I SA/Ke 140/24

I SA/Ke 140/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Magdalena Stępniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, ,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Magdaleny Łukawskiej sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 10 stycznia 2024 r. nr 319/24 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 11 października 2023 r. nr 287/23; 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz A. P. kwotę 707 (siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (Instytucja Zarządzająca, IZ) decyzją z 10 stycznia 2024 r. nr 319/24 utrzymał w mocy decyzję z 11 października 2023 r.
nr 287/23 w przedmiocie określenia A. P. przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 23.535, 33 zł ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie nr RPSW.02.05.00-26-3309/20-00, terminu, od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu środków.
W uzasadnieniu wskazano, że Instytucja Zarządzająca ogłosiła 13 sierpnia 2020 r. nabór nr RPSW.02.05.00-IZ.00-26-320/20 wniosków o dofinansowanie
w trybie nadzwyczajnym dla przedsiębiorców na finansowanie kapitału obrotowego
w ramach Działania 2.5 pn. " Wsparcie inwestycyjne sektora MSP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020.
W treści ogłoszenia o ww. naborze zawarto informację, iż szczegółowe informacje o tym naborze zostały zawarte w dokumencie pn. "Wezwanie w trybie nadzwyczajnym do złożenia wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej 2 - Konkurencyjna gospodarka Działanie 2.5 Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 Wsparcie na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw", zwanym dalej "Wezwaniem". Celem naboru była pomoc przedsiębiorcom, którzy
w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek wystąpienia pandemii COVID-19, znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wsparcie było przeznaczone na finansowanie kapitału obrotowego w celu zaspokojenia pilnych potrzeb przedsiębiorcy w zakresie płynności i przezwyciężenia trudności finansowych, które zaistniały wskutek pandemii COVID-19 w ramach następujących schematów: a) Schemat A: przedsiębiorstwa, które prowadzą jako przeważającą (kod PKD zgodnie z odpowiednimi rejestrami) działalność gospodarczą wymienioną w Rozdziale 4 § 5 ust. 1. pkt. 1) Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz Rozdziale 4 § 8. ust. 1 pkt. 1) Rozporządzenia Rady Ministrów
z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów
i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii tj. m.in. 56.10.A Restauracje
i inne stałe placówki gastronomiczne; b) Schemat B: przedsiębiorstwa, które prowadzą jako przeważającą (zgodnie z odpowiednimi rejestrami) działalność gospodarczą inną niż wskazaną w schemacie A".
Do naboru przystąpiła A. N. (P. ), prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: M. K. P. W. "A. " A. N. (Beneficjent), składając 19 sierpnia 2020 r. wniosek
o dofinansowanie projektu pn.: "Dotacja na kapitał obrotowy dla M. K. P. W. "A." A. N. ", na wnioskowaną kwotę dofinansowania z EFRR w wysokości: 23 535,33 zł. We wniosku Beneficjent wskazał, że planowany do realizacji projekt dotyczy wsparcia prowadzonego przedsiębiorstwa w zakresie zapewnienia płynności finansowej oraz wsparcia bieżącej działalności w związku z trudnościami finansowymi, które wystąpiły w przedsiębiorstwie wskutek epidemii COVID-19. Beneficjent w pkt II wniosku
o dofinansowanie oświadczył, że znalazł się w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej w związku z zaistnieniem pandemii COVID-19 oraz prowadzi działalność gospodarczą w ramach przeważającego kodu działalności gospodarczej PKD - Dział: 56, Podklasa: 56.10 A. W pkt VII wniosku Beneficjent wskazał, że: "odnotował spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 30% w okresie wybranych dwóch kolejnych miesięcy w 2020 r. począwszy od 1 marca 2020 r. do czerwca 2020 r. w porównaniu do miesiąca poprzedzającego spadek (np. spadek obrotów w marcu i kwietniu 2020 r. porównujemy do obrotów z lutego 2020 r.)"
tj. wskazał na spadek przychodów w maju i kwietniu 2020 r. o co najmniej 80%. Beneficjent napisał też, że prowadzi lokal gastronomiczny w sądzie rejonowym oraz wskazał, że wskutek zamknięcia sądu, a tym samym gastronomii: "nie osiągałam przychodów i powstał niedobór finansowy, przychody z lokalu obecnie nie są wystarczające, ponieważ sąd jest ograniczony dla petentów a ja przez to nie mam klientów z zewnątrz. We wniosku Beneficjent złożył oświadczenie, że informacje zawarte w tym wniosku są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym oraz zapoznał się z treścią Wezwania i zaakceptował zasady w nim zawarte.
Instytucja Zarządzająca zawarła 10 grudnia 2020 r. z Beneficjentem umowę
o dofinansowanie na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości 23.535,33 zł. W okresie od listopada 2021 r. do stycznia 2022 r. został przeprowadzony w IZ przez Komisję Europejską audyt tematyczny w zakresie udzielonego przez Instytucję Zarządzającą RPOWS na lata 2014-2020 wsparcia na kapitał obrotowy. Komisja Europejska wydała zalecenie nr [...]. i nakazała uznać IZ za niekwalifikowalne wydatki w ramach wniosków o dofinansowanie, w których Beneficjent (który zmienił główny kod PKD przeważającej działalności gospodarczej w dniu naboru wniosków) nie uwiarygodni stosowną dokumentacją wymaganego spadku przychodów w obrębie działalności gospodarczej z kodu PKD wpisanego we wniosku o dofinansowanie jako kod przeważającej działalności gospodarczej.
Organ następnie przedstawił historię korespondencji z Beneficjentem.
Organ stwierdził, że Beneficjent dokonał naruszenia procedur obowiązujących w ramach RPOWŚ na lata 2014-2020 poprzez wskazanie jako przeważającego (głównego) kodu PKD 56.10.A bez uwiarygodnienia tego faktu w dokumentach finansowych ukazujących spadek przychodów w okresie wskazanym we wniosku
o dofinansowanie. Tym samym, zmiana głównego kodu PKD prowadzonej działalności gospodarczej, dokonana przez Beneficjenta w dniu naboru wniosków
o dofinansowanie spowodowała, że został on zaklasyfikowany do schematu A naboru, a co za tym idzie zwiększone zostały szanse Beneficjenta na uzyskanie dofinansowania w ramach tego naboru wniosków. Instytucja Zarządzająca zwróciła uwagę, że od początku prowadzenia działalności gospodarczej przez Beneficjenta kod PKD 56.10.A nigdy nie był wpisany w CEiDG jako kod przeważającej działalności. Organ wskazał przy tym na zasadę stabilności określoną w pkt 25 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. (Dz.U. 251, poz. 1885) Polska Klasyfikacja Działalności (PKD), część Zmiany przeważającej działalności jednostki. Beneficjent we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołał się na definicję przeważającej działalności gospodarczej zawartą w pkt 7 ww. załącznika i wskazał, że w polskim prawie nie ma jednego ustawowego wskaźnika, który jednoznacznie wskazywałby lub przesądzał, że dana działalność gospodarcza jest przeważająca lub nie tj. stwierdził, że takim wskaźnikiem poza kryterium przychodów brutto może też być wskaźnik wielkości zatrudnienia czy wynagrodzenia lub uzyskiwanych dochodów netto.
Instytucja Zarządzająca podniosła, że Beneficjent w trakcie prowadzenia postępowania dowodowego, po wezwaniu 3 października 2022 r. do dostarczenia dokumentów za rok 2019 oraz rok 2020, potwierdzających prowadzenie działalności gospodarczej w obrębie przeważającego kodu PKD 56.10.A przedłożył powyżej omówioną dokumentację finansową i nie załączył do niej dokumentacji w zakresie kwestii struktury zatrudnienia czy wynagrodzenia pracowników w prowadzonym przedsiębiorstwie. Taka dokumentacja nie została przekazana przez Beneficjenta ani 17 października 2022 r. wraz z pozostałą ww. nadesłaną w tym dniu dokumentacją (tj.: rejestry sprzedaży VAT, podsumowania księgi przychodów i rozchodów), ani też w 12 grudnia 2022 r. przy piśmie Beneficjenta z dnia 11 grudnia 2022 r.
Jednocześnie z przeprowadzonej analizy dokumentacji księgowej wynika, że działalność gospodarcza widniejąca pod kodem PKD 56.10.A nie ma waloru przeważającej działalności gospodarczej Beneficjenta. W piśmie z 29 marca 2023 r. IZ stwierdziła, że na podstawie dokumentów finansowych ustalono, że łączna kwota przychodów w 2019 r. (deklaracje VAT 7) wynosi 826.397 zł, z czego z kodu PKD 56.10.A – 101.663,50 zł, a z pozostałej działalności 724.733,50 zł, z czego działalność objęta kodem PKD 56.10.A stanowi 12,30% przychodów. W 2020 r. łączna kwota przychodów wynosi 903.059 zł (deklaracje VAT 7), z czego z kodu PKD 56.10.A – 79.092,50 zł, a z pozostałej działalności 823.966,50 zł, z czego działalność objęta kodem PKD 56.10. A stanowi 8,76% przychodów. W ocenie organu ma to tym większe znaczenie ponieważ rzeczywistym celem, któremu służyć miało przyznanie wsparcia na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw w ramach schematu A było zapewnienie pomocy przedsiębiorcom dotkniętym negatywnymi skutkami wprowadzonego na obszarze RP stanu epidemii, związanego z rozprzestrzenianiem się choroby spowodowanej wirusem SARS-CoV-2, co w przypadku przedsiębiorców zakwalifikowanych do schematu A miało kluczowe znaczenie ponieważ czasowe ograniczenie nałożone Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. polegało na całkowitym zakazie prowadzenia działalności w przeciwieństwie do przedsiębiorstw zaklasyfikowanych do schematu B, które mogły w ograniczonym zakresie prowadzić swoją normalną działalność.
W kwestii definicji "przeważającej działalności" organ sięgnął do klasyfikacji PKD, która unormowana jest w rozporządzeniu PKD. W pkt 7 załącznika Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji, wyjaśniono, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika
(np. wartość sprzedaży) charakteryzującego działalność jednostki. Natomiast sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń ("rozporządzenie
o metodologii"). W ocenie organu godnie z treścią ww. przepisów pierwszeństwo zastosowania ma miernik wartości przychodów ze sprzedaży, a gdy to jest niemożliwe dopiero inne mierniki takie jak np. przywołany przez Beneficjent we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miernik wartości dodanej czy miernik wielkości zatrudnienia lub wynagrodzenia.
Jednocześnie w orzecznictwie podnosi się, że oświadczenia składane na formularzach, o jakich mowa we wniosku o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej lub o zmianę cech objętych wpisem, są oświadczeniem wiedzy. W związku z tym zawarte w rejestrze REGON dane co do PKD nie są wiążące na potrzeby ustalania rzeczywistej działalności gospodarczej.
W ocenie organu tym samym zmiana kodu PKD przez Beneficjenta po upublicznieniu kryteriów wyboru projektów w naborze miała jedynie charakter deklaratoryjny i miała służyć zwiększeniu prawdopodobieństwa otrzymania dofinansowania.
Odnosząc się do zarzutów Beneficjenta IZ wyjaśniła ponadto, że zgodnie
z wymogami zawartymi w Wezwaniu podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach tego naboru były mikro i małe przedsiębiorstwa, które
w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19 znalazły się w sytuacji nagłego niedoboru lub nawet braku płynności finansowej oraz odnotowały spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 30% w okresie wybranych dwóch kolejnych miesięcy w 2020 r. począwszy od 1 marca 2020 r. do czerwca 2020 r. w porównaniu do miesiąca poprzedzającego spadek lub w porównaniu do analogicznych dwóch kolejnych miesięcy ubiegłego roku, w związku z zakłóceniami gospodarki na skutek C0VID-19 (spadek obrotów o 30% musiał być wykazany w każdym z obu wybranych miesięcy, nie było możliwości wyciągania średniej). W związku z czym do kwestii badania spadku obrotów (przychodów ze sprzedaży) zgodnie z regułami ww. naboru wniosków brany był pod uwagę odpowiedni okres czasu w roku 2020 i w roku 2019, czyli okres czasu odpowiadający sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy przed wystąpieniem stanu pandemii COV1D-19 i po wystąpieniu stanu tej pandemii
w polskiej gospodarce w roku 2020. Nieuzasadnione i nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest zatem badanie kwestii prowadzenia przez Beneficjenta przeważającej działalności gospodarczej w kodzie PKD 56.10.A
w okresie czasu wykraczającym poza ramy czasu wyznaczone regułami ww. naboru wniosków, czyli w okresie czasu od lipca 2020 r. do czasu obecnego czyli 2023 r.
W ocenie organu wykazany przez Beneficjenta we wniosku o dofinansowanie spadek przychodów nie miał uwiarygodnienia w dokumentacji finansowej załączonej do tego wniosku ponieważ z załączonej książki przychodów i rozchodów nie było widać "opisu zdarzenia gospodarczego". Po dokonanej ww. ponownej weryfikacji na podstawie przesłanych faktur uwidoczniona została pełna nazwa sprzedawanych towarów/usług. W tym miejscu wskazać należy, że owszem spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) wykazany we wniosku o dofinansowanie nastąpił niemniej jednak z dokumentów finansowych wynika, że do spadku obrotów wskazano przychód ze sprzedaży pochodzący w przeważającej części z działalności nie objętej kodem PKD 56.10.A, a z innej działalności prowadzonej przez Beneficjenta. Należy zaznaczyć, że gdyby Beneficjent ujął do obliczenia spadku przychodów ze sprzedaży tylko działalność przypisaną do kodu objętym dofinansowaniem to spadek obrotów byłby na poziomie 100 %, ale nie jest to działalność przeważająca, a zatem Beneficjent nie kwalifikowałby się do wsparcia. Zdecydowana większość uzyskanych przychodów w okresie przyjętym do spadku we wniosku o dofinansowanie pochodziła ze sprzedaży artykułów remontowo-budowlanych, które nie wpisują się w działalność objętą kodem PKD 56.10.A, a co za tym idzie nie mają nic wspólnego z działalnością restauracyjną. Co prawda spadek przychodów ze sprzedaży nastąpił w działalności objętej kodem PKD 56.10.A niemniej jednak nie była to działalność główna.
Organ wyjaśnił ponadto, odnosząc się do stanowiska Beneficjenta prezentowanego w przekazanej korespondencji, że miał wszelkie "podstawy prawne" (tj. § 5 i § 12 ust. 7 Wezwania oraz § 3 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie) do żądania od Beneficjenta ww. dokumentów finansowych nawet i po zawarciu umowy
o dofinansowanie.
Wobec powyższego, w analizowanej sprawie zdaniem IZ bezsprzecznie doszło do naruszenia procedur obowiązujących w ramach RPOWŚ 2014-2020 czyli postanowień § 4 i § 12 ust. 7 Wezwania do naboru. W sprawie doszło przy tym do rzeczywistego obciążenia budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem.
Na powyższą decyzję A. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie decyzji
i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:
A. art 7, 76, 77 § 1 i art 80 kpa polegający na niewyczerpującym zebraniu
i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, dowolnej jego interpretacji i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
i załatwienia sprawy, w tym: brak wyjaśnienia dlaczego organ pominął jako środek dowodowy pismo Beneficjenta z 29.05.2023 roku, w którym oświadcza, iż mając na uwadze kryterium zatrudnienia osób a także kryterium osiąganego dochodu - działalnością gospodarczą wiodącą Beneficjenta była bezspornie w dniu składania wniosku o dofinansowanie działalność o charakterze gastronomicznym; brak uwzględnienia przychodu i dochodu w wiodącej działalności gospodarczej jaką była w dniu składania wniosku o dofinansowanie działalność gastronomiczna pomimo posiadanych dokumentów finansowych opisujących zdarzenia gospodarcze;
B. art. 7a w zw. z art. 81a kpa poprzez: rozstrzyganie wszelkich wątpliwości co do treści norm prawnych definiującej wiodącą działalność gospodarczą na niekorzyść Beneficjenta, pomimo że nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ oraz rozstrzyganie wszystkich niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego również na niekorzyść Beneficjenta w sposób z góry nakierowany na wydanie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
C. art 8 kpa poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez zaniechanie zbadania sprawy w zakresie oceny kryterium dochodowego i oceny kryterium zatrudnienia w ramach różnych profili prowadzanej przez Beneficjenta działalności gospodarczych i ograniczenie się tylko do oceny kryterium przychodowego, jak również prowadzenie sprawy w sposób z góry nakierowany na wydanie niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia;
D. art 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uznania dlaczego przyjęto dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą wyłącznie kryterium uzyskiwania przychodów brutto jako wyłącznego ustawowego wskaźnika, który przesądza, że dana działalność gospodarcza jest uznana za działalność przeważającą - z pominięciem wskaźnika udziału zatrudnienia czy wskaźnika udziału uzyskiwanych dochodów netto;
E. art. 107 § 2 i 3 kpa przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji,
z którego nie wynika dlaczego organ nie dokonał analizy udziału wskaźnika zatrudnienia charakteryzującej każdą z prowadzonych rodzajów działalności gospodarczej Beneficjenta oraz analizy udziału wskaźnika uzyskiwanych dochodów netto - i nie przyjął tych wskaźników jako wskaźnika, który przesądza, że dana działalność gospodarcza jest uznana za działalność wiodącą; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:
A. §9 ust 2 pkt 1 rozporządzenie Rady Ministrów z 30.11.2015 r. poprzez jego błędną subsumcję i zastosowanie Beneficjenta jako dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą - podczas gdy przepis powyższy ma zastosowanie wyłącznie do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej;
B. punktu 7 Załącznika do PKD poprzez błędne uznanie, że wyłącznie kryterium udziału w przychodach brutto jest wskaźnikiem, który przesądzą, że dana działalność gospodarcza jest uznana za działalność przeważającą - podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu doprowadza do wniosku, że nie ma jednego wskaźnika przesądzającego o uznaniu konkretnego rodzaju działalności gospodarczej za działalność przeważającą;
C. art. 207 ust 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych przez jego zastosowanie - podczas gdy prawidłowa i rzetelna analiza kompleksowo zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz przede wszystkim prawidłowa subsumcja pozostałych przepisów prawa materialnego powoduje konieczność uznania braku podstaw zastosowania tego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego to jest braku podstaw uznania, że środki otrzymane przez Beneficjenta w ramach przyznanego dofinansowania były pobrane nienależnie lub wykorzystane
z naruszeniem obowiązujących procedur;
D. art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 1303/2013 polegającym na błędnym uznaniu, że w związku z otrzymanym przez Beneficjenta dofinansowaniem spełnione są przesłanki definicji "nieprawidłowości" określonych ww. przepisem rozporządzenia a tym samym powstała szkoda w budżecie Unii - podczas gdy prawidłowa i rzetelna analiza kompleksowo zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz prawidłowa subsumcja pozostałych przepisów prawa materialnego powoduje konieczność uznania, że powyższy przepis nie ma zastosowania przy dofinansowaniu działalności Beneficjenta,
W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że organ pominął stanowisko Beneficjenta złożone w trakcie prowadzonej kontroli - który wskazywał, że przyjmując wskaźnik udziału dochodu netto poszczególnych rodzajów działalności Beneficjenta w latach poprzednich oraz wskaźnik udziału zatrudnienia w poszczególnych rodzajach prowadzonej działalności w latach przed złożeniem wniosku - potwierdzony jest w sposób nie budzący wątpliwości fakt, że jedynym i wyłącznym rodzajem przeważającej działalności gospodarczej Beneficjenta była w dniu składania wniosku o dofinansowanie - wyłącznie działalność gastronomiczna.
Beneficjent w pominiętych przez organ pismach już na etapie postępowania dowodowego wskazywał na konieczność uwzględnienia struktury zatrudnienia
w ocenie profilu prowadzonej przez niego wiodącej działalności gospodarczej. Beneficjent nie otrzymał od organu informacji jakie ewentualne dokumenty winien załączyć jako wystarczające na potwierdzenie tezy o strukturze zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak
i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że w sprawie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania, które skarżąca otrzymała na podstawie umowy o dofinansowanie
z 10 grudnia 2020 r. Umowa została podpisana w wyniku zaakceptowania przez organ wniosku skarżącej zgłoszonego w trybie nadzwyczajnym do naboru ogłoszonego 13 sierpnia 2020 r. w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP". Celem, któremu służyć miało przyznanie wsparcia w ramach ww. naboru, było zapewnienie pomocy przedsiębiorcom dotkniętym negatywnymi skutkami wprowadzonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii
i miało służyć zaspokojeniu pilnych potrzeb przedsiębiorcy w zakresie płynności
i przezwyciężenia trudności finansowych, które zaistniały wskutek pandemii.
Zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję stanowiska organu zgodnie
z którym środki zostały przez skarżącą pobrane nienależnie z naruszeniem procedur (postanowień § 4 i § 12 ust. 7 Wezwania do naboru), ponieważ wniosek skarżącej
o dofinansowanie nie kwalifikował się do objęcia wsparciem unijnym w ramach schematu A naboru, skierowanego do ściśle określonych i wyselekcjonowanych branż gospodarczych W ocenie organu bowiem, biorąc pod uwagę zestawienie przychodów, przeważającą działalnością gospodarczą w roku 2019, jak i w roku 2020, nie była działalność z kodu PKD 56.10.A (objęta schematem A naboru), zatem przedstawienie przez Beneficjenta tej działalności jako przeważającej było nieuzasadnione. Tym samym, według organu zmiana kodu PKD przez Beneficjenta po upublicznieniu kryteriów wyboru projektów w naborze miała jedynie charakter deklaratoryjny i miała służyć zwiększeniu prawdopodobieństwa otrzymania dofinansowania.
Skarżąca twierdzi natomiast, że dokonała w urzędzie statystycznym uaktualnienia kodu PKD, zgodnie ze stanem faktycznym. Wskazuje, że jedynym
i wyłącznym rodzajem przeważającej działalności Beneficjenta była w dniu składania wniosku o dofinansowanie - wyłącznie działalność gastronomiczna.
W sprawie poza sporem jest, że skarżąca zmieniła w dokumencie rejestrowym (Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej) w odniesieniu do kodu PKD przeważającej działalności gospodarczej w sierpniu 2020 r., po opublikowaniu kryteriów wyboru projektów, na kod 56.10.A. – Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, który to kod umożliwiał jej aplikowaniu do naboru w ramach schematu A. Zmiany dokonano z kodu PKD 74.90.Z – Pozostała działalność profesjonalna, naukowa i techniczna, gdzie indziej niesklasyfikowana, tj. działalność nie objęta naborem w ramach schematu A.
Sąd nie ma przy tym wątpliwości, że ze względu na cel pomocy przewidzianej omawianym naborem, warunkiem wsparcia finansowego było faktyczne prowadzenie działalności m.in. gastronomicznej, jako działalności przeważającej, w roku ogłoszenia naboru. Sąd podziela szeroki wywód organu zaprezentowany
w zaskarżonej decyzji w zakresie charakteru wpisu w stosownych rejestrach (REGON, CEiDG) co do PKD, sprowadzający się do stwierdzenia, że dane te nie są wiążące na potrzeby ustalania rzeczywistej działalności gospodarczej. Wpis danego przedsiębiorcy w rejestrze CEiDG bowiem nie ma charakteru pewnego, korzysta
z domniemania prawdziwości. Domniemanie to jest jednak wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący
o dofinansowanie na pewno spełnia wymóg. Ponadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku. Stosownie zaś do § 12 pkt Wezwania prawdziwość oświadczeń i danych zawartych we wniosku o dofinansowanie będzie zweryfikowana przed i po zawarciu umowy
o dofinansowanie.
Zasadniczy spór w sprawie, mający bezpośredni wpływ na ocenę stanowiska organu o nienależnie pobranym przez skarżącą dofinansowaniu i naruszeniu przez nią procedur, dotyczy kryteriów, według których należy zakwalifikować daną działalność przedsiębiorcy jako działalność przeważającą. Według organu kryterium tym jest przychód, co wynika z § 9 "rozporządzenia o metodologii". Skarżąca w tym zakresie wskazuje natomiast na konieczność uwzględnienia struktury zatrudnienia oraz wskaźnik dochodów, co wynika z pkt 7 załącznika do rozporządzenia PKD.
W Wezwaniu do naboru wskazano, że schematem A objęte są przedsiębiorstwa, które prowadzą jako przeważającą wymienioną w nim działalność gospodarczą (kod PKD zgodnie z odpowiednimi rejestrami). Z tych względów organ, wobec braku definicji przeważającej działalności w dokumentach stanowiących podstawę naboru, prawidłowo dla odkodowania tego pojęcia sięgnął do przepisów statystycznych. Ramy sporu wymagają zatem przywołania wskazanych wyżej regulacji rozporządzeń wydanych na podstawie ustawy z 29 czerwca 1995 r.
o statystyce publicznej.
Zgodnie z pkt 7 załącznika rozporządzenia PKD przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika
(np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Z kolei zgodnie z pkt 25 jednostka może zmieniać swoją działalność główną jednorazowo lub stopniowo w ciągu pewnego okresu czasu. Może to być spowodowane czynnikiem sezonowości lub wynikiem decyzji
o zmianie profilu produkcji. Ponieważ wszystkie te przypadki powodują zmiany
w zaklasyfikowaniu jednostki, zbyt częste zmiany działalności głównej mogą doprowadzić do braku spójności pomiędzy statystyką krótkookresową (miesięczną
i kwartalną) i długookresową, w najwyższym stopniu utrudniając ich interpretację. Punk 26 stanowi zaś, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.
Według § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia o metodologii rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla a) działalności wpisanej do CEIDG, b) działalności rolniczej, c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku – na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności,
w ogólnej liczbie pracujących.
Przywołane regulacje nie wskazują zatem, jak prawidłowo w toku postępowania podnosiła skarżąca, na jeden ustawowy wskaźnik, który jednoznacznie przesądzałby, że dana działalność gospodarcza jest przeważająca lub nie. Wprawdzie rozporządzenie o metodologii wskazuje jednoznacznie, że kryterium tym w pierwszej kolejności jest przychód, to jednak zdaniem sądu nie można tracić z pola widzenia definicji przeważającej działalności z punktu 7 załącznika rozporządzenia PKD. Brak jest regulacji na podstawie, których przepis rozporządzenia o metodologii ma pierwszeństwo przed tym ostatnim przepisem. Zdaniem sądu kwestii tej nie rozstrzyga fragment przepisu § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia o metodologii, według którego na podstawie miernika zatrudnienia przeważającą działalność ustala się dopiero w sytuacji gdy nie jest możliwe zastosowanie miernika przychodu. Ustawodawca nie precyzuje sytuacji kiedy zastosowanie wskaźnika przychodu jest niemożliwe. Zdaniem sądu nie dotyczy to przyczyn jedynie księgowych (np. brak stosownej dokumentacji). Ponadto przepis ten wskazuje tylko na dwa wskaźniki: przychodu i zatrudnienia, podczas gdy punkt 7 załącznika do rozporządzenia PKD stanowi ogólnie o wskaźniku charakteryzującym działalność jednostki i wymienia przykładowo różne rodzaje tych wskaźników. Takie sformułowanie przywołanych regulacji czyni je niejasnymi i niejednoznacznymi. Sąd stwierdza, że w takiej sytuacji zastosowanie danego kryterium dla ustalenia rodzaju przeważającej działalności przedsiębiorcy (Beneficjenta) musi mieć charakter indywidualny i powinno być ustalane w konkretnych okolicznościach danej sprawy, a wszelkie wątpliwości wynikające z treści ww. regulacji powinny być rozstrzygane na korzyść strony, stosownie do art. 7a k.p.a.
Zdaniem sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy stosowanie kryterium przychodu było niezasadne. Ustalając przeważającą działalność skarżącej na podstawie kryterium przychodu organ uwzględnił dane z 2 lat w tym z roku, w którym odbywał się nabór, tj. z roku 2020. Wymaga przypomnienia, że w tym roku ogłoszono stan epidemii i działalność gospodarcza w niektórych branżach została znacznie ograniczona, a nawet wstrzymana. Obostrzenia dotknęły drastycznie branżę gastronomiczną. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. wprowadzało całkowity zakaz prowadzenia takiej działalności. Zresztą pomoc przyznawana
w omawianym naborze dotyczyła właśnie przedsiębiorców dotkniętych negatywnymi skutkami takich obostrzeń, co organ wielokrotnie podkreślał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oczywistym jest, że nieprowadzenie czy ograniczenie działalności skutkuje odpowiednio brakiem lub zmniejszeniem przychodu. Zastosowanie kryterium przychodu w przypadku gdy przedsiębiorca prowadzi jedną
z działalności w ograniczonym zakresie ze względu na pandemię oraz działalność nieobjętą obostrzeniami jest nieadekwatne do sytuacji, czy nawet niemożliwe
w rozumieniu § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia o metodologii. Wynik takich ustaleń,
z oczywistych względów, jest do przewidzenia.
W takiej sytuacji zasadnym jest sięgniecie do innych adekwatnych do sytuacji kryteriów oceny przeważającej działalności. Co istotne w toku postępowania skarżącą sugerowała zastosowanie w tym zakresie kryterium dochodu i zatrudnienia. Znamienne są wyjaśnienia Beneficjenta zwarte w piśmie z 11 grudnia 2022 r. stanowiące odpowiedź na pismo organu z 5 grudnia 2022 r., w którym poproszono Beneficjenta o dostarczenie wyjaśnień w kwestii zmiany kodu PKD i określenia faktycznego kierunku głównej działalności przedsiębiorstwa począwszy od roku 2019. Skarżąca wyjaśniła bowiem, że druga z prowadzonych przez nią działalności generuje co prawda przychód jednak równocześnie generuje koszty, które równoważą osiągane przychody. Działalność ta sprowadza się do samofinansowania nieruchomości i nie przynosi dochodu. W związku z brakiem dochodów związanych
z prowadzeniem nieruchomości, w 2018 r. skarżąca rozszerzyła działalność gospodarczą o działalność gastronomiczną, która w 2020 r. stała się działalnością wiodącą tak pod względem zaangażowania, poświęconego czasu, zakresu prowadzonej działalności, ilości zatrudnionych ludzi jak i osiąganego dochodu.
W związku z powyższym skarżąca dokonała w urzędzie statystycznym uaktualnienia kodu PKD, zgodnie ze stanem faktycznym.
Pomimo powyższego organ konsekwentnie dokonywał ustaleń w zakresie przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącą na podstawie kryterium przychodu, powołując się na przepisy rozporządzenia o metodologii. Co istotne przepisy powołanych wyżej rozporządzeń były stosowane przez organ wybiórczo.
Z jednej bowiem strony organ nie odwoływał się do regulacji punku 7 załącznika rozporządzenia PKD, przewidującego znaczną elastyczność przy wyborze kryterium wiodącej działalności, z drugiej strony wskazywał na zasadę stabilności wynikającą
z punku 26 tego aktu.
Dokonywania ustaleń w zakresie przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącą w oparciu o kryterium przychodu w stanie faktycznym sprawy nie uzasadnia, podnoszona przez organ okoliczność nieprzedłożenia, pomimo wezwań kierowanych do skarżącej, stosownej dokumentacji, na podstawie której istniałaby możliwość ustalenia wiodącej działalności na podstawie proponowanych przez Beneficjenta wskaźników. Z akt sprawy bowiem wynika, że organ wzywał skarżącą do przedłożenia szczegółowo wymienionych dokumentów finansowych, podatkowych itp. Skarżąca w skardze argumentuje natomiast, że nie otrzymała od organu informacji jakie ewentualnie dokumenty powinna załączyć jako wystarczające na potwierdzenie tezy o strukturze zatrudnienia. Jeżeli na podstawie tych dokumentów organ nie był w stanie ustalić wiodącej działalności skarżącej przy zastosowaniu kryterium dochodu czy zatrudnienia miał obowiązek wezwać skarżąca do przedłożenia dodatkowej dokumentacji.
W postępowaniu w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowanie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia, rozpatrzenia, oceny materiału dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy nie zostały ograniczone. Wymaga jednak zaznaczenia, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej – obowiązek stania na straży praworządności i dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego – nie ma charakteru nieograniczonego. Pomimo tego, że obowiązek dowodzenia spoczywa, co do zasady, na organach, oczywistym jest, że możliwość pozyskiwania przez nie materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia danej sprawy jest ograniczona. Organ może bowiem nie wiedzieć
w ogóle o istnieniu danego środka dowodowego. Z tych też powodów
w orzecznictwie i piśmiennictwie zwraca się uwagę na konieczność podejmowania przez stronę postępowania współpracy z organami podatkowymi, w celu wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Strona zna bowiem najlepiej swoją sytuację prawną i faktyczną, jest zatem w stanie przedstawić organowi dowody w celu wykazania całokształtu swojej sytuacji i jego słusznych racji.
Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które stanowiły istotę sporu, tj. § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia o metodologii oraz punktu 7 załącznika do rozporządzenia PKD, a także art. 7a k.p.a. są zasadne. Naruszenie tych przepisów nastąpiło pyzy tym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ naruszył również przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania.
Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania
w punkcie 2 wyroku sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.