I SA/GO 49/24

I SA/Go 49/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Alina Rzepecka
Dariusz Skupień /sprawozdawca/
Jacek Niedzielski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1090/24 - Wyrok NSA z 2025-09-25
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1784
art.31a
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej na rok 2022 oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ I instancji) z dnia [...] maja 2023 r. w sprawie przyznania Z. K. (dalej: skarżący) płatności ekologicznej na rok 2022.
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:
W dniu 31 maja 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego
o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2022 w ramach pakietu:
- 11 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji - zwanego dalej pakietem 11 na powierzchnię 10,41 ha;
- 7 uprawy rolnicze po okresie konwersji - zwanym dalej pakietem 7 na powierzchnię 106,44 ha. W dniu 22 czerwca 2022 r. gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola przeprowadzona została metodą inspekcji terenowej w okresie 05.12.2022r.,
07-13.12.2022 r., 22 - 27.12.2022 r., 23.03.2023 r. oraz 27.03.2023 r. Kontrola została przeprowadzona w obecności skarżącego. Z kontroli sporządzony został raport z kontroli. Kontrolerzy przeprowadzający kontrole stwierdzili nieprawidłowości tj. nieprzestrzegania wymogu R-13_o - rolnik/zarządca przekształca występujące
w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone i nie zachował TUZ w gospodarstwie. Stwierdzono zaoranie całej działki (zniszczony TUZ) jako uprawę stwierdzoną wpisano ugór. Następnie w dniach 12-17 października 2022 r. skontrolowana została siedziba stada przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Weterynarii.
Z przedmiotowej kontroli został sporządzony raport z kontroli, w którym wymieniono stwierdzone nieprawidłowości. Inspektorzy oceniając nieprawidłowości pod względem punktowym przypisali im 9 pkt (zasięg 5 pkt., dotkliwość 1 pkt., trwałość 3 pkt.), co zgodnie z załącznikiem nr 5 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości kary administracyjnej
w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. z 2015 r., poz. 743 ze zm.) w/w rozporządzenia powodowało konieczność procentowej obniżki płatności o 3%, co zastosowano w przypadku obu pakietów. Organ I instancji poddał ww. wniosek o przyznanie płatności ekologicznej także kontroli administracyjnej. Rozpatrując żądanie strony odnoszące się do pakietu 11 wskazał, że strona zwiększyła powierzchnie działek rolnych względem zobowiązania, w związku z czym mając na uwadze regulacje § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014— 2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784, z późn. zm.) - zwanym dalej rozporządzeniem RE, wykluczył w ramach pakietu 11 z powodu zawyżenia powierzchni w roku 2022 względem podjętego zobowiązania obszar o łącznej powierzchni 0,31 ha. Dalej organ I instancji poddał ocenie wniosek m.in. w świetle § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RE, zgodnie z którym rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013. Ponadto wskazał na § 30 ust. 2 rozporządzenia RE w którym wyszczególniono, że jeżeli rolnik przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności ekologicznej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 3, płatność ekologiczna przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%. W oparciu o opisane wyżej przepisy prawa organ I instancji ustalił,
że wnioskodawca we wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 zadeklarował
na działce ewidencyjnej nr [...] trwały użytek zielony (zwany dalej TUZ)
o powierzchni 1,54 ha. Natomiast kontrola na miejscu stwierdziła na przedmiotowej działce ugór albowiem TUZ został zaorany. Konsekwencją takiego stanu rzeczy była konieczność zastosowania w sprawie regulacji § 30 ust. 2 rozporządzenia RE. Organ I instancji rozpatrując żądanie strony odnoszące się do pakietu 7 wskazał, iż skarżący zwiększył powierzchnie działek rolnych względem zobowiązania w związku z czym, mając na uwadze regulacje § 7 ust. 1 rozporządzenia RE wykluczył z płatności ekologicznej z powodu zawyżenia powierzchni względem podjętego zobowiązania obszar o łącznej powierzchni 0,32 ha, co stanowiło przedeklarowanie powierzchni na poziomie 0,30 %. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca we wniosku o przyznanie płatności w roku 2022 zadeklarował na działce ewidencyjnej nr [...] trwały użytek zielony (zwany dalej TUZ) o powierzchni 1,56 ha. Natomiast kontrola na miejscu stwierdziła na przedmiotowej działce ugór w związku z przeoraniem TUZ. Tym samym organ stwierdził, iż strona postąpiła wbrew regulacji określonej w cytowanym wyżej § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RE. Konsekwencją takiego stanu rzeczy była konieczność zastosowania w sprawie regulacji § 30 ust. 2 rozporządzenia RE. Na podstawie dokonanych ustaleń, organ I instancji wydał skarżącemu
w dniu [...] maja 2023 r. decyzję w sprawie przyznania płatności RE na rok 2022. W/w decyzją przyznano stronie płatności RE w łącznej kwocie 80 313,06 zł,
w tym w ramach:
- pakietu 11 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji w wysokości 4 578,99 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 997,22 zł
ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Jednocześnie w ramach przedmiotowego pakietu nałożono potrącenia za lata poprzednie w łącznej wysokości 4 081,17 zł. Wskazano, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych;
- pakietu 7 uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości 75 734,07 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 31 125,21 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Jednocześnie w ramach przedmiotowego pakietu nałożono potrącenie za lata poprzednie w łącznej wysokości 60 539,60 zł. Wskazano, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. W odwołaniu jak i w uzupełnieniu odwołania, strona nie zgodziła się
z organem, że doszło do przekształcenia TUZ na działce rolnej [...] (działka ewidencyjna [...]). Skarżący w odwołaniu z [...] maja 2023 r. podał, że działka została przez niego wyrównana a roślinność która wcześniej rosła na działce odrosła.
Organ II instancji, działając m.in. na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2, § 30 ust. 2, § 31a rozporządzenia RE, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu
I instancji. W uzasadnieniu podał, przechodząc do ustaleń dokonanych na działce rolnej N/N1, że cała działka rolna została zaorana (zdjęcia o numerach 331, 332, 333, 334). Z kontroli sporządzone zostały zdjęcia, które obrazują działkę rolną i jednoznacznie wskazują na to, iż na działce nie było TUZ, a był teren zaorany. Kwestia ta nie została zanegowana przez stronę. Z. K. podczas kontroli na miejscu dnia [...] grudnia 2022 r. przedłożył oświadczenie, że to nie on zaorał przedmiotową działkę, tylko przez pomyłkę zrobił to sąsiad. Organ zauważył, że mając na uwadze podjęte przez skarżącego zobowiązania ekologiczne, strona zobowiązała się, iż przez cały jego okres, będzie przestrzegać warunków określonych w rozporządzeniu RE w odniesieniu do całego gospodarstwa w tym również do gruntów nie objętych zobowiązaniem RE w przypadku TUZ (działka ewidencyjna [...]). Brak możliwości przekwalifikowywania występujących w ramach gospodarstwa TUZ wynika z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RE. Organ przypomniał, że na podstawie art. 4 ust. 1 lit. h) (i) oraz (ii) Rozporządzenia nr 1307/2013 trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także
- w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za TUZ-y:
- gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub
- gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu. Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie skarżącego nakazuje - zdaniem organu - zauważyć, że działka o numerze [...] zmieniła trwale swój charakter z TUZ-a na grunt orny. W sprawie doszło zatem do naruszenia wymogów o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RE, zgodnie z którym rolnik nie może przekształcać TUZ-ów. Wykładając § 30 ust. 2 w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RE należało przyjąć, że "przekształcenie" TUZ polega na doprowadzeniu użytku do takiego stanu agrotechnicznego, że utracił on właściwy dla trwałego użytku zielonego charakter, a więc przestał być gruntem wykorzystywanym do uprawy traw lub innych zielnych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Ten nowy stan agrotechniczny może polegać na tym, że grunt jest wykorzystywany do uprawy innych roślin niż wskazane w ww. przepisie albo np. został zaorany i nie jest w danym czasie wykorzystywany do uprawy jakichkolwiek roślin. Jeżeli państwo członkowskie nie zadecydowało inaczej zaoranie gruntów w okresie pięciu lat nie pozbawia trwałego użytku zielonego tego charakteru, ale tylko jeżeli po tym zaoraniu, w tym w czasie ustalania charakteru użytku, grunt jest nadal użytkiem zielonym. W związku z powyższym zaoranie trwałych użytków zielonych w czasie trwania zobowiązania ekologicznego i utrzymywanie tego stanu w chwili ustalania charakteru użytków (kontrola na miejscu) należy zakwalifikować jako przekształcenie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych w rozumieniu § 30 ust. 2 w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RE, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Podkreślono, że skarżący nie zgłaszał organom jakiegokolwiek przypadku działania siły wyższej, który mógłby być wzięty za okoliczność wskazującą na to,
iż wnioskodawca nie ponosi winy za przekształcenie TUZ-ów w granicach działki
nr [...]. Strona dopiero podczas kontroli na miejscu przedłożyła kontrolerom oświadczenie, iż to nie ona zaorała przedmiotową działkę, a zrobił to przez przypadek sąsiad użytkujący sąsiednie działki, myląc granicę swoich działek
z działką strony. Organ odwoławczy na podstawie systemu monitorowania obszarów (AMS) technologii wykorzystywanej w celu systematycznych obserwacji, śledzenia i analizy działalności rolniczej na podstawie danych zebranych przez satelity Sentinel w ramach programu Copemicus ustalił, iż ostatnie czynności agrotechniczne prowadzone na działce rolnej [...] leżącej na działce ewidencyjnej numer [...] miały miejsce dnia 11.10.2022 r. (vide: akta sprawy). Mając na uwadze powyższe ostatnią czynnością agrotechniczną wykonaną na działce rolnej [...] musiało być jej zaoranie (stan stwierdzony przez BKM), ponieważ wg. AMS w późniejszym czasie na działce nie były przeprowadzane żadne czynności agrotechniczne. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że z rejestru działań agrotechnicznych w ramach realizacji programu PRSK wynika, iż skarżący wskazał, że w dniu 20 października 2022 r. dokonał zbioru niedojadów na działce co
w związku z uprzednim zaoraniem działki nie mogło mieć miejsca. Skoro skarżący
w rejestrze działań agrotechnicznych wskazał, iż dnia 20 października 2022 r. dokonała zbioru niedojadów na działce [...] to musiał fizycznie się tam pojawić
i najpóźniej wtedy dowiedzieć się, że działka została zaorana przez osobę trzecią (jak wskazuje w piśmie odwoławczym). Tak więc skarżący od dnia 20 października 2022 r. miał 15 dni roboczych na zgłoszenie okoliczności zaorania działki organowi. Strona przedmiotowej czynności nie dopełniła. W takim stanie rzeczy, nie można w niniejszej sprawie skorzystać z regulacji określonych w art. 4 Rozporządzenia nr 640/2014. Organ odwoławczy nie dał wiary wyjaśnieniom zawartym w złożonym oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2022 r. przez skarżącego, jakoby działka rolna [...] została zniszczona przez sąsiada, który wykonywał zabiegi uprawowe. Wynika to z faktu, iż wszystkie działki leżące obok działki [...] (działka rolna [...]) tj. [...],[...],[...],[...] i [...] deklarowane są przez rolników jako trwały użytek zielony i na żadnej z tych działek w toku prowadzonych kontroli administracyjnych nie stwierdzono, aby zostały przekształcone w inny użytek rolny niż TUZ.
Dodał, że skarżący w toku prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania płatności na rok 2022 nie zgłaszał jakichkolwiek przypadków wystąpienia działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności do dnia powiadomienia o kontroli na miejscu. Zrobił to dopiero dnia [...] grudnia 2022 r. po przeprowadzeniu w jego gospodarstwie czynności kontrolnych, które wykryły nieprawidłowości. W przedmiotowej sprawie przywołane wyżej przepisy oznaczały jednoznacznie, że skarżący występując z wnioskiem o płatność do wskazanych we wniosku działek i wskazując w nich TUZ obowiązany był utrzymać zawnioskowane działki w stanie, który pozwalałby przyjąć, że spełniają one definicję tego rodzaju użytków rolnych. Odnosząc się do przytoczonego przez pełnomocnika w uzupełnieniu odwołania art. 2 li. c) rozporządzenia nr 1120/2009 w zakresie pojęcia trwałych użytków zielonych oraz płodozmianu, organ odwoławczy wskazał, iż aktualne brzmienie przepisu trwałych użytków zielonych uregulowane zostało w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. W pierwszej kolejności stwierdza się zatem, czy grunt jest użytkiem zielonym, a więc czy jest wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin wymienionych w przepisie. W dalszej kolejności ustala się, czy grunt jest trwałym użytkiem zielonym. O tej trwałości decyduje przede wszystkim, że grunt nie był objęty płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat. Zaoranie gruntu (a więc nawet jeżeli nie było płodozmianu) w okresie co najmniej pięciu lat powoduje, że użytek zielony nie jest trwałym użytkiem zielonym. O tym jednak, czy w danej chwili grunt jest w ogóle użytkiem zielonym decyduje, czy w chwili określania charakteru użytku był on wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Do tych samych wniosków prowadzi treść wyroku Trybunału Unii Europejskiej z dnia 2 października 2014 r., C-471. Jeżeli państwo członkowskie nie zadecydowało inaczej zaoranie gruntów w okresie pięciu lat nie pozbawia trwałego użytku zielonego tego charakteru, ale tylko jeżeli po tym zaoraniu, w tym w czasie ustalania charakteru użytku, grunt jest nadal użytkiem zielonym. W związku z powyższym, zaoranie trwałych użytków zielonych w czasie wykonywania zobowiązania ekologicznego i utrzymywanie tego stanu w chwili ustalania charakteru użytków (przeprowadzona kontrola na miejscu) należało – zdaniem organu - zakwalifikować jako przekształcenie TUZ w rozumieniu § 30 ust. 2 w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RE. W skardze do sądu administracyjnego na ww. decyzję zarzucono:
1/ inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wymagającej wyczerpującej oceny dowodów, a jednocześnie pominięcie okoliczności faktycznej, że działka rolna [...] została przeorana przez użytkownika sąsiedniej działki (P. C.), który pomylił granice swoich upraw, a dowód w postaci oświadczenia Skarżącego został dołączony do raportu z kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2022 r. (oświadczenie skarżącego - w aktach administracyjnych sprawy), podczas gdy po zaoraniu skarżący niezwłocznie przywrócił pastewne rośliny zielne na działce rolnej [...] i tym samym utrzymał trwały użytek zielony na działce rolnej zgodnie z dodatkowymi, szczególnymi wymogami dla płatności;
2/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a/ naruszenie § 30 ust. 2 rozporządzenia RE w zakresie, w jakim organ ustalił powołując się na wnioski z kontroli na miejscu przeprowadzonej na działce rolnej [...], nieprzestrzeganie wymogu R_13_o/- "rolnik/zarządca przekształca występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe w rozumieniu art. 4 lit. h rozporządzenia 1307/2013, a w konsekwencji w zakresie, w jakim organ ocenił, że Skarżący przekształcił TUZ występujący na działce rolnej N1 lub nie zachował na ww. działce rolnej TUZ;
b/ naruszenie § 31a w zw. z § 30 ust. 2 rozporządzenia RE w zakresie, w jakim z ww. przepisu wynika, że w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania ekologicznego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność ekologiczna podlega zwrotowi, biorąc pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2, podczas gdy w okolicznościach sprawy - w związku z ustaleniem niedotkliwej, o małym zasięgu, nietrwałej, jednorazowej nieprawidłowości na działce rolnej [...] - organ zastosował karę (sankcję) w kwocie 64.620,77 zł za okres 2018-2021. Na podstawie powyższego, wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów:
a/ oświadczenia P. C. z dnia [...] września 2023 r. - na fakt błędnego, czasowego, w listopadzie 2022 r., zaorania dz.ew. nr [...] (działka rolna [...]) przez sąsiada skarżącego – P. C.;
b/ rejestru działalności rolnośrodowiskowej lub działalności ekologicznej (PROW 2014- 2020) dot. Z. K. w 2012 r. - na fakt wykonania do października 2022 r. wszystkich czynności agrotechnicznych (wypas, wykaszanie niedojadów, przetrząsanie i zbiór) właściwych dla utrzymania trwałego użytku zielonego na dz.ew. nr [...] (działka rolna [...], pow. 1,56 ha). W uzasadnieniu skarżący kwestionuje prawidłowość zastosowania w oparciu o ustalenie ww. nieprawidłowości zmniejszenia płatności ekologicznej o 20%,
w sytuacji, gdy:
- działka rolna [...] (dz.ew. nr [...]) została przeorana przez użytkownika sąsiedniej działki, który pomylił granice swoich upraw, a dowód w postaci oświadczenia użytkownika sąsiedniej działki został dołączony do raportu z kontroli na miejscu;
- po zaoraniu skarżący niezwłocznie przywrócił pastewne rośliny zielne na działce rolnej [...] i tym samym utrzymał TUZ na ww. działce zgodnie z dodatkowymi, szczególnymi wymogami dla płatności. W kontekście zmniejszeń zastosowanych w związku z nieprawidłowością stwierdzoną na działce rolnej [...] skarżący podał, że:
1/ zgodnie z art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 "trwałe użytki zielone" oznaczają "grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych";
2/ pojęcie "płodozmianu" nie zostało zdefiniowane ani w rozporządzeniu nr 1120/2009, które ustanawia szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia nr 73/2009, ani w tym drugim rozporządzeniu;
3/ w odniesieniu do treści art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 należy zaznaczyć, że pojęcie "płodozmianu" w jego zwykłym znaczeniu opisuje praktykę rolniczą polegającą na sukcesywnym stosowaniu na tym samym użytku rolnym przez określony czas różnych upraw w celu zachowania żyzności gleby i ograniczenia skutków powodowanych przez organizmy szkodliwe (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 października 2021 r., sygn. C-373/20, pkt 37);
4/ "płodozmian" w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 może mieć miejsce jedynie w przypadku uprawy innej niż pastewna roślina zielna (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 2 października 2014 r., sprawa Grund, sygn. C-47/13, pkt 33);
5/ dla klasyfikacji "trwałych użytków zielonych'’ w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 ma znaczenie faktyczne użytkowanie lub przeznaczenie danych gruntów: bez znaczenia dla tej klasyfikacji, są natomiast zmiana odmiany trawy czy też stosowany proces technologiczny, taki jak oranie lub skaryfikacja z dosiewem, podobnie jak rodzaj rośliny zajmującej dany użytek rolny [por. podobnie wyroki: z dnia 2 października 2014 r., Grund, C-47/13, pkt 35; z dnia 30 kwietnia 2020 r., Grecja/Komisja (Trwałe użytki zielone), C-797/18 P, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo]. W okolicznościach sprawy, na działce rolnej [...] doszło do ograniczonego w czasie zdarzenia, na które skarżący nie miał wpływu, nie mógł go przewidzieć, ani mu zapobiec - zaorania, co zgodnie z powyższym, nie ma znaczenia dla klasyfikacji jako trwały użytek zielony, ponieważ zdarzenie to nie prowadziło w żaden sposób do wytworzenia, za pomocą procesu technologicznego "innej uprawy". Skarżący zarzucił naruszenie §31a w zw. z §30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego w zakresie, w jakim z ww. przepisu wynika, że w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania ekologicznego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność ekologiczna podlega zwrotowi, biorąc pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2, podczas gdy w okolicznościach sprawy - w związku z ustaleniem niedotkliwej, o małym zasięgu, nietrwałej, jednorazowej nieprawidłowości na działce rolnej [...] - organ zastosował karę (sankcję) w kwocie 64.620,77 zł za okres 2018-2021. Skarżący zakwestionował, że w roku 2022 na działce rolnej [...] doszło do uchybienia określonego w § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, co powoduje, że zastosowanie procedury zwrotu płatności (w rozmiarze 20% płatności przyznanych decyzjami w poszczególnych latach 2018-2021) było nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne. W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oś sporu koncentruje się wokół odpowiedzi na pytanie, czy organy trafnie przyjęły – opierając się na wynikach kontroli na miejscu - że skarżący dokonał przekształcenia TUZ na działce rolnej [...] (działka ewidencyjna [...]), a w konsekwencji, czy zasadnie pomniejszył płatność ekologiczną o 20%. Pełnomocnik skarżącego w skardze wskazuje bowiem, że zaoranie ww. działki nastąpiło w wyniku pomyłki przez użytkownika sąsiedniej działki (P. C.), który pomylił granice swoich upraw. Zdarzenie to jednak nie prowadziło w żaden sposób do wytworzenia, za pomocą procesu technologicznego "innej uprawy", jako, że skarżący niezwłocznie po zaoraniu przywrócił pastewne rośliny zielne, a zatem TUZ został utrzymany.
Sąd w tym sporze podziela stanowisko organu. Zakreślając ramy prawne sprawy, należy wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia RE, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa wart. 29 ust. 1 Rozporządzenia nr 1305/2013, jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym’',
2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f Rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 Rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej " zobowiązaniem ekologicznym;
4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Z kluczowego w sprawie § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RE wynika, że rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013. str. 608. z późn. zm.). zwanych dalej "trwałymi użytkami zielonymi". Z legalnej definicji trwałych użytków zielonych zawartej w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013 wynika, że "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych." Dalej prawodawca unijny wymienił kategorie gruntów, które mogą być uznane za trwałe użytki zielone przez Państwa Członkowskie. Takie rozumienie trwałych użytków zielonych potwierdził również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 2 października 2014 r. w sprawie C-47/13. Orzeczenie sądu unijnego zapadło wprawdzie na gruncie nieobowiązującego już Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE.L 316 z 2009 r., str. 1), jednakże rozumienie TUZ zostało zachowane przez Rozporządzenie (UE) nr 1307/2013 (por. art. 2 lit. c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 oraz art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia nr 1307/2013). W powyższym wyroku TSUE stwierdził, iż: "definicję trwałych użytków zielonych (...) należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inną niż uprawiana na nich poprzednio." Z treści wyroku TSUE i aktualnej definicji "trwałe użytki zielone" wynika zatem, że chodzi o grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat. Co ważne, z uzasadnienia ww. wyroku, a także z opinii Rzecznika Generalnego przedstawionej w dniu 30 kwietnia 2014r. wynika, że oranie gruntu nie powoduje przerwania użytkowania go jako użytków zielonych, jeśli później nadal jest on użytkowany w takim charakterze. Wskazano, że przepis definiujący TUZ nie odnosi się do prac wykonywanych na gruncie, lecz do sposobu korzystania z niego. TSUE dokonując wykładni definicji płodozmianu dokonał interpretacji tego pojęcia w odniesieniu do trwałych użytków zielonych i wskazał, że przepis art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1120/2009 przeciwstawia uprawę trawy lub innych upraw zielonych (pastewnych roślin zielnych) płodozmianowi i dlatego też uznał, że jeśli uprawiane są trawy lub inne pastewne rośliny zielne (nawet wymiennie), nie istnieje płodozmian. W motywie 33 wyroku wyjaśnił, że (...) definicja ta nie wprowadza żadnego rozróżnienia między trawą a określonymi pastewnymi roślinami zielnymi, wobec czego wszystkie trawy i wszystkie inne pastewne rośliny zielne należą do jednej i tej samej kategorii, która z kolei nie dzieli się na podkategorie. Ze sformułowania wyrażenia "upraw[a] traw lub innych pasz z roślin zielonych" zawartego w tej definicji wynika bowiem, że wszystkie odmiany pastewnych roślin zielnych są uważane za równoważne w świetle art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 i że wybór konkretnej odmiany pastewnej rośliny zielnej uprawianej na danych gruntach jako taki nie ma wpływu na klasyfikację tych gruntów jako "trwałych użytków zielonych". Fakt, iż wspomniane sformułowanie łączy trawę i inne pastewne rośliny zielne, wskazuje zatem na to, że "płodozmian" w rozumieniu tego przepisu ma miejsce wyłącznie w przypadku uprawy rośliny uprawnej innej niż pastewna roślina zielna. Ww. uwagi pokrywają się ze stanowiskiem zawartym w skardze w tym zakresie, że dla klasyfikacji TUZ, nie ma znaczenia sam proces technologiczny zastosowany na działce taki jak zaoranie. Zaakcentować natomiast należy, że o tym, czy w danej chwili grunt jest w ogóle użytkiem zielonym decyduje, czy w chwili określania charakteru użytku był on wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Tak więc o stwierdzeniu, czy grunt jest TUZ, decyduje w pierwszej kolejności jego stan agrotechniczny w czasie ustalania tej okoliczności. Rację należy zatem przyznać organom, które w swych rozstrzygnięciach, za kluczowy uznają moment, w którym ustalano charakter użytków (kontrola na miejscu). W niniejszej sprawie, podczas kontroli - inspekcji terenowej w okresie 05.12.2022 r. 07-13.12.2022 r., 22 - 27.12.2022 r., 23.03.2023 r. oraz 27.03.2023 r., z udziałem strony, stwierdzono zaoranie całej działki rolnej [...] (zniszczony TUZ), a jako uprawę – co ważne - stwierdzono ugór. Z powyższego wynika zatem, że w chwili ustalania charakteru użytków, grunt nie był wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. A więc na ten moment nie był w ogóle użytkiem zielonym. Powstały nowy stan agrotechniczny na działce polegał zatem na tym, że grunt został zaorany i nie był wykorzystywany w danym czasie do uprawy jakichkolwiek roślin. Tym samym charakter gruntu w granicach działki ew. [...] uległ zmianie. Zastany przez kontrolerów stan działki, nie potwierdza również wersji przedstawionej w skardze, że skarżący niezwłocznie po zaoraniu przywrócił pastewne rośliny zielne na działce rolnej [...] i tym samym utrzymał TUZ. Co więcej, sam skarżący w złożonym osobiście odwołaniu z [...] maja 2023 r. podał, że działka została przez niego wyrównana, a roślinność która wcześniej rosła na działce odrosła. Z jego relacji wynika więc, że skarżący sam nie podejmował działań w celu odtworzenia użytku zielonego, a jedyną czynnością było jedynie wyrównanie działki. Wyniki kontroli na miejscu przeczą również twierdzeniu o niezwłocznym działaniu skarżącego. Organy zasadnie także uznały, że skarżący spóźnił się ze zgłoszeniem organowi przypadkowego zaorania działki, co powoduje, że nie mógł zachować prawa do pomocy w odniesieniu do obszaru. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 Rozporządzenia nr 640/2014, przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez osoba są w stanie dokonać tej czynności. Tymczasem skarżący nie zgłaszał w toku prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania płatności na rok 2022 jakichkolwiek przypadków wystąpienia działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w roku 2022, do dnia powiadomienia o kontroli na miejscu. Zrobił to dopiero [...] grudnia 2022 r., po przeprowadzeniu w jego gospodarstwie czynności kontrolnych, które wykryły nieprawidłowości. W rejestrze działań agrotechnicznych strona wskazała, iż dnia
20 października 2022 r. dokonała zbioru niedojadów na działce ew. [...], co z uwagi na wcześniejsze zaoranie działki nie mogło mieć miejsca. Niemniej, należało przyjąć, że najpóźniej w tym dniu strona dowiedziała się, że działka została zaorana przez osobę trzecią. Tym samym, od tego dnia skarżącemu zaczął biec 15 - dniowy termin, liczony w dniach roboczych, na zgłoszenie nadzwyczajnej okoliczności. Skarżący nie dopełnił jednak czynności w terminie, w związku z czym, nie mógł skorzystać z instytucji uregulowanej w art. 4 rozporządzenia nr 640/2014. W konsekwencji więc, stwierdzenie podczas kontroli zaorania trwałych użytków zielonych oraz utrzymywanie tego stanu w chwili ustalania charakteru użytków, zasadnie doprowadziło organy do konstatacji, że w sprawie doszło do przekształcenia występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, a w efekcie do zastosowania w sprawie § 30 ust. 2 rozporządzenia RE. Stanowi on bowiem, że jeżeli rolnik przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności ekologicznej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 3, płatność ekologiczna przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%. Ponieważ zaś wnioskowana płatność ma charakter wieloletni, to w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, organy zobowiązane były zastosować także kary administracyjne wynikające z § 31a rozporządzenia RE oraz art. 35 ust. 4 Rozporządzenia nr 640/2014. Stwierdzenie uchybień w realizacji programu za dany rok, skutkuje potrąceniami za płatności pobrane w latach wcześniejszych
tj. w niniejszej sprawie w latach 2018-2021.
Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd uwzględnił wniosek o przeprowadzenie dowodów załączonych do skargi w postaci oświadczenia P.C. oraz rejestru działalności rolnośrodowiskowej lub ekologicznej dotyczącej skarżącego
na wykonywanie przez niego do października 2022r., czynności agrotechnicznych
na działce N1.
Z przedłożonego oświadczenia wynika, że zostało złożone dopiero
26 września 2023r., czyli po upływie znacznego czasu od wykonania przez organ kontroli na miejscu. Ponadto nie jest istotną okolicznością w tej sprawie, kto dokonał "zaorania" gruntu, tylko brak w określonym czasie zgłoszenia tego faktu do organu oraz brak dokonania przez skarżącego podjęcia działań w celu odtworzenia użytku zielonego. Przedłożony rejestr działalności rolnośrodowiskowej lub ekologicznej również nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem podstawą wydania przez organ decyzji nie był brak wykonania wskazanych działań ale
" zaoranie" gruntu, stwierdzone w czasie kontroli.
W związku z powyższym, Sąd za chybione uznaje zarzuty naruszenia wskazanych
w skardze przepisów prawa materialnego oraz zasad postępowania.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.