I SA/Ke 14/24

I SA/Ke 14/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Andrzej Mącznik
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Mirosław Surma /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 34 ust.1,
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
Dz.U. 2022 poz 180
art. 92a ust. 1, ust. 7, art. 72 pkt 1, art. 92b ust.1, art. 92c ust. 1 pkt 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par.1, art. 107 par.3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ odwoławczy) decyzją z 8 listopada 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (organ I instancji) z 15 czerwca 2022 r. nr [...] o nałożeniu na P. K. (dalej: "spółka") kary pieniężnej w wysokości [...] zł.
Organ wskazał, że w spółce przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono naruszenia przepisów załącznika nr [...] ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz.U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.), dalej: "u.t.d.", polegającego na niepoprawnym stosowaniu wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w Ip. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14, tj. Ip. 6.3.19 załącznika nr [...] do u.t.d., oraz polegającego na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, tj. lp. 1.6 załącznika nr [...] do u.t.d.
W zakresie pierwszego z naruszeń organ wskazał, że kierowca K. G. niepoprawnie stosował wykresówki, poprzez nieuzasadnione użycie kilku z nich w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Kontrolowany kierowca od godz. 05:25 dnia 1 lipca 2021 r. umieścił wykresówkę w tachografie w pojeździe o nr rej. [...], po czym wykresówka została wyjęta z tachografu o godz. 07:55. Następnie kontrolowany kierowca o godz. 08:15 umieścił kolejną wykresówkę w tachografie zainstalowanym w pojeździe o nr rej. [...], która znajdowała się w tym miejscu do godz. 15:00. W dniu 2 lipca 2021 r. kierowca K. G. o godz. 05:15 umieścił wykresówkę w tachografie zainstalowanym w pojeździe o nr rej. [...], która znajdowała się w nim do godz. 11:35. Następnie kontrolowany kierowca umieścił o godz. 12:40 kolejną wykresówkę w tachografie zainstalowanym w pojeździe o nr rej. TKI [...]
Czynności te organ uznał jako nieuzasadnione użycie w tych samych dniach dwóch wykresówek. Z tego tytułu organ nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu naruszenia przepisu lp. 6.3.19 zał. nr [...] do u.t.d.
W zakresie drugiego naruszenia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji pismem z 31 stycznia 2022 r. nr [...] (doręczonym 3 lutego 2022 r.) zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli od 25 lutego 2022 r., wskazując, że okres objęty kontrolą zawiera się od 25 lutego 2021 r. do 25 lutego 2022 r. Dodatkowo we wskazanym piśmie organ załączył wykaz dokumentów, jakie należy przygotować na dzień rozpoczęcia kontroli.
Na podstawie przekazanych przez przedsiębiorcę wykresówek i danych cyfrowych organ I instancji w protokole kontroli z 23 marca 2022 r. stwierdził wyłącznie naruszenie przepisu lp. 6.3.19 załącznika nr [...] do u.t.d.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji drogowego ustalił, że przedsiębiorca nie okazał podczas kontroli wszystkich wymaganych dokumentów związanych z wykonywaną przez niego działalnością w zakresie transportu drogowego. Na podstawie pisma Marszałka Województwa Ś. z 26 kwietnia 2022 r. nr [...] ustalił, że przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe w dniach 4 lipca 2021 r., 11 lipca 2021 r., 25 lipca 2021 r. i 8 sierpnia 2021 r. na linii P. - K., których nie ujawnił podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, tym samym nie poddając się jej w części. Powyższe informacje organ uzyskał w wyniku analizy sprzedaży biletów ulgowych dokonanych przez Marszałka Województwa Ś. z uwzględnieniem zmian w rozkładzie jazdy zgłoszonych przez przewoźnika temu organowi.
Pismem z 16 maja 2022 r. organ I instancji, po powzięciu ww. informacji zawiadomił stronę o stwierdzeniu dodatkowego naruszenia, tj. przepisu lp. 1.6 załącznika nr [...] do u.t.d., dotyczącego niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
Ustalenia poczynione przez organ I instancji, a nieujawnione przez przedsiębiorcę w toku prowadzonej kontroli, uniemożliwiły kontrolę przestrzegania przepisów czasu pracy przez kierowców wykonujących przewozy w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy. Podnoszone przez stronę okoliczności nieotrzymania wykresówek od kierowców, braki kadrowe, niewłaściwe zabezpieczenie części dokumentów, nie stanowi podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę. Strona w toku przeprowadzonej kontroli nie poinformowała inspektorów o brakach w przedstawionej dokumentacji, w tym okolicznościach nieprzedstawiania przez kierowców wykresówek. Organ powziął te informacje w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego i stwierdził uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy poprzez nieokazanie pełnej dokumentacji.
Organ odwoławczy wyraził stanowisko, że przedsiębiorca nie zapewnił prawidłowej organizacji i dyscypliny pracy, skoro kierowcy wykonujący przewozy drogowe nie deponują wykresówek, przedsiębiorca nie zabezpiecza we właściwy sposób dokumentacji oraz finalnie nie okazuje jej podczas kontroli, twierdząc, że okazał wszystkie dane cyfrowe i wykresówki. Wskazane w odwołaniu okoliczności, że kierowcy zazwyczaj prowadzą pojazdy na trasie do 50 km i nie mieli nawyku oddawania wykresówek celem ich archiwizacji, dowodzi braku nadzoru przedsiębiorcy nad wykonywanymi przez nich przewozami, braku odpowiednich szkoleń z zakresu obowiązujących przepisów oraz braku właściwej organizacji i dyscypliny pracy.
Powołując art. 10 rozporządzenia 561/2006 organ odwoławczy wskazał, że stosunek podporządkowania pozwala na bezpośredni wpływ na działania kierowcy, a przedsiębiorca posiada możliwość zapobieżenia nieprawidłowościom w pracy kierowcy. Z tych względów nie może w rozpatrywanej sprawie znaleźć zastosowania przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Aby doszło do zastosowania tego przepisu, przesłanka braku wpływu na powstałe naruszenie musi być następstwem zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Mając zatem na uwadze ustalony stan faktyczny sprawy organ nałożył karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie sankcjonowane przez lp. 1.6 zał. nr 3 do u.t.d.
Odnośnie podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych art. 92b oraz 92c u.t.d. organ odwoławczy nie stwierdził okoliczności uzasadniających ich zastosowanie. Ewentualne okoliczności uzasadniające zastosowanie w sprawie art. 92c u.t.d. powinien wykazać sam przedsiębiorca. Ponadto powoływanie się przez skarżącego na okoliczności przewidziane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wymaga od przedsiębiorcy wykazania szczególnych okoliczności. Skarżący nie wykazał, aby zaszły w rozpatrywanej sprawie okoliczności dające podstawy do zastosowania wskazanego przepisu pozwalającego na wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy. W sprawie nie zaszły bowiem żadne niedające się przewidzieć okoliczności nadzwyczajne ani nie została za stwierdzone naruszenia nałożona kara przez inny podmiot, ani też od ich stwierdzenia nie upłynął okres 2 lat. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy też naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku.
Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o jej uchylenie zarzuciła:
- rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym a ustaleniami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy zawartymi w decyzji o nałożeniu kary,
- nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. oraz przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych,
- naruszenie art. 7 i art. 11 k.p.a., jak i art. 78 § 1 k.p.a. przejawiające się nieuwzględnieniem mających istotne znaczenie dla sprawy dowodów przedkładanych i wnioskowanych przez stronę, a zwłaszcza wyjaśnień dotyczących brakujących wykresówek.
W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że przed wydaniem decyzji zostały złożone obszerne wyjaśnienia, w których zostało zaznaczone, że kierowcy zatrudnieni w firmie mają zapewnione prawidłowe zasady wynagradzania, które nie zawierają składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego z dnia 15 marca 2006 r., jak również działań zagrażających bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Wszyscy kierowcy zawsze są wyposażeni przed wyjazdem we wszystkie dokumenty (zaświadczenia o dniach wolnych, zapasowe wykresówki, dokumenty transportowe i inne). W przedsiębiorstwie zapewniona została właściwa organizacja i dyscyplina pracy, umożliwiająca przestrzeganie przez kierowców przepisów unijnych jak i krajowych poprzez system szkoleń kierowców.
Okazano wszystkie dane cyfrowe oraz wykresówki, jakie spółka otrzymała od kierowców. Na tej podstawie jest również robiona ewidencja czasu pracy. Po otrzymaniu zawiadomienia z 16 maja 2022 r. przeprowadzone zostały dodatkowe rozmowy z kierowcami, w trakcie których ustalono, że w dniach: 4, 11, 25 lipca 2021 r. i 8 sierpnia 2021 r., kierowcy faktycznie wykonywali przewóz na trasie K. – S., używając wykresówek jako zapisów swojej pracy. Z racji panującej pandemii i braków kadrowych w tamtym okresie, osoba za to odpowiedzialna nie dopilnowała, aby te wykresówki zabezpieczyć we właściwy sposób. Ponadto kierowcy zazwyczaj jeżdżą do 50 km i nie mieli nawyku oddawania wykresówek celem ich archiwizacji. Dla potwierdzenia tego faktu do pisma zostały dołączone oświadczenia kierowców o zaistniałej sytuacji. Wynika z nich jednoznacznie, że to kierowcy popełnili błąd, za co zostali pouczeni.
Wobec powyższych faktów zasadnym jest nałożenie kary w oparciu o załącznik nr 3 u.t.d. lp.6.3.16 - nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy.
W oparciu o oświadczenia kierowców oraz złożone wyjaśnienia można w sposób niebudzący wątpliwości wskazać, który kierowca i za jakie dni nie oddał wykresówek do biura w celu ich archiwizacji. Po otrzymaniu oświadczeń kierowców można było ich wezwać na przesłuchanie, aby potwierdzić fakty zawarte w oświadczeniu, skoro podpisane oświadczenie z pouczeniem za składanie fałszywych zeznań "jest niewiarygodne".
Organ pierwszej instancji nie zweryfikował podczas kontroli, czy nie zachodzą negatywne przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przy tym wykonujący przewóz musi wykazać, że dołożył należytej staranności, to jest uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.
Jako przewoźnik spółka nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszeń, o których mowa w decyzji administracyjnej. Na tej podstawie wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w zakresie naruszenia zał. nr 3 lp. 1.6.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy administracji przyjęto za podstawę rozważań sądu.
Przedmiotem skargi jest decyzja, którą Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenia stwierdzone w czasie kontroli i postępowania administracyjnego. Ze stanowiska skarżącej wynika, że zarzuca ona błędne zakwalifikowanie nieprzedstawienia wykresówek do naruszenia z lp. 1.6. załącznika nr 3 do u.t.d., zamiast do naruszenia z lp. 6.3.16 tego załącznika. Ponadto podniosła, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów unijnych i krajowych oraz że nie miała żadnego wpływu na ich powstanie. W jej ocenie, okoliczności te stanowiły podstawę do zastosowania przez organ treści art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d.
Zdaniem sądu, twierdzenia spółki nie zasługują na aprobatę.
Zgodnie z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 złotych do
40.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń, obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d.).
Skarżąca nie kwestionuje popełnienia naruszenia z lp. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d., a przeprowadzona przez sąd kontrola z urzędu wykazała prawidłowość ustaleń organu i zastosowane w tym zakresie przepisy prawa. Naruszenie to dotyczyło użycia dwóch wykresówek w tych samych dniach, co jest sprzeczne z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1). Stanowi on, że kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Wykresówki ani karty kierowcy nie wyjmuje się z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów lub jest konieczne do wprowadzenia symbolu państwa po przekroczeniu granicy (...). W związku ze stwierdzonym naruszeniem organ poprawnie uznał, że doszło do naruszenia z lp. 6.3.19. "Niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14" i wymierzył w tym zakresie karę w wysokości 2.000 zł.
Przechodząc do drugiego naruszenia należy wskazać, że zastosowana przez organ lp. 1.6. załącznika nr 3 do u.t.d. dotyczy niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części (kara 12.000 zł). Natomiast lp. 6.3.16. załącznika nr 3, o której zastosowanie postuluje spółka, dotyczy nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy (kara 500 zł).
W sprawie miała miejsce sytuacja, w której kontrolujący wezwali przedsiębiorcę do przedstawienia wykresówek i danych cyfrowych wszystkich kierowców wykonujących przewozy na rzecz przedsiębiorcy w okresie między 1 lipca 2021 r. a 31 sierpnia 2021 r. W trakcie kontroli przedstawiono wykresówki i dane kierowców wykonujących przewozy w ww. okresie, jednak jak wykazały dalsze czynności organu podjęte z urzędu w toku postępowania administracyjnego, materiały te okazały się niepełne. Na podstawie informacji uzyskanych z Departamentu Infrastruktury, Transportu i Komunikacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. (niejako z innego źródła) ustalono, że przewozy były przeprowadzone też w innych dniach, co do których kontrolowana nie przekazała żadnych dokumentów. Zdaniem sądu, zachowanie takie prawidłowo organ zakwalifikował do naruszenia z lp. 1.6. Z przepisu art. 72 pkt 1 u.t.d. wynika, że kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli. Ponadto na podstawie art. 85 ust. 2 pkt 1 u.t.d., osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do żądania od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli.
Wskazywana natomiast przez skarżącą sytuacja z lp. 6.3.16. dotyczy nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego. W pozycji tej ustawodawca dopuszcza zatem sytuację, że takie materiały przekazano kontrolującym w późniejszym czasie, niż w trakcie kontroli i w związku z tym uznał, że stopień naganności tego zachowania jest relatywnie niski w porównaniu do innych kar – [...] zł za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie. Mimo, że skarżąca została zobowiązana do przedstawienia stosownych dokumentów i nośników informacji, to nie zostały one kontrolującym przedstawione. W piśmie z 7 czerwca 2022 r., przedstawionym w reakcji na działania organu, spółka przyznała, że w dniach 4, 11 i 25 lipca 2021 r. oraz 8 sierpnia 2021 r. kierowcy faktycznie wykonywali przewozy, ale nie dysponuje wykresówkami w tym zakresie. Dokumenty i nośniki nie zostały zatem w ogóle przekazane kontrolującym, co wypełnia znamiona z lp. 1.6. Zachowanie takie jest niepoddaniem się kontroli w części, bowiem w istocie organ nie przeprowadził, z przyczyn leżących po stronie przedsiębiorcy, kontroli rzeczonych materiałów. Naganność tego zachowania w zdecydowanie wyższym stopniu niż za naruszenie z lp. 6.3.16 znalazła odzwierciedlenie w wysokości kary – [...] zł.
Zdaniem sądu, prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z treścią pierwszego przepisu (błędnie powołanego w uzasadnieniu skargi jako art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.), nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:
1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr [...], b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;
2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej wynika jedynie, że "W art. 1 pkt 23 zaproponowano nowe przepisy art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Określają one okoliczności ekskulpujące od odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewozy drogowe. Na konieczność ograniczania zasady "winy obiektywnej" przez wskazanie takich okoliczności wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, jak chociażby w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U. 7/93), gdzie TK stwierdził: "W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.". Należy także wskazać, że międzynarodowe orzecznictwo, oceniające instytucję "winy obiektywnej" m.in. pod kątem zgodności z przepisami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dopuszcza jej stosowanie pod warunkiem, że: zasada winy obiektywnej jest stosowana w rozsądnych i proporcjonalnych do szkodliwości czynu granicach, zagwarantowana jest możliwość uwolnienia się od winy przez wskazanie okoliczności uniewinniających. Mając na uwadze powyższe argumenty, a także brzmienie przepisu art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006, zaproponowano (art. 92b ust. 1 u.t.d.) zakaz nakłania kary na podmiot wykonujący przewozy, jeżeli zapewnił on właściwe i zgodne z ww. rozporządzeniem zasady wynagradzania kierowców oraz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców odpowiednich obowiązków. Oczywiście nie wyłącza to odpowiedzialności konkretnych osób fizycznych: kierowcy i ewentualnie osoby odpowiedzialnej w firmie (art. 92b ust. 2 u.t.d.)." (druk nr VI.4061).
Powyższa kwestia została też omówiona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2019 r.
II GSK 3532/17 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) wyjaśnił, że właściwa organizacja i dyscyplina pracy, o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. Obejmuje ona bowiem przede wszystkim stały, wnikliwy nadzór nad zatrudnionymi pracownikami, wykrywanie naruszeń przepisów i stosowną, przewidzianą przepisami prawa pracy reakcję. By móc uchylić się od odpowiedzialności, przewoźnik winien wykazać, że do naruszeń doszło pomimo sprawowania stałego i wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, a ich wykrywanie wiąże się ze stosowaniem środków dyscyplinujących przewidzianych w przepisach prawa pracy. Chodzi między innymi o takie dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta w zestawieniu z analizą danych zawartych na kartach kierowców czy analizą danych z tachografów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1127/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Z kolei przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest zatem łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa w tym przepisie mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.
Co jednak istotne w sprawie, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1 u.t.d., jak i w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w tych przepisach spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, a nie bez dowodów jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi podać konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami. Dowody te powinny być zaś dostarczone lub przynajmniej wskazane przez przedsiębiorcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r., II GSK 1473/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Skarżąca spółka nie przedstawiła wiarygodnych i dostatecznych dowodów wskazujących na spełnienie przesłanek wyłączenia jej odpowiedzialności. Do akt sprawy zostały przedłożone tylko oświadczenia kierowców o rodzaju i okolicznościach popełnionej pomyłki oraz pismo spółki. Wynikające z tych dokumentów argumenty, że kierowcy nie przedłożyli wykresówek, ponieważ zazwyczaj jeżdżą na trasach do 50 km oraz że zostali upomnieni przez pracodawcę za niniejsze błędy, nie potwierdzają tezy, że skarżąca dołożyła wszelkich starań w zakresie przestrzegania przez kierowców przepisów, że podjęła działania dyscyplinujące, a na naruszenia przepisów przez pracowników nie miała żadnego wpływu. Sama zresztą przyznała w skardze, że to osoba ze spółki nie dopilnowała, aby we właściwy sposób zabezpieczyć wykresówki, a "kierowcy nie mieli nawyku oddawania wykresówek celem ich archiwizacji". Nie ulega wątpliwości, że z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów (por. wyroki NSA z 24 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1618/17; z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 799/17- dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Niemniej jednak powszechnie dostępne środki techniczne taki nadzór umożliwiają. Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżąca nie może skutecznie powołać się na art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r., II GSK 1223/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Wbrew zarzutom skargi, organ ocenił przedłożone przez spółkę oświadczenia kierowców. Ich treść świadczy jednak o wadliwie działającym systemie kontroli w spółce. Naruszenia powinny być zauważane przez podmiot kontroli wewnętrznej na bieżąco. W tej sytuacji nie można uznać za przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary za naruszenie przepisów, niepopartych dowodami twierdzeń skarżącej, że jako przedsiębiorca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a odpowiedzialność należy przypisać wyłącznie kierowcom, którzy te naruszenia popełnili. Wymaga podkreślenia, że sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zatrudnianie takich kierowców i stosowanie takich rozwiązań, które będą zapobiegać naruszaniu przepisów przez kierowców. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej z przedsiębiorcy na jego kierowców. Podkreślenia również wymaga, że przedsiębiorca jest zobowiązany zarówno do odpowiedniego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa transportowego, w sposób uwzględniający wszystkie określone w przepisach zasady dotyczące prowadzenia tego rodzaju działalności, jak i sprawowania kontroli wykonywania pracy (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., II GSK 5380/16, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2019 r., II GSK 4875/16 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Znamienne jest przy tym, że w sprawie nie tylko nie doszło do przekazania kompletu wykresówek przez kierowców, ale i do tego, że przedsiębiorca w trakcie kontroli w ogóle nie wykazał przejazdów w ww. dniach. Przyznał ten fakt dopiero po zawiadomieniu go przez organ pismem z 16 maja 2022 r. o stwierdzeniu naruszenia z lp. 1.6. załącznika nr 3 do u.t.d.
Ustalenia organu oraz wyjaśnienia samej spółki świadczą o braku skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów. Jednoznacznie dowodzą niezapewnieniu przez przedsiębiorcę ładu i wymaganej dyscypliny pracy oraz brak bieżącej kontroli nad pracownikami. To zaś oznacza, że nie została spełniona przesłanka w postaci zapewnienia przez skarżącą właściwej organizacji i dyscypliny pracy, o której stanowi art. 92b ust. 1 u.t.d. Nie do zaakceptowania, a wręcz niewiarygodna, w kontekście profesjonalnego świadczenia usług transportowych, jest sytuacja w której przedsiębiorca nie ma wiedzy o tym w jakich dniach i dokąd wykonują kursy zatrudnieni w przedsiębiorstwie kierowcy. Wyjaśnienia skarżącej, że to w reakcji na działania organu kontroli ustaliła, że świadczyła konkretne usługi przewozowe ("po przeprowadzeniu dodatkowej rozmowy z kierowcami"), w sposób dobitny obnaża jej niewłaściwą organizację pracy i brak nadzoru nad pracownikami. Dlatego sąd nie dostrzegł w realiach tej sprawy, i świetle wyjaśnień skarżącej, przesłanek usprawiedliwiających powstałe naruszenia. Skarżąca nie może też oczekiwać, co artykułuje w skardze, że organy kontroli będą zastępować ją w prowadzeniu dokumentacji, czemu miałyby służyć przesłuchania kierowców.
Nie doszło więc również do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten wprowadza wymogi bardziej rygorystyczne niż art. 92b ust. 1 u.t.d. Do tego, by uwolnić się od odpowiedzialności nie wystarczy już by podmiot wykonujący przewozy wykazał właściwą dyscyplinę pracy i poprawny system wynagradzania. Jak podniesiono, musi on bowiem wykazać okoliczności wskazujące, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (obie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Na wszystkie zdarzenia spółka, należycie kontrolując i nadzorując kierowców, a także sama działając w zgodzie z prawem, miała wpływ i mogła je przewidzieć.
Podsumowując, skarżąca w żaden sposób nie wykazała podniesionych w skardze okoliczności, przez co nie można podważyć prawidłowości ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a., oceniając go z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji spełnia zaś wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.