I SA/GO 347/23

I SA/Go 347/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Alina Rzepecka /sprawozdawca/
Damian Bronowicki /przewodniczący/
Dariusz Skupień
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 233 par. 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Damian Bronowicki Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
E.W. (dalej: Strona, Skarżący) wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z [...] uchylającą w całości decyzję Zarządu ZM (dalej: Zarząd ZM, organ
I instancji) z [...] wydana w przedmiocie określenia Skarżącemu
wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od stycznia 2018 r.i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Z akt wynika następujący stan faktyczny.
Decyzją z [...] Zarząd ZM określono Skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałej, na
której powstają odpady komunalne, zlokalizowanej w miejscowości [...] w kwocie: 1) 22,00 zł za każdy miesiąc od stycznia 2018 r. do końca czerwca 2019 r., czyli 11,00 zł za pojemnik 60l na odpady zmieszane (niesegregowane), przy częstotliwości odbioru 2 x w miesiącu; 2) 30,00 zł za każdy miesiąc od lipca 2019 r. do końca grudnia 2019 r., czyli 15,00 zł za pojemnik 60l na odpady zmieszane (niesegregowane), przy częstotliwości odbioru 2 x w miesiącu;
3) 21 ,00 zł za każdy miesiąc od stycznia 2021 r. do końca listopada 2021 r., czyli
3,00 złza pojemnik 60l za jednokrotny w miesiącu odbiór każdej z frakcji odpadów (niesegregowanych, bioodpadów, szkła, tworzyw sztucznych i papieru); 4) 70,00 zł
za każdy miesiąc począwszy od grudnia 2021 r., czyli 10,00 zł za pojemnik 60l za dwukrotny w miesiącu odbiór każdej z frakcji odpadów (niesegregowanych, bioodpadów, szkła, tworzyw sztucznych i papieru). Jednocześnie postępowanie za
2017 r. umorzono z powodu przedawnienia.
W motywach organ I instancji odwołał się do art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439 – dalej: u.c.p.g.), wskazując, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartychw deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta bądź odpowiednio zarząd związku określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.
Następnie nawiązał do obowiązującego prawa miejscowego, tj. uchwały Zgromadzenia Związku z [...] października 2012 r., nr [...] w sprawie postanowienie o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie ZM, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – i wskazał, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest
do złożenia deklaracji na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Organ
I instancji zaznaczył, że okoliczność prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej co najmniej od początku 2018 r. jest bezsporna i wynika z wpisu do CEIDG.
Strona do dnia wydania decyzji nie złożyła prawidłowo wypełnionej deklaracji
w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi odnośnie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, w związku z czym [...] października 2022 r. organ I instancji wszczął postępowanie zmierzające do określenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi począwszy od 2017 r.
W jego toku przeprowadzono dowód z oględzin ww. nieruchomości, podczas których przedstawicielom organu okazano jedynie jedno pomieszczenie na pierwszym
piętrze w budynku dwukondygnacyjnym - najprawdopodobniej pomieszczenie sali konferencyjnej, wyposażonej w stół, krzesła regały, itp. Strona odmówiła okazania innych pomieszczeń twierdząc, że są to pomieszczenia prywatne. Organ I instancji zaznaczył, że Strona nie wskazała, jaką działalność gospodarczą prowadzi i że oświadczyła jedynie, że prowadzi ją samodzielnie, nie zatrudniając innych osób.
Po zapoznaniu się z treścią protokołu z kontroli, strona oświadczyła, że budynek jest de facto 3-kondygnacyjny, że są tam pomieszczenia prywatne i że zamieszkuje tam
od 30 lat.
Dalej Zarząd ZM nadmienił, że powziął informacje, że część pomieszczeń tam się znajdujących jest wynajmowana osobom trzecim.
Z kolei w odpowiedzi na jego wezwanie ZUS poinformował, że Skarżący, jako płatnik, od stycznia 2017 r. wykazywał jedną osobę ubezpieczoną w raportach miesięcznych.
Nadto, w dniu 31 stycznia 2023 r. Zarząd ZM otrzymał od Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] odpowiedź, że zużycie wody z przedmiotowej nieruchomości jest dużo większe niż dla dwóch osób.
W dniu [...] lutego 2023 r. organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania
w charakterze świadka P.N., który zeznał, że od 2016 r. wynajmuje pomieszczenia od Skarżącego na cele prowadzonej działalności gospodarczej; Strona na pewno prowadzi działalność gospodarczą - handlową; kupuje towary i sprzedaje, chyba urządzenia ochrony zdrowia; w podziemiu jest chyba piwnica; na wyższej kondygnacji (obok pomieszczeń, z których korzysta świadek) jest chyba sala konferencyjno -wystawowa produktów sprzedawanych rzez Stronę; na swoją firmę ma złożoną deklarację i nie ma żadnego problemu z odbiorem odpadów (każdorazowo wystawia pojemniki przed bramę wjazdową); na nieruchomości mieszka Skarżący
z małżonką; na tej kondygnacji jest tam jeszcze chyba jedno biuro; świadek nie wiedział, czy był prowadzony wynajem noclegów.
Dalej organ wskazał, że w toku dalszego postępowania dowodowego Strona odmówiła kolejnych oględzin nieruchomości oraz złożenia zeznań; analogicznie złożenia zeznań odmówiła małżonka Skarżącego – B.W.
Zaznaczył też, że zgodnie z regulaminem utrzymania czystościi porządkuw gminach każdy właściciel nieruchomości musi mieć złożoną deklaracjęna gospodarowanie odpadami, zarówno na nieruchomość zamieszkałą jaki niezamieszkałą. Strona nie może się "wyłączyć" z tego obowiązku twierdząc, że nie potrzebne jej dwa komplety pojemników na odpady komunalne.
Skarżący wniósł na ww. rozstrzygnięcie odwołanie. Zarzucił, niedostateczne zgromadzenie materiału dowodowego, przez co organ dopuścił się naruszenia: art. 188, art. 190, art. 193, art. 194, art. 196, art. 197,art. 199, art. 198, art. 199 i art. 199a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej: O.p.).
Strona zapoznała się z aktami sprawy w siedzibie SKO w [...] lipca 2023 r. Nie złożyła żadnych dodatkowych pisemnych wyjaśnień.
Kolegium wymienioną na wstępie decyzją uznało, że odwołanie Strony zasługuje na uwzględnienie. W ramach motywów organ wyjaśnił brzmienie przepisów ustawy u.c.p.g. - art. 6c ust. 1 -2, art. 6h, art. 6o.Organ wyjaśnił, że zestawienie tych przepisów jednoznaczne wskazuje, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają obowiązek ponosić właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.
W wypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, obowiązek ponoszenia opłaty powstaje o ile, na nieruchomości tej powstają odpady komunalne. Zatem pierwszym ustaleniem faktycznym, które powinno zostać dokonane przez
organ zmierzający do określenia, na podstawie art. 6o u.c.p.g., wysokość opłaty
za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest wykazanie, z jakiego rodzaju nieruchomością ma do czynienia.
SKO zaznaczyło, że w tej sprawie organ I instancji wywodził, że część nieruchomości położonej w [...] należącej zapewne do Skarżącego i jego małżonki (choć nie wynika to z treści decyzji) jest wykorzystywana przez Stronę na cele prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Kolegium stwierdziło, że organ
I instancji w treści decyzji winien wyraźnie wymienić i wskazać, jaką działalność gospodarczą strona tam prowadzi, albowiem nie jest wystarczającym jedynie stwierdzenie, że wpis do CEIDG to potwierdza. Jedyne ustalenia w tym zakresie wynikają z treści zeznań złożonych przez najemcę części pomieszczeń położonych
w przedmiotowej nieruchomości, tj. przesłuchanego przez organ I instancji świadka P.N., który zeznał, że cyt. "[...] na pewno prowadzi działalność gospodarczą-handlową, z tego co wie to kupuje towary i sprzedaje, chyba urządzenia ochrony zdrowia".
SKO podkreśliło, że Strona winna była zostać powiadomiona pisemnie o terminie
i miejscu przesłuchania świadka, aby miała możliwość uczestniczenia w tej czynności prawnej - zarówno z treści decyzji, jak i treści protokołu z przesłuchania ww. świadka nie wynika, że została ona w sposób prawidłowy poinformowana o przeprowadzaniu dowodu z przesłuchania świadka i z własnej woli nie wzięła w tym udziału.
SKO zastrzegło, że oczywiście zachowanie w tej sprawie Strony postępowania, tj. która nie tylko odmówiła złożenia zeznań w sprawie ale także uniemożliwiła przeprowadzenia oględzin nieruchomości, (przy czym zgodnie z treścią art. 198 § 1 O.p. organ może
w razie potrzeby przeprowadzić oględziny nieruchomości) oraz jego małżonki (która odmówiła złożenia zeznań w sprawie) - przemawiają w tym postępowaniu na niekorzyść Strony, niemniej nie zwalnia to jednak organu I instancji z obowiązku podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających i dowodowych na okoliczność prowadzenia
w przedmiotowej nieruchomości określonej działalności gospodarczej co najmniej
w okresie objętym decyzją, chociażby przez przesłuchanie jeszcze innych, niż ww. świadek osób, które mogą mieć wiedzę w tym zakresie, czy też np. ustalenie, czy Strona nie ogłaszała się i nie reklamowała prowadzenia swojej działalności gospodarczejw tej nieruchomości w mediach publicznych.
Nadto, za słuszny SKO - z punktu widzenia proceduralnego – uznało zarzut Strony, że skierowane do niej przez Zarząd ZM pismo z [...] marca 2023 r. mogło ją wprowadzić
w błąd, jakiego postępowania ono dotyczy, a w ślad za tym Strona nie została właściwie zawiadomiona przez organ I instancji o przysługującym jej zgodnie z treścią art. 200 § 1 O.p. prawie zapoznania się i wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego.
W skardze Skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez odmowę składania zeznań Skarżącemu i jego małżonce; 2) prawa przez "sugestię
w uzasadnieniu decyzji, że organ I instancji ma prawo do oględzin nieruchomości Skarżącego, która to małżonka jest zameldowana pod innym adresem w innym mieście i jest właścicielem nieruchomości w innym mieście"; 3) prawa materialnego przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżący wniósł o: - wstrzymanie obecnie wznowionego postępowania w sprawie, - uchylenie zaskarżonej decyzji Organu administracji publicznej oraz uchylenie decyzji organu I instancji, - uchylenie przepisu paragrafu 5 pkt 4 Regulaminu ZM, przyjętego uchwałą nr [...] Zgromadzenia ZM z [...] listopada2020 r.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że nieruchomość której dotyczy przedmiotowe postępowanie administracyjne i której jest on właścicielem , znajduje się w [...] a nie -jak wskazał w skarżonej decyzji organ - w [...].
W pozostałym zakresie Skarżący co do zasady podtrzymał swoje stanowisko zawarte
w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniósł, podnosząc, iż w jego ocenie, organ odwoławczy w znacznym stopniu zaakceptował nieprawidłowe działania organu
I instancji w niniejszej sprawie .
W piśmie z [...] września 2023 r. Skarżący doprecyzowując skargę wyjaśnił, że dotyczy decyzji Kolegium oraz uchwały Zgromadzenia ZM. Skarżący nie wnosi zastrzeżeń do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący jednocześnie odnosi się do odpowiedzi na skargę podkreślając, że organ błędnie powtarza, że cytuję.."przez odmowę składania zeznań", a zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie prawa materialnego odmawiając prawa do odmowy składania zeznań jemu i jego małżonki. Akcentował, że ustawowe prawo jego i jego małżonki do odmowy składania zeznań nie może być traktowane przez organ jako okoliczność przeciwko niemu. Wskazał, że organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasatoryjną lecz nie kończącą postępowanie, które uważa za niezasadne. Wywodził, że ta niezasadność postępowania wynika z faktu braku określenia z jaką nieruchomością ma do czynienia organ. Organ nie potrafi określić ani jaka jest to nieruchomość i kto jest jej właścicielem pomimo jawności Ksiąg Wieczystych. Zarówno organ wydający zaskarżoną decyzję jak i organ odwoławczy nie podają uzasadnienia dlaczego uznaje małżonkę Skarżącego za współwłaścicielkę nieruchomości. Według niego błędnie został przytoczony przez organ art. 6 ust. 2 u.c.p.g., ponieważ Skarżący posiada nieruchomość zamieszkałą i nie posiada nieruchomości niezamieszkałej. Przepis ten dotyczy nieruchomości niezamieszkałej. Jego zdaniem, nie ma żadnego znaczenia dalsze uzasadnienie organu ponieważ ponownie wyjaśnia, że w wymaganym terminie złożył do [...] dwie deklaracje jedną na zamieszkałą część nieruchomości a drugą na część, w której jest prowadzona działalność gospodarcza. W ślad za deklaracjami skarżący otrzymał tylko jedną decyzję i na podstawie tej decyzji uiszcza comiesięczną opłatę a [...] od ponad roku nie odbiera od niego odpadów. Z tej przyczyny na podstawie art. 53 § 2a p.p.s.a. Skarżący zaskarżył wnosząc o jego uchylenie paragraf 5 pkt. 4 regulaminu ZM przyjęty uchwałą nr [...] Zgromadzenia ZM z [...] listopada 2020 r jako sprzeczny z art. 4
ust. 2 pkt 2 ustawy. Paragraf 5 pkt. 4 regulaminu ZM [...] nakłada nieodwołany obowiązek wystawiania pojemników na odpady przed bramę bez względu na to czy jest miejsce, kto jest właścicielem tego miejsca i czy warunki zdrowotne właściciela nieruchomości pozwalają na przenoszenie pojemników z odpadami. W jego ocenie, nie było potrzeby powoływania świadków w celu ustalenia czy skarżący rzeczywiście prowadzi działalność ponieważ nigdy temu nie zaprzeczał, a na dowód złożył deklarację, że taką działalność prowadzi.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.
z 2023 r., poz. 1634– dalej: p.p.s.a.), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga
w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które to ograniczenie nie ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia okazała się zasadność wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, znajdującej oparcie w art. 233
§ 2 O.p. Zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ,
jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Mając na uwadze kasacyjny charakter rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych.
Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym
etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Jeśli zaś materiał dowodowy w sprawie zawiera luki, co do istotnych okoliczności,to wybór rozstrzygnięcia (zastosowania prawa materialnego) jest przypadkowyi nielogiczny, a ponadto narusza art. 187 § 1 O.p. (por. wyrok
WSA z Gliwic z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt ISA/Gl 602/22 – wszystkie przytaczane
w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).Powołany przepis jest swego rodzaju wyłomem od konstrukcji prawnej postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie
i rozstrzygnięcie sprawy podatkowej przez organ odwoławczy, zawiera więc wyjątek od zasad i sposobów rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, wskazanych
w art. 233 § 1 pkt 1-3 O.p. Skoro przepis z art. 233 § 2 O.p. wprowadza wyjątek, to konsekwencją takiego jego rozumienia powinnobyć jego ścieśniające rozumienie. Oznacza to, że nie jest dopuszczalna jego rozszerzająca wykładnia, a decyzja powinna być wydawana tylkow tych sytuacjach,w których zostało to określone w tym przepisie. Przesłankami wydania takiej decyzjisą: (-) brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ogóle, (-) przeprowadzenie postępowania, ale niewystarczającego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawyi jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 229 O.p.i przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego.
Treść powołanego art. 233 § 2 O.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej ograniczona została do przypadków, gdy spełnione zostaną określone przesłanki, wśród których zasadnicze znaczenie ma konieczność poprzedzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Nie ulega wątpliwości, że zwrot "w znacznej części" jest niedookreślony, co sprawia, że odpowiedź na pytanie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 233 § 2 O.p., możliwa jest jedynie na tle okoliczności konkretnego przypadku. Przesądzająca przy tym nie jest ilość dowodów, jakie mają być przeprowadzone, ale zakres faktów, jakie są przedmiotem dowodzenia (por. wyrok NSA z 7 maja 2015 r., I FSK 320/15). Uchylenie zaś decyzji na podstawie art. 233 § 2 O.p. nie tworzy powtórnego obowiązku gromadzenia już zebranych
w sprawie dowodów. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji jest zobowiązany jedynie do przeprowadzenia, w stosownym zakresie, dodatkowych czynności dowodowych, które będą służyły ustaleniu okoliczności wskazanych
w zaleceniach organu odwoławczego. Przeprowadzone uprzednio dowody przez fakt uchylenia decyzji nie tracą swej mocy dowodowej, lecz stanowią materiał dowodowy podlegający ocenie wraz z materiałem zebranym w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. W świetle bowiem przepisów art. 127 i art. 233 § 2 O.p. istota dwuinstancyjnego postępowania polega na tym, że organ odwoławczy obowiązany jest do rozpoznania sprawy co do istoty tylko wtedy, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania dyspozycji wynikającej z art. 229 tej ustawy.
Z pespektywy art. 233 § 2 O.p. istotne jest, aby organ odwoławczy wymienił okoliczności faktyczne, które wymagają wyjaśnienia w celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, nie jest natomiast istotne jakimi środkami dowodowymi dla osiągnięcia zamierzonego rezultatu będzie się posługiwać ten organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Co więcej, wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie może on sugerować ani rozstrzygać za organ pierwszej instancjio sposobie załatwienia sprawy, jej elementów lub treści przyszłej decyzji. Stanowisko organu odwoławczego, poza wskazaniami dotyczącymi konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, nie ma prawnie wiążącego charakteruz uwagi na brak w przepisach O.p. przepisu analogicznego do art. 153 p.p.s.a.
Zasadnym w sprawie jest odwołanie się do zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 127 O.p. W myśl zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 122 O.p.)i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 191 O.p.), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przez pierwszą instancję. W sytuacji, w której wynik tej oceny wskazuje, że organ pierwszej instancji pomimo, że nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania, to stwierdzić należy, że w istocie brak było rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Takiej wadliwości postępowania w pierwszej instancji organ odwoławczy
nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Naruszyłby on w takim wypadku zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę
prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej (por.
B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Oficyna Wydawnicza "Unimex", Wrocław 2012, s. 950).
Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Łączna wykładnia art. 229 O.p., (w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję) i art. 233 § 2 O.p. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast jeśli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancjiw ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSAw Gliwicach z 5 grudnia 2012 r., I SA/Gl 612/12). Za dopuszczalne
i wręcz konieczne należy uznać wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji wymaga znacznego poszerzenia materiału dowodowego w sprawie. Dla prawidłowego zastosowania art. 229 O.p. istotne znaczenie ma wyjaśnienie zakresu postępowania dowodowego, które zgodnie z prawem, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, może zostać przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym.
Pozostając w kontekście przedstawionych powyżej rozważań, zwrócenia uwagi wymaga stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym podejmowanew drugiej instancji czynności dowodowe nie mogą prowadzić do ukształtowaniaw postępowaniu odwoławczym podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, odmiennej od uznanej za udowodnioną w pierwszej instancji, gdyż to w konsekwencji pozbawiłoby stronę prawa do zaskarżenia orzeczenia, a przez to nastąpiłoby unicestwienie konstytucyjnej gwarancji strony - art. 78 Konstytucji RP
(por. wyrok NSA z 5 czerwca 2013 r., II GSK 801/11). Naczelny Sąd Administracyjny słusznie podkreślił w swym orzecznictwie, że co do zasady, brak wymaganego przepisami prawa procesowego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji zamyka organowi odwoławczemu możliwości ponownego rozpoznania sprawy podatkowej, ograniczając jego właściwość do kompetencji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 1 października 2013 r., II FSK 2750/11).
Należy mieć również na względzie, że art. 233 § 2 O.p. ma charakter uznaniowy, a nie związany. Zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy jest możliwe,
gdy wystąpią wskazane w nim przesłanki. Organ odwoławczy obowiązany jest do rozpoznania sprawy co do istoty tylko wtedy, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, a ewentualnych braków nie można uzupełnić w trybie art. 229 ww. ustawy,
z przyczyn leżących po stronie organu pierwszej instancji.
Uznaniu organu odwoławczego ustawodawca pozostawił dokonanie oceny, czy zdoła uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie lub zlecając przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, czy też z uwagi na skalę niezbędnych do wykonania czynności oraz ich możliwy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy konieczne jest skasowanie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W orzecznictwie podkreśla się znaczenie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia wszelkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I FSK 731/12).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja spełnia tak określone wymogi. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że istnieją wątpliwości, których nie można wyjaśnić na podstawie zebranego materiału dowodowego, bowiem ten okazał się niewystarczający dla odtworzenia stanu faktycznego w stopniu pozwalającym rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty, w sposób nie budzący istotnych zastrzeżeń. Usunięcie tych wątpliwości wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowegow zakresie wykraczającym poza uprawnienia organu drugiej instancji. Zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu przekracza bowiem ramy postępowania uzupełniającego, o których mowa w art. 229 O.p., w powiązaniu z art. 127 O.p.
Zwrócić należy uwagę, że Kolegium w zaskarżonej decyzji, konieczność dysponowania pełnym, zupełnym materiałem dowodowym wywiodło z konfrontacji ustaleń organów
z brzmieniem przepisów u.c.p.g. - art. 6c ust. 1 ust. 2 oraz art. 6h.
Jak wskazało, zestawienie tych przepisów jednoznaczne wskazuje, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają obowiązek ponosić właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W wypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, obowiązek ponoszenia opłaty powstaje o ile, na nieruchomości tej powstają odpady komunalne.
Przypomnieć zatem należy, że Zarząd ZM stwierdził w swojej decyzji, że część nieruchomości położonej w [...] jest wykorzystywana przez Skarżącego na cele prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Trafnie Kolegium w tym miejscu podniosło zarzut co do tego, że z decyzji nie wynika w sposób niewątpliwy do kogo należy przedmiotowa nieruchomość (Strony, obojga małżonków). Tymczasem, kwestie właścicielskie nieruchomości są, z punktu widzenia powołanych przepisów oraz postanowień ww. uchwały, nader istotne. Mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stąd ustalenia w zakresie tej okoliczności powinny wprost wynikać ze zgromadzonych akt, których analiza winna następnieznaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w treści decyzji organu I instancji. Słuszność sformułowanego zastrzeżenia wzmacnia fakt, że deficytów w tym względzie dopatrzyłsię również Skarżący, szczególnie akcentując je w piśmie doprecyzowującym skargęz [...] września 2023 r. Bez wątpienia, kwestia ta wymaga jednoznacznegoi czytelnego wyjaśnienia
i omówienia.
Należy też zgodzić się z SKO, że organ I instancji w motywach wydanej decyzji winien wyraźnie wymienić i wskazać, jaką działalność gospodarczą w okresie objętym decyzją, Skarżący na ww. nieruchomości prowadzi. Tym bardziej, że z jednej strony wskazuje
w motywach, że wpis do CEIDG okoliczność tę potwierdza, z drugiej zaznacza, że nie uzyskał od Skarżącego odpowiedzi na pytanie jaką on działalność prowadzi i pod jaką nazwą. Jednocześnie przy tym zastrzega, że "Strona w żaden sposób nie chciała nic wyjaśniać". Przypomnieć należy, że u podstaw pozyskania ww. danych leżała konieczność ustalenia aktualnego stanu osób korzystających z pojemników na odpady komunalne na nieruchomości niezamieszkałej tzn. stanu zatrudnienia i osób wykonujących świadczenia na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym deklaracji DRA.
W konsekwencji powyższego, za uprawnioną należy uznać uwagę SKO, że postawa strony w toku postępowania nie zwalniała Zarządu z obowiązku podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniającychi dowodowych na okoliczność prowadzenia w przedmiotowej nieruchomości określonej działalności gospodarczej - co najmniej w okresie objętym decyzją - chociażby przez przesłuchanie jeszcze innych niż ww. świadek osób, które mogły mieć wiedzęw tym zakresie, czy też np. ustalenie, czy Strona nie ogłaszała się
i nie reklamowała prowadzenia swojej działalności gospodarczej w przedmiotowej nieruchomościw mediach publicznych. Nie powinno być wątpliwości, że twierdzenia zawartew decyzji, typu, jak: "organ powziął informacje, iż [...] może wynajmować pokoje, czy też mieszkania osobom trzecim", albo też sformułowanie organu, że "Bezwzględnie na nieruchomości przebywała zdecydowanie większa ilość osób, bądź ze względu na prowadzoną działalność lub też z innego powodu (np. wynajem mieszkań lub pokoi)." - winny wynikać z dowodów, na podstawie których je poczyniono. OrganI instancji wskazał, że opierał się na pozyskanych informacjach. Nie wyjaśnił której okoliczności co było źródłem. Dość zauważyć, że w kwestii ewentualnego wynajmu pokoi ww. świadek zeznał, że nie ma wiedzy w tej kwestii. Należy ponownie podkreślić, że wszelkie ustalenia powoływane w motywach rozstrzygnięcia winny być zarówno jednoznaczne, jaki umocowane zgromadzonym materiałem dowodowym.
Słusznie też organ odwoławczy podzielił stanowisko Strony w przedmiocie oceny skierowanego do niej pisma z [...] marca 2023 r. oraz konsekwencjach z tym związanych – braku właściwego zawiadomienia przez Zarządo przysługującym jej na podstawie
art. 200 § 1 O.p. prawie zapoznania sięi wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego.
Nie ma natomiast racji SKO w zarzucaniu organowi I instancji, że nie zawiadomił pisemnie Skarżącego o terminie i miejscu przesłuchania świadka. Istotnie, ani
w motywów decyzji, ani w treści protokołu kwestia ta nie została przez Zarząd omówiona. Niemniej, nie może z pola widzenia umykać fakt, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się na k-103 akt administracyjnych wprost wynika, że Skarżącemu doręczono zarówno postanowienie z [...] stycznia 2023 r.o terminie przesłuchania ww. świadka(k-105), jak i postanowienie o nie załatwieniu sprawy
w terminie, z treści którego również wprost wynika termin przeprowadzenia tego dowodu (k- 104 akt administracyjnych).
Podsumowując, z przyczyn podanych powyżej prawidłowo organ odwoławczy uznał, że stan faktyczny nie został wyjaśniony przez organ I instancji w sposób wyczerpujący, o czym świadczą zawarte w zaskarżonej decyzji wnioski wyciągnięte
z ustaleń dokonanychw sprawie, nie korespondujące z dotychczas zebranymi dowodami. SKO orzekając kasacyjnie wskazało Zarządowi ZM okoliczności faktyczne, które należy zbadać. W zrozumiały i jednoznaczny sposób naprowadziłoorgan na okoliczności, na których powinien skupić swoją uwagę przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja zawiera również uzasadnienie odpowiadające treści art. 210 § 4 O.p. - wyczerpująco informuje Stronę o motywach rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ załatwiając sprawę oraz odzwierciedla tok jego rozumowania. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają wyraźnie motywy podjętego rozstrzygnięcia, zaś wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji uniemożliwiała organowi odwoławczemu ponowne rozpatrzenie sprawy w jej aspekcie merytorycznym.
Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, gdyż zaistniały przesłanki zastosowania regulacji z art. 233 § 2 O.p.
Zatem w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności organmusi w sposób prawidłowy ustalić stan faktyczny sprawy, w tym również w aspekcie dotyczącym kwestii właścicielskich ww. nieruchomości. Dopiero po wykonaniu zaleceń SKO będzie uprawniony do odpowiedniego zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że decyzja kasacyjna jest decyzją wyłącznie o charakterze formalnym i nie odnosi się do istoty sprawy, a więc nie jest prawidłowe wypowiadanie się w niej co do kwestii dotyczących zastosowania właściwej normy prawa materialnego (wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r.,sygn. akt
II FSK 1561/16).
Na zakończenie skład orzekający wyjaśnia, że w tym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu nie była ocena legalności wskazanych w skardze uchwały i regulaminu Zarządu ZM, lecz decyzji kasacyjnej SKO z [...].
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.