I SA/GO 93/24

I SA/Go 93/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Alina Rzepecka /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 1 pkt 1, 145 par. 1 pkt 5, art. 151 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Czajkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ostatecznej w części oraz przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...]; 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
R. sp. z o. o. z siedzibą w [...] (skarżąca, Spółka) wniosła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (Dyrektor [...]OR, organ II instancji) z [...] nr [...] utrzymującą
w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w [...] (Kierownik BP, organ I instancji)
z [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji
z [...] kwietnia 2020 r. w części oraz przyznaniu Spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. W złożonym wniosku Spółka wskazała, że ubiega się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (dalej: płatność JPO), płatności za zazielenienie (dalej: płatność PZZ), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) (dalej: płatność RDST), płatności dla młodych rolników (dalej: płatność MR), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno (dalej: płatność PSTR). Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku wyniosła 76,33 ha.
Organ I instancji poddał wniosek skarżącej kontroli administracyjnej. W wyniku przeprowadzonych kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie obszarów kwalifikujących się do płatności objętych wnioskiem.
Natomiast w przypadku płatności MR w trakcie kontroli administracyjnej organ I instancji stwierdził, że Spółka nie spełniła warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.), bowiem nie przedłożyła dokumentów potwierdzających sprawowania przez młodego rolnika faktycznej i trwałej kontroli nad osobą prawną oraz potwierdzających datę rozpoczęcia sprawowania tej kontroli. Organ I instancji przeanalizował dołączone do wniosku dokumenty, tj. odpis z Krajowego Rejestru Sądowego z [...] maja 2019 r., protokół
ze zwyczajnego zgromadzenia wspólników Spółki pod firmą R.
z siedzibą w [...] z [...] czerwca 2018 r. i wskazał, że z przedmiotowych dokumentów nie wynika, kto sprawuje faktyczną i trwałą kontrolę nad osobą prawną oraz nie ma w nich daty potwierdzającej rozpoczęcie sprawowania tej kontroli przez młodego rolnika.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Kierownik BP przyznał Spółce płatności na rok 2019 obejmujące: jednolitą płatność obszarową, płatność na zazielenienie, płatność dodatkową (redystrybucyjną) oraz płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Jednocześnie odmówił skarżącej przyznania płatności dla młodych rolników na rok 2019.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że płatność JPO została przyznana
z uwzględnieniem art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy, płatność RDST została przyznana
z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 18 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, płatność PZZ została natomiast przyznana zgodnie z treścią przepisu art. 23 ust. 2 rozporządzenia 640/2014, tj. do obszaru zatwierdzonego, wynoszącego 76,33 ha. Natomiast płatność MR została Spółce odmówiona z uwagi na niedostarczenie dowodów potwierdzających sprawowanie faktycznej i trwałej kontroli nad osobą prawną, w związku z czym zastosowano regulację zawartą w art. 50 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013. Kierownik BP wskazał ponadto, że w związku z art. 8 rozporządzenia nr 1307/2013 płatność JPO, płatność PZZ i płatność RDST i płatność PSTR zostały pomniejszone w związku z zastosowaniem współczynnika korygującego wynoszącego 1,432635%. Kwota pomocy z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej została przyznana na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013.
Od ww. decyzji skarżąca złożyła odwołanie zaskarżając ją w części, tj.
w zakresie odmowy przyznania płatności dla młodych rolników na 2019 rok.
Decyzją z [...] października 2020 r. Dyrektor [...]OR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej też: Sąd, WSA) , który wyrokiem z 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 29/21 uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 777/21 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Dyrektora [...]OR ARiMR.
W trakcie trwania postępowania przed WSA, a następnie Naczelnym Sądem Administracyjnym, w dniu [...] lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej złożył do Biura Powiatowego ARiMR prośbę o zweryfikowanie powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności na działkach deklarowanych w 2019 r. przez Spółkę.
W następstwie powyższego w dniach [...] sierpnia 2020 r. – [...] sierpnia 2020 r.
w gospodarstwie Spółki odbyły się oględziny działek referencyjnych w ramach ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (dalej: MKO). Oględziny w terenie zostały przeprowadzone przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]. Z wizytacji sporządzony został protokół
z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z [...] września 2021 r. Kontroli poddane zostały działki o numerach: [...]. Kontrola wykazała rozbieżności pomiędzy deklaracją Spółki, a obszarem stwierdzonym podczas kontroli.
Dyrektor [...]OR zważając na treść wyroku NSA o sygn. akt I GSK 777/21, dokonał ponownej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wniosku Spółki o przyznanie płatności na rok 2019, w tym protokołu z weryfikacji MKO. Mając na względzie powyższe okoliczności oraz mając na względzie wniosek pełnomocnika Spółki zawarty w piśmie odwoławczym dotyczący przeprowadzenia postępowania uzupełniającego określonego w art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775; dalej: K.p.a.) oraz dokonania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor [...]OR decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2020 r. oraz orzekł co do istoty sprawy przyznając Spółce płatności w zakresie MR oraz płatność JPO, PZZ, RDST, PSTR
w pomniejszonej wysokości w związku z nieprawidłowościami, które zostały wykryte podczas kontroli na miejscu w zakresie działek rolnych które skarżąca podała do płatności oraz w związku z zastosowaniem współczynnika korygującego.
W wyniku wniesionej przez Spółkę skargi, WSA wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Go 293/22, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor [...]OR ARiMR powinien rozpoznać odwołanie tylko w zakresie odmowy przyznania płatności MR, jako że w pozostałym zakresie decyzja organu
I instancji stała się ostateczna i organ II instancji nie był uprawniony do uchylenia decyzji Kierownika BP ARiMR w całości. Tym samym organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Analizując ponownie przedmiotową sprawę Dyrektor [...]OR decyzją z [...] nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w części dotyczącej płatności do MR. Jednocześnie wskazał na przesłanki powodujące uchylenie decyzji Kierownika BP w części, podając jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Uwzględniając powyższe Kierownik BP mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości ujęte w protokole z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji MKO
z [...] września 2021 r. postanowieniem z [...] września 2023 r. wznowił postępowanie administracyjne w zakresie JPO, PZZ oraz RDST zakończone decyzją ostateczną
z [...] kwietnia 2020 r. Powodem wznowienia przedmiotowego postępowania było stwierdzenie przez organ I instancji nieprawidłowości w stosunku do działek ewidencyjnych o numerach [...] (gmina G., obręb ewidencyjny N., powiat b.) w związku z przeprowadzonymi oględzinami działek w dniach [...] sierpnia 2020 r. – [...] sierpnia 2020 r. Powierzchnia zmierzona przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu kwalifikująca się do pomocy okazała się być mniejsza niż wyznaczona powierzchnia MKO do której Spółka otrzymała pomoc. Podkreślono jednocześnie, że Kierownik BP ARiMR w dniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2020 r. nie miał wiedzy, że powierzchnie zadeklarowane do płatności bezpośrednich przez Spółkę są częściowo nieużytkowane rolniczo. Natomiast wizytacja w terenie jednoznacznie potwierdziła, że na części działki rolnej "A" leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] oraz na części działki rolnej "B" leżącej na działkach o numerach: [...] nie była prowadzona działalność rolnicza. Ujawnienie nowych okoliczności w sprawie obligowało organ I instancji do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Tym samym w związku z uchyleniem decyzji w części dotyczącej MR przez Dyrektora [...]OR oraz wznowieniem przez organ I instancji postępowania w pozostałym zakresie tj. JPO, RDST i PZZ spowodowanego wynikami z kontroli na miejscu - Kierownik BP rozpoznając sprawę w trybie wznowienia postępowania, decyzją
z [...] października 2023 r. uchylił decyzję z [...] kwietnia 2020 r. w części oraz orzekł
o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Niniejszą decyzją przyznano skarżącej płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwotach: JPO - 22 605,12 zł, PZZ - 20 385,84 zł, RDST - 4 932,58 zł, MR - 8 152,73 zł oraz PRST - 7 873,22 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.,
w sprawie zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2020 r., było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, które są istotne dla niniejszej sprawy. Nowe fakty istniały
w dniu wydania pierwotnej decyzji w sprawie, lecz nie były znane organowi, który decyzję wydał. Ponadto wskazał, że ze względu na przedeklarowanie powierzchni płatność JPO została przyznana zgodnie z regulacją wynikającą z art. 19a ust. 1 Rozporządzenia 640/2014, PZZ zgodnie z art. 23 ust. 2 Rozporządzenia 640/2014, RDST zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, PSTR zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 640/2014, natomiast MR zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia 640/2014.
Na skutek wniesionego przez Spółkę odwołania, decyzją z [...] nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika BP z [...] października 2023 r.
W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania trybu nadzwyczajnego w postaci wznowienia postępowania na podstawia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W wyniku przeprowadzonych oględzin oraz pomiarów wykonanych za pomocą homologowanego odbiornika GPS Spectra Precision Mobile Mapper 300, stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem potwierdzonym w terenie przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu w [...]. Stan działek rolnych "A" i "B" zastany w trakcie oględzin na miejscu przeprowadzonych w dniach [...] sierpnia 2020 r. oraz [...] sierpnia 2020 r. nie odpowiadał deklaracji, którą Spółka wskazała we wniosku
o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019, a nowe dowody w sprawie pojawiły się po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wobec tego uzasadnionym było wznowienie postępowania w zakresie płatności bezpośrednich za 2019 rok w części,
w której decyzja uzyskała walor ostateczności, tj. JPO, PZZ, RDST i PSTR zgodnie
z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nowymi dowodami w niniejszej sprawie są ustalenia dokonane w trakcie kontroli na miejscu, wskazujące na to, że część powierzchni działek rolnych nie była użytkowana rolniczo w roku 2019. W konsekwencji należało dokonać ponownej weryfikacji wniosku Spółki dotyczącego przyznania płatności bezpośrednich na rok 2019.
W ocenie organu II instancji zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalona przez inspektorów terenowych uczestniczących w oględzinach powierzchnia działki rolnej "A" zlokalizowanej na działce ewidencyjnej [...] i działki rolnej "B" zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr [...]. Kierownik BP ARiMR mając na uwadze powyższe ustalenia rozstrzygając sprawę skarżącej wykluczył z płatności bezpośrednich na rok 2019 część powierzchni działki rolnej "A" oraz "B",
a przedmiotowe wykluczenie objęło łącznie obszar 11,12 ha. Okoliczność wyłączenia
z obszaru zakwalifikowanego do płatności bezpośrednich ww. powierzchni ma wpływ na wysokość pomocy finansowej, jaka została Spółce przyznana za rok 2019. Tymczasem wyniki z kontroli na miejscu, przeprowadzonej na wniosek skarżącej, wskazują na fakt występowania na działkach nieprawidłowości. Na każdej z kontrolowanych działek powierzchnia stwierdzona jest mniejsza niż deklaracja Spółki.
Na działce rolnej "A", znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...], kontrola zmierzyła powierzchnie kwalifikującą się do pomocy finansowej o areale 36,41 ha, tj. łącznie
o 2,88 ha mniej niż deklaracja Spółki wynosząca 39,29 ha. Wśród terenów wyłączonych z MKO ww. działki inspektorzy terenowi uwzględnili zarówno obszary nieużytkowane rolniczo przylegające bezpośrednio do granicy ewidencyjnej działki nr [...], ale występujące w jej granicach, jak i szereg nieużytkowanych rolniczo enklaw. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych na działce nr [...] (działka rolna "A") wykonano dokumentację fotograficzną, która ukazuje znajdujące się w granicach ewidencyjnych działki nr [...] wieloletnie drzewa i krzaki występujące w skupiskach. Wielkość przedmiotowej roślinności pozwoliła stwierdzić, że w miejscach jej występowania Spółka nie prowadziła działalności rolniczej. Okoliczność tę, mimo że kontrola została przeprowadzona w roku 2020, rozciągnąć należy również na rok 2019, a podstawą takiego wnioskowania jest uwzględnienie czasu niezbędnego do rozwoju roślinności zobrazowanej na terenach wyłączonych z MKO. Stąd też należało wyłączyć z MKO działki nr [...] terenów zakrzaczonych i zadrzewionych.
Z kolei w zakresie działki nr [...] (część działki rolnej "B") kontrola zmierzyła powierzchnie kwalifikującą się do pomocy o areale 22,91 ha. Z pomocy wykluczono tym samym powierzchnię 7,48 ha (deklaracja w granicach przedmiotowej działki ewidencyjnej wyniosła 30,39 ha). Spółka na przedmiotowej działce zadeklarowała: na powierzchni 25,87 ha trwały użytek zielony (TUZ), a na powierzchni 4,52 ha peluszkę. Przedmiotowe uprawy zostały zaznaczone na załączniku graficznym złożonym przez skarżącą wraz z wnioskiem. Na tymże załączniku dokonano również wyłączeń obszarów, na jakich Spółka nie prowadziła działalności rolniczej. Jednakże kontrola na miejscu prowadzona w zakresie MKO działki nr [...] ujawniła, że skala przedmiotowych wyłączeń okazała się zbyt mała w stosunku do rzeczywistości. Wśród terenów wyłączonych z MKO ww. działki inspektorzy terenowi uwzględnili zarówno obszary nieużytkowane rolniczo przylegające bezpośrednio do granicy ewidencyjnej działki nr [...], ale występujące w jej granicach, jak i szereg nieużytkowanych rolniczo enklaw. Na zdjęciach wykonanych podczas wizytacji terenowej wyraźnie widać wieloletnie (biorąc pod uwagę ich kilkudziesięciocentymetrową wielkość) samosiejki krzaków, drzew liściastych i rozłogi wierzby szarej rozsiane po całym obszarze wyłączonym z pomocy. Skala występowania oraz wielkość samosiejek pozwala uznać, że na tej części działki
w roku 2019 nie była prowadzona działalność rolnicza. W południowej części działki
o numerze [...] Spółka w 2019 roku zadeklarowała uprawę peluszki o powierzchni 4,52 ha. Natomiast na przedmiotowych zdjęciach uwidoczniono granice, do których mogła być prowadzona uprawa w roku 2019. Granice działki rolnej w tym przypadku wyznacza linia porastania wieloletnich krzewów oraz samosiejek i do tej granicy został przeprowadzony pomiar powierzchni kwalifikujący się jako użytkowany rolniczo.
Na działce o numerze [...] (część działki "B") kontrolerzy zmierzyli powierzchnię kwalifikującą się do pomocy o areale 5,89 ha (deklaracja Spółki – 6,13 ha). Ze szkicu
z kontroli wynika, że pomiar MKO prowadzony był wzdłuż granicy uprawy, która jednak nie wszędzie koreluje z granicą ewidencyjną działki nr [...].
Na działce o numerze [...] (część działki rolnej "B") przeprowadzone czynności kontrolne nie pozwoliły uznać, że w granicach wskazanej działki (deklarowane 0,52 ha) występuje jakikolwiek obszar kwalifikujący się do MKO. Inspektorzy wykonujący kontrole na miejscu stwierdzili, że na działce nr [...] zaniechano prowadzenia działalności rolniczej na całej jej powierzchni. Na ww. działce występują bowiem rozłogi wierzby szarej, skupiska drzew, krzewów oraz chwastów.
Dyrektor [...]OR ARiMR zaznaczył, że choć kontrola w zakresie weryfikacji MKO działek nr [...] przeprowadzona została w roku 2020, to jednak wyniki przeprowadzonej weryfikacji MKO należy odnieść również do sprawy za rok 2019. Wynika to wprost z wielkości zobrazowanej na dokumentacji fotograficznej, a niepożądanej z punktu widzenia gospodarowania w rolnictwie roślinności w postaci zadrzewień i zakrzaczeń, które nie występują punktowo, a mają charakter porastającej w całych połaciach, co jednoznacznie wskazuje na długookresowy brak prowadzenia na tych obszarach działań agrotechnicznych. Przedmiotowych działek nie można również uznać za grunty ugorowane. Zdaniem organu II instancji nie można uznać, że na obszary wizytowanych działek wyłączone z MKO, na których występują skupiska zakrzaczeń i zadrzewień czy też obszary zachwaszczone, to powierzchnie, co do których nie sposób uznać, że była na nich prowadzona działalność rolnicza, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1307/2013 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Reasumując w ocenie Dyrektora [...]OR ARiMR stwierdzony stan części (wykluczonych) działek rolnych "A" oraz "B" nie pozwala uznać, że na fragmentach wykluczonych z płatności bezpośrednich (obszary zadrzewione i zakrzaczone) prowadzona była działalność rolnicza określona w art. 4 lit. c ppkt (ii) oraz (iii) Rozporządzenia nr 1307/2013, jak też nie pozwala uznać, że spełnione zostały w sprawie wymagania wynikające z art. 32 ust. 4 Rozporządzenia nr 1307/2013.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji argumentował, że zasadnym było wznowienie postępowania administracyjnego w celu weryfikacji płatności bezpośrednich przyznanych Spółce mocą decyzji Kierownika BP ARiMR. Nowymi dowodami w sprawie są bowiem ustalenia dokonane w dniach [...] sierpnia 2020 r. oraz [...] sierpnia 2020 r. w trakcie przeprowadzanej na wniosek Spółki kontroli na miejscu na działkach deklarowanych do płatności bezpośrednich na rok 2019. Wyniki przeprowadzonej weryfikacji MKO należy odnieść również do sprawy za rok 2019.
Z ustaleń kontroli wprost wynikało, że wielkość (mowa tu zarówno o wysokości obszarów wyłączonych, jaki i ich powierzchni) zobrazowanej na opisanej dokumentacji fotograficznej, a niepożądanej z punktu widzenia gospodarowania w rolnictwie roślinności, w postaci zadrzewień i zakrzaczeń, które nie występują punktowo, a mają charakter porastającej w całych połaciach, wskazuje na długookresowy brak prowadzenia na tych obszarach działań agrotechnicznych i działalności rolniczej. Tym samym wyniki czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2020 r. przeniesiono również na rok 2019. Organ II instancji zaakcentował, że wnioskodawca powinien we wniosku wskazać powierzchnie faktyczne użytkowane rolniczo uprzednio zweryfikowane w terenie. Jednakże w zakresie związanym z uzyskaniem płatności do gruntów rolnych niezbędnym jest nie tylko taka weryfikacja, ale przede wszystkim rolnicze użytkowanie, przez cały rok kalendarzowy, gruntów deklarowanych do płatności. W okolicznościach sprawy czynności kontrolne ujawniły, że Spółka na części deklarowanych gruntów nie prowadziła działalności rolniczej, a zatem grunty te zostały wykluczone z płatności bezpośrednich. Co istotne, sam prezes zarządu ww. Spółki wskazał w oświadczeniu z [...] czerwca 2020 r., że na działkach występują samosiejki, które skarżąca z własnej woli zobrazowała na dołączonej przez siebie dokumentacji. Dyrektor [...]OR uznał zatem, że Spółka potwierdziła jedynie ustalenia organów dokonane w tym zakresie. Jednocześnie podkreślił, że wskazywanie na działania czy zaniechania osób trzecich nie może przekładać się bezpośrednio na zwolnienie strony postępowania z obowiązku prowadzenia działalności rolniczej. Skarżąca tymczasem w żaden sposób nie wyjaśnia, jakie działania osób trzecich miały wpływ na brak przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych na części deklarowanych gruntów, a tym samym aspekt ten - nawet jeśli miał miejsce - musi pozostać beż wpływu na rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie. Deklarowane grunty były wskazane we wniosku Spółki, a to oznacza – zdaniem organu II instancji – że miała ona obowiązek uprawy tych gruntów przez cały rok kalendarzowy, czego jednak nie dopełniła.
Odnosząc się do zarzutu Spółki w zakresie błędnie obliczonego obszaru zadeklarowanego do płatności, Dyrektor [...]OR wskazał, że deklaracja wynikająca
z wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 wyniosła 76,33 ha i taka też powierzchnia została w skarżonej decyzji przyjęta do wyliczenia procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną.
W skardze wywiedzionej do WSA Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez uznanie za prawidłowe wznowienie przez organ I instancji postępowania administracyjnego w zakresie przyznania na rzecz strony płatności tzw. JPO, RSDT, PZZ, i uchylenie decyzji ostatecznej w oparciu o dowód, który nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej, a który odnosił się do negowanych przez Spółkę ustaleń w zakresie powierzchni deklarowanych działek rolnych, którą to weryfikację organ poczynił po wydaniu decyzji ostatecznej.
2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. przez uznanie za prawidłowe wydanie decyzji przez Kierownika BP ARiMR o odmowie przyznania płatności przyznanych w dniu [...] kwietnia 2020 r. decyzją ostateczną (płatności JPO, RSDT, PZZ), na podstawie uznania podstawy wznowienia, tj. dokumentu sporządzonego przez ten sam organ, po upływie 2,5 roku od dnia złożenia wniosku
o przyznanie płatności i upływie 1,5 roku od wydania decyzji ostatecznej.
3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. przez uznanie za prawidłowe wydanie decyzji budzącej poważne wątpliwości w zakresie rzetelności przeprowadzonego postępowania dowodowego, o czym już [...] listopada 2022 r. pisał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie pod sygn. akt I SA/Go 293/22.
4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 27 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.
o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2023 r. poz. 2298) przez uznanie za prawidłowe wydanie decyzji w oparciu o wadliwie i nie wszechstronnie rozpatrzony materiał dowodowy sprawy, które to rozpatrzenie doprowadziło do pomniejszenia przyznanych płatności.
5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 13, art. 21, art. 23 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298) przez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika BP ARiMR, na mocy której organ I instancji [...] października 2023 r. przyznał stronie płatność w niesłusznie pomniejszonej wysokości, w oparciu o wnioski wyciągnięte z nieprawidłowo sporządzonego dokumentu.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu
I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...]OR podtrzymał argumentację wyrażoną
w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, co do zasady, nie jest związany zarzutami
i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stwierdzenie, że poddaną kontroli decyzję (postanowienie) wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Kwestią najistotniejszą z punktu widzenia kontrolowanej sprawy jest fakt, że zaskarżona decyzja Dyrektora [...]OR została wydana w trybie wznowienia postępowania. Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach wskazywały na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, które są istotne dla niniejszej sprawy, a nie były znane organowi wydającemu decyzję z [...] kwietnia 2020 r., mianowicie na ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...]-[...] sierpnia 2020 r. w zakresie weryfikacji powierzchni MKO.
Stosownie do treści z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Natomiast zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Brzmienie powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że granica postępowania wznowieniowego, który stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, wyznaczona jest zakresem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną i nie można wyjść poza tę granicę. O ile w postępowaniu "zwykłym" głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją
w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym (por. wyrok WSA
w Opolu z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 202/17). Możliwym rozstrzygnięciem, jakie organ może wydać w trybie wznowienia postępowania jest odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) bądź jej uchylenie i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Rozstrzygnięcie wydane w oparciu o tę drugą przesłankę w rzeczywistości stanowi jedną decyzję zawierającą dwa elementy.
Uwzględniając chronologię zdarzeń zaistniałą w analizowanej sprawie należy przypomnieć, że działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Kierownik BP postanowieniem z [...] września 2023 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Przedmiotową decyzją przyznano Spółce płatności JPO, PZZ, RDST i PSTR oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, natomiast odmówiono przyznania płatność dla MR na 2019 rok. Co ważne, decyzja ta ma walor ostateczności w odniesieniu do przyznanych Spółce płatności JPO, PZZ, RDST i PSTR oraz kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, bowiem wniesione przez skarżącą odwołanie od ww. decyzji dotyczyło jedynie płatności dla MR na rok 2019.
Stanowisko to wynika wprost z wyroku WSA sygn. akt I SA/Go 293/22 i było, jak i jest wiążące w tej sprawie - zarówno dla organów jak i Sądu obecnie orzekającego.
W okolicznościach sprawy istotnym jest fakt, że do dnia wydania decyzji
w trybie wznowienia postępowania, organy obu instancji nie rozstrzygnęły – decyzją ostateczną - kwestii przyznania Spółce płatności MR.
Przypomnieć bowiem ponownie należy, że Dyrektor [...]OR rozpatrując złożone przez stronę odwołanie (zaskarżenie w części dotyczącej płatności MR), decyzją z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy orzeczenie z [...] kwietnia 2020 r. Jednakże
w wyniku wniesienia skargi, WSA wyrokiem z 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Go 29/21 uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
Z kolei NSA w wyroku z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 777/21 podtrzymał stanowisko Sądu I instancji i oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez organ II instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor [...]OR decyzją z [...] maja 2022 r. uchylił decyzję z [...] kwietnia 2020 r. i przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie wnioskowanym przez Spółkę.
Jednakże i ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem prawomocnym wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Go 293/22, Sąd uchylił
w ją całości. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ II instancji nie dostrzegł, że decyzja z [...] kwietnia 2020 r. zawierała dwa samodzielne rozstrzygnięcia, tj. pierwsze odmawiające przyznania płatności dla MR na rok 2019 oraz drugie orzekające
o przyznaniu JPO, PZZ, RDST, PSTR oraz kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie
i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych części decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie WSA przypomniał, że Spółka ograniczyła odwołanie wniesione od decyzji z [...] kwietnia 2020 r. wyłącznie do części, w jakiej odmówiono jej płatności dla MR na rok 2019. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania JPO, PZZ, RDST, PSTR na rok 2019, a także z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej stało się ostateczne wraz z momentem upływu terminu do wniesienia odwołania od tej części decyzji organu I instancji. Sąd I instancji uznał więc, że Dyrektor [...]OR wydając decyzję z [...] maja 2022 r. na postawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. niezasadnie uchylił w całości decyzję z [...] kwietnia 2020 r., bowiem powołany przepis nie mógł służyć weryfikacji tej części decyzji, która stała się ostateczna.
Z racji powyższego, Dyrektor [...]OR będąc związanym oceną prawną wyrażoną
w powyższym wyroku na zasadzie art. 153 p.p.s.a., decyzją z [...] lipca 2022 r. uchylił decyzję z [...] kwietnia 2020 r. w części dotyczącej płatności MR na rok 2019 r. Decyzja ta nie została przez Spółkę zaskarżona.
Z powyższych ustaleń wynika, że w obrocie prawnym brak jest decyzji ostatecznej rozstrzygającej w przedmiocie płatności MR na rok 2019.
Tymczasem Kierownik BP uwzględniając ustalenia wynikające z oględzin działek przeprowadzonych w dniach [...]-[...] sierpnia 2020 r., wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Następnie decyzją z [...] uchylił decyzję z [...] kwietnia 2020 r. w części, w jakiej organ I instancji przyznał skarżącej płatności na 2019 rok oraz orzekł o przyznaniu Spółce JPO, PZZ, PRDST i PSTR oraz kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, jak również przyznał płatność MR. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną do tut. Sądu decyzją organu II instancji z [...].
Zważywszy na opisane powyżej okoliczności należy stwierdzić, że postępowanie wznowieniowe mogło dotyczyć jedynie kwestii płatności JPO, PZZ, RDST, PSTR oraz kwoty płatności z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Granica postępowania
w sprawach wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy. Innymi słowy, przedmiotem wznowienia, które stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej jest decyzja a nie sprawa administracyjna. W prawomocnym wyroku z 3 listopada 2022 r. sygn. akt
I SA/Go 293/22 Sąd wyraźnie stwierdził, że decyzja z [...] kwietnia 2020 r. w zakresie powyższych płatności stała się ostateczna, bowiem wniesione od tej decyzji odwołanie Spółki dotyczyło jedynie płatności MR na 2019 rok.
Nie może z pola widzenia umykać fakt, że art. 145 § 1 K.p.a. wskazujący na przesłanki wznowienia postępowania jednoznacznie określa, że chodzi o sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Natomiast organ I instancji wydając decyzję w trybie wznowienia postępowania, orzekł również o przyznaniu skarżącej płatności MR na 2019 rok. Zatem rozszerzył zakres tego postępowania i rozstrzygnięcia o dodatkowe kwestie, które nie zostały rozsądzone decyzją ostateczną. Organowi umknęło, że art. 151 K.p.a. nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięć w tzw. trybie zwykłym.
Jak bowiem wskazano powyżej, w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja organu II instancji z [...] lipca 2022 r. uchylająca decyzję z [...] kwietnia 2020 r. w części dotyczącej płatności MR na rok 2019. Jednocześnie analiza akt administracyjnych sprawy nie potwierdza, by Kierownik BP wydał decyzję w zakresie ww. płatności.
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak
i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień proceduralnych, dokonywanie oceny merytorycznych zarzutów zawartych
w skardze było przedwczesne.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę wskazana zawarte w niniejszym uzasadnieniu.
Z kolei, o kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2
i art. 209 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 680 zł składa się wpis od skargi (200 zł)
oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października
2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).