I SA/Ke 110/25

I SA/Ke 110/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Magdalena Chraniuk-Stępniak /sprawozdawca/
Magdalena Stępniak
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par 2 pkt 3, art. 134 par 1, art. 145 par 1 pkt 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 132
art. 7 par 3 i art. 29 par 1 i 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 111
art. 59 par 1 pkt 11 i art. 70 par 8
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. Ś. O. R. A. R. i M. R. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 14 lutego 2025 r. nr 2601-IEE.7113.6.2025.2 w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji z przedmiotu hipoteki oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach (dalej: dyrektor) postanowieniem z 14 lutego 2025 r. nr 2601-IEE.7113.6.2025.2 po rozpatrzeniu zażalenia D. Ś. O. R. A. w K. (dalej: dyrektor A.) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Opatowie (dalej: naczelnik, organ egzekucyjny) z 30 grudnia 2024 r., nr 2607-SEE.7113.156.2024.PK wydane w sprawie nieprzystąpienia do egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej ustanowionej w księdze wieczystej.
Organ ustalił, że 23 października 2024 r. do organu egzekucyjnego przekazano wniosek o wszczęcie egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej ustanowionej w księdze wieczystej nr [...] wraz z kolejnym tytułem wykonawczym nr 1 wystawionym przez wierzyciela - dyrektora A.. Naczelnik jako organ egzekucyjny był właściwy do ewentualnego przeprowadzenia egzekucji z nieruchomości z uwagi na miejsce położenia nieruchomości. Wierzyciel wystawił kolejny tytuł wykonawczy i przekazał do realizacji wraz z wnioskiem o egzekucję z przedmiotu hipoteki przymusowej w związku z przejściem własności nieruchomości na podmiot inny niż zobowiązany (spadkobierca zobowiązanego). Dalej wyjaśnił, że pierwotny tytuł wykonawczy z 8 kwietnia 2014 r. wystawiony został przez dyrektora A. na zobowiązanego M. P. i skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. Ś., jako do organu egzekucyjnego właściwego do prowadzenia egzekucji administracyjnej z majątku zobowiązanego.
Postanowieniem z 18 lipca 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. Ś. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego w związku ze śmiercią ww. zobowiązanego 4 czerwca 2019 r. Na wniosek wierzyciela ( z dnia 4 października 2024 r.) postanowieniem z 4 lutego 2025 r. postępowanie podjęto. Nadto ww. pismem dyrektor A. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. Ś. z wnioskiem o egzekucję zadłużenia z przedmiotu hipoteki przymusowej ustanowionej w księdze wieczystej Nr [...] Podał, że zdarzeniem powodującym wystąpienie z wnioskiem do organu egzekucyjnego było wydanie [...]. przez Sąd Rejonowy w O. Ś. postanowienia w sprawie o sygn. akt I Ns [...], zgodnie z którym spadek po M. P. na podstawie ustawy w całości nabyła Gmina O. Ś. (dalej: gmina). Wierzyciel we wniosku o wszczęcie egzekucji z nieruchomości wskazał na treść przepisu art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej podając, że zaległości zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, jednak po upływie terminu przedawnienia zaległości te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Jednocześnie wskazał, że termin przedawnienia zaległości objętej kolejnym tytułem wykonawczym nr 1 upłynął z dniem 4 lutego 2022 r.
Następnie dyrektor wskazał, że 30 grudnia 2024 r. naczelnik wydał postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji z przedmiotu hipoteki na podstawie kolejnego tytułu wykonawczego nr 1. Postanowienie doręczono wierzycielowi 30 grudnia 2024 r., zaś pismem z 10 stycznia 2024 r. dyrektor A. wniósł zażalenie.
Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie naczelnika dyrektor przywołał przepis art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2025 r. poz. 132) - dalej: u.p.e.a. Podniósł, że jedną z przesłanek odmowy przystąpienia do egzekucji jest zgodnie z art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. uprawdopodobnienie, że egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Naczelnik jako podstawę nieprzystąpienia do egzekucji powołał ww. przesłankę wskazując, że zobowiązanie, które ma być egzekwowane z przedmiotu hipoteki wygasło, co stanowi przeszkodę do jego dochodzenia w drodze egzekucji administracyjnej. Natomiast wierzyciel zarzucił organowi egzekucyjnemu przedstawienie innych przyczyn niż wynikające z art. 29 § 2 u.p.e.a. oraz brak uprawdopodobnienia, że egzekucja z przedmiotu hipoteki będzie bezskuteczna. Zarzucił również, że pomimo braku uprawnień organ egzekucyjny badał zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Zdaniem dyrektora podniesione w zażaleniu zarzuty nie zasługiwały na akceptację. Wyjaśnił, że co prawda, zgodnie z brzmieniem art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to jest on obowiązany do chociażby sprawdzenia, czy obowiązek ten nie wygasł. W ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być kontrolowane kwestie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu – lecz nie każde nieistnienie obowiązku i nie każdy przypadek braku jego wymagalności musi prowadzić do weryfikacji decyzji określających obowiązki poddane egzekucji. Badanie merytoryczne ogranicza się wówczas do istnienia obowiązku w takim sensie, że organ będzie zobowiązany do ustalenia, czy obowiązek nie wygasł lub nie uległ przedawnieniu.
Zdaniem dyrektora, wbrew zarzutom wierzyciela, organ egzekucyjny nie badał zasadności ani wymagalności należności objętej kolejnym tytułem wykonawczym nr 1. Informacje dotyczące zakończenia postępowania spadkowego i nabycia spadku przez gminę oraz o przedawnieniu dochodzonych należności 4 lutego 2022 r. wierzyciel wskazał we wniosku z 24 października 2024 r. o wszczęcie egzekucji z przedmiotu hipoteki. Następnie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma nie przedawnienie dochodzonej należności, ale jej wygaśnięcie na podstawie art. 59 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 111), dalej; "O. p.", którego treść przywołał. W świetle wskazanego przepisu od dnia śmierci M. P. - 4 czerwca 2019 r., zobowiązanie z tytułu nienależnie pobranych środków pochodzących z funduszy UE w stosunku do ARMiR przestało istnieć. Powyższe spowodowało, że termin przedawnienia zobowiązania przestał biec dalej. Skoro zobowiązanie wygasło przed upływem terminu przedawnienia, to nie mogło ono wygasnąć ponownie wskutek przedawnienia.
W konsekwencji dyrektor podkreślił, że wygaśnięcie zobowiązania stanowi przeszkodę do dochodzenia jego w drodze egzekucji administracyjnej. Stwierdzenie wygaśnięcia zobowiązania skutkuje koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zatem organ egzekucyjny nie mógł wszcząć egzekucji z przedmiotu hipoteki poprzez jej zajęcie. Brak podstaw do wszczęcia egzekucji jest w istocie najdalej idącą formą jej bezskuteczności. Prawne przeszkody uniemożliwiające wszczęcie postępowania dają zatem dostateczną podstawę do tego aby uznać, że zachodzi bezskuteczność egzekucji.
Podał, że stwierdzenie wierzyciela zawarte w zażaleniu, że wygaśnięcie zobowiązania na podstawie art. 59 § 1 pkt 11 O.p. nie jest równoznaczne z wygaśnięciem zabezpieczenia dokonanego wpisem hipotecznym na nieruchomości dłużnika nie ma zastosowania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W przypadku przeniesienia własności przedmiotu hipoteki przymusowej na inny podmiot nie zostaje wyłączona możliwość przeprowadzenia egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej, jednakże dochodzone należności, do których uzyskania ma prowadzić ta egzekucja muszą istnieć i być wymagalne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie złożył dyrektor A.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia naczelnika, zarzucił naruszenie przepisów:
- art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do niniejszego postanowienia stanowiącego, iż organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz nie uprawdopodobnił, że egzekucja administracyjna będzie z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne pomimo, że na tej podstawie wydał zaskarżone postanowienie.
- art. 59 § 1 pkt 11 O.p. poprzez jego zastosowanie z pominięciem przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece, w przypadku należności zabezpieczonych hipoteką przymusową na nieruchomości, z której to wierzyciel hipoteczny chce się zaspokoić.
- art. 3, art. 65 § 1, art. 74 oraz art. 77 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1984 ze zm.), dalej "u.k.w.h." poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, iż hipoteka obciąża nieruchomość, zatem przy odpowiedzialności rzeczowej nie ma znaczenia kto jest właścicielem nieruchomości obciążonej hipoteką.
W uzasadnieniu skargi dyrektor A. podkreślił, że organy skupiły się jedynie na zapisach art. 59 § 1 pkt 11 O.p. pomijając całkowicie fakt, że wierzyciel zawnioskował o egzekucję wyłącznie z przedmiotu hipoteki przymusowej, wystawiając kolejny tytuł wykonawczy gdzie gmina stała się dłużnikiem rzeczowym, a nie o egzekucję z nieruchomości, której aktualnie w wyniku przyjęcia spadku jest wymieniona gmina (spadkobierca). Wskazał, że odpowiedzialność dłużnika rzeczowego kształtuje się nieco inaczej niż odpowiedzialność dłużnika osobistego. Następnie powołując się na treść art. 3 i art. 74 u.k.w.h. podniósł, że domniemanie wynikające z art. 3 u.k.w.h. rozciąga się także na wierzytelność zabezpieczoną hipoteką, co sprawia, że wpis hipoteki jest w takim przypadku dla wierzyciela hipotecznego dostateczną legitymacją procesową i przesłanką potwierdzającą zasadność dochodzonego roszczenia. Z aktualnej treści księgi wieczystej [...] w dziale IV "Hipoteka", pomimo zmiany dokonanej w dziale II "Własność" na gminę, widnieje w dalszym ciągu hipoteka przymusowa na rzecz A. R. i M. R. wpisana w dniu 28 sierpnia 2018 r. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] (tj. przed śmiercią M. P.), zatem nie sposób zgodzić się z organem egzekucyjnym, że należność nie istnieje i z chwilą śmierci spadkodawcy wygasła z mocy prawa z dniem 4 czerwca 2019 r.
Zarzucił, że dyrektor pobieżnie odniósł się do argumentów wierzyciela, że wygaśnięcie zobowiązania nie może być równoznaczne z wygaśnięciem zabezpieczenia dokonanego wpisem hipotecznym na nieruchomości, stwierdzając że powyższe nie ma zastosowania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, gdyż dochodzona należność do których uzyskania ma prowadzić ta egzekucja muszą istnieć i być wymagalne. Powyższe stwierdzenie jest niezrozumiałe i narusza przepisy u.k.w.h.
Następnie podniósł, że wszczęcie egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej w przypadku stwierdzenia, że własność została przeniesiona na inny podmiot jest możliwe tylko wówczas, jeśli w pierwszej kolejności wierzyciel doprowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i do skierowania tytułu wykonawczego do egzekucji, a dopiero potem można przystąpić do wystawienia kolejnego tytułu wykonawczego i taką kolejność wierzyciel zastosował. Kolejny tytuł wykonawczy nie stanowi wszczęcia nowego postępowania egzekucyjnego jedynie w ramach już wszczętego postępowania egzekucję wierzytelności zabezpieczonej, co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż organy egzekucyjne ten fakt pominęły.
Zdaniem dyrektora A. organ nie uprawdopodobnił, że egzekucja z przedmiotu hipoteki będzie bezskuteczna, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że należność się przedawniła, wygasła i przestała istnieć - do badania czego nie był uprawniony. Majątek objęty księgą wieczysta Nr [...] istnieje, zatem wyegzekwowanie należności jest możliwie. Jedynie na etapie już przeprowadzonej egzekucji z przedmiotu hipoteki można wysnuć wnioski co do skuteczności i możliwości odzyskania całości bądź części roszczenia, a nie na etapie badania dopuszczalności egzekucji. Wskazał, że wierzyciel zawnioskował o egzekucję jedynie z przedmiotu hipoteki, gdzie została zabezpieczona należność A. i ograniczył kwotę dochodzoną do terminu przedawnienia należności, nie wnioskował o egzekucję z majątku własnego gminy.
Końcowo odniósł się do kwestii przedawnienia spornych należności oraz obowiązywania przepisu art. 70 § 8 O.p.
W odpowiedzi na skargę dyrektor wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Kontroli sądu podlegało postanowienie dyrektora utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie naczelnika wydane w sprawie nieprzystąpienia do egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej ustanowionej w księdze wieczystej.
Zdaniem sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 29 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny niebędący jednocześnie wierzycielem nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli: 1) obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej; 2) organ egzekucyjny uprawdopodobni, że egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne; 3) tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2.
Postanowienia wydane w sprawie były reakcją na wniosek o egzekucję zadłużenia z przedmiotu hipoteki przymusowej wraz z wystawionym przez wierzyciela – Dyrektora Ś. A. w K. kolejnym tytułem wykonawczym.
Odnotowania wymaga, że uprzednio toczyło się postępowanie egzekucyjne, wszczęte wobec dłużnika – M. P.. Egzekucja administracyjna dotyczyła należności pieniężnej – nienależnie pobranej kwoty środków pochodzących z funduszy UE (z tytułu renty strukturalnej), podstawę prawną obowiązku stanowiło orzeczenie – decyzja z 14 grudnia 2012 r., wydana na podstawie art. 29 ust 1 pkt 1 i ust 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634), dalej ustawa o Agencji.
M. P. zmarł 4 czerwca 2019 r., a Sąd Rejonowy w O. Ś. postanowieniem z dnia [...] wydanym w sprawie I Ns [...] orzekł, że spadek po M. P. na podstawie ustawy nabyła w całości Gmina O. Ś..
Wierzyciel podjął wyżej opisane czynności argumentując, że dochodzone należności uległy przedawnieniu z dniem 4 lutego 2022 r. Z uwagi na brak możliwości wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za długi spadkowe na spadkobiercę wniósł o egzekucję zadłużenia wyłącznie z przedmiotu hipoteki przymusowej ustanowionej na księdze wieczystej Nr [...], albowiem zdaniem wierzyciela, zgodnie z art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej zaległości zabezpieczone hipoteką nie przedawniają się.
W nawiązaniu do brzmienia art. 29 ust 1 i 7 ustawy o Agencji, obowiązujących w dacie wydania decyzji wobec M. P., wskazać trzeba, że ustalenie kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust 1). Natomiast zgodnie z ust 7 w/w przepisu, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni.
Natomiast zgodnie z art. 29 ust 10 ustawy o Agencji, do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że dochodzone w egzekucji administracyjnej należności są środkami publicznymi i stosuje się do nich odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, wśród których znajduje się przepis art. 59 O.p. wymieniający formy wygaśnięcia zobowiązań. Zgodnie z treścią art. 59 § 1 pkt 11 O.p. zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek: nabycia spadku w całości przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego stwierdzonego przez prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku - ze skutkiem na dzień otwarcia spadku. Przepis ten jest jednoznaczny w swej treści i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Fakt wygaśnięcia zobowiązania łączy z okolicznością nabycia spadku m.in. przez gminę, nie formułując jednocześnie żadnych innych warunków, od których uzależniony byłby skutek wygaśnięcia zobowiązania w tym przypadku.
Wobec ziszczenia się powyższej przesłanki w realiach kontrolowanej sprawy, organ egzekucyjny słusznie przyjął, że dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym należność z tytułu nienależnie pobranych środków pochodzących z funduszy UE wygasła z dniem 4 czerwca 2019 r.
Mając na względzie powyższe prawidłowo organy – stwierdzając bezskuteczność egzekucji nie przystąpiły do egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej.
W myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Mimo jednoznacznego brzmienia art. 29 § 1 u.p.e.a. pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości, co do możliwości badania w ramach czynności wstępnych zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28.05.1999 r., III SA 1321/98, LEX nr 46239, wypowiedział pogląd, że wprawdzie zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to jednak, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 bądź art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest obowiązany do zbadania pewnych kwestii wykraczających poza problematykę dopuszczalności egzekucji. W ocenie sądu organ egzekucyjny jest zatem obowiązany do sprawdzenia chociażby tego, czy obowiązek jeszcze istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4.10.2000 r., III SA 1525/99, LEX nr 47233, stwierdził, że organ egzekucyjny, badając z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie może ograniczyć się do przytoczenia stanowiska wierzyciela w sprawie nieprzedawnienia należności, ale jest zobowiązany do samodzielnego ustalenia, które przepisy prawa wykluczają możliwość stwierdzenia wygaśnięcia należności z powodu przedawnienia.
Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę, organ winien sprawdzić czy obowiązek istnieje również wówczas, gdy organowi temu znana jest z urzędu inna okoliczność świadcząca o wygaśnięciu dochodzonej należności.
Badanie, czy obowiązek istnieje lub czy występuje brak jego wymagalności nie jest wówczas równoważne z kontrolą sprawy. W ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być kontrolowane kwestie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu – lecz nie każde nieistnienie obowiązku i nie każdy przypadek braku jego wymagalności musi prowadzić do weryfikacji decyzji określających obowiązki poddane egzekucji. Badanie merytoryczne ogranicza się wówczas do oceny istnienia obowiązku w takim sensie, że organ będzie zobowiązany do ustalenia, czy obowiązek nie uległ przedawnieniu lub nie wygasł z innych przewidzianych prawem przyczyn.
Innymi słowy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania dopuszczalności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie jest on jednak zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w ogóle (wyrok NSA z dnia 22 września 1997 r., sygn. akt III SA 774/96).
Weryfikacja, czy przymusowo egzekwowana należność istnieje mieści się zatem w ramach czynności wstępnych organu egzekucyjnego prowadzących do wniosków o dopuszczalności i celowości egzekucji administracyjnej. Organ nie prowadzi przy tym żadnego postępowania wyjaśniającego w tym względzie, lecz bierze pod uwagę okoliczności znane mu z urzędu lub podane przez wierzyciela i ocenia je przez pryzmat przepisów powszechnie obowiązującego prawa znajdujących zastosowanie do konkretnych należności.
Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Informacje dotyczące zakończenia postępowania spadkowego i nabycia spadku przez gminę oraz o przedawnieniu dochodzonych należności 4 lutego 2022 r. wierzyciel sam wskazał we wniosku z 24 października 2024 r. o egzekucję zadłużenia z przedmiotu hipoteki.
Wygaśnięcie zobowiązania niewątpliwie stanowi przeszkodę do jego dochodzenia w drodze egzekucji administracyjnej. Stwierdzenie wygaśnięcia zobowiązania skutkuje koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego, jest też podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Jednakże zdaniem sądu, jeżeli, tak jak w realiach sprawy, ponad wszelką wątpliwość stwierdzono wygaśnięcie należności już na etapie wstępnym (powody świadczące o tej okoliczności wskazał wierzyciel we wniosku), niecelowym byłoby podejmowanie jakichkolwiek czynności egzekucyjnych.
Podkreślenia wymaga, że celem postępowania egzekucyjnego jest skuteczne doprowadzenie do wykonania obowiązków poprzez zastosowanie określonych środków egzekucyjnych. Działanie takie będzie jednak tylko wtedy uzasadnione, jeśli obowiązek taki istnieje.
Powyższą argumentację wspiera brzmienie art. 7 § 3 u.p.e.a. w myśl którego stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.
Zatem organ egzekucyjny nie mógł, zgodnie z wnioskiem wierzyciela, prowadzić egzekucji z przedmiotu hipoteki poprzez jej zajęcie. Słusznie podnosi organ odwoławczy, że brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia egzekucji jest w istocie najdalej idącą formą jej bezskuteczności. Prawne przeszkody uniemożliwiające wszczęcie postępowania dają zatem dostateczną podstawę do tego aby uznać, że zachodzi bezskuteczność egzekucji.
Prawidłowo też uwypuklono, że w przypadku przeniesienia własności przedmiotu hipoteki przymusowej na inny podmiot, nie zostaje wyłączona możliwość przeprowadzenia egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej, jednakże dochodzone należności, do których uzyskania ma prowadzić ta egzekucja muszą istnieć i być wymagalne.
Publicznoprawny charakter egzekwowanej należności, przymusowe dochodzenie jej wykonania na podstawie przepisów ustawy u.p.e.a. oraz odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej – w tym przepisu o formach wygasania takich należności każą przyjąć, że istnienie należności podlega weryfikacji organu egzekucyjnego na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. Podkreślić też trzeba, że przepisy charakteryzujące dochodzoną w postępowaniu egzekucyjnym należność oraz określające skutki zaistnienia zdarzeń mających wpływ na ich istnienie, mają pierwszeństwo i muszą być stosowane przez organy administracyjne. Tym samym nie znajduje uznania argumentacja skargi wskazująca na wadliwe pominięcie przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zastosowanie zgodnie z intencją skarżącego powołanych przepisów i prowadzenie postępowania egzekucyjnego spowodowałoby z kolei rażące uchybienie art. 59 § 1 pkt 11 O.p jak i (ewentualnie) art. 70 § 8 O.p. poprzez zignorowanie skutku wygaśnięcia dochodzonej w egzekucji administracyjnej należności.
Podniesienia wymaga również, że w przypadku niewystąpienia innej przesłanki wygaśnięcia dochodzonego zobowiązania (należności) należałoby w realiach sprawy rozważyć skutek upływu terminu przedawnienia tej należności (jak podaje wierzyciel – z dniem 4 lutego 2022 r.), nawet wówczas, gdy jest ona zabezpieczona poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej.
Art. 70 § 8 O.p. stanowi, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu.
Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że dla ustalenia przedawnienia należności objętych wnioskiem wierzyciela nie mogło mieć znaczenia zabezpieczenie hipoteczne, na które wskazał wierzyciel, w kontekście zacytowanego przepisu art. 70 § 8 O.p. Norma ta sprzeciwia się bowiem standardom wyznaczonym przez ustawę zasadniczą - Konstytucję RP.
Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok NSA z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2837/17. W wyroku tym Sąd kasacyjny wskazał, że analizując treść ww. normy i otoczenie normatywne w jakim funkcjonuje dostrzec można przez prostą analogię pełną zbieżność z funkcjonowaniem normy prawnej, której domniemanie konstytucyjności podważył Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12, OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97, Lex nr 1385861) Trybunał stwierdził, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowił, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki. Warto przy tym dostrzec, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że również wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 O.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 O.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r. Mają one bowiem także zastosowanie do będącego jego odpowiednikiem art. 70 § 8 O.p. Prowadzi to do wniosku, że art. 70 § 8 O.p. także należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji, ustanowienie hipoteki na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2013 r., II FSK 1807/12; z 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12; z 18 lipca 2014 r., I FSK 1042/13; z 16 września 2014r., I FSK 317/14; z 21 stycznia 2015 r., II FSK 1764/14; z 22 maja 2015 r., II FSK 316/14; z 17 września 2015 r., I FSK 949/14; z 20 października 2016 r., II FSK 2467/14; z 10 stycznia 2017 r., II FSK 3552/14; z 9 lutego 2017 r., II FSK 3236/16; z 20 kwietnia 2017 r., I FSK 1834/15; z 30 stycznia 2018 r., I FSK 1976/17; z 29 marca 2018 r., I FSK 17/18; z 6 czerwca 2018 r., II FSK 1454/16; z 24 stycznia 2019 r., II FSK 271/17 - dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, zbieżność regulacji art. 70 § 8 O.p. z przepisem, którego dotyczą wskazane zastrzeżenia pod względem konstytucyjności jest oczywista, a które to doprowadziły do stwierdzenia przez Trybunał niezgodności przepisu ustawy ze standardami konstytucyjnymi, tj. całkowitego wyłączenia przedawnienia należności publicznoprawnej, i równocześnie uczynienie tego na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium (formy zabezpieczenia należności) - vide: pkt 4 - 5 uzasadnienia wyroku Trybunału. Z tego spostrzeżenia wynika konieczność zastosowania przez sąd wykładni prokonstytucyjnej. Jej celem jest zapobieżenie sytuacji, w której doszłoby do zróżnicowania uprawnień lub obowiązków podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. W takim przypadku, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I FSK 36/13 (dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl), "należy poddać pod rozwagę to, czy wystąpił problem tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 32). Tego typu założenie występuje również w przypadku gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (zob. M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011, s. 266-268). W wyroku TK z 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06 (OTK ZU 50/6/A/2007) wskazano, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem". Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wyżej zaprezentowane stanowisko wyrażone przez NSA, stwierdza konieczność przeprowadzenia prokonstytucyjnej wykładni omawianego przepisu. Uprawnienie to sąd wywodzi zarówno z art. 8 Konstytucji RP, jak i z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2006 r. (sygn. akt I FPS 2/06, orzeczenia.nsa.gov.pl), w której sąd ten wskazał, że oczywista niezgodność powoływanego przepisu z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Wykładnia art. 70 § 8 O.p. nie może bowiem prowadzić do takiego rezultatu, iż w przypadku zobowiązań podatkowych (i innych należności, do których regulacja ta znajduje zastosowanie) zabezpieczonych hipoteką przymusową na podstawie niekonstytucyjnej normy art. 70 § 6 O.p. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., zabezpieczenie to nie ma wpływu na bieg terminu przedawnienia, a w sytuacji zobowiązań i należności zabezpieczonych taką hipoteką na podstawie obowiązującej od 1 stycznia 2003 r. analogicznej normy prawnej zawartej w art. 70 § 8 O.p. - wywołany jest skutek w postaci nieprzedawniania się tych zobowiązań. Taka wykładnia narusza konstytucyjną zasadę równości.
Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wykładnia art. 70 § 8 O.p. dokonywana przez pryzmat zawartych w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 O.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r., prowadzi do wniosku, że obecnie obowiązujący jego odpowiednik, tj. art. 70 § 8 O.p. należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd podkreśla, że przepis oceniony jako niekonstytucyjny, nie mógłby zostać uznany za zgodną z prawem podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez organy egzekucyjne i następnie podstawę kontroli przez sądy administracyjne. Zatem należałoby odmówić jego zastosowania.
Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy podkreślić trzeba, że ustanowienie hipoteki na nieruchomości nie wykluczało przedawnienia należności (tu: wynikającej z decyzji organu nienależnie pobranej kwoty środków pochodzących z funduszy UE) zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych i jak wskazał sam wierzyciel, upływał z dniem 4 lutego 2022 r.
Powyższe pozwala stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie mielibyśmy do czynienia ze zbiegiem dwóch okoliczności, objętych art. 59 § 1 O.p., przy czym spełnienie którejkolwiek z nich prowadziło do wygaśnięcia należności publicznoprawnej.
Zdaniem sądu dochodzona w egzekucji administracyjnej należność wygasła po ziszczeniu się wcześniejszej przesłanki objętej art. 59 § 1 pkt 11 O.p.
Jednakże omówienie kwestii przedawnienia należności zabezpieczonych hipoteką, prowadzących do wniosku o ich wygaśnięciu po upływie terminu przedawnienia (czego konsekwencją jest niemożność prowadzenia egzekucji administracyjnej), pomimo dokonania takiego zabezpieczenia, sąd uznał za konieczne wobec argumentacji samego wierzyciela, na której oparł swój wniosek dotyczący egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej i dalszego stanowiska zajętego w zażaleniu oraz skardze.
Również i te wywody prowadzą do konkluzji o braku celowości podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do wyegzekwowania wygasłej należności o charakterze publicznoprawnym.
Nie mogły zatem odnieść spodziewanego skutku zarzuty skargi polegające na wadliwym zastosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej oraz pominięciu przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Jak wynika z przedstawionych rozważań, w przypadku należności publicznoprawnych, do których znajdują zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, zabezpieczenie wykonania należności poprzez wpis hipoteki przymusowej, nie jest jednoznaczne z możliwością bezterminowego dochodzenia tak zabezpieczonych kwot z przedmiotu hipoteki.
Przede wszystkim jednak organy nie mogły w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym środków publicznych odstąpić od oceny, czy należności te wygasły w związku z zaistnieniem którejkolwiek z okoliczności, wymienionych w przepisie art. 59 § 1 O.p., w szczególności, gdy informacje niezbędne do tej oceny podał sam wierzyciel.
Mając na względzie powyższe sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.