I SA/Ke 132/24

I SA/Ke 132/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Magdalena Stępniak
Mirosław Surma /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 81 ust.1, art. 79, art. 82 ust.2, art. 12 pkt 11,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1762
art. 70a ust.1, ust.3a, art. 91d pkt 1,2, 3,
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. Ś. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie opracowania na 2023 rok planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Powiat K. 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Powiatu K. na rzecz W. Ś. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zarząd Powiatu w dniu 31 stycznia 2023 r. podjął [...] w sprawie opracowania na 2023 rok planu dofinansowania form doskonalenia nauczycieli w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Powiat K.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1526), dalej: "u.s.p.", § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz. U. z 2019, poz. 1653), dalej: "rozporządzenie" i Uchwały Nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu Koneckiego na 2023 rok, w związku z art. 70a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (j. t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.).
Na powyższą uchwałę W. Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela w zw. z § 5 oraz § 6 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organem prowadzącym w rozumieniu tych przepisów jest organ wykonawczy powiatu, podczas gdy organem tym jest organ stanowiący powiatu, a więc rada powiatu.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił wykładnię zwrotu "organ prowadzący",
o którym mowa w § 6 rozporządzenia. Wskazał, że rozporządzenie zostało wydane na mocy art. 70d Karty Nauczyciela, co czyni zasadnym oparcie się o treść tej ustawy w celu ustalenia znaczenia ww. zwrotu. Z kolei art. 70d Karty Nauczyciela pozostaje w ścisłym związku z kluczowym w sprawie art. 70a ust. 1 oraz art. 91d pkt 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis expressis verbis wskazuje, że organem, któremu przysługuje kompetencja do podjęcia przedmiotowej uchwały, jest rada powiatu. Przepis § 6 rozporządzenia odsyła wprost do art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela, który z kolei pozostaje w ścisłym związku z art. 70a ust. 1. Natomiast art. 91d pkt 1 wprost wskazuje w odniesieniu do art. 70a ust. 1, że organem właściwym do wykonywania kompetencji określonej w tym przepisie jest rada powiatu. Tym samym z wykładni systemowej i celowościowej wynika, że w stanie faktycznym sprawy organem prowadzącym w rozumieniu § 6 rozporządzenia jest rada powiatu. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał wyroki sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego, to nie Zarząd Powiatu, ale Rada Powiatu w K., zgodnie z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela wyodrębniła w budżecie powiatu środki finansowe na dofinansowanie, czemu dała wyraz w uchwale Nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu Koneckiego na 2023 rok. Zatem, przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z prawem i nie narusza art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela. Zapis § 1 ust. 1 kwestionowanej uchwały miał służyć pokazaniu, że w budżecie powiatu wyodrębniono środki finansowe na doskonalenie zawodowe nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych, w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Z Karty Nauczyciela wynika, że rada powiatu jest kompetentna jedynie w zakresie wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w budżecie powiatu. Pozostałe czynności dokonywane na podstawie art. 70a ust. 1 oraz przepisów ww. rozporządzenia są czynnościami związanymi z wykonywaniem budżetu i nie należą do kompetencji rady gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uprawnionego podmiotu na tego rodzaju akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do treści art. 81 ust. 1 u.s.p., legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt posiada wojewoda jako organ nadzoru, gdy w terminie 30 dni od daty doręczenia mu tego aktu nie skorzysta z uprawnień nadzorczych przewidzianych w art. 79 tej ustawy. Przepis ten w ustępie 1. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.p., w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2023 r. sygn. akt III FSK 1381/22 - dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie sąd stwierdził istotne naruszenie prawa. Zostały bowiem naruszone przepisy wyznaczające kompetencje organów samorządu powiatu do podejmowania uchwał. Niemniej należy wskazać, że uwzględnienie skargi nie mogło polegać na stwierdzeniu nieważności powyższej uchwały, jak wnioskował skarżący. Przepis art. 82 ust. 2 u.s.p. wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została wydana 31 stycznia 2023 r., zatem minął rok od jej podjęcia. Nie dotyczy jej jednak obowiązek z art. 78 ust. 1 u.s.p., który odnosi się tylko do starosty zobowiązanego do przedłożenia wojewodzie uchwał rady powiatu w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Nie budzi też wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2019 r. I GSK 1253/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 listopada 2021 r. III SA/Łd 825/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 września 2021 r. I SA/Ke 233/21- dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie podlegała przedłożeniu organowi nadzoru, dlatego wobec upływu w dniu wydania wyroku okresu ponad jednego roku od dnia podjęcia przedmiotowej uchwały, obowiązkiem sądu było zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 2 u.s.p., co skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem (pkt I sentencji wyroku). Wydana ona została w sprawie opracowania na 2023 rok planu dofinansowania form doskonalenia nauczycieli w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Powiat K.. W podstawie prawnej jej wydania wskazano przepisy art. 70a ust. 1 i ust. 3 Karty Nauczyciela oraz § 5 i § 6 rozporządzenia, ale ramy prawne dla jej podjęcia wyznaczał również przepis art. 70a ust. 3a Karty Nauczyciela.
Zgodnie z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Podziału środków, o których mowa w ust. 1, dokonuje się po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, zrzeszających nauczycieli (art. 70a ust. 3). Stosownie zaś do art. 70a ust. 3a tej ustawy, ze środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w ust. 1, dofinansowuje się: 1) koszty udziału nauczycieli w seminariach, konferencjach, wykładach, warsztatach, szkoleniach, studiach podyplomowych oraz innych formach doskonalenia zawodowego nauczycieli prowadzonych odpowiednio przez placówki doskonalenia nauczycieli, uczelnie oraz inne podmioty, których zadania statutowe obejmują doskonalenie zawodowe nauczycieli; 2) koszty udziału nauczycieli w formach kształcenia nauczycieli prowadzonych przez uczelnie i placówki doskonalenia nauczycieli (...).
Z kolei zgodnie z § 5 rozporządzenia, organ prowadzący do dnia 31 stycznia danego roku opracowuje na dany rok kalendarzowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy, uwzględniając: 1) wnioski dyrektorów szkół, o których mowa w § 4; 2) wyniki egzaminu ósmoklasisty, egzaminu zawodowego lub egzaminu maturalnego; 3) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 60 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe; 4) stopień realizacji harmonogramu szkoleń branżowych, o którym mowa w § 8.
W myśl natomiast § 6 rozporządzenia, organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie: 1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy; 2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane.
Spór w sprawie dotyczył możliwości realizowania przez organ wykonawczy powiatu (zarząd) kompetencji ujętych w przepisach § 5 i 6 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, zarząd powiatu nie był władny dla ich realizacji. W ocenie natomiast zarządu powiatu, podjęcie takiej uchwały należy do jego kompetencji, ponieważ stanowi wykonanie budżetu.
Zdaniem sądu, prawidłowe jest stanowisko skarżącego.
Rozstrzygnięcie niniejszego sporu, w zakresie właściwości rzeczowej organu stanowiącego i wykonawczego powiatu, sprowadza się do odkodowania zwrotu "organ prowadzący", o którym mowa w przepisach § 5 i § 6 rozporządzenia i przypisania takiego statusu radzie bądź zarządowi powiatu. Skoro zaś akt podustawowy, tj. rozporządzenie, nie zawiera definicji legalnej "organu prowadzącego", to należało odwołać się do aktu wyższego rzędu ustawy – Karta Nauczyciela, zawierającej w przepisie art. 70d delegację dla wydania tego rozporządzenia. Ponadto, co należy podkreślić, i na co powołał się zarząd powiatu w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, przepisy Karty Nauczyciela, a w szczególności przepis art. 70a ust. 1 tej ustawy, stanowił podstawę jej podjęcia. W konsekwencji determinowało to wniosek znajdujący wprost umocowanie w przepisie art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela, że realizacja zadań i kompetencji wskazanych w przepisie art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego należy do rady powiatu jako organu prowadzącego. Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego (jednoosobowe i kolegialne) właściwe są natomiast rzeczowo w zakresie wskazanym w pkt 2 i 3 art. 91d Karty Nauczyciela. Tym samym organ stanowiący powiatu (rada powiatu) jest organem prowadzącym, w rozumieniu Karty Nauczyciela i rozporządzenia, jedynie uprawnionym do realizacji kompetencji określonych w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela.
Wnioskowanie to znajduje również dodatkowe oparcie w treści samej delegacji ustawowej wyrażonej w art. 70d Karty Nauczyciela, w której ustawodawca odwołuje się do kompetencji organów wymienionych w art. 70a ust. 1 tej ustawy i środków o których mowa w tym przepisie.
W konsekwencji zarząd powiatu nie pełni funkcji organu prowadzącego w zakresie zadań określonych w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Zadania określone tym przepisem należą natomiast do zadań rady powiatu. Polegają na wyodrębnieniu w budżecie w określony sposób środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, podziału tych środków (ust. 3 w zw. z ust. 1), z uwzględnieniem celu i zakresu tego dofinansowania (ust. 3a w zw. z ust.1). Przepisy art. 70a ust. 3a pkt 1 i pkt 2 Karty Nauczyciela, do którego nawiązują § 5
i § 6 rozporządzenia, odwołując się do ust.1 art. 70a Karty Nauczyciela doprecyzowują (uszczegóławiają) jedynie treść przepisu ust. 1, wskazując na konkretne koszty związane z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Z kolei
przepis 70a ust. 3 tej ustawy uszczegóławia procedurę podziału środków opisanych w ust. 1 art. 70a Karty Nauczyciela. Taka konstrukcja tych przepisów jest przejawem realizacji zasady legislacyjnej, zgodnie z którą podstawową jednostkę redakcyjną tekstu prawnego (w tym przypadku artykułu) charakteryzuje samodzielność treściowa. Powinna ona prezentować właściwy dla niej jeden temat, którym jest nazwa działania lub stosunku, do którego ma zastosowanie wyrażona w niej norma. Elementy składowe jednostki podstawowej (tu: artykułu) powinny dotyczyć tego jednego wiodącego tematu i powinny być ułożone w tekście prawnym w pewnym ciągu logicznym, zwiększającym spójność oraz ułatwiającym konstrukcję odesłań wewnątrztekstowych (por. Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy Akty wykonawcze Prawo Miejscowe pod red. A. Malinowskiego, Warszawa 2009, s. 319).
Z tych względów sąd stwierdził, że art. 70a Karty Nauczyciela zawiera samodzielność treściową, obejmującą wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i zarazem podział tych środków. Oznacza to, że organem właściwym do podziału środków w rozumieniu
art. 70a ust. 3 Karty Nauczyciela jest ten sam organ prowadzący, o którym mowa
w art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d tej ustawy.
Wynik wykładni językowej, celowościowej oraz systemowej powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że organem prowadzącym
w rozumieniu § 5 i § 6 rozporządzenia jest rada powiatu. Dokonana wykładnia przeczy argumentacji zarządu powiatu, że podjęcie zaskarżonej uchwały stanowi czynności związane z wykonywaniem budżetu. Uchwała ta stanowi bowiem o podziale wyodrębnionych z budżetu środków, a nie jego wykonaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 3351/21). Ustalenie zaś w tej uchwale maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i pkt 2 Karty Nauczyciela, jest z kolei ściśle związane z wyżej wymienionymi czynnościami, co czyni ich zakwalifikowanie do kompetencji różnych organów jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) niezasadne.
Stosownie do treści art. 12 pkt 11 u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Do takich uchwał należy zaliczyć uchwałę w sprawie opracowania planu dofinansowania form doskonalenia nauczycieli w szkołach, wynikającą z innej ustawy, którą jest w tym przypadku Karta Nauczyciela.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 2 u.s.p. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej i obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j. t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).