I SA/Go 361/21

I SA/Go 361/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Dariusz Skupień /sprawozdawca/
Jacek Niedzielski /przewodniczący/
Zbigniew Kruszewski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1191/22 - Wyrok NSA z 2023-07-13
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59 ust. 7
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] r. nr [...], w całości. 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z [...] lutego 2021 r. odmawiającą W.K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny:
W dniu 15 maja 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek W.K. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Strona zadeklarowała, że ubiega się o płatności w ramach następujących schematów pomocowych: - jednolita płatność obszarowa, - płatność dodatkowa (redystrybucyjna), - płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu
i środowiska. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w ww. wniosku wyniosła 10,18 ha. W dniu [...] lipca 2020r. gospodarstwo rolne W.K. wytypowane zostało do kontroli na miejscu metodą teledetekcji. Próby przeprowadzenia kontroli podjęli się upoważnieni pracownicy podmiotu zewnętrznego działającego na zlecenie ARiMR tj. spółki F. sp. z o. o. Kontrola miała zostać przeprowadzona metodą teledetekcji polegającą na: pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie / zobrazowań satelitarnych) wykonaną w roku gospodarczym, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności oraz przeprowadzeniu wywiadu terenowego, w trakcie którego sprawdza się rodzaj uprawy jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej oraz obrazuje się stan działek rolnych na dokumentacji fotograficznej. Data wizytacji miała miejsce [...] lipca 2020 r. oraz [...] września 2020 r. Z uwagi na położenie działek rolnych w cieniu chmury, w dniu [...] września 2020 r., miała miejsce ponowna wizytacja w terenie. W trakcie próby przeprowadzenia kontroli zdaniem organu zarówno skarżący jak i jego małżonka odmówili inspektorom terenowym wejścia na teren działek. W związku z powyższym, inspektorzy w raporcie z kontroli zastosowali kod nieprawidłowości GR2 (zob. str. 4, sekcja XII w/w raportu) oznaczający, że rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Protokół z przeprowadzonej prowadzonej kontroli został skarżącemu wysłany 11 grudnia 2020r. ale bez zwrotnego potwierdzenia jego odbioru ( k. 52 akt sądowych).
W oparciu o dane zawarte w przedmiotowym protokole Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, że ze względu na uniemożliwienie wejścia na teren działek deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, kontrola nie została przeprowadzona. W związku z powyższym, powołując się m.in. na art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w dniu
[...] lutego 2021 r. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności. Podkreślił w niej,
że płatności zostały odmówione bowiem skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w swoim gospodarstwie, a zgodnie z ww. przepisem konsekwencją takiego stanu rzeczy jest odrzucenie całego wniosku o przyznanie płatności. W odwołaniu strona podniosła, że" podczas rozmowy telefonicznej z tym mężczyzną oświadczył on , że zamierza sfotografować moje gospodarstwo. Gdy poprosiłem by okazał żonie dokumenty oświadczył niegrzecznie że reprezentuje prywatną spółkę ze [...] której nazwy nie podał". Wskazał, że wejście na podwórko jego gospodarstwa,
do sfotografowania zasiewów nie było konieczne.
Decyzją z [...] lipca 2021 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że gospodarstwo rolne W.K. zostało wytypowane do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Organ odwoławczy wskazał, że W.K. uniemożliwił inspektorom terenowym przeprowadzenie kontroli w dniu [...] września 2020 r. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że cyt. "(...) przebywająca na terenie gospodarstwa żona producenta rolnego odmówiła możliwości wejścia na działki inspektorowi terenowemu, zachowując się przy tym agresywnie oraz używając niecenzuralnych słów. Producent powiadomiony telefonicznie przez inspektora terenowego również nie wyraził zgody na kontrolę i rozłączył się uniemożliwiając jakiekolwiek próby wyjaśnienia sytuacji. W związku z tym inspektor terenowy pozbawiony został możliwości wejścia na teren działek rolnych". Zdaniem organu odwoławczego, uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli gospodarstwa, w myśl art. 59 ust. 7 Rozporządzenia nr 1306/2013, skutkuje odmową przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Strona w realiach rozpoznawanej sprawy nie dołożyła też w ocenie organu odwoławczego należytej staranności w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Nawet jeżeli W.K. obawiał się, że ma do czynienia
z potencjalnym przestępcą, to nie było przeszkód by np. poprosić inspektora terenowego o zwłokę w przeprowadzeniu czynności kontrolnych do czasu powrotu producenta rolnego do swojego gospodarstwa. Tymczasem W.K. w telefonicznej rozmowie z inspektorem terenowym nie wyraził zgody na kontrolę i nie podjął w omawianym zakresie dialogu z osobą podejmującą próbę kontroli. Istotne jest przy tym, że W.K. składając wniosek o przyznanie płatności zobowiązał się m.in. do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa rolnego, a jednak w momencie gdy do próby kontroli doszło, wstęp taki został uniemożliwiony. Jednocześnie analizując aspekty w jakich W.K. uniemożliwił przeprowadzenia czynności kontrolnych, organ nie znalazł jakichkolwiek przesłanek pozwalających uznać, że uniemożliwienie kontroli miało związek z działaniem siły wyższej czy wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności. Organ odwoławczy zaznaczył też, że skarżący – mimo prawa do wniesienia zastrzeżeń - w żadnym momencie nie zgłaszał jakichkolwiek uwag do zawartości otrzymanego protokołu z kontroli. Należało zatem uznać za wiarygodne zapisy zawarte w wymienionym raporcie. Jego analiza wskazuje, że odwołujący się w dniu [...] września 2020 r. faktycznie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu,
co uzasadniało odmowę przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. Dyrektor OR podkreślił, że podjęcie przeprowadzenia wizytacji terenowej mającej za cel udokumentowanie na fotografiach stanu działek skarżącego odbyło się kilku etapowo tj. w dniu [...] lipca 2020 r. i [...] września 2020 r. Jednakże cyt. "(...) z uwagi na położenie działek w cieniu chmury i konieczności wykonania inspekcji terenowej ponowna wizytacja terenowa miała miejsce [...].09.2020 (...)". Wówczas jednak W.K. uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych. Przypomniał, że W.K. we wniosku z dnia [...] maja 2020 r. zgłosił do płatności trzy działki rolne: "A", "B" oraz "C", z czego dwie ostatnie zlokalizowane są w granicach działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącą działkę siedliskową, zabudowaną. Analiza znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej nakazuje stwierdzić, iż również w trakcie próby kontroli dokonywanej w dniu [...] września 2020 r. inspektorzy terenowi nie byli w stanie uzyskać swobodnego dostępu do działek rolnych "A" oraz "B". Teza taka wynika z faktu, iż całość dokumentacji fotograficznej wykonana została z utwardzonych dróg (odrębne działki ewidencyjne nr [...]) znajdujących się zarówno po frontowej stronie działki nr [...], jak i po stronie przeciwnej (zob. szkic z kontroli obrazujący miejsca wykonania fotografii - w aktach sprawy). Analiza dokumentacji fotograficznej, sporządzonej w dniu [...] września 2020 r., jednoznacznie wskazuje, iż dostęp do działek rolnych A i B nie był możliwy ze względu na zamkniętą posesję odgrodzoną bramą i betonowym murem, siedliskami innych mieszkańców, bądź też ogrodzeniem i szpalerem zakrzaczeń rosnących wzdłuż drogi.
W świetle powyższego – zdaniem organu - brak było możliwości by w dniu
[...] września 2020 r. jednoznacznie stwierdzić jaki jest stan upraw na działkach rolnych "A" oraz "B" oraz w sposób precyzyjny, oddający stan faktyczny, udokumentować przedmiotowe działki na fotografiach stanowiących integralną część raportu z prowadzonej kontroli. W takim stanie rzeczy ponowna wizytacja w gospodarstwie była niezbędna, jednakże w dniu [...] września 2020 r. W.K. uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych. Organ drugiej instancji zaznaczył, że organ nie miał obowiązku powiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Zasadą mają być raczej kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie rolnika o kontroli ma być wyjątkiem. Mimo, iż taki wyjątek został poczyniony w okolicznościach niniejszej sprawy i mimo, że inspektor terenowy w dniu [...] września 2020 r. poinformował skarżącego iż musi wejść na jego posesję celem jednoznacznej identyfikacji stanu deklarowanych do płatności na rok 2020 działek, to Strona na tę kontrolę nie wyraziła zgody. Zdaniem organu odwoławczego strona mija się z prawdą sugerując, iż do jej działek jest swobodny dostęp. O takim mówić można jedynie w przypadku deklarowanej działki rolnej "C" (działka ewidencyjna nr [...]), która zlokalizowana jest w pewnym oddaleniu od działki siedliskowej wnioskodawcy (zob. ortofotomapa obrazująca zarówno działkę nr [...], jak i działkę nr [...]). W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący zarzucił organowi mijanie się z prawdą, ponieważ jak twierdzi ani on ani jego żona nie odmówili inspektorowi wejścia na teren działek rolnych których dotyczyła kontrola. Odmówili wejścia wyłącznie na teren posesji mieszkalnej której kontrola
nie dotyczyła. Poza tym, przedmiotowe działki nie są w żaden sposób ogrodzone
i jest do nich swobodny dostęp. Dodał, że Kontrolerzy podczas kontroli terenowej
w dniach [...] lipca 2020 i [...] września 2020 nie kontaktowali się z nim ani jego żoną.
Nie prosili wówczas o umożliwienie kontroli. A więc nie brak umożliwienia kontrolerowi kontroli działek a wyłącznie cień chmury był powodem niedokonania kontroli w ww. dniach. Ponadto skarżący podkreślił, że kontroler nie okazał imiennego upoważnienia, nie posiadał identyfikatora, kontrolę podjął w sobotę,
co pozwoliło mu sądzić, że ma do czynienia z potencjalnym przestępcą. Ponadto podkreślił, że nie jest również możliwe, aby odebrał w dniu 11 grudnia 2020 r. raport
z czynności kontrolnych, gdyż w tym czasie nie było go w domu w związku
z prowadzoną działalnością gospodarczą.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia
[...] października 2021 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy z udziałem stron oraz świadków. W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., organ w odpowiedzi
na wezwanie Sądu poinformował, że raport z kontroli został wysłany do W.K. w dniu 11 grudnia 2020 r. listem poleconym ale bez zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zgodnie zaś z danymi na stronie Poczty W.K. odebrał raport w dniu 14 grudnia 2020r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna
Spór co do zasady dotyczy tego, czy organy zasadnie odrzuciły w całości wniosek skarżącego o dopłaty, a w konsekwencji odmówiły mu przyznania płatności
w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok. Zakreślając ramy prawne sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać,
że w myśl art. 24 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania
i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:
a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;
b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień
z obowiązków przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Na gruncie krajowym, z art. 36 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2020 r., poz. 1341 ze zm. zwanej dalej jako: ustawa) wynika, że Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone
w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 36 ust. 2 ustawy Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1. Z art. 37 ust. 1 – 5 wynika z kolei, że czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach, o których mowa
w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji. Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania. Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli. Czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014.
Osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do:
1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego;
2) dostępu do zwierząt;
3) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli;
4) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów;
5) pobierania próbek do badań;
6) żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych. Natomiast art. 37 ust. 5a cyt. ustawy stanowi, że rolnik jest obowiązany zapewnić niezbędną pomoc przy wykonywaniu czynności kontrolnych.
W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych
w raporcie osobie, która go sporządziła ( art.37 ust.7).
Istotny dla sprawy art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) nr 1306/2013 stanowi z kolei, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W kwestii wyrażenia "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" – jak podkreślił NSA w wyroku z 8 lipca 2015r. sygn. akt II GSK 1471/14 – wypowiedział się TSUE między innymi w wyroku z 16 czerwca 2011 r . sygn. akt C – 536/09
(na tle analogicznej regulacji) stwierdzając, że stanowi ono autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. TSUE przypomniał, że dokonując wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględnić nie tylko jego brzmienie lecz także kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi. Ponadto Trybunał zauważył, że z badania porównawczego różnych wersji językowych wynika, że zachodzą różnice pomiędzy poszczególnymi wersjami przepisu. Np. wersja angielska, francuska, słoweńska używa terminu "utrudnia", niemiecka używa terminu "uniemożliwia", a włoska uzależnia odrzucenie wniosków od warunku, że "kontroli na miejscu nie można przeprowadzić z powodów, za które odpowiedzialny jest rolnik lub jego przedstawiciel". Prowadzi to do wniosku, że zakresu pojęcia nie można oceniać wyłącznie na podstawie wykładni gramatycznej. Celem kontroli niewątpliwie jest zapewnienie skutecznego zweryfikowania zgodności z warunkami na jakich płatności jest przyznawana, są więc one niezbędne do osiągnięcia celów zamierzonych w rozporządzeniu. Jeżeli zatem rolnik przyjmuje świadome zachowanie mające na celu uniknięcie kontroli
- zastosowanie omawianego przepisu jest uzasadnione. Istotnymi elementami dla oceny, czy rolnik uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli, jest m.in. czy działał
w dobrej wierze z całą starannością przezornego rolnika a zachowanie mające znamiona oszustwa jest całkowicie wykluczone. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi natomiast to,
aby miały one zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Ukonkretnienie znaczenia przepisu następuje wówczas w istocie przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 15 maja 2020 r. skarżący wniósł do OR ARiMR Biuro Powiatowe wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. do działek rolnych A, B i C. Organ działając w oparciu o ww. regulacje, podjął wobec skarżącego czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wizytacje terenowe odbyte w dniu [...] lipca 2020 r. oraz [...] września 2020 r., są niesporne. Oś sporu koncentruje się natomiast wokół ponownej wizytacji, która miała mieć miejsce [...] września 2020 r., z uwagi na położenie działek w cieniu chmury podczas wcześniejszych kontroli.
Zdaniem organów, w dniu [...] września 2020 r., beneficjent płatności oraz jego małżonka uniemożliwili inspektorowi przeprowadzenie kontroli na miejscu,
w związku z czym zasadnym było odrzucenie wniosku o płatności na podstawie art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013, a co skutkowało odmową przyznania płatności. Z kolei skarżący twierdzi, że nie odmówił wejścia na teren działek rolnych, lecz wyłącznie na teren posesji mieszkalnej, której kontrola nie dotyczyła. Poza tym kontroler nie okazał imiennego upoważnienia do dokonania czynności kontrolnych,
a sama kontrola – co podniesiono na etapie odwołania - była niezapowiedziana. Zdaniem Sądu, lektura akt sprawy dowodzi, że odrzucenie wniosku,
a w konsekwencji odmowa przyznania płatności do wszystkich zadeklarowanych działek było nieprawidłowe. Przede wszystkim w ocenie Sądu w toku postępowania organ naruszył zasady postępowania m.in. że 1) poprzez brak wykazania,
że przeprowadzone w dniu [...] września 2020r., czynności dokonano z zachowaniem zasad określonych w art. 37 ust.3 ustawy o płatnościach, 2) nastąpiło doręczenie stronie protokołu z kontroli – a naruszenia te mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto przy wydaniu decyzji naruszono zasadę proporcjonalności. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli w terenie były działki A,B i C.
Z raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni wynika, że na żadną z ww. działek inspektor nie został wpuszczony. Sąd na obecnym etapie postępowania nie może podzielić stanowiska organów, że dostęp do działek A i B został przez stronę w dniu [...] września 2020 r. uniemożliwiony.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niewyjaśniona została kwestia doręczenia skarżącemu raportu z czynności kontrolnych. Z samego raportu wynika, że w dniu
11 grudnia 2020 r. przekazano jego kopię przesyłką poleconą. Z pisma organu z [...] lutego 2022 r. (k. 52 akt sąd.) wynika, że raport został wysłany bezpośrednio przez firmę F. sp. z o.o. do W.K. za potwierdzeniem nadania lecz bez zwrotnego potwierdzenia odbioru i zgodnie z danymi zawartymi na stronie Poczty, W.K. odebrał raport w dniu 14 grudnia 2020 r. Tymczasem w skardze skarżący kwestionuje, że odebrał raport, gdyż w tym czasie nie było go w domu w związku z prowadzoną działalności gospodarczą.
W ocenie Sądu, organ nie dowiódł w niniejszej sprawie, że raport z czynności kontrolnych został skarżącemu skutecznie doręczony, jak organ twierdzi w dniu 14 grudnia 2020 r. Brak bowiem w aktach jakiegokolwiek dowodu, który potwierdziłby fakt, że przesyłkę zawierającą raport z kontroli skarżący fizycznie otrzymał w ww. dacie. Organ nadesłał jedynie dowód nadania przesyłki listem poleconym. Tymczasem z przepisu art. 37 ust. 7 ustawy o płatnościach wynika, że w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (...). Nie ulega zatem wątpliwości, że ponieważ doręczenie raportu otwiera dla rolnika termin do złożenia umotywowanych zastrzeżeń to tym samym koniecznym jest, na co wskazał NSA w wyroku z 26 września 2013 r. o sygn. akt II GSK 826/12, aby organy, które przecież w sposób profesjonalny zajmują się rozpatrywaniem wniosków o przyznanie płatności, zabezpieczyły sobie możliwość wykazania, na wypadek odmiennych twierdzeń beneficjenta, że do doręczenia raportu rzeczywiście doszło. Bo przecież, jeżeli organ nie jest w stanie ustalić, kiedy fizycznie to doręczenie nastąpiło, nie ma również możliwości stwierdzenia, kiedy rozpoczął bieg termin do wniesienia zastrzeżeń i kiedy upłynął. W ocenie składu orzekającego, dokonywanie ustaleń w zakresie doręczenia tak istotnych w sprawie dowodów jak raport z czynności kontrolnych, nie powinno odbywać się za pomocą danych zawartych na stronie strony Poczty Polskiej, której wydruk nota bene nawet nie został przez organ załączony do akt. Natomiast nie do pogodzenia z zasadami określonymi art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, a także z zasadami dobrej administracji jest – jak wskazał NSA w ww. wyroku - sytuacja, kiedy to rolnik, którego - co do zasady - obciąża obowiązek wykazania podnoszonych przez siebie twierdzeń, udowodnić musiałby również fakt wywiązania się przez organ z obowiązku nałożonego na niego przez prawo. Zatem organ odwoławczy podnosząc w decyzji, że wnioskodawca mimo prawa do wniesienia zastrzeżeń, w żadnym momencie nie zgłaszał jakichkolwiek uwag do zawartości otrzymanego protokołu z kontroli, wpierw winien ustalić,
że w ogóle doszło do skutecznego doręczenia protokołu kontroli i kiedy, choćby poprzez uzyskanie z właściwej placówki pocztowej wyjaśnień na piśmie w zakresie jego doręczenia, skoro była to przesyłka nadana listem poleconym. Rozważań w tym zakresie w decyzji brak, mimo, że organ do raportu z kontroli się odwołuje.
Ponadto podkreślić należy, że oprócz istnienia nałożonego na rolnika obowiązku zapewnienia niezbędnej pomocy przy wykonywaniu czynności kontrolnych, został także na dokonującego kontrolę przed przystąpieniem
do czynności kontrolnych nałożony obowiązek okazania imiennego upoważnienia
( art. 37 ust.3). W tym miejscu należy podkreślić, że z wniesionego przez skarżącego odwołania z dnia [...] lutego 2021r., jak również załączonego przez organ do akt administracyjnych "postu" skarżącego (sporządzonego po otrzymaniu decyzji odmawiającej płatności), ale również protokołu kontroli (strona 4 protokołu) nie wskazano, aby przed przystąpieniem do kontroli okazano żonie skarżącego upoważnienie do jej przeprowadzenia.
Skarżący podniósł ponadto, że do przeprowadzenia kontroli działek "A" i "B" nie było konieczności wejścia na jego posesję, organ odwoławczy natomiast stwierdził w wydanej decyzji, że na działki "A" i "B" istniała ograniczona możliwość dostępu, zatem sam organ nie wykluczył braku ich dostępności, jedynie podniósł
" ograniczoną możliwość dostępu".
Zdaniem Sądu stanowisko organów w przypadku jednoznacznego ustalenia braku umożliwienia przez skarżącego kontroli działek "A" i "B", należałoby zakwalifikować jako co najmniej brak dołożenia należytej staranności w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Takie zachowanie zaś wypełnia definicję "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu", która obok zachowań umyślnych obejmuje każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Poza tym, beneficjent składając wniosek o płatność zobowiązuje się do umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa osobom upoważnionym do wykonywania kontroli i przeprowadzenia czynności kontrolnych.
W tym miejscu należy podkreślić, że z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 wynika, iż kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy
o płatnościach bezpośrednich, czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 w/w rozporządzenia nr 809/2014. Z powyższych przepisów wynika brak obowiązku powiadamiania beneficjenta o kontroli, a nawet, co do zasady, kontrole na miejscu nie powinny być zapowiadane.
Sprzeciw Sądu budzi także postępowanie organu w odniesieniu do działki C. Organ odwoławczy w swej decyzji wprost wskazał bowiem, że do działki C dostęp był swobodny (k. 14 decyzji organu odwoławczego). Potwierdza to zresztą dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy, obrazującą stan działki C. Swobodny dostęp do działki oznacza, że kontrolujący mógł dokonać kontroli działki C, bez żadnych przeszkód oraz bez zgody beneficjanta. Skoro tak, to w oczywisty sposób istnieje rozbieżność między tym co wynika z zasadniczego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy jakim jest raport z czynności kontrolnych a decyzją i przyjętym
w niej stanem faktycznym. Rozbieżności tej organ nie wyjaśnił. Nadto, skoro z decyzji organu wynika, że uniemożliwienie kontroli dotyczyło
w istocie działki A i B, to nie można było zdaniem Sądu odrzucić wniosku o płatności w całości i odmówić płatności do wszystkich zadeklarowanych działek. O ile bowiem takie rozstrzygnięcie mogłoby być zasadne po uprzednim dokładnym wyjaśnieniu zdarzenia z dnia [...] września 2020r., uzasadnione w odniesieniu do działki A i B,
to brak powodu by odmówić dopłat do działki C, skoro beneficjent nie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w odniesieniu do tej działki, gdyż dostęp do tej
– jak organ sam stwierdził - był swobodny. Trzeba też zauważyć, że powierzchnia działki rolnej C zlokalizowanej na działce o nr [...] obejmuje powierzchnię przekraczającą 7 ha. Obszar ten jest kilkakrotnie większy od powierzchni działek
A i B. W takiej sytuacji, odmowa przyznania płatności do wszystkich zadeklarowanych działek byłaby w ocenie Sądu dla skarżącego krzywdząca i stała
w kontrze do zasady proporcjonalności zawartej w prawie europejskim. Wykładnia ww. przepisu art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
nr 1306/2013, powinna być zdaniem Sądu bowiem dokonywana z uwzględnieniem ww. zasady. Należy podkreślić, że zasada proporcjonalności jest podstawową zasadą ustrojową Unii Europejskiej, a podstawą prawną tej zasady jest art.5 Traktatu o Unii Europejskiej ( wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE L 202 z 2016r.,).
Zasada proporcjonalności jest zasadą ustrojową Unii i pełni taką samą rolę jak konstytucyjne zasady ustrojowe państw członkowskich. Z zasady proporcjonalności wynika, że akty państw członkowskich i Wspólnoty wydane
w ramach legislatywy, egzekutywy i sądownictwa muszą być odpowiednie
i konieczne do osiągnięcia celów, których realizacja dopuszczalna jest przy pomocy danej regulacji. Przy czym w razie istnienia kilku odpowiednich środków należy wybrać te, które są najmniej uciążliwe, nadto nałożone obciążenia muszą pozostawać w odpowiednim stosunku do zamierzonych celów (v. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 lipca 1989 w sprawie 265/87 Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG v. Hauptzollamt Gronau). Z zasady tej wynika zakaz stosowania działań władczych ponad potrzebę, a w przypadku oceny konieczności zastosowania środka przez państwa członkowskie trzeba wziąć pod uwagę stwierdzenie, czy nie istnieje dla podobnego stanu faktycznego mniej surowy (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie C – 163/09). W świetle powyższego, zdaniem Sądu, "sankcja" w postaci odrzucenia wniosku skarżącego w całości a w konsekwencji odmowa przyznania dopłat
w odniesieniu do wszystkich zadeklarowanych działek jest sprzeczna z ww. zasadą. Skoro kontrolujący w sposób swobodny mogli wizytować działkę C, to brak podstaw do odrzucenia wniosku w tym zakresie. Odmowa przyznania płatności w odniesieniu do tej działki mogłaby zatem zostać podjęta po stwierdzeniu, że działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, jednak rozważań w tym zakresie brak
w decyzjach. Sąd postanowił oddalić wniosek o przesłuchanie wskazanych w piśmie z [...] października 2021 r. osób w charakterze świadków tj. D.K. oraz kontrolera ARiMR. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazany przepis upoważnia sąd zatem do przeprowadzenia postępowania dowodowego tylko w wyjątkowych sytuacjach
i tylko dowodu z dokumentu. W związku z czym też Sąd nie jest władny do tego,
by przeprowadzić dowód ze świadków w osobie D.K. oraz kontrolera ARiMR.
Działając na podstawie art.135 P.p.s.a. sąd uchylił także decyzję organu
I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie wyjaśnić kwestię doręczenia raportu z czynności kontrolnych, co ma wpływ na prawo skarżącego do wniesienia uwag w zakresie sporządzonej kontroli jak również, wyjaśnienia kwestii czy istniała konieczność w przypadku działek "A" i "B" przejścia przez działkę siedliskową skarżącego oraz czy kontrolujący spełnił wymogi z art. 37 ust.3 ustawy a następnie ponownie rozpoznając wniosek o płatności, dokonać wykładni art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 P.p.s.a.