I SA/Ke 139/20

I SA/Ke 139/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Danuta Kuchta /przewodniczący/
Magdalena Chraniuk-Stępniak /sprawozdawca/
Maria Grabowska
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 1a pkt 3, art. 64a, art. 64c par. 1, par. 4, par. 6, par. 9; art. 64e par. 2; art. 80;
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z (...) nr (...) w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (Dyrektor) postanowieniem
z (...) nr (...) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z (...) nr (...) w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 23.904,55 zł w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie tytułu wykonawczego o nr (...) z (...) wystawionego przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor Agencji) obejmującego zobowiązanie A. T. z tytułu orzeczonej solidarnej odpowiedzialności osób wchodzących w skład zarządu za zaległości Stowarzyszenia Producentów Warzyw w P. w kwocie należności głównej 382.096,71 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę.
Organ ustalił, że w toku ww. postępowania egzekucyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. zastosował środek egzekucyjny polegający na zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku Spółdzielczym w P. - zawiadomienie z 2 sierpnia 2018 r., doręczając je dłużnikowi zajętej wierzytelności pieniężnej drogą elektroniczną w dniu dokonania ww. czynności. Odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem zobowiązany odebrał 6 sierpnia 2018 r. Dłużnik zajętej wierzytelności pieniężnej - bank poinformował organ egzekucyjny o przeszkodach w realizacji ww. zajęcia (brak środków). Pismami z 6 listopada 2018 r., 14 grudnia 2018 r., 5 lutego 2019 r.,
1 marca 2019 r. skierowanymi do dłużnika zajętych wierzytelności, organ egzekucyjny zawiadamiał o zmianie wysokości tych zajęć. Ustalono, że Naczelnik dokonywał także innych czynności zmierzających do ustalenia składników majątkowych zobowiązanego, celem zastosowania środka egzekucyjnego (zapytania do Starostwa Powiatowego w P. w zakresie posiadanych środków transportu oraz nieruchomości, zapytanie skierowane do ZUS w zakresie wypłacanych świadczeń zobowiązanemu). Ponadto, organ egzekucyjny prowadził postępowanie wyjaśniające ze zobowiązanym w zakresie dotyczącym ujawnionych środków transportu. Postanowieniem z 28 maja 2019 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne
w związku z pismem wierzyciela z 23 maja 2019 r., a także wstrzymał realizację zajęcia wierzytelności w Banku Spółdzielczym w P. Postanowieniem
z 26 września 2019 r., Naczelnik podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne. Następnie, w związku z uchyleniem decyzji w części będącej podstawą do prowadzenia ww. postępowania egzekucyjnego, na wniosek wierzyciela z 5 września 2019 r., Naczelnik postanowieniem z 26 września 2019 r. umorzył postępowanie egzekucyjne. Na postanowienie to zarówno wierzyciel, jak i zobowiązany nie wnieśli zażalenia. Postanowieniem z 16 grudnia 2019 r. Naczelnik obciążył kosztami postępowania egzekucyjnego kwotą 23.904,55 zł Dyrektora Agencji.
Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Dyrektor wskazał na przepisy Rozdziału 6 Działu 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U.2019.1438) dalej "u.p.e.a." – "Koszty egzekucyjne", tj. art. 64c § 1, art. 64c § 6a pkt 2, art. 64c § 7, art. 64 § 6, art. 64 § 10. Podniósł, że generalną zasadą jest, iż koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem art. 64c § 2 - 4, obciążają zobowiązanego. Jednak w art. 64c § 4 u.p.e.a. ustanowiony został wyjątek przewidujący odpowiedzialność wierzyciela w sytuacji, gdy koszty nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem art. 64c § 4b oraz § 4d u.p.e.a. Dyrektor stwierdził, że w niniejszej sprawie zachowana została procedura wskazana w ww. przepisach prawa. Organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, poszukiwał majątku dłużnika, stosował środki egzekucyjne. Na wniosek wierzyciela zawiesił, a następnie umorzył postępowanie egzekucyjne. Podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku zobowiązanego był wniosek wierzyciela z 5 września 2019 r., w którym wierzyciel wskazał, że uchylona została w części decyzja będąca podstawą dochodzenia obowiązku objętego ww. tytułem wykonawczym. W wyniku prowadzonych czynności egzekucyjnych powstały koszty egzekucyjne, które w momencie umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela nie mogły być dalej dochodzone od zobowiązanego. Zasadność obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela – Dyrektora Agencji, stosownie do art. 64c § 4 u.p.e.a. wynikała z braku możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego. Dyrektor stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniają obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, tj. opłatą manipulacyjną i opłatą za zajęcie rachunku bankowego. Wyjaśnił, że opłata manipulacyjna jest należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdyby po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego okazało się, że wierzyciel zrezygnował z kontynuowania postępowania egzekucyjnego niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych i wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej należności pieniężnej.
W niniejszej sprawie organ egzekucyjny zastosował jeden ze środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., tj. egzekucję z rachunku bankowego. Każdy z zastosowanych środków egzekucyjnych ma na celu wykonanie obowiązku. Przedmiotowa czynność egzekucyjna została dokonana zgodnie
z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (art. 80 u.p.e.a.). Prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. W przypadku egzekucji należności pieniężnych wysokość tych opłat określona jest przez ustawodawcę albo kwotowo, albo jako określony procent egzekwowanej należności. Obowiązek uiszczenia opłat powstaje co do zasady w momencie dokonania czynności egzekucyjnej, przy czym nie zawsze moment ten jest tożsamy z wyegzekwowaniem jakiejkolwiek części należności. Kierując tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego celem przymusowego egzekwowania należności wierzyciel musi liczyć się z możliwością wystąpienia negatywnych konsekwencji w postaci ewentualnego uregulowania powstałych kosztów egzekucyjnych. Jednocześnie Dyrektor stwierdził, że działania organu egzekucyjnego nie są sprzeczne z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14. Przytoczył przy tym główne tezy tego wyroku. Odnosząc się wskazań Trybunału Konstytucyjnego, Dyrektor stwierdził, że organ egzekucyjny zaproponował oparte na racjonalnych przesłankach rozwiązanie - pozwalające do czasu wejścia w życie zmiany przepisów u.p.e.a. realizującej wskazania Trybunału Konstytucyjnego, wypełnić lukę prawną stwierdzoną w orzeczeniu Trybunału, polegającą na braku wyznaczenia maksymalnej wysokości opłat za zastosowane środki egzekucyjne. Organ egzekucyjny obliczając łączną kwotę kosztów obciążających wierzyciela w wysokości 23.904,55 zł zastosował miarkowanie kosztów. Jako punkt odniesienia przyjęto górną granicę kosztów z tytułu zajęcia nieruchomości, tj. kwotę 34.200 zł (jedyną ze wszystkich środków egzekucyjnych określoną w ustawie). W przypadku zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8% kwoty egzekwowanej należności. Skoro zatem, przy czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności należy uwzględnić mniejszy nakład pracy.
W ocenie Dyrektora tym samym, w związku z brakiem ustawowej regulacji, opłata za zajęcie rachunku bankowego musi być niższa niż przy zajęciu nieruchomości
w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawce
w kwocie 34.200 zł. Wobec tego, skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata za zajęcie nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to mając na uwadze wypełnienie wymogów miarkowania należy przyjąć, że zachowując proporcję, 5% opłata za zajęcie rachunku bankowego może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Wyliczona według tej samej metody 1% opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 4.275 zł. Zatem przy zastosowaniu zasad uwzględniających wytyczne w wyroku TK łączna kwota naliczonych opłat za czynności wyniosła 23.904,55 zł. Organ egzekucyjny ocenił w ten sposób stopień skomplikowania czynności egzekucyjnych
i nakład pracy organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny ustalił opłatę egzekucyjną za zajęcie rachunku bankowego pieniężnej w kwocie 19.930,23 zł, a opłatę manipulacyjną w kwocie 3.974,32 zł, a więc w obu przypadkach poniżej wartości ustalonej według postulowanej przez organ metody, co pozwala uznać, że ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a., przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Na potwierdzenie swojego stanowiska Dyrektor wskazał na wyroki sądów administracyjnych.
Na powyższe postanowienie Dyrektor Agencji złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu
I instancji oraz o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku znak sparwy 2001-IEE.711.7.2020 na okoliczność ukształtowania praktyki organów skarbowych w zakresie orzekania
o wysokości kosztów egzekucyjnych w administracji obciążających wierzyciela zgodnie z wyrokiem TK z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14. Zarzucił naruszenie:
1. art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6, art. 64 § 8 u.p.e.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1
i art. 84 Konstytucji RP, w zakresie w jakim zaskarżone postanowienie pomija wytyczne dotyczące wykładni i zastosowania ww. przepisów Konstytucji RP zawarte w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14, poprzez ich niezastosowanie podczas stosowania art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6, art. 64 § 8 u.p.e.a.;
2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Naczelnika, pomimo że organ winien, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Dyrektora Agencji naliczona kwota nie odpowiada realnie poniesionym przez organ egzekucyjny kosztom prowadzonej egzekucji i nie jest adekwatna do nakładów pracy i podjętych działań. Organy nie odniosły się do kwestii adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych, w odniesieniu do poziomu skomplikowania sprawy, do podejmowanych czynności, nakładu pracy przy podejmowaniu czynności egzekucyjnych. Organ, co wynika z uzasadnienia postanowienia, wysłał drogą elektroniczną do banku zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego, w wyniku czego naliczył opłatę egzekucyjną w kwocie 19.930,23 zł. Trudno przy tak lakonicznym wskazaniu podjętych czynności uznać, że podejmowane czynności były na tyle pracochłonne i skomplikowane, że uzasadniają tak wysokie koszty egzekucyjne.
Skarżący podniósł, że w wyniku zajęcia rachunku bankowego nie doszło fizycznie do pobrania jakiejkolwiek wierzytelności. Nie istniała wierzytelność wobec banku, ponieważ na zajętym rachunku bankowym nie było środków, którymi dłużnik mógł dysponować. Nawet gdyby przyjąć, że czynność polegająca na zajęciu rachunku bankowego jest tą czynnością niezależnie od tego, czy dłużnik dysponuje wierzytelnością wobec banku z tytułu prowadzenia przez ten bank rachunku bankowego, nie można wnieść, że czynność taka uprawnia organ egzekucyjny do pobrania z tego tytułu opłaty na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Wskazany przepis w ogóle nie przewiduje opłaty egzekucyjnej za zajęcie rachunku bankowego, a pkt 4 tego przepisu wprost odnosi się do wierzytelności. Zdaniem skarżącego skoro ustawodawca nie uregulował opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a Urząd Skarbowy, wyliczenie opłaty oparł na przepisie dotyczącym zajęcia wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych, uznać należy, iż warunkiem pobrania opłaty na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 jest istnienie wierzytelności. Organ opłatę manipulacyjną ustalił na poziomie 3974,32 zł, co oznacza, że w żaden sposób nie została ona powiązana z poniesionymi przez organ wydatkami a jej wysokość narusza równowagę między interesami Państwa a ochroną zobowiązanego do jej uiszczenia. Ponadto, w przypadku opłaty manipulacyjnej organ posłużył się sposobem miarkowania analogicznym jak w przypadku egzekucji z nieruchomości. Takie mechaniczne odniesienie się do limitów opłat stosowanych przy egzekucji nieruchomości doprowadziło do pominięcia standardów wynikających z wyroku TK, gdzie w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę zasadę proporcjonalności kosztów egzekucyjnych. Zaakceptowanie sposobu wyliczenia opłaty manipulacyjnej prowadziłoby do przyjęcia, że opłatę tą można wyliczać w sposób proporcjonalny
w odniesieniu do innych kwot podanych w innych przepisach, do czego przecież organ nie był uprawniony i co pozostaje w sprzeczności z treścią wyroku TK.
Skarżący zwrócił uwagę, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika nie było skuteczne. Organ egzekucyjny nie przekazał na rachunek bankowy wierzyciela żadnych środków. Zasada miarkowania nabiera szczególnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdzie kwota egzekwowanej należności jest wysoka – 382.096,71 zł, a zatem procentowe ustalanie opłat prowadzi do przekroczenia maksymalnego rozsądnego poziomu opłat. W ocenie strony zaznaczenia wymaga również fakt, że należność objęta tytułami wykonawczymi dotyczyła wyegzekwowania jednej należności, wynikającej z jednej decyzji
z (...) o solidarnej odpowiedzialności R. G., S. P., K. S., M.B. oraz A. T., a uchylonej (...) przez Prezesa Agencji. Zatem ściągnięcie roszczenia nawet z jednego członka zarządu stowarzyszenia zwalniało organ egzekucyjny z dochodzenia należności z pozostałych osób. Zdaniem skarżącego obciążenie państwowej osoby prawnej, jaką jest Agencja obowiązkiem uiszczenia tak wysokich kosztów postępowania egzekucyjnego na rzecz innego organu administracji publicznej jest nieuzasadnione. Pojęcie interesu publicznego, o którym mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, kosztami postępowania egzekucyjnego, na tle sytuacji finansowej Państwa.
Skarżący podniósł, że koszty zostały ustalone z pominięciem dyspozycji zawartych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 Wyrok ten został opublikowany 16 sierpnia 2016 r., tym samym organ orzekający o wysokości kosztów egzekucyjnych, wydając 16 grudnia 2019 r. postanowienie powinien uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia. Zatem ustalając wysokość opłat organ egzekucyjny powinien wskazać, jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości. Jednocześnie skarżący przywołał, na potwierdzenie swojego stanowiska, fragmenty wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy w pierwszej kolejności wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019.2325), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zaskarżone postanowienie Sąd uchyla, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem postępowania jest ocena legalności postanowienia Dyrektora
z (...), który utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika z (...) w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 23.904,55 zł w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie tytułu wykonawczego o nr (...) z (...) wystawionego przez Dyrektora Agencji, obejmującego zobowiązanie A. T. z tytułu orzeczonej solidarnej odpowiedzialności osób wchodzących w skład zarządu za zaległości Stowarzyszenia Producentów Warzyw w P.
Z przepisu art. 64 c § 1 i 4 u.p.e.a. wynika, że opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64 a wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego.
W myśl zaś art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego.
W judykaturze i piśmiennictwie zauważa się, że ponieważ ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, przyjmuje się, że art. 64c § 4 u.p.e.a. znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego pokryć kosztów egzekucyjnych (por. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2003 r., s. 167) lub gdy wyegzekwowanie kosztów wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych (wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 1883/07, LEX nr 524026; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2659/04, LEX nr 176870; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 1290/08, LEX nr 539104). Unormowanie to nie precyzuje przyczyn, na skutek których koszty egzekucyjne nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego i nie odróżnia powodów faktycznych i prawnych; nie wiąże z każdą kategorią tych okoliczności odmiennych reżimów prawnych obciążania kosztami egzekucyjnymi.
W ramach wykładni językowej analizowanego przepisu, a więc z uwzględnieniem możliwego sensu użytych w nim słów, można przyjąć, że owa, wynikająca z tego przepisu niemożność (nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego) może być także rozumiana jako prawny nakaz nieobciążania kosztami zobowiązanego, wynikłymi z egzekucji prowadzonej w wykonaniu wadliwego, niezgodnego z prawem aktu administracyjnego.
Prawidłowo więc organ egzekucyjny zastosował w kontrolowanej sprawie art. 64c § 4 u.p.e.a. Doszło bowiem (po uprzednio wydanym wyroku przez sąd administracyjny) do uchylenia decyzji orzekającej o odpowiedzialności zobowiązanego A. T. za zaległości Stowarzyszenia i umorzenia względem niego postępowania administracyjnego w powyższym zakresie. Okoliczności te natomiast legły u podstaw wniosku wierzyciela o umorzenie prowadzonego wobec zobowiązanego postępowania egzekucyjnego.
Zasadniczy spór w sprawie dotyczy kwestii wysokości określonych skarżącemu kosztów egzekucyjnych w kwocie 23.904,55 zł, na które składały się: opłata za zajęcie innej wierzytelności w wysokości 19.930,23 zł (pobrana na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) oraz opłata manipulacyjna w wysokości 3.974,32 zł (pobrana na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a.), w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14.
W ocenie Dyrektora organ egzekucyjny określając wysokość tych kosztów uwzględnił wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14. W konsekwencji organ egzekucyjny prawidłowo postanowił uwzględniając zasady miarkowania obliczyć wysokość opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za zajęcie rachunku bankowego odwołując się do
art. 64 § 1 pkt 6 i przyjmując jako punkt wyjścia ten przepis, określający maksymalną wysokość stawki za zajęcie nieruchomości, tj. 8 % kwoty egzekwowanej nie więcej niż 34.200 zł i zachowując zasady proporcji obliczył na tej podstawie maksymalną wysokość stawki za opłatę manipulacyjną oraz opłatę za zajęcie innej wierzytelności.
Zdaniem skarżącego naliczona kwota nie odpowiada realnie poniesionym przez organ egzekucyjny kosztom prowadzonej egzekucji i nie jest adekwatna do nakładu pracy i podjętych działań.
Odnosząc się do tak zarysowanej kwestii spornej należy przypomnieć, że
w wyroku z 28 czerwca 2016 r., w sprawie SK 31/14 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.
W uzasadnieniu tego wyroku (pkt 4.3.) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być
w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one
z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy, jak wyjaśnił Trybunał, określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana
z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne,
a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat
w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji
a czynnościami organów, za których podjęcie opłaty te zostały naliczone.
W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował z porządku prawnego przepisów art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. w całości. Ustawą z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1553), ustawodawca podjął interwencję
w uwzględnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i określił maksymalną wysokość opłat w toku prowadzenia egzekucji. Ustawa ta została opublikowana
19 sierpnia 2019 r. Mające zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje, na podstawie art. 15 tej ustawy wchodzą w życie jednak dopiero 20 lutego 2021 r.,
1 stycznia 2022 r. Oznacza to, że w dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć istniała podstawa prawna do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej
w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Wyrok TK zmienił jednak normatywną treść tych przepisów, derogując je w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Oznacza to, że organy stosujące prawo na podstawie tych przepisów muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy zaproponowały, oparte na racjonalnych przesłankach rozwiązanie - pozwalające do czasu uchwalenia zmiany przepisów u.p.e.a. realizującej wskazania Trybunału Konstytucyjnego, wypełnić lukę prawną stwierdzoną w orzeczeniu Trybunału polegającą na braku wyznaczenia maksymalnej wysokości opłat za zastosowane środki egzekucyjne. Akceptacja dla tego rodzaju postulowanego przez organ rozwiązania została wyrażona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 2094/18
i z 25 maja 2019 r. II FSK 407/19 (dostępne na www.orzezcenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w powołanych rozstrzygnięciach NSA.
Organ jako punkt odniesienia przyjął górną granicę kosztów z tytułu zajęcia nieruchomości, tj. kwotę 34.200 zł (jedyną ze wszystkich środków egzekucyjnych określoną w ustawie). W przypadku zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8% kwoty egzekwowanej należności. Organ wskazał dalej, że prowadzenie egzekucji z innej wierzytelności jest mniej skomplikowane niż prowadzenie egzekucji z nieruchomości. Skoro zatem, przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34 200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności należy uwzględnić mniejszy nakład pracy. Tym samym przyjąć należy, że w związku z brakiem ustawowej regulacji, opłata za zajęcie wierzytelności musi być niższa niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawce w kwocie 34.200 zł dla 8%. Wobec tego, skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata za zajęcie nieruchomości może wynosić maksymalnie 34 200 zł, to należy przyjąć, że zachowując proporcję, 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Wyliczona według tej samej metody 1% opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 4275 zł.
Zaletą zaproponowanego przez organy rozwiązania zmierzającego do "odtworzenia" maksymalnych stawek opłat dla poszczególnych środków egzekucyjnych jest również to, że opiera się ono na "parametrach ustawowych" (maksymalna stawka przy egzekucji z nieruchomości plus stawki procentowe dla poszczególnych środków egzekucyjnych) zamieszczonych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, których konstytucyjność nie została zakwestionowana.
W niniejszej sprawie organ egzekucyjny ustalił opłatę egzekucyjną za zajęcie innej wierzytelności pieniężnej w kwocie 19.930,23 zł, a opłatę manipulacyjną w kwocie 3.974,32 zł, a więc w obu przypadkach poniżej wartości ustalonej według postulowanej przez organ metody. Powyższe oznacza, że ustalone koszty egzekucyjne przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP.
Działając w ten sposób organ ocenił adekwatność kosztów do stopnia skomplikowania i pracochłonności w związku z ich egzekwowaniem.
W związku z powyższym zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6, art. 64 § 8 u.p.e.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1
i art. 84 Konstytucji RP Sąd uznał za niezasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego, interpretując ww. przepisy organ odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 31/14 z 28 czerwca 2016 r., prawidłowo zinterpretował i zastosował płynące z jego treści wytyczne.
Sąd nie podziela również podniesionych w skardze zarzutów w kontekście uwagi skarżącego o braku skuteczności prowadzonego postępowania, w trakcie którego nie doszło do przekazania na rachunek bankowy wierzyciela żadnych środków.
W niniejszej sprawie organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego (art. 80 u.p.e.a.).
Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr.
O dokonanej czynności egzekucyjnej można mówić już w sytuacji zastosowania danego środka egzekucyjnego, przykładowo jak w niniejszej sprawie zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zobowiązanego, nawet gdy nie było na rachunku bankowym środków finansowych. Przepis art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie uzależnia możliwości pobrania opłaty za czynności egzekucyjne od tego, czy należność w chwili dokonania czynności egzekucyjnej została wyegzekwowana. Opłaty te są należne organowi egzekucyjnemu za samo podjęcie tych czynności. Przez czynność egzekucyjną rozumie się bowiem wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Wysokość opłaty odnosi się do kwoty egzekwowanej, nie zaś wyegzekwowanej należności. Wierzyciel nie może więc uchylić się od obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego tylko z tego powodu, że było ono nieefektywne.
Poza sporem natomiast jest, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego – zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zobowiązanego. Dopełniono bowiem wymogów odnoszących się do zgodnego z przepisami zastosowania tego środka egzekucyjnego.
Przeszkody do uznania, że doszło do zastosowania tego środka nie mogło stanowić to, że w tym czasie na tym rachunku brak było środków. Wskazać należy, że zgodnie z art. 80 § 2 u.p.e.a., zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Za podjęcie przez organ egzekucyjny czynności zajęcia przysługuje mu wynagrodzenie.
W myśl art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych u dłużnika zajętej wierzytelności powstaje z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu.
Dłużnikiem zajętej wierzytelności zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 1a pkt 3 u.p.e.a. jest dłużnik zobowiązanego jak również bank, pracodawca, podmiot prowadzący działalność maklerską, trasata i inne podmioty realizujące na wezwanie organu egzekucyjnego zajęcie wierzytelności lub innego prawa majątkowego zobowiązanego.
W konsekwencji wierzyciel nie może uchylić się od obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego tylko z tego powodu, że było ono nieefektywne. Jak wskazał WSA w Opolu w wyroku z 21 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Op 33/18, obecnie obowiązujące przepisy nie uzależniają możliwości naliczania opłat egzekucyjnych od skuteczności postępowania egzekucyjnego. Przyjmuje się, że opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjne są konsekwencją stosowania przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych wymienionych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Na wynik kontroli zaskarżonego postanowienia nie ma także wpływu argumentacja skarżącego, w której podnosi, że należność objęta tytułem wykonawczym nr (...) oraz czterema innymi tytułami dotyczyła wyegzekwowania należności z jednej decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności za zaległości Stowarzyszenia.
Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie Naczelnik działał na wniosek wierzyciela, na podstawie wystawionego przez niego tytułu względem A.T. Tytuł ten obejmował kwotę należności pieniężnej w wysokości 382.096,71 wraz z odsetkami. Organ prawidłowo zatem odniósł wysokość kosztów do procentowej wysokości egzekwowanej należności. Kierując tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego celem przymusowego egzekwowania objętej nim należności, wierzyciel musi liczyć się z ewentualnością wystąpienia konsekwencji finansowych, w przypadku braku możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego. Nie jest przy tym istotne, w ilu postępowaniach egzekucyjnych dana kwota może być dochodzona.
Podkreślenia wymaga, iż w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organ umorzył postępowanie egzekucyjne wobec A. T. na wniosek wierzyciela. Wniosek ten uzasadniony był natomiast okolicznością, iż wobec zobowiązanego uchylono decyzję ustanawiającą jego odpowiedzialność jako osoby trzeciej za zaległości Stowarzyszenia i umorzono postępowanie administracyjne wszczęte uprzednio w tym zakresie.
Sąd nie podziela także eksponowanego w skardze poglądu, że obciążenie państwowej osoby prawnej jaką jest Agencja obowiązkiem uiszczenia tak wysokich kosztów postępowania egzekucyjnego na rzecz innego organu administracji publicznej jest nieuzasadnione i wbrew interesowi publicznemu.
To, że wierzyciel jest organem administracji nie może stanowić okoliczności mającej wpływ na wysokość kosztów. Agencja, jak każdy inny wierzyciel musi ponosić ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi, które nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. Inaczej doszłoby do statuowania pozanormatywnych przesłanek nieobciążania wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Wysokość kosztów egzekucyjnych wynika wprost z przepisów ustawy egzekucyjnej i są one należne organowi egzekucyjnemu z tytułu prowadzonej egzekucji, nawet w sytuacji, gdy wierzycielem są organy administracji. Ustawodawca nie wprowadził przedmiotowych ani podmiotowych zwolnień, które zwalniałyby dane organy administracji z obowiązku ponoszenia kosztów egzekucyjnych.
Nadto pojęcie interesu publicznego, skarżący podnosi przywołując art. 64e § 2 u.p.e.a., który dotyczy umorzenia kosztów egzekucyjnych, czyli instytucji pozostającej poza granicami kontrolowanej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, za nieuzasadnione uznać należy również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Końcowo podniesienia wymaga, iż strona nie dołączyła do skargi postanowienia Dyrektora IAS w Białymstoku. Jednakże podkreślić należy, że akt ten jest obojętny z punktu widzenia dokonywanej przez Sąd kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny dokonuje bowiem oceny zgodności objętego skargą postanowienia z obowiązującym prawem, nie zaś z perspektywy przyjętej przez inny organ praktyki orzeczniczej.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak
w sentencji wyroku.