ odwoławczy ustalił, że I. N. 15 czerwca 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Strona zadeklarowała realizację wariantu 4.10 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: dubelta lub kulika wielkiego na działkach rolnych o powierzchni 16,84 ha oraz w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne działki rolne o powierzchni 37,36 ha. Ponadto I. N. ubiegała się o przyznanie kosztów transakcyjnych.
1.2 Materiał dowodowy w sprawie potwierdził, że małżonkowie I. i P. N., będąc w ustroju małżeńskiej wspólności ustawowej, w roku 2010 r. utworzyli trzy spółki jawne o nazwie N. 1 N. spółka jawna, N. 2 N. spółka jawna i N. 3 N. spółka jawna, w których zostali jedynymi wspólnikami. Następnie każda z tych spółek reprezentowana przez wspólnika P. N. uzyskała numer i wpis do ewidencji producentów rolnych, co było formalnoprawnym warunkiem uzyskania pomocy na zalesienie. Przy czym już wcześniej taki numer i wpis uzyskała małżonka P. N. - I. N., w związku z czym powstały cztery, formalnie odrębne i niezależne podmioty. Następnie małżonkowie N. oraz spółki jawne N. 1 N. Sp. j. i N. 2 N. Sp. j. zawarli umowę quoad usum pozwalającą na wyłączne korzystanie oraz czerpanie korzyści z poszczególnych części wspólnej działki ewidencyjnej tak, że N. 1 N. Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 20 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), N. 2 N. Sp. j. mogła korzystać na wyłączność z powierzchni 4,69 ha (taką też powierzchnię zgłosiła we wniosku zalesieniowym i do takiej powierzchni otrzymała pomoc), zaś małżeństwo N. mogło korzystać na wyłączność z powierzchni 2,60 ha. Umowa ta nie znosiła współwłasności, małżeństwo N. nadal pozostawało współwłaścicielami działki ewidencyjnej.
W związku ze stwierdzeniem, że podział pomiędzy poszczególnymi podmiotami został dokonany w ten sposób, aby każdy z nich zalesił maksymalnie możliwą powierzchnię, przeprowadzono procedurę stwierdzenia nieważności decyzji zalesieniowych wydanych dla spółek jawnych N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając stanowisko organów administracyjnych, oddalił skargi spółek (wyroki WSA w Warszawie z 4.04.2019 r., odpowiednio sygn. akt V SA/Wa 1480/18; V SA/Wa 1481/18; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
1.3 Ustalenie wobec I. N. oraz spółek jawnych N. 1 N., N. 2 N., N. 3 N. w odniesieniu do płatności zalesieniowej, że zachodził przypadek stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania danej pomocy oraz fakt, że od 2010 r. nieustannie strona oraz spółki działają w ramach stworzonych sztucznych warunków stanowi podstawę do odmowy przyznania płatności wobec innych schematów pomocowych na rok 2020, w tym w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej.
1.4 W decyzji organu odwoławczego przytoczono krajowe i unijne przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej: ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 182; ze zm.), zwaną dalej "ustawą", rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415; ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem", Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48), Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 ze zm.).
1.5 Po analizie art. 8, 22 § 1, 28, 38 i 39 Kodeksu spółek handlowych, art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608) organ uznał, że I. N., P. N. i utworzone przez nich spółki jawne to jeden rolnik i nie ma znaczenia kwestia wpisania podmiotu (spółki jawnej) do ewidencji producentów w trybie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 203).
Uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Przyznanie pomocy w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej jako odrębnemu rolnikowi, rażąco naruszałoby prawo, ponieważ I. N. jako osoba fizyczna jest powiązana ze spółkami i wniosek o przyznanie płatności nie mógł być rozpoznany z pominięciem dowodów świadczących o istnieniu 3 innych spółek. Podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazanie w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, jest niedopuszczalne. Jest to również sprzeczne z celem płatności obszarowych, przez co należy rozumieć stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej, jako odrębnej jednostki. Świadczy o tym m.in. to, że małżeństwo N. utworzyli jednego dnia trzy spółki jawne, w których zostali jedynymi wspólnikami; spółki te mają tą samą siedzibę, którą jest miejsce zamieszkania małżeństwa N.; spółki te nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych oraz w ramach innych schematów pomocowych i transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P. N.. Uznano w sposób kategoryczny, że I. N. nie jest podmiotem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą, posiadającym autonomię w zakresie zarządzania i samodzielność ekonomiczną.
1.6 Dokonując dalszej oceny prawnej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej ustanowionymi w Rozporządzeniu Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 1995.312.1). Stosownie do treści art. 4 ust. 3 tego aktu działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Jest to też spójne z art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549; ze zm.), wedle którego bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu kilku podmiotów powiązanych, na które "przeniesiono" posiadanie gruntów należących do małżonków I. i P. N., w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności. Wątpliwości budzi również zasadność założenia spółek, skoro spółki te nie przynoszą zysków. Zadaniem właścicieli czy wspólników jest stałe prowadzenie działań zmierzających w kierunku rozszerzania, poprawy funkcjonowania, efektywności oraz maksymalizacji dochodowości spółki, bez względu na charakter prowadzonej działalności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie - bowiem spółki, poza dotacjami unijnymi, nie realizowały żadnych projektów, nie prowadziły jakiejkolwiek działalności.
Tym samym analiza powiązań kapitałowych i personalnych pomiędzy ww. podmiotami, wskazująca na zbliżony czas powstania spółek, sposób prowadzenia przez nie działalności polegającej jedynie na pozyskiwaniu dotacji unijnych związanych z zalesieniami, wspólne adresy oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te wynikają z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez wiele podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Tworzenie tak wielu podmiotów prowadzących działalność o tym samym profilu rolniczym, zarządzanych przez tę samą grupę osób, które wymieniały się między sobą posiadanymi gruntami, wskazuje, że sens ekonomiczny utworzenia wielu powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających limit płatności.
1.7 Analiza całości dokumentacji związanej z ubieganiem się o płatności obszarowe przez wszystkie powiązane podmioty, tj. I. N., spółki jawne N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N. wykazała, że I. N. stanowiła element łańcucha wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, własnościowych i finansowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków. Dopiero taka ponadstandardowa weryfikacja wszystkich podmiotów związanych ze sobą za poszczególne lata wstecz i zbadanie tych wzajemnych powiązań, pozwoliła na odkrycie, że pomiędzy tymi powiązanymi osobami doszło do skoordynowanych działań ukierunkowanych na pozyskanie płatności większych niż te, które otrzymałaby I. N., gdyby sama składała jeden wniosek na całość gospodarstwa. W ocenie organów "gospodarstwo" I. N. zostało rozczłonkowane na kilka mniejszych wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla beneficjentów posiadających wielkoobszarowe gospodarstwa, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności zalesieniowych, lecz również płatności z innych tytułów. W sytuacji, gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do I. N. kwota wsparcia byłaby znacznie niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo gospodarstwa, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym należy uznać, że działanie małżeństwa N. polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Ponadto takie działanie niweczy cel, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Należy zauważyć, że wprowadzenie mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wyodrębnienie kilku gospodarstw, na takich zasadach jak to wyżej przedstawiono, wskazuje, że doszło do nadużycia przepisów o ograniczeniach kwotowych, powierzchniowych czy ilościowych, delimitujących wysokość możliwego wsparcia w ramach płatności bezpośrednich, płatności ONW czy zalesień, poprzez wykreowanie powiązanych ze sobą podmiotów i rozdrobnienie areału posiadanej ziemi, celem zmaksymalizowania pożądanego wsparcia. W konsekwencji formalnie odrębne podmioty, stanowiły w istocie jedną powiązaną osobowo, gospodarczo i organizacyjnie jednostkę, prowadzącą wieloczłonowe, acz zunifikowane gospodarstwo rolne, co prowadzi do wniosku, iż cele wsparcia polegające na bardziej zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich nie zostały osiągnięte.
1.8 I. i P. N. świadomie i z rozmysłem w celu wyłudzenia od ARiMR płatności ponad przysługujący im limit utworzyli trzy spółki jawne, które w rzeczywistości były podmiotami fikcyjnymi (słupami), a umowy które te spółki powołały do życia były umowami pozornymi. Świadczy też o tym próba wykreślenia z KRS najpierw I. N. jako wspólnika spółek, potem też P. N. (obecnie pełniącego funkcję prokurenta spółek) i zastąpienie ich osobami z kręgu rodziny w mocno podeszłym wieku (zmiana dokonana w dniu 20 stycznia 2021 r.).
W ocenie organu, analiza powiązań osobowych w ramach 3 spółek prowadzi do wniosku, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z grupą osób fizycznych, które przez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez małżeństwo N. oraz umiejscowienia siedzib spółek pod jednym adresem, organ I instancji zasadnie stwierdził, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Wobec powyższego, organ I instancji zasadnie stwierdził, że mamy do czynienia z jednym gospodarstwem i jednym podmiotem spełniającym definicje rolnika - w postaci zmultiplikowanych spółek jawnych N. 1 N., N. 2 N. i N. 3 N. oraz osoby fizycznej, tj. I. N.. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał podstawy do przyjęcia, że doszło do stworzenia sztucznych warunków stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia.
1.9 Odnosząc się do argumentów strony w decyzji wskazano, że organy nie kwestionowały użytkowania gruntów zgłoszonych do płatności, ale stwierdziły, na podstawie zgromadzonych dowodów, że strona działała w ramach sztucznych warunków i stwierdzenie to stało się bezpośrednią przyczyną ustalenia, że płatności rolno- środowiskowo-klimatyczne na rok 2020 jej nie przysługują. Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności należy zakwalifikować do nieprawidłowości naruszających przepisy prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ww. rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Powyższe unormowanie znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa w zakresie wspólnej polityki rolnej, tj. w art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wobec treści art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Nr 2988/95 w związku z art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013, przypadek pozyskania płatności w ramach stworzenia sztucznych warunków skutkuje brakiem podstaw do ich przyznania lub koniecznością wycofania korzyści.
2. Na powyższą decyzję I. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
a) naruszenie norm prawa materialnego:
- art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312 z 23.12.1995, str. 1—4; Polskie wydanie specjalne: Rozdział 01 Tom 001 P. 340 - 343) - polegające na pominięciu faktu, że w sprawie nawet wówczas gdyby zasadnym było przyjęte przez organ, a zdaniem strony nie znajdujące oparcia w faktach, założenie zgodnie, z którym skarżąca miała jakoby wraz z trzema spółkami jawnymi, w których wspólnikiem w chwili składania wniosków o płatności na rok 2020 był jej małżonek, stanowić w rzeczywistości jednego rolnika, to podnoszona przez organ okoliczność, że podmioty te w sposób sztuczny złożyły w roku 2020 cztery wnioski o płatności o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego a nie jeden, nie przekłada się na żadną nieprawidłowość w rozumieniu w/w normy prawa europejskiego, zważywszy że spośród omawianych czterech podmiotów skarżąca była jedynym, który ubiegał się kiedykolwiek, w tym w roku 2020, o płatności rolno- środowiskowo-klimatyczne PROW 2014-2020; oznacza to, w sposób prosty i oczywisty, że odrębne wnioskowanie przez trzy wskazywane przez organ spółki o płatności innego rodzaju nie spowodowało i w żaden sposób nie mogło w zakresie sprawy niniejszej, mającej za przedmiot płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne PROW 2014-2020, spowodować bezpośrednio czy pośrednio szkody w ogólnym budżecie Wspólnot Europejskich lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty;
- art. 17 ust. 1 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym zgodnie z którym istnieje domniemanie prawdziwości danych znajdujących się w KRS, co oznacza, że bez wskazania konkretnych kontrdowodów jednoznacznie przeczących ujawnionej w KRS w roku 2017 informacji, zgodnie z którą skarżąca w prawem przewidziany sposób przestała być wspólnikiem trzech spółek jawnych wskazywanych przez organ odpowiednio w latach 2010 i 2011, organ nie miał prawa przyjąć jako podstawę faktyczną decyzji założenia, że skarżąca w roku 2020, którego dotyczyła sprawa niniejsza była z trzema wskazywanymi spółkami jawnymi powiązana, w szczególności zaś w ten sposób, że przysługiwałyby jej uprawnienia do wywierania jakiegokolwiek wpływu na zarząd oraz inne czynności i działania w/w spółek, w tym na fakt i zakres składania przez w/w spółki wniosków pomocowych do organów administracji publicznej; Okoliczność braku wpływu skarżącej na działania innych uwzględnianych przez organ podmiotów czyni bezpodstawnym zarzut świadomego, zamierzonego udziału w stworzeniu wyżej wymienionym podmiotom warunków do ubiegania się odrębnie od osoby skarżącej o pomoc publiczną ze środków unijnych, co stanowi niezbędną tzw. przesłankę subiektywną zastosowania unijnej klauzuli sztucznych warunków, jako podstawy dla odmowy przyznania stronie płatności pomimo spełnienia przez nią formalnie warunków do jej otrzymania;
b) mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy naruszenie norm postępowania administracyjnego:
- art. 77 § 1 oraz art. 80 K.P.A. - polegającego na bezpodstawnym odmawianiu skarżącej statusu rolnika w rozumieniu art. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zważywszy że - wbrew twierdzeniom organu - skarżąca nie tylko ubiega się w swoim imieniu o płatności powierzchniowe (tj. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego , jak również płatności w ramach PROW 2014 2020) z budżetu Unii Europejskiej, ale także - czego organ nie zakwestionował w oparciu o jakiekolwiek faktyczne okoliczności i dowody - faktycznie prowadzi we własnym imieniu działalność rolniczą w zakresie wynikającym z zadeklarowanego charakteru posiadanych przez nią gruntów, jak również z określonych w rozporządzeniu krajowym szczegółowych wymogów zobowiązania w ramach podjętego przez skarżącą Wariantu działania rolno- środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, ponosząc w tym zakresie na własny rachunek koszty oraz osobiście sprawując faktyczny zarząd nad posiadanymi gruntami, samodzielnie decydując o przeznaczeniu gruntów oraz rodzaju i zakresie prowadzonych na nich prac.
Organ nie przeprowadził żadnych dowodów, które mogłyby uzasadnić wysnutą wyłącznie z ogólnikowych rozważań tezę, że skarżąca wbrew swojej deklaracji nie była jakoby osobą faktycznie zarządzającą gruntami rolnymi wskazanymi w jej wniosku o przyznanie płatności na rok 2020.
2.1 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o oddalenie skargi, przytoczył treść stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji.
2.2 W dniu 22 lipca 2022 r. skarżąca przy piśmie procesowym z tej daty dołączyła do akt kopie 8 decyzji Prezesa ARMiR, którymi organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności rolno- środowiskowo – klimatycznej na lata 2012 – 2019. Potwierdza to, zdaniem strony, brak podstaw dla uznania, że działała w ramach sztucznych warunków.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady- związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
3.2 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy administracji, przyjęto za podstawę rozważań sądu.
3.3 Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela ocenę Dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy przyznania skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020. Z materiału tego wynika bowiem, że skarżąca działała w sztucznie utworzonej strukturze podmiotów, co służyło wyłącznie uzyskaniu korzyści w sposób niezgodny z celami prawa wspólnotowego.
Ramy prawne dla takiego działania organów w pierwszym rzędzie wyznaczał przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Powyższe przepisy oznaczają, że organ je stosujący zobowiązany jest wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego (wespół z innymi podmiotami) sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z wspólną polityką rolną.
W celu interpretacji powyższych przepisów celowe jest też odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Dokonano w nim wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia
z 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), jednakże z uwagi na podobne klauzule generalne, które zawarte zostały w treści powołanych na początku akapitu przepisów, tezy wyroku można przenieść i na grunt przedmiotowej sprawy. Trybunał wyjaśnił, że art. 4 ust. 8 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 czy też w wyrokach z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 i II GSK 2579/14 (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) potwierdził, że do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest kompleksowa ocena działań, w tym kilku podmiotów. Przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żądnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.
3.4 W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu kilku podmiotów powiązanych, na które rzekomo przeniesiono posiadanie gruntów należących do małżonków I. i P. N., w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności. Organ prawidłowo ustalił, że w stanie faktycznym sprawy małżonkowie N. podjęli czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Jednak działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych (niż te jakie uzyskaliby jako jeden podmiot). Ustalono bowiem, że małżonkowie N. (objęci ustawową wspólnością małżeńską), legitymujący się numerem w ewidencji producentów w roku 2010 utworzyli 3 spółki jawne, tj.: N. 1 N. Spółka Jawna, N. 2 N. Spółka Jawna, N. 3 N., w związku z czym powstały cztery formalnie odrębne i niezależne podmioty. Małżonkowie byli jedynymi wspólnikami tych spółek. Siedziby wszystkich spółek znajdują się w miejscu zamieszkania I. i P. N.. Istotne przy tym jest, że spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych i płatności w ramach wsparcia bezpośredniego oraz transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P. N.. W konsekwencji organ prawidłowo ocenił, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika. Spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi o czym świadczy brak prowadzenia przez nie jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Faktycznie nie doszło do podziału gospodarstwa małżonków N.. Spółki w rzeczywistości nie objęły w posiadanie wydzielonych im działek i nie stały się odrębnymi producentami rolnymi. Wprawdzie formalnie uzyskały numer i wpis do ewidencji producentów rolnych, okoliczność ta jednak nie potwierdza, że były samodzielnymi rolnikami prowadzącymi własne, odrębne gospodarstwa. Uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dla tego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego. Zatem podjęte działania ograniczały się faktycznie do działań mających na celu osiągnięcie i maksymalizacje zysku pochodzącego z wnioskowanych płatności. Mając na względzie dokonane w sprawie ustalenia, organ prawidłowo przyjął, że utworzone przez P. N. i I. N. spółki jawne oraz małżonków N. należy uznać za jednego rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia Nr 1307/2013.
3.5 Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie ma kwestia podnoszonych przez skarżącą zmian własnościowych w spółkach polegających na zastąpieniu I. N. w spółce N. 1 i N. 3 przez W. N., w spółce N. 2 przez B. N. jeszcze w 2010 r. tj. przed złożeniem wniosku o płatności bezpośrednie. Zmiany te w rzeczywistości nie miały bowiem wpływu na trwanie powiązań kapitałowo-osobowych pomiędzy spółkami a małżonkami N.. Istotne przy tym też jest, że omówione przez organ szczegółowo w treści uzasadnienia decyzji zmiany własnościowe w spółkach zostały zgłoszone do KRS dopiero po 7 latach – 10 marca 2017 r. (oraz później), w okresie prowadzenia przez organ czynności wyjaśniających w związku z wnioskami I. N. oraz spółek o przyznanie płatności na zalesianie. Faktycznie sprawami spółek zajmowali się P. i I. N.. Przykładowo I. N. reprezentowała spółki jeszcze w 2016 r. przed organami Agencji oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach. Wnioski o przyznanie pomocy na zalesianie w imieniu spółek były z kolei składane przez P. N.. O. P. N., w spółkach pełni rolę prokurenta, a jako wspólnicy zostali wpisani W. i J. N. - osoby w podeszłym wieku. W konsekwencji na zajęte w sprawie stanowisko organu nie może wpłynąć eksponowana w skardze okoliczność wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zmian w zakresie składu wspólników spółek. Przesądzające i istotne z punktu widzenia kontrolowanej sprawy były bowiem ustalenia faktycznych relacji pomiędzy małżonkami N. a utworzonymi przez nich spółkami, wyrażające się m.in. w opisanym powyżej osobistym zaangażowaniu I. N. w sprawy spółek.
Należy też podzielić argumentację organu, że w przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika. Zgodnie z art. 38 § 1 k.s.h. nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Niedopuszczalne jest więc zawarcie umowy między wspólnikami powierzające prowadzenie spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Nie jest ważne jednostronne oświadczenie wspólnika zrzekające się prawa kontroli. Prowadzenie spraw spółki należy generalnie do wspólników. Nie jest możliwe całkowite przekazanie prawa prowadzenia spraw spółki "zarządowi", w którego skład wchodzą tylko osoby trzecie. Przyjąć więc należy, że co najmniej jeden wspólnik musi brać udział w procesie podejmowania decyzji (por. A. Kidyba Komentarz aktualizowany do art.38 Kodeksu spółek handlowych w Wydawnictwie LEX). Z tych też względów prawidłowo przyjęto, że w istniejącym stanie faktycznym spółki jawne były zarządzane przez tego samego rolnika, tj. I. i P. małżonków N..
3.6 Powyższe okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności. Małżonkowie N. wykreowali sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Stworzenie kilku gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnie generowały uzyskanie wyższych dopłat niż za jedno całe gospodarstwo, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Oznacza to, że celem podziału gospodarstwa małżonków i utworzenia spółek było wyłącznie uzyskanie korzyści ekonomicznych. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że spółki zostały utworzone w czasie, kiedy nie mogły jeszcze wnosić o przyznanie płatności. Jak wyżej bowiem wskazano spółki, od momentu powstania nie prowadzą żadnej działalności, jedynie wnioskują o rożnego rodzaju środki pomocowe. Stworzenie odrębnych gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we wspólną politykę rolną. Tym bardziej, że skarżąca nie wykazała przyczyn, dla których prowadzona była działalność rolnicza w formie czterech odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że spółki pozbawione były samodzielności ekonomicznej i organizacyjnej, przez co nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, ani że jej działania były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych.
Z orzecznictwa TSUE wynika, że aby można było mówić o sztucznych warunkach, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. Sąd stwierdził, że organ wykazał, że w sprawie występują zarówno elementy obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polega na utworzeniu przez małżonków N. kilku spółek jawnych oraz kilku gospodarstw wnioskujących o płatności unijne, co doprowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy zarządzane przez jednego rolnika, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza więzi rodzinnych, powiązań majątkowych, tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządców, chronologia składania wniosków, powierzchnia deklarowana do płatności, wspólny adres zamieszkania oraz siedziba, brak efektywności gospodarczej założonych spółek oraz brak dochodów, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.
Tym samym, wbrew sugestiom skargi, organy nie mogły uznać, że wniosek o płatność pochodzi od autonomicznego podmiotu, a tym samym abstrahować od przyjętego przez niego "modelu biznesowego", który nakierowany został na uzyskiwanie maksymalnych korzyści (płatności), w oderwaniu od celów jakim służy wsparcie finansowe rolników.
3.7 Za nieuzasadniony należało uznać zarzut wskazany w pkt 1 skargi. Przeprowadzone postępowanie dowodowe i dokonane na tej podstawie niewadliwe ustalenia faktyczne potwierdzają, że działania małżonków N. i utworzonych przez nich 3 podmiotów nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013, co skutkowało odmową płatności. Nieprawidłowość zaś, stosownie do art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Istotą nieprawidłowości jest zatem naruszenie przepisu prawa unijnego. Zachowanie sprawcy może polegać zarówno na działaniu, jak i na zaniechaniu. Powyższy przepis nie przewiduje wymogu winy sprawcy jako przesłanki odpowiedzialności za popełnienie nieprawidłowości, co oznacza, że odpowiedzialność ta powstaje niezależnie od jej wystąpienia. Konieczne jest, by zachowanie to spowodowało szkodę w budżecie Unii Europejskiej lub budżetach zarządzanych przez Unię Europejską. Pojęcie szkody zostało zdefiniowane jako uszczerbek finansowy dokonany w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię Europejską, albo uszczerbek finansowy, na jaki budżety te zostały narażone. Wystarczy zatem sama możliwość wystąpienia uszczerbku (J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Warszawa 2010, s. 141, 143).
Zgodnie z art. 4 ust 3 Rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Włączenie w sposób integralny do krajowych porządków prawnych nie pozbawia prawa unijnego autonomii, która wyraża się w tym, że normy prawa unijnego muszą być stosowane w sposób bezwarunkowy, skutek prawa unijnego na terytorium państwa członkowskiego nie jest w żaden sposób determinowany przez krajowy porządek prawny, urzeczywistnianie prawa Unii Europejskiej (stanowienie, stosowanie, wykonywanie) opiera się na przepisach i zasadach zawartych w Traktatach oraz normach wydanych na jego podstawie. Stosowanie prawa Unii Europejskiej powinno być efektywne normatywnie – ma osiągać zakładany przez daną normę rezultat i to w taki sposób, który doprowadzi do zapewnienia pełnego wykonania normy – ziszczenia się wszystkich celów założonych przez prawodawcę przy ich uchwalaniu (K. Scheuring, Stosowanie prawa wspólnotowego przez organy administracyjne państw członkowskich UE, Poznań 2008, s. 13, 66).
W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w powyższym znaczeniu poprzez stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Skarżąca I. N. wpisana została w konfigurację, której całościowy cel polegał na uzyskaniu maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ wykazał, że składanie wniosków przez stworzone podmioty, a nie tylko jednego wniosku na całość gospodarstwa przez I. N., pozwoliło na obejście warunków do przyznania płatności. Wykreowanie kilku podmiotów bez uzasadnionej przyczyny, które generuje uzyskanie wyższych dopłat, niż gdyby występował o nie jeden rolnik, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości.
3.8 Należy zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi – dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (tak NSA w wyroku z 20 maja 2020 r., I GSK 1752/19 - dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając kwestię sztucznych warunków należy się oprzeć nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył. Obejście prawa, polega tu na tym, że działanie beneficjenta zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, ukształtowania stosunków faktycznych i prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony skutek prawny w postaci pozyskania środków finansowych. Takie obejście prawa nie może skutkować ochroną prawną podmiotu. Koncepcja ta dokonuje swoistego "uszczelnienia" systemu ochrony pozwalającego na szersze niż tylko formalne, uwzględnienie wspólnych celów realizowanych za pomocą środków finansowych Unii Europejskiej (tak B. Jeżyńska, Sztuczne warunki jako forma naruszenia interesów finansowych Unii Europejskiej w: Nadużycie prawa przez beneficjenta Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej pod red. P. Litwiniuka, Warszawa 2020, s. 101-103).
Warunkiem legalnego uzyskania wsparcia jest zgodność działania z celem generalnym (strategicznym) dla całej Wspólnej Polityki Rolnej, jak i szczegółowymi przypisanymi do konkretnych obszarów (rynkowego, strukturalnego), w których są realizowane, jak i celami konkretnych instrumentów wsparcia. Realizacja celu pozostaje na równi z innymi formalnymi przesłankami uzyskania wsparcia finansowego ze środków finansowych Unii Europejskiej (wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, Słynczewa Siła Eood przeciwko Izpylnitelen direktor na dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna Agencija, ZOTSiS 2013/9/I-546). Mając na uwadze powyższe, zdaniem sądu orzekającego w sprawie stworzenie sztucznych warunków jako de facto stan bezprawności, polegający na obchodzeniu prawa przy ubieganiu się o pomoc, cechujący się dodatkowo trwałością, stałością (stan stworzony i utrzymywany), nie może być źródłem uprawnień strony. Bezprawność ta na tle kontrolowanej sprawy wynika ze stworzenia dodatkowych spółek powiązanych osobowo i kapitałowo w celu sztucznego podziału gospodarstwa, po to, aby czerpać większe korzyści, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie wykonano, tym bardziej że beneficjentami pomocy powinni być rolnicy aktywni zawodowo.
W rozpoznawanej sprawie, w ujęciu globalnym, tworzenie sztucznych warunków polegało na podziale gruntów celem dostosowania ich wielkości do celów zwiększenia płatności przyznawanych w obszarze sektorowego prawodawstwa rolnego. W takim wypadku skutkiem stworzenia sztucznych warunków było nie tylko uniknięcie ograniczenia bezpośrednich, ale maksymalizacja płatności, o które ubiegały się pozostałe podmioty, obejmujące płatności na zalesianie. Skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania, podobnie jak w przypadku pozostałych płatności, o które wnioskowała strona.
W konsekwencji w pełni zasługiwała na akceptację konstatacja organów, że działanie w ramach stworzonych sztucznych warunków stanowi podstawę do odmowy przyznania płatności wobec wszystkich schematów pomocowych, w tym płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie kilku podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak jest wątpliwości, że ustalony schemat maksymalizacji wsparcia z obejściem: mechanizmów modulacji, zakazu łączenia przysługujących alternatywnie płatności, ograniczeń kwotowych i powierzchniowych, stawia beneficjenta (tu rozumianego jako podmiot zawiadujący zagregowanym areałem) w sytuacji ekonomicznie lepszej od producentów unikających optymalizacji, niepożądanej z punktu widzenia celów wsparcia.
3.9 Zdaniem sądu, poprawność ustaleń organów oraz analiza zgromadzonego materiału dowodowego zaprzecza zarzutom skargi, że zaskarżoną decyzję wydano w warunkach naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie naruszono art. 77 § 1 oraz art.80 k.p.a. Organy administracyjne wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, która nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenia i dokonana ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a.
Wskazać nadto należy, że art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie proces decyzyjny organu spełnia powyższe wymagania. Na potwierdzenie tezy, że małżonkowie N. stworzyli sztuczne warunki w celu otrzymania wyższych płatności m.in. poprzez utworzenie trzech spółek organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach swoich decyzji szereg ustaleń oraz argumentów. Wskazały na konkretne środki i źródła dowodowe oraz kryteria, jakimi się kierowały dokonując oceny dowodów.
Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zawarte w treści skargi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
3.10 Na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, podjętej w samodzielnych ramach prawnych i faktycznych, wbrew sugestiom strony, nie mógł mieć wpływu wynik postępowań w przedmiocie nieważności decyzji (pkt 2.2. uzasadnienia), który to służył wyłącznie badaniu i eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi.
3.11 Podsumowując, w niniejszej sprawie nie można zarzucić organom takiego naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.