I SA/Ke 128/24

I SA/Ke 128/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Magdalena Stępniak
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1762
art. 70a ust. 3 i 3a, art. 91d
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 79 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Kazimierskiego z dnia 8 marca 2023 r. nr 105/356/2023 w sprawie środków na dofinansowanie w 2023 r. form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat Kazimierski 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Powiatu Kazimierskiego na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 zł. (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 8 marca 2023 r. Zarząd Powiatu Kazimierskiego, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.), zwanej dalej "u.s.p.", art. 70a ust. 3 i ust. 34 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.), zwanej dalej "Kartą Nauczyciela" oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 1653), zwanego dalej "rozporządzeniem", podjął uchwałę nr 105/356/2023 w sprawie środków na dofinansowanie w 2023 r. form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat Kazimierski.
W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski zarzucił temu aktowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela w związku z § 5 i § 6 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że organem prowadzącym w rozumieniu tych przepisów jest organ wykonawczy powiatu, tj. zarząd powiatu, podczas gdy organem właściwym jest organ stanowiący powiatu, a więc rada powiatu.
Mając na uwadze powyższy zarzut, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organem właściwym do podjęcia uchwały w powyższej materii jest organ stanowiący powiatu, a zatem rada powiatu. Kompetencja ta nie przysługuje natomiast organowi wykonawczemu powiatu, którym jest zarząd powiatu. W związku z tym skarżący jako organ nadzoru zwrócił się pismem z 26 maja 2023 r. do zarządu powiatu o nadesłanie zaskarżonej uchwały celem poddania jej ocenie nadzorczej. Uchwała została doręczona skarżącemu
30 maja 2023 r. Na skutek analizy nadzorczej skarżący skierował 13 czerwca 2023 r. do zarządu powiatu zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w związku ze stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa polegającego na naruszeniu normy kompetencyjnej przez organ wykonawczy powiatu. W odpowiedzi 20 czerwca 2023 r. zarząd powiatu stwierdził, że jego zdaniem uchwała została podjęta zgodnie z prawem. Wobec tego skarżący skierował do Sądu skargę.
Skarżący wyjaśnił, że ww. rozporządzenie zostało wydane na mocy art. 70d Karty Nauczyciela, co wskazuje na zasadność oparcia się o treść tej ustawy w celu ustalenia znaczenia pojęcia "organ prowadzący" użytego w § 6 rozporządzenia.
Z kolei art. 70d Karty Nauczyciela pozostaje w ścisłym związku z kluczowymi w sprawie art. 70a ust. 1 i art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Wojewoda zauważył, że art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela trzeba stosować w powiązaniu z art. 91d pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 30 ust. 6 i 10a, art. 42 ust. 7, art. 42a ust. 1, art. 49 ust. 2, art. 70a ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Przepis ten - zdaniem skarżącego - expressis verbis stanowi, że organem, któremu przysługuje kompetencja do podjęcia przedmiotowej uchwały jest rada powiatu. W opinii skarżącego, § 6 rozporządzenia odsyła do art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela, który z kolei pozostaje w ścisłym związku z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Natomiast art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela wskazuje w odniesieniu do art. 70a ust. 1 tej ustawy, że organem właściwym do wykonywania kompetencji określonej w tym przepisie jest rada powiatu.
Zdaniem skarżącego, z wykładni systemowej i celowościowej wynika zatem, że w tej sprawie organem prowadzącym w rozumieniu § 6 rozporządzenia jest organ stanowiący powiatu, czyli rada powiatu.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu podzielił stanowisko Wojewody w sprawie zaskarżonej uchwały. Dodał, że uwzględnił je przy podejmowaniu uchwały w przedmiotowej sprawie na rok 2024.
Na rozprawie 25 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zważył co następuje:
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uprawnionego podmiotu na tego rodzaju akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2023 r. sygn. akt III FSK 1381/22; CBOSA).
W niniejszej sprawie sąd stwierdził istotne naruszenie prawa. Zostały bowiem naruszone przepisy wyznaczające kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał. Sąd posłuży się argumentacją prawną, jako Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach już zaprezentował w sprawach sygn. akt: I SA/Ke 444/23, I SA/Ke 479/23, I SA/Ke 457/23, I SA/Ke 458/23, I SA/Ke 456/23, podzielając pogląd prawny zajęty przez składy orzekające w przywołanych sprawach.
Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała zarządu powiatu w sprawie środków na dofinansowanie w 2023 r. form doskonalenia zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat Kazimierski.
Ramy prawne dla jej podjęcia wyznaczały przepisy art. 70a ust. 3 i 3a Karty Nauczyciela oraz § 5 i § 6 rozporządzenia.
Zgodnie z art. 70a ust. 1 w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych – w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Podziału środków, o których mowa w ust. 1, dokonuje się po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, zrzeszających nauczycieli (art. 70a ust. 3). Stosownie zaś do art. 70a ust. 3a tej ustawy ze środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli,
o których mowa w ust. 1, dofinansowuje się:
1) koszty udziału nauczycieli w seminariach, konferencjach, wykładach, warsztatach, szkoleniach, studiach podyplomowych oraz innych formach doskonalenia zawodowego nauczycieli prowadzonych odpowiednio przez placówki doskonalenia nauczycieli, uczelnie oraz inne podmioty, których zadania statutowe obejmują doskonalenie zawodowe nauczycieli;
2) koszty udziału nauczycieli w formach kształcenia nauczycieli prowadzonych przez uczelnie i placówki doskonalenia nauczycieli.
Z kolei zgodnie z § 5 rozporządzenia organ prowadzący do dnia 31 stycznia danego roku opracowuje na dany rok kalendarzowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy, uwzględniając:
1) wnioski dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w § 4;
2) wyniki egzaminu ósmoklasisty, egzaminu zawodowego lub egzaminu maturalnego;
3) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 60 ust. 3 pkt 1 ustawy – prawo oświatowe;
4) stopień realizacji harmonogramu szkoleń branżowych, o którym mowa w § 8.
W myśl natomiast § 6 rozporządzenia, organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie:
1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy;
2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane.
Spór w sprawie, dotyczył możliwości realizowania przez organ wykonawczy powiatu (zarząd) kompetencji ujętych w przepisach § 5 i 6 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, zarząd powiatu nie był władny do realizacji kompetencji opisanych w przepisach § 5 i § 6 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ podzielił stanowisko organu nadzoru.
Również sąd uznaje to stanowisko za prawidłowe z następujących powodów.
Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do odkodowania zwrotu "organ prowadzący", o którym mowa w przepisach § 5 i § 6 rozporządzenia. Rozporządzenie nie zawiera bowiem definicji "organu prowadzącego".
Nie jest w tym przypadku miarodajne odwołanie się do dwupodziału organów jednostki samorządu terytorialnego na stanowiący i wykonawczy oraz upatrywanie kompetencji zarządu powiatu do wydania zaskarżonej uchwały jako organu wykonawczego. Pierwszeństwo w realiach sprawy należy oddać przepisom, na podstawie których organ prowadzący realizuje uchwałą powierzone zadania.
Delegację ustawową do wydania rozporządzenia stanowi art. 70d Karty Nauczyciela. W związku z tym w celu ustalenia znaczenia terminu "organ prowadzący" należy odwołać się do przepisów ustawy Karta Nauczyciela. Ustawa ta zawiera regulację wprost określającą organ prowadzący (organy prowadzące) powołane do realizacji zadań wynikających z tej ustawy. Stosownie bowiem do art. 91d Karty Nauczyciela w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w:
1. art. 30 ust. 6 i 10a, art. 42 ust. 7, art. 42a ust. 1, art. 49 ust. 2, art. 70a ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa;
2. art. 9g ust. 2, art. 29 ust. 1, art. 30a oraz art. 53 ust. 3a i 4 - wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa;
3. art. 6a ust. 1 pkt 3 oraz ust. 6, art. 9b ust. 3, 3a i 4 pkt 2 oraz ust. 6, art. 9g ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 18 ust. 4 i 5, art. 22 ust. 1, art. 26 ust. 2, art. 42 ust. 6a, art. 54 ust. 5, art. 63 ust. 2, art. 75 ust. 2a, art. 85s ust. 4, art. 85t ust. 1, 2 i 5 oraz art. 85z ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 - wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.
Przy analizie przepisów Karty Nauczyciela pod kątem ustalenia znaczenia zwrotu "organ prowadzący" istotna jest również treść wskazanego wyżej art. 70d Karty Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia: 1. rodzaje wydatków związanych z organizacją i prowadzeniem doskonalenia zawodowego nauczycieli, które mogą być dofinansowywane ze środków, o których mowa w art. 70a ust. 1; 2. warunki, tryb i kryteria przyznawania środków, o których mowa w art. 70a ust. 1; 3. szczegółowe cele szkolenia branżowego oraz tryb i warunki kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe; - uwzględniając kompetencje organów wymienionych w art. 70a ust. 1 (...).
Z powyższego wynika zatem, że zarząd powiatu nie pełni funkcji organu prowadzącego w zakresie zadań określonych w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Zadania określone tym przepisem należą natomiast do zadań rady powiatu. Zadanie to polega na wyodrębnieniu w budżecie rady powiatu (organu prowadzącego) środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Zdaniem sądu, przepisy art. 70a ust. 3a pkt 1 i pkt 2 Karty Nauczyciela, do których nawiązują § 5 i
§ 6 rozporządzenia precyzują jedynie ustęp 1 art. 70a Karty Nauczyciela, wskazując na konkretne koszty związane z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Z kolei art. 70a ust. 3 tej ustawy opisuje procedurę podziału środków wyodrębnionych w budżecie rady powiatu. Należy zauważyć, że podstawową jednostkę redakcyjną tekstu prawnego (w tym przypadku artykułu) charakteryzuje samodzielność treściowa. Innymi słowy podstawowa jednostka redakcyjna powinna prezentować właściwy dla niej jeden temat, którym jest nazwa działania lub stosunku, do którego ma zastosowanie wyrażona w niej norma. Elementy składowe jednostki podstawowej powinny dotyczyć tego jednego wiodącego tematu. Podstawowe jednostki redakcyjne powinny być ułożone w tekście prawnym w pewnym ciągu logicznym, zwiększającym spójność oraz ułatwiającym konstrukcję odesłań wewnątrztekstowych (por. Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy Akty wykonawcze Prawo Miejscowe pod red. A. Malinowskiego, Warszawa 2009, s. 319).
Z tych względów należy przyjąć, że art. 70a Karty Nauczyciela zawiera samodzielność treściową obejmującą wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i zarazem podział tych wyodrębnionych środków.
Oznacza to, że organem właściwym do podziału środków w rozumieniu art. 70 ust. 3 Karty Nauczyciela jest ten sam organ prowadzący, o którym mowa w art. 70a ust. 1 tej ustawy.
Z przedstawionej wyżej systemowej wykładni przywołanych przepisów Karty Nauczyciela wynika, że w stanie faktycznym sprawy organem prowadzącym w rozumieniu § 5 i § 6 rozporządzenia jest rada powiatu. Dokonana wykładnia przeczy przyjęciu, że podjęcie zaskarżonej uchwały stanowi realizację kompetencji wykonawczych zarządu powiatu w postaci wykonania budżetu. Uchwała ta stanowi bowiem jedynie o podziale wyodrębnionych z budżetu środków, a nie jego wykonaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 3351/21; CBOSA). Ustalenie zaś w tej uchwale maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i pkt 2 Karty Nauczyciela jest z kolei ściśle związane z wyżej wymienionymi czynnościami, co czyni ich zakwalifikowanie do kompetencji różnych organów jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) niezasadne.
Z tych względów należy też przyjąć, że kompetencja rady powiatu do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez powiat, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy Karta Nauczyciela oraz form i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane, wynika z innej ustawy, którą jest ustawa Karta Nauczyciela (art. 12 pkt 11 u.s.p.).
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, należnych stronie skarżącej i obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł – orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).