I SA/Go 291/25

I SA/Go 291/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Alina Rzepecka /sprawozdawca/
Damian Bronowicki
Dariusz Skupień /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art.7, art.8, art. 77§1, art.107§3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1741
art.1, art.26 ust.1, art.45 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.145§1 pkt1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Damian Bronowicki Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Czajkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2024 rok 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości. 2. Zasądza od [...] w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. S. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję [...] w [...] (dalej: Dyrektor, organ odwoławczy) z [...] lipca 2025 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] w [...] (dalej: Kierownik, organ I instancji) z [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2024 rok.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny.
W dniu [...] lipca 2024 r. do [...] w [...] drogą elektroniczną wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW) na 2024 rok. W złożonym wniosku skarżący wskazał, że ubiega się o przyznanie płatności ONW: -/ typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) 46,96 ha, -/ typ
z ograniczeniami naturalnymi strefa I – 8,12 ha.
W trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności (związana z wyznaczonymi MKO dla poszczególnych działek) jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2024:
- dla działki nr [...] (część działki rolnej "A") zadeklarowano do płatności obszar 0,62 ha, stwierdzono powierzchnię 0,00 ha (zawyżenie powierzchni działki do płatności o 0,62 ha;
- dla działki nr [...] (działka rolna "B") zadeklarowano do płatności obszar 0,57 ha, stwierdzono powierzchnię 0,00 ha (zawyżenie powierzchni działki do płatności o 0,57 ha;
- dla działki nr [...] (działka rolna "C") zadeklarowano do płatności obszar 3,56 ha, stwierdzono powierzchnię 0,00 ha (zawyżenie powierzchni działki do płatności o 3,56 ha;
- dla działki nr [...] (działka rolna "D") zadeklarowano do płatności obszar 3,23 ha, stwierdzono powierzchnię 0,00 ha (zawyżenie powierzchni działki do płatności o 3,23 ha.
Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności ONW na działkach rolnych "A", "B", "C" oraz "D" - zlokalizowanych w granicach działki nr [...] (obręb [...]) - wynosiła 7,98 ha.
Organ I instancji stwierdził, że w przypadku płatności ONW (strefa I - niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) obszar deklarowany wyniósł 46,96 ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 38,98 ha. Różnica między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym w kontroli administracyjnej wynosi 7,98 ha, co stanowi przedeklarowanie na poziomie 20,47% (7,98 ha/38,98 ha x 100%).
Mając na uwadze treść § 45 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków
i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych
z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt
i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r., poz. 482; dalej: Rozporządzenie
ws. płatności), zgodnie z którym, w przypadku gdy różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej,
a obszarem zatwierdzonym do tej płatności wynosi więcej niż 20% i nie więcej niż 50% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności, odmawia się przyznania płatności - Kierownik nie znalazł podstaw do przyznania płatności ONW (strefa I - niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych).
Z kolei w odniesieniu do płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefa I organ I instancji uwzględnił, że zgodnie z § 3 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków
i trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 483; dalej: Rozporządzenie ONW) w przypadku gdy łączna powierzchnia obszaru zatwierdzonego, do której przysługuje płatność ONW, przekracza powierzchnię 25 ha, płatność ONW jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki podstawowej za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności wynoszącą nie więcej niż 25 ha oraz 2) 50% stawki podstawowej za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności wynoszącą więcej niż 25 ha i nie więcej niż 50 ha, oraz 3) 25% stawki podstawowej za pozostałą powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności nie większą niż 75 ha.
W przypadku gdy do obszaru zatwierdzonego do płatności ONW przysługują różne stawki podstawowe, do obliczenia wysokości płatności ONW stosuje się stawki podstawowe w kolejności od najwyższej do najniższej.
W dniu [...] marca 2025 r. Kierownik wydał stronie decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Przedmiotową decyzją organ I instancji przyznał płatność ONW (typu z ograniczeniami naturalnymi strefa I) w wysokości 499,41 zł oraz odmówił przyznania płatności ONW typu specyficznego strefa I (niekorzystne warunki
o walorach przyrodniczo-turystycznych).
Na skutek wniesionego odwołania, Dyrektor decyzją z [...] lipca 2025 r. utrzymał
w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał przepisy ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741; dalej: ustawa o Planie Strategicznym) regulujące warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2024. W dalszej części uzasadnienia przywołał treść poszczególnych przepisów Rozporządzenia ONW, Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 2022/1172
z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych
w związku z warunkowości (dalej: Rozporządzenie nr 2022/11720), Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.187 z dnia 2021.12.06; dalej: Rozporządzenie nr 2021/2116) oraz ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r. poz. 885; dalej: ustawa EP), a także Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2022/1173 z dnia 31 maja 2022 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli
we wspólnej polityce rolnej (Dz. Urz. UE L.2022.183.23; dalej: Rozporządzenie
nr 2022/1173).
Dyrektor podkreślił, że kontrole administracyjne prowadzone są w oparciu
o powierzchnie referencyjne systemu identyfikacji działek rolnych, wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz w oparciu o wskazania beneficjenta dokonane
w elektronicznej formie materiału graficznego, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a definicja gruntów będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 4 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenia (UE) nr 1305/2013
i (UE) nr 1307/2013 (Dz. U. UE z 6 grudnia 2021 r. L.2021.435.1; dalej: Rozporządzenie nr 2021/2115) nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane
w Ewidencji Gruntów i Budynków (zwanej dalej EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności. Dyrektor zauważył, że system identyfikacji działek rolnych nie jest całkowicie oderwany od danych wskazanych w EGiB. Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są bowiem dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez [...] oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych są następnie weryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową wykonaną w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalającą na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do dopłat oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej).
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. W ramach kontroli administracyjnej porównuje się informacje zgłoszone przez rolnika, mające wpływ na dopuszczalność przyznania mu pomocy z danymi zgromadzonymi w systemie informatycznym. Aby skutecznie zweryfikować poprawność deklaracji producenta rolnego koniecznym jest precyzyjne ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności ONW.
W wyniku weryfikacji deklaracji strony na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb ewidencyjny [...], działki rolne "A", "B", "C" oraz "D") przeprowadzonej w systemie identyfikacji działek rolnych, stwierdzono występowanie sprzeczności pomiędzy deklaracją (łącznie 7,98 ha), a wyznaczonym MKO przedmiotowej działki ewidencyjnej (0,00 ha). W konsekwencji niezbędnym było zastosowanie redukcji obszaru uprawnionego do płatności ONW na ww. działkach rolnych do 0,00 ha. Dyrektor na etapie postępowania odwoławczego przeanalizował zarówno prawidłowość ustaleń dokonanych w zakresie wartości MKO działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) określonych w systemie identyfikacji działek rolnych, jak również formę zadeklarowania działek rolnych (uprawa soczewicy z rośliną podporową tj. proso) w odniesieniu do okoliczności prowadzenia działalności rolniczej. W omawianej materii redukcja obszaru kwalifikującego się do płatności ww. działek w ocenie organu odwoławczego była w pełni uzasadniona, gdyż deklaracja strony nie odpowiadała powierzchni MKO, określonej zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 Planu Strategicznego w zw. z art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia nr 2022/1172.
Punktem wyjścia obsługi wniosku strony za rok 2024 dla organu był fakt, że w dniach [...] listopada 2023 r. działki rolne zadeklarowane (przez innego beneficjenta) na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) podlegały kontroli na miejscu (w odniesieniu do kampanii 2023). Wówczas to na ww. działce nie stwierdzono deklarowanych upraw, jak również ustalono, że nie przeprowadzano w danym roku żadnych zabiegów uprawowych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. W związku z tym faktem działki rolne zadeklarowane wówczas w granicach działki nr [...] (obręb [...]) zostały wykluczone z płatności (na rok 2023), a prawidłowość działań Dyrektora w tej materii (w odniesieniu do innego producenta rolnego) potwierdzona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sygn. akt I SA/Go 39/25 z 16 kwietnia 2025 r. W związku z opisanymi wyżej okolicznościami stwierdzonymi w granicach działki nr [...] (obręb [...]), jej MKO na rok 2024 zredukowany został do wartości 0,00 ha. Zredukowanie MKO przedmiotowej działki nie stało na przeszkodzie do zgłoszenia działki do płatności
w następnym roku. Jednakże w ocenie organu, jeżeli już się to czyni to należy na deklarowanym (na rok 2024) obszarze faktycznie prowadzić działalność rolniczą zgodnie z poczynioną deklaracją, która z kolei podlega weryfikacji przez organy [...]. Jednocześnie beneficjent zobowiązany jest w aplikacji eWniosek założyć
tzw. rozbieżność nakładającą z kolei na organy [...] obowiązek zweryfikowania, czy stan działki uległ zmianie w odniesieniu do ustaleń dokonanych w roku poprzednim.
Weryfikując deklarację strony za rok 2024 organ odwoławczy wskazał, że skarżący zgłosił na działce ewidencyjnej nr [...] łącznie obszar 7,98 ha zlokalizowany na czterech działkach rolnych: "A" - 0,62 ha, "B" - 0,57 ha, "C" - 3,56 ha oraz "D" - 3,23 ha. W granicy przedmiotowych działek rolnych zgłosił uprawę soczewicy z rośliną podporową, tj. proso. Strona wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2024 – obejmujący deklarację m.in. 7,98 ha uprawy na ww. działkach rolnych – złożyła [...] lipca 2024 r. Tymczasem organ odwoławczy dysponował ortoobrazami z ogólnodostępnej aplikacji "Copernicus" datowanymi na dni: [...]., gdzie struktura działki ewidencyjnej nr [...] nie ulega zmianie. Zdaniem Dyrektora ta okoliczność była wyjątkowo istotna w kontekście tego, że skarżący zadeklarował na ww. obszarze działek rolnych "A", "B", "C" oraz "D" uprawę soczewicy jadalnej (z rośliną podporową w postaci proso).
Uwzględniając okoliczności odnoszące się do kwestii rzeczywistej uprawy soczewicy oraz mając na względzie stan działki nr [...] (brak jakichkolwiek zmian w strukturze gruntu) zobrazowany na dołączonych do akt sprawy ortoobrazach z aplikacji Copernicus, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że strona nie prowadziła w roku 2024 (w granicach przedmiotowej działki) uprawy soczewicy z rośliną podporową (proso). Organ odwoławczy wskazał, że zasadnicza zmiana na ww. działce widoczna jest dopiero na ortoobrazie z [...] sierpnia 2024 r., co jego zdaniem jedynie potwierdziło, że skarżący w stosownym czasie nie podjął żadnych czynności zmierzających do prowadzenia działalności rolniczej poprzez uprawę soczewicy we właściwym ku temu czasie. Ortoobrazy z ww. aplikacji wskazywały, że co najmniej od stycznia 2024 r. do lipca 2024 r. przedstawiały niezmiennie ciemnozieloną okrywę, która w przeciągu kilku miesięcy nie ulega zmianom. Przedmiotowa okoliczność w połączeniu z ustaleniami dokonanymi na gruntach (działka nr [...]) w trakcie kontroli w dniu [...] listopada 2023 r. nakazywała organowi stwierdzić, że strona nie przeprowadziła jakichkolwiek czynności przygotowawczych do uprawy soczewicy jadalnej. Zmiany w strukturze roślinności na ww. działce nastąpiły dopiero w sierpniu 2024 r., kiedy to barwa przedmiotowej działki zmieniła się na kolor brązowy, co z kolei oznacza, że roślinność znajdująca się na działce od jesieni 2023 r. została zlikwidowana. Co istotne, fakt ten potwierdziła strona w złożonej z własnej inicjatywy dokumentacji fotograficznej sporządzonej [...] sierpnia 2024 r., gdzie widoczna była struktura ww. działki po przeprowadzeniu zabiegu koszenia trzciny i kultywatorowaniu gruntu broną talerzową. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że na gruncie widoczne są końcówki łodyg trzciny, co w pełni utwierdziło organ odwoławczy
w przekonaniu, że na wykluczonych z płatności ONW działkach nie było uprawy soczewicy jadalnej z proso. W ocenie Dyrektora na działkach rolnych "A", "B", "C" oraz "D" nie była prowadzona działalność rolnicza.
Organ uznał, że skarżący nie spełnił warunków określonych w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Planie Strategicznym, który uzależnia przyznanie płatności ONW od faktu prowadzenia działalności rolniczej. Jednocześnie za prawidłowe uznał postępowanie Kierownika, który wskazał, że MKO działki nr [...] wynosi 0,00 ha i w konsekwencji wykluczył działki rolne na przedmiotowej działce ewidencyjnej zlokalizowane z płatności ONW na rok 2024.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że wobec ustaleń dokonanych na działce
nr [...] (obręb [...]) w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach
[...] listopada 2023 r. (potwierdzających fakt braku prowadzenia na przedmiotowej działce działalności rolniczej), jak również w związku z formą deklaracji (uprawa soczewicy z rośliną podporową w postaci proso) przedmiotowej działki na rok 2024
i założeniem w aplikacji eWniosek tzw. rozbieżności, stan przedmiotowej działki uwidocznionych na zobrazowaniach satelitarnych podlegał weryfikacji przez uprawnionych do tego typu działań pracowników wewnętrznej komórki w strukturach [...], tj. Wydział ds. GIS (system informacji geograficznej) działający w strukturze [...]. W wyniku przedmiotowej analizy ustalono, że brak jest podstaw do usunięcia pola zagospodarowana PZR (potencjalny grunt rolny) ze względu na brak istotnych zmian
w zakresie stanu gruntu uwidocznionego na zobrazowaniach satelitarnych pomiędzy rokiem 2023, a rokiem 2024. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe okoliczności potwierdziły prawidłowość ustaleń dokonanych w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji.
Mając na uwadze powyższe wskazania oraz uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie, w przypadku zadeklarowanych przez skarżącego działek rolnych organ odwoławczy ustalił, że w granicach działek rolnych "A", "B", "C" oraz "D" brak jest obszaru jaki można zakwalifikować do płatności ONW na rok 2024 (dot. strefa I niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych). Wobec przedeklarowania niezbędnym było odmówienie przyznania płatności ONW w tym zakresie, zgodnie z regulację § 45 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Rozporządzenia ws. płatności. Dokonanie płatności do ww. działek rolnych byłoby naruszeniem przepisów prawa,
tj. art. 45 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 Planu Strategicznego w zw. z art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia nr 2022/1172. Dyrektor nie stwierdził zatem w postępowaniu organu
I instancji nieprawidłowości.
Jednocześnie potwierdził prawidłowość obsługi w odniesieniu do wnioskowanej pomocy finansowej z tytułu płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefa I.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że pełnomocnik strony w odwołaniu nie wskazał merytorycznej argumentacji pozwalającej uznać, że skarżący w roku 2024 prowadził w granicach działek rolnych "A", "B", C" oraz "D" uprawę soczewicy jadalnej
z rośliną podporową (proso). Brak jest również w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby potwierdzać fakt np. zakupu materiału siewnego, czy wykonania na rzecz strony usług rolniczych (umowa, dowody zapłaty itp.) przez wykonawcę zewnętrznego. Zdaniem organu odwoławczego poza własnymi twierdzeniami pełnomocnik nie wniosła do akt sprawy jakiegokolwiek materiału, który potwierdzałby stawiane w odwołaniu tezy. Pełnomocnik wniosła o dopuszczenie dowodów z zdjęć dołączonych na płycie CD oraz wydruków zdjęć na fakt prowadzenia uprawy zgodnie z wnioskiem. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik przedstawił 8 szt. zdjęć obrazujących ciągnik rolniczy, do którego podczepiona jest kosiarka bijakowa. Nadmienił, że nawet jeśli dać wiarę
w zakresie dat sporządzenia wniesionej z odwołaniem dokumentacji fotograficznej ([...].). to aspekt ten wprost potwierdza ustalenia organów [...]. Uwzględniając to co widać na dołączonych zdjęciach i daty z początku sierpnia 2024 r. to na działce nr [...] dokonywano oczyszczania gruntów z trzcinowiska, a nie prowadzono uprawę soczewicy z rośliną podporową (proso). Reasumując Dyrektor wskazał, że wartość dowodowa przedłożonej przez pełnomocnik dokumentacji jest bardzo niska i nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że dokumentacja wniesiona do sprawy przez stronę ukazywała kreowanie rzeczywistości przez skarżącego, który jedynie zadeklarował uprawę soczewicy, ale nie wykonał jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych, które pozwoliłyby potwierdzić tę deklarację.
Z kolei odnosząc się do wniosku dowodowego w zakresie przesłuchania świadka (Ł. C.) na okoliczność potwierdzenia wykonywania przez niego zabiegów agrotechnicznych na rzecz strony, organ odwoławczy uznał za zbędne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tej formie, bowiem materiał dowodowy potwierdza wprost brak uprawy soczewicy jadalnej, a jednocześnie likwidacja trzcinowiska nie ma nic wspólnego z prowadzeniem działalności rolniczej.
W ocenie organu odwoławczego pełnomocnik w odwołaniu nie wskazał okoliczności mogących obalić ustalenia dokonane przez Kierownika, a wręcz dostarczył dokumentację potwierdzającą, że skarżący w roku 2024 pozorował jedynie uprawę soczewicy jadalnej z proso. W ocenie Dyrektora, organ I instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy. Poddał ocenie wniosek strony
o przyznanie płatności na rok 2024, a ocena ta jest przekonująca i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Wyniki postępowania dowodowego zostały przedstawione w stanie faktycznym sprawy i nie zostały podważone w piśmie odwoławczym strony.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił:
I. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania:
1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu zawnioskowanego przez stronę, polegającego na przesłuchaniu świadka Ł. C. na okoliczności wskazane we wniosku dowodowym mające istotne znaczenie dla sprawy a arbitralnym z góry przyjęciu, że dowód ten nie wpłynie w żaden sposób na decyzję organu odwoławczego;
2. art. 80 k.p.a. polegający na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego prowadzącego do błędnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którym skarżący miał:
a. w ogóle nie prowadzić działalności rolniczej na działkach rolnych "A", "B", "C" i "D", a jedyne zabiegi, jakie miały być przeprowadzone zostały zobrazowane na zdjęciach złożonych do akt wykonanych w sierpniu 2024 r.,
b. nieprawidłowe dokonanie analizy metodyki prowadzenia uprawy, sprzecznie z przyjętymi zobowiązaniami rolnika (zobowiązanie do prowadzenia uprawy ekologicznej), terminem wejścia w posiadanie gruntu przez rolnika (marzec 2024 r.), które doprowadziło do nieprawidłowych wniosków przy analizie zdjęć satelitarnych, które nie pozwalają na określenie jaka uprawa jest założona i prowadzona na danym obszarze, a mogą jedynie pomocniczo służyć do ustalenia, czy prowadzona jest działalność rolnicza, która została potwierdzona w monitoringu satelitarnym na rok 2024,
c. pominięcie przy analizie prowadzenia uprawy, że zdjęcia wykonane w sierpniu 2024 r. poza dokonaniem przycięcia na skarpach rowów trzciny pokazywały prowadzenie upraw zgodnie z wnioskiem na samych polach,
d. nieprawidłowe określenie obszaru MKO na rok 2024 w sposób sprzeczny z informacjami przy składaniu wniosku na rok 2024 oraz wynikami monitoringu satelitarnego.
Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: -/ wyników monitoringu satelitarnego na fakt dokonywania przez organy administracyjne kontroli satelitarnej upraw skarżącego i braku zastrzeżeń co do ich wyników, -/ wydruków kreatora płatności 2024 r. szt. 3 na fakt wskazywania przez kreatora wniosku o płatności 2024 na wielkość MKO dla działki [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. Sąd przeprowadził dowód z dokumentów wskazanych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył powierzchni uprawnionej do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Skarżący we wniosku zadeklarował działki o łącznej powierzchni 7,98 ha, zdaniem natomiast organów powierzchnia działek rolnych uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana i wynosiła 0,00 ha. Skarżący w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji argumentował, że Kierownik błędnie ustalił stan faktyczny oraz błędnie ustalił obszar kwalifikujący się do płatności na poziomie niezgodnym
z faktycznie uprawnianym przez stronę.
Należy na wstępie wskazać, że zasady przyznawania pomocy finansowej w odniesieniu do wniosków składanych w roku 2024 zostały określone w przepisach prawa krajowego oraz wspólnotowego, tj. w Planie Strategicznym, Rozporządzeniu ws. płatności, Rozporządzeniu ONW, Rozporządzeniu nr 2021/2116 oraz Rozporządzeniu nr 2022/1172.
Materialnoprawną podstawę realizacji wnioskowanych przez stronę uprawnień do płatności reguluje art. 1 ustawy o Planie Strategicznym, który określając zakres precyzuje zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym realizacji Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, wskazuje stosowne rozporządzenia Komisji, tj. rozporządzenie 2021/2115 oraz rozporządzenie 2021/2116 oraz przepisy wydane na ich podstawie oraz stanowi, że przepisy Planu Strategicznego określają warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty: a) pomocy finansowej w ramach interwencji objętych Planem oraz w ramach przejściowego wsparcia krajowego, o którym mowa w art. 147 rozporządzenia 2021/2115, b) pomocy technicznej, o której mowa w art. 125 rozporządzenia 2021/2115, w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianych w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.
Na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, płatności ONW przyznawane są rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, którymi są obszary określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dotyczących szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, jeżeli: 1) prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą; 2) łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha. Zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym do przyznawania płatności ONW przepisy art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 stosuje się odpowiednio.
Stosownie do treści art. 26 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: 1) położonych na gruncie stanowiącym kwalifikujący się hektar,
2) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, 3) nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172- chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z § 1 Rozporządzenia ONW, rozporządzenie określa:
1) szczegółowe warunki i szczegółowy tryb przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami,
o których mowa w art. 69 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013
i (UE) nr 1307/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 2021/2115", w tym: a) szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać wnioski o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 69 lit. b rozporządzenia 2021/2115, zwanych dalej "płatnościami ONW", b) szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności ONW następcy prawnemu podmiotu ubiegającego się
o przyznanie płatności ONW; 2) wysokość kar i sposób ich obliczania, z wyjątkiem kar administracyjnych; 3) stawki płatności ONW.
Na podstawie § 2 ust. 1 Rozporządzenia ONW, płatność ONW przyznaje się rolnikowi do powierzchni użytków rolnych: 1) położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115 zwanych dalej "obszarami ONW", wynoszącej nie więcej niż 75 ha (maksymalny limit) oraz 2) jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach podstawowego wsparcia dochodów do celów zrównoważoności, o którym mowa w art. 16 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2021/2115, zwanego dalej "podstawowym wsparciem dochodów".
W § 5 ust. 3 Rozporządzenia ONW wskazano, że w przypadku gdy rolnik ubiega się o przyznanie płatności ONW do powierzchni użytków rolnych, która przekracza obszar zatwierdzony do tej płatności: 1) powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności, służącą do ustalenia wysokości tej płatności, ustala się w sposób określony
w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy w zakresie podstawowego wsparcia dochodów; 2) wysokość kary oblicza się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy w zakresie podstawowego wsparcia dochodów, z tym że stawkę danej płatności, o której mowa w tych przepisach, stanowi średnia płatność ONW za 1 ha użytków rolnych zatwierdzonych do płatności ONW.
Stosownie do art. 100 ustawy o Planie Strategicznym, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w zakresie przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, spełniania warunków przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej oraz zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną określonych
w postanowieniach Planu, wytycznych instytucji zarządzającej, regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz umowie o przyznaniu pomocy i pomocy technicznej albo decyzji o przyznaniu pomocy (ust. 1). Kontrole administracyjne są przeprowadzane w odniesieniu do wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność (ust. 2). Kontrole administracyjne wniosków
o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność obejmują elementy, których sprawdzenie jest niezbędne w celu przyznania i wypłaty pomocy
i pomocy technicznej, a których kontrola jest uzasadniona i możliwa w ramach kontroli administracyjnych, i mogą obejmować w szczególności weryfikację: 1) poprawności
i kompletności informacji podanych w tych wnioskach; 2) terminowości złożenia tych wniosków; 3) zgodności z warunkami przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej; 4) kwalifikowalności kosztów; 5) racjonalności kosztów; 6) prawidłowości poniesionych kosztów i dokonanych płatności; 7) zrealizowania zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną (ust. 3). Kontrola na miejscu ma na celu sprawdzenie, czy realizacja operacji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego lub czy zostały spełnione warunki przyznania lub wypłaty pomocy lub pomocy technicznej, lub czy są realizowane lub zostały zrealizowane zobowiązania związane z przyznaną pomocą lub pomocą techniczną, które mogą być sprawdzone podczas kontroli na miejscu i nie były przedmiotem kontroli administracyjnej (ust. 4).
Zgodnie z art. 59 ust. 2 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia 2021/2116 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem Unii regulującym interwencje unijne oraz podejmują działania niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania swoich systemów zarządzania i kontroli oraz legalności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych Komisji. Stosownie natomiast do art. 60 ust. 1 zdanie pierwsze tego rozporządzenia systemy zarządzania i kontroli ustanowione przez państwa członkowskie zgodnie z art. 59 ust. 2 obejmują systematyczne kontrole, ukierunkowane między innymi na obszary, w których ryzyko wystąpienia błędu jest największe. W myśl art. 65 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2021/2116, każde z państw członkowskich ustanawia
i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"). System zintegrowany stosuje się do interwencji w formie płatności obszarowych i interwencji
z tytułu zwierząt, wymienionych w tytule III rozdział II i IV rozporządzenia (UE) 2021/2115, oraz do środków, o których mowa w rozdziale IV rozporządzenia (UE)
nr 228/2013 i rozdziale IV rozporządzenia (UE) nr 229/2013. Natomiast w myśl art. 65 ust. 4 lit. b) ww. rozporządzenia, system monitorowania obszarów oznacza procedurę regularnych i systematycznych obserwacji, śledzenia i oceny działalności i praktyk rolniczych na użytkach rolnych na podstawie danych satelitarnych zebranych przez satelity Sentinel systemu Copernicus lub innych danych o co najmniej równoważnej wartości. Zgodnie z art. 66 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116, system zintegrowany obejmuje następujące elementy: a) system identyfikacji działek rolnych; b) system wniosków geoprzestrzennych oraz - w stosownych przypadkach – wniosków
o przyznanie pomocy z tytułu zwierząt; c) system monitorowania obszarów; d) system identyfikacji beneficjentów interwencji i środków, o których mowa w art. 65 ust. 2;
e) system kontroli i kar; f) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności; g) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji zwierząt. Jak stanowi art. 68 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116, system identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000.
W ramach kontroli administracyjnej w myśl art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia Delegowanego Komisji z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. U. z 2022 r. poz. 1172) - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 2022/1172 w oparciu o wskazany powyżej system identyfikacji działek rolnych na potrzeby płatności do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie co najmniej określają maksymalny kwalifikujący się obszar - zwany dalej MKO do celów interwencji obszarowych w ramach systemu zintegrowanego. W celu określenia MKO państwa członkowskie odliczają, w miarę możliwości, niekwalifikujące się elementy z działki poprzez ich wyodrębnienie. Państwa członkowskie określają z wyprzedzeniem kryteria i procedury stosowane do oceny, kwantyfikacji i, w stosownych przypadkach, wyodrębnienia kwalifikujących się
i niekwalifikowalnych części działki. Przy określaniu MKO państwa członkowskie mogą ustalić rozsądny margines dla prawidłowej kwantyfikacji w celu uwzględnienia obwodu
i stanu działki.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o Planie Strategicznym, przy ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich uwzględnia się powierzchnię działek, nie większą jednak niż MKO, o którym mowa art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia 2022/1172.
Jak wskazał organ odwoławczy, kontrole administracyjne prowadzone są
w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu identyfikacji działek rolnych, wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz w oparciu o wskazania beneficjenta dokonane w elektronicznej formie materiału graficznego, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a definicja gruntów będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 4 ust. 4 Rozporządzenia nr 2021/2115 nie jest tożsama
z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (zwanej dalej EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone
w EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności. Organ odwoławczy zauważył, że system identyfikacji działek rolnych nie jest całkowicie oderwany od danych wskazanych w EGiB. Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są bowiem dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez [...] oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych są następnie weryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonaną w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalającą na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do dopłat oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej).
Zaznaczyć trzeba, że każde wykorzystanie środków finansowych Unii opiera się na zasadzie gospodarności, wydajności i skuteczności, co wynika z art. 317 TFUE i jest także utrwalone w orzecznictwie TSUE. Według art. 274 WE Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zaś Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami (wyrok TSUE z 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich., ECLI:EU:C:2005:548).
Wobec powyższego należało dokonać oceny prawidłowości stanowiska organów, zgodnie z którym powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego do płatności jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli na miejscu przeprowadzonej w listopadzie 2023 r. (wobec innego beneficjenta) i ortoobrazami, którymi organ dysponował z ogólnodostępnej aplikacji "Copernicus".
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje uprawnień organu do korzystania z instrumentów, które posiada i które umożliwiają weryfikację wniosków, zwłaszcza wykorzystywania w postępowaniu ortofotomap cyfrowych uzyskanych ze zdjęć lotniczych. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15). Trzeba również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia
2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych
i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że zazwyczaj ustalenie powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych
i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów.
Wskazać także należy, że jeżeli w sprawie pozyskane dowody (mapy), będą budzić wątpliwości co do wielkości działki, czy też strona będzie sprzeciwiała
się ustalonym na tej podstawie twierdzeniom, organ nadzoru nie będzie mógł wydać decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Jako dowód zaś winien - zgodnie z art. 75 k.p.a. - dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W sprawie organ wskazał, że punktem wyjścia do rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie płatności był fakt przeprowadzenia w dniach [...] listopada 2023 r. kontroli na miejscu na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]). Kontrola była przeprowadzona wobec innego beneficjenta oraz odnosiła się do kampanii 2023. Wówczas to na ww. działce nie stwierdzono deklarowanych upraw, jak również ustalono, że nie przeprowadzano w danym roku żadnych zabiegów uprawowych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Organ podkreślił, że dysponuje ortoobrazami z ogólnodostępnej aplikacji "Copernicus" datowanymi na dni: [...]., gdzie struktura działki ewidencyjnej nr [...] nie ulega zmianie. W ocenie Dyrektora okoliczność ta jest wyjątkowo istotna w kontekście tego, że skarżący zadeklarował na ww. obszarze działek rolnych "A", "B", "C" oraz "D" uprawę soczewicy jadalnej (z rośliną podporową
w postaci proso). Organ ustalił, że brak jest podstaw do usunięcia pola zagospodarowana PZR (potencjalny grunt rolny) ze względu na brak istotnych zmian
w zakresie stanu gruntu uwidocznionego na zobrazowaniach satelitarnych
(na podstawie metryki działki referencyjnej dla MKO JPO znajdującej się w aktach sprawy) pomiędzy rokiem 2023, a rokiem 2024.
Sąd nie podważa zasadności korzystania z dowodu jakim są ortoobrazy
z ogólnodostępnej bazy "Copernicus". Jednak dołączone do akt postępowania administracyjnego obrazy (zrzuty z ekranu) są całkowicie nieczytelne. Obrazują one pewien obszar, bez wskazania (zaznaczenia, wyrysowania), który obszar stanowi działka ewidencyjna nr [...]. To zaś uniemożliwia dokonane przez Sąd kontroli prawidłowości argumentacji organu we wskazanym zakresie.
Organ oparł się jedynie na analizie porównawczej ortoobrazów z poszczególnych okresów, nie dopuszczając innych dowodów, które mogłyby poszerzyć jego argumentację i umocnić stanowisko w zakresie braku przeprowadzanych zabiegów agrotechnicznych na działce. W tym zakresie organ naruszył art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.
Stwierdzenie nieprawidłowości przez organ nie może ograniczyć się do podania pewnych ustaleń, których w żaden sposób Sąd nie może obiektywnie zweryfikować. Co istotne, skarżący również takiej możliwości nie ma. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany". Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr [...]75180). Dokładne zgromadzenie materiału dowodowego i odniesienie się do stawianych zarzutów nie tylko jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania, ale też z uwagi na fakt, że kontrola sądowa polega na ocenie legalności wydanych decyzji. Jak zasadnie sygnalizuje Naczelny Sąd Administracyjny "przedkładanie sądowi administracyjnemu fragmentów dokumentacji, będącej podstawą decyzji poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, uniemożliwia dokonanie kontroli i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z 3 lutego 2010 r., I OSK 522/09).
Zgodnie z art. 5 ustawy o Planie Strategicznym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Stosownie do art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania
i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz
art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie
z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym niemniej dokonując kontroli przestrzegania prawa przez beneficjentów środków (płatności) przyznawanych w ramach płatności dla obszarów
z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami, to przede wszystkim organy powinny ściśle przestrzegać prawa, w tym proceduralnego. Skoro bowiem na podstawie ustawy o Planie Strategicznym, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się – co do zasady – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to wydanie decyzji przyznającej płatności na podstawie wniosku strony, skutkuje rygoryzmem przewidzianym w k.p.a.
Z powyższych względów Sąd uznał, że naruszone zostały przepisy postępowania, tj. art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uzupełni akta administracyjne o materiał dowodowy pozwalający zweryfikować zawarte w decyzji twierdzenia, co do powierzchni podlegającej wykluczeniu z płatności.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1
lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (punkt 2 wyroku).