I SA/Go 274/25

I SA/Go 274/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Damian Bronowicki /przewodniczący sprawozdawca/
Dariusz Skupień
Jacek Jaśkiewicz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 29 ust. 1, 2 i 8
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Damian Bronowicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
S.S. (dalej: skarżący, strona), reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor, organ) z [...] maja 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] zs. w [...] (Kierownik, organ I instancji) z [...] lutego 2025 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny.
W dniu 6 maja 2022 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] zs. w [...] wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. Obszar do jakiego strona ubiegała się o ww. płatności wyniósł 213,59 ha, które zadeklarowane zostały w ramach następujących schematów pomocowych: -/ jednolita płatność obszarowa (JPO), -/ płatność na zazielenienie (PZZ), -/ płatność dodatkowa (redystrybucyjna) (RDST), -/ płatność uzupełniająca (UPP), 0/ płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno (płatność STR), -/ płatność do powierzchni upraw buraków cukrowych.
W dniu [...] października 2022 r. na konto bankowe strony przekazane zostały środki finansowe w łącznej kwocie 228 984,59 zł. Przedmiotowe środki finansowe zostały wypłacone na mocy przepisu art. 46 ust. 3 ustawy dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775; dalej: ustawa OB), który stanowi, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych może podjąć, w drodze rozporządzenia, decyzję o wypłacie zaliczek na poczet płatności bezpośrednich, przewidzianą w art. 75 ust. 1 akapit trzeci lit. a rozporządzenia nr 1306/2013, określając w tym rozporządzeniu procentową wielkość zaliczek na poczet płatności bezpośrednich oraz termin rozpoczęcia wypłaty tych zaliczek, mając na względzie przepisy ustawy budżetowej na dany rok i realizację tej ustawy oraz przepisy Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym przepisy wydane na podstawie art. 75 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013. Powyższa kwota stanowi 70% potencjalnej płatności wyliczanej na podstawie obszaru zatwierdzonego, a wskazany procentowy udział określony został w § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 września.2022 r. w sprawie zaliczek na poczet płatności bezpośrednich za 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2036; dalej: Rozporządzenie ws. zaliczek).
Po realizacji zaliczek Kierownik 10 stycznia 2025 r. wysłał do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczących prowadzenia działalności rolniczej na działkach deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2022.
W dniach 20 i 23 stycznia 2023 r. strona w odpowiedzi na wezwanie przedłożyła dokumenty oraz faktury.
Kierownik w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku procedowania sprawy strony dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 poddał wniosek kontroli administracyjnej prowadzonej w myśl art. 28, art. 29 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69; dalej: Rozporządzenie nr 809/2014.
W wyniku przedmiotowej kontroli administracyjnej organ I instancji w odniesieniu do strony stwierdził, że z potencjału gospodarstwa S.S. i spółki S. został stworzony sztucznie podmiot T. sp. z o. o. dla celów uzyskania dodatkowych płatności. Wyodrębnienie stada dla podmiotu T. sp. z o. o. ze spółki S. oraz przypisanie posiadania gruntów rolnych, na zasadzie dzierżawy, dla spółki T., a następnie wnioskowanie przez nią o dopłaty z funduszy UE przy współzależności funkcjonalnej od skarżącego i podmiotów z nim powiązanych, było wynikiem sztucznego procesu multiplikowania podmiotów wnioskujących o płatności.
Organ I instancji stwierdził, że skarżący z potencjału swego gospodarstwa utworzył spółki, które pozorowały prowadzenie działalności rolniczej, a więc mamy do czynienia ze sztucznym podziałem dla celów uzyskania dodatkowych płatności, a spółki zarządzane są przez tę samą osobę, tworząc w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez skarżącego. Kierownik uznał, że skarżący jako beneficjent rzeczywisty dążył do uzyskania wyższych płatności niż wynikające z przepisów prawa, poprzez zmultiplikowanie podmiotów mogących ubiegać się o dopłaty obszarowe, w celu uzyskiwania ich w wyższej wysokości, poprzez ominięcie limitów kwotowych i powierzchniowych oraz przepisów o degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. Nadto ustalił, że prowadząc działalność w powyżej opisany sposób skarżący miał na celu również obejście przepisów ograniczających wielkość wsparcia dla pojedynczego producenta nie tylko w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności zwierzęcych, ale również w ramach płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, płatności rolno-srodowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) oraz płatności w ramach działania "Dobrostan zwierząt".
Kierownik uznał, że zaszły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, na co wskazuje występowanie w każdym podmiocie bezpośrednio bądź pośrednio S.S. Ocenił, że zorganizowanie kilku podmiotów przez tego samego udziałowca jest sztucznym działaniem mającym na celu obejście modulacji wynikającej z przepisów prawa ustanowionych art. 13 oraz 15 ust. 2 ustawy OB oraz innych przepisach prawa (tożsame działki deklarowane do poszczególnych rodzajów pomocy finansowej oraz wymiana zwierząt miedzy podmiotami), tj. § 3 ust. 4 i 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364), § 16 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415).
Wobec powyższego Kierownik uznał, że w sprawie z wniosku strony dotyczącej przyznania płatności na rok 2022 należy zastosować art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.; dalej: Rozporządzenie 1306/2013), zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności
z celami tego prawodawstwa.
Ponadto Kierownik uznał, że przyznanie stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2022 stałoby w sprzeczności z regulacją wyrażoną w art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1307/2013 oraz w art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.; dalej: Rozporządzenie nr 2988/95), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
W konsekwencji powyższego decyzją z [...] września 2023 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
na rok 2022. W wyniku wniesionego odwołania, Dyrektor decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Strona zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, a Sąd ten wyrokiem z 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Go 199/24 oddalił skargę strony. Wyrok stał się prawomocny od dnia 29 października 2024 r.
W następstwie powyższych okoliczności Kierownik, działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: K.p.a.) oraz w związku z art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy
z dnia 9 maj 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 ze zm.; dalej: ustawa o Agencji) zawiadomieniem z [...] listopada 2024 r. wszczął wobec strony postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wypłaconych skarżącemu [...] października 2022 r. na mocy Rozporządzenia ws. zaliczek w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy OB.
Pismem z [...] grudnia 2024 r. skarżący wniósł o określenie ewentualnych korzyści w poszczególnych płatnościach, o które wnioskował, tj. płatność JPO, UPP oraz do powierzchni upraw buraków cukrowych.
W następstwie powyższych okoliczności organ I instancji decyzją z [...] lutego 2025 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą została ustalona wymagana łączna kwota zwrotu płatności w wysokości 228 984,59 zł, na którą składają się:
- kwota zaliczki w wysokości 77 449,23 zł wypłacona z tytułu płatności JPO,
- kwota zaliczki w wysokości 51 979,69 zł wypłacona z tytułu płatności PZZ,
- kwota zaliczki w wysokości 3 707,04 zł wypłacona z tytułu płatności RDST,
- kwota zaliczki w wysokości 4 070,09 zł wypłacona z tytułu płatności UPP,
- kwota zaliczki w wysokości 575,16 zł wypłacona z tytułu płatności STR,
- kwota zaliczki w wysokości 91 203,38 zł wypłacona z tytułu płatności powierzchni upraw buraków cukrowych.
Powyższe oznacza, że wypłacone środki finansowe strona powinna zwrócić. Zaakcentował, że nie zaszły przesłanki umożliwiające odstąpienie od zwrotu nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 7 Rozporządzenia nr 809/2014, ani na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy OB oraz nie minął okres przedawnienia dla ustalenia nienależnych płatności zgodnie z art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95.
W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z [...] maja 2025 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Ocenił, że zaliczka na poczet płatności na rok 2022 została pobrana przez stronę nienależnie, zatem konieczne było rozstrzygnięcie o ustaleniu jej zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o Agencji. Zgromadzona w sprawie dokumentacja obligowała organ I instancji zarówno do wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wydania decyzji ustalającej wobec strony kwotę zwrotu zaliczki wypłaconej na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.
Organ wyjaśnił, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Dyrektor zaznaczył, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o Agencji ukierunkowane jest na ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Zatem w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. W ramach tego postępowania organ ustala, czy doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Kierownika, w ramach którego odmówiono skarżącemu przyznania płatności. Nienależną płatnością jest wypłacona przez organ administracji pomoc finansowa pozyskana ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz wnioskodawcy, które przestało być należnym w całości lub części na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową.
Dyrektor zauważył, że w toku postępowania dotyczącego przyznania płatności na rok 2022 strona została uznana za podmiot, z którego potencjału w sposób pozorny zostały wykreowane podmioty na potrzeby pozyskania płatności dystrybuowanych przez ARiMR w kwotach większych niż faktycznie. Podkreślił, że z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach wsparcia bezpośredniego mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości np. przez stworzenie sztucznych warunków, które skutkują - na podstawie art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 - brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści.
Organ uznał, że w świetle powyższych regulacji kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, że wypłacona skarżącemu zaliczka na poczet płatności na rok 2022 ma charakter nienależny, a zatem, czy w sprawie wystąpiła nieprawidłowość - w rozumieniu art. 1 Rozporządzenia 2988/95 - polegająca na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, pociągająca za sobą konieczność zwrotu pobranych płatności. Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności należy zakwalifikować do nieprawidłowości naruszających przepisy prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 1 ust. 2 Rozporządzenia nr 2988/95. Zgodnie z art. 4 ust. 3 tego aktu prawnego, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą m.in. do wycofania korzyści. W ocenie Dyrektora, stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, mieszczące się w pojęciu nieprawidłowości, pociąga konieczność zwrotu przyznanych płatności, jako płatności nienależnych.
Organ doszedł do przekonania, że kwota w wysokości 228 984,59 zł została pobrana nienależnie, a zatem konieczne było podjęcie rozstrzygnięcia ukierunkowanego na ustalenie jej zwrotu w trybie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o Agencji.
Ponadto stwierdził, że w sprawie nie zaszły podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Po pierwsze, kwota nienależnie pobranej płatności (zaliczka) przez stronę przekracza równowartość kwoty 100 euro. Kurs euro określony dla płatności w roku 2022 zgodnie art. 106 ust. 3 Rozporządzenia 1306/2013 na dzień 18 października 2022 r. wynosił 4,8483 zł. Zatem równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote wg wskazanego kursu euro wynosi 484,83 zł. Tymczasem kwota nienależnie pobranych płatności wynosi 228 984,59 zł (w tym: 77 449,23 zł wypłacone z tytułu płatności JPO, 51 979,69 zł wypłacone z tytułu płatności PZZ, 3 707,04 zł wypłacone z tytułu płatności RDST, 4 070,09 zł wypłacone z tytułu płatności UPP, 575,16 zł wypłacone z tytułu płatności STR oraz 91 203,38 zł wypłacona z tytułu powierzchni upraw buraków cukrowych). Kwota zaliczki przewyższa więc równowartość 100 euro. Ponadto każdaz ww. kwot po rozbiciu na rodzaje płatności (JPO, RDST, PZZ, UPP, do powierzchni buraków cukrowych oraz STR) również przekracza kwotę 100 euro przeliczoną wg ww. kursu. Organ stwierdził zatem, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 49 ust. 1 ustawy OB.
Po drugie, nie wystąpiły przesłanki określone w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia
nr 809/2014, tj.: -/ płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, -/ błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednak
w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.
Organ ocenił, że zaliczka na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 w wysokości 228 984,59 zł przekazana została stronie na podstawie złożonego wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności, w którym zadeklarowano działki rolne o powierzchni 213,59 ha. Beneficjent uzyskał przedmiotową kwotę na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy OB w zw. z § 1 Rozporządzenia ws. zaliczek. Powyższa kwota stanowi 70% potencjalnej płatności wyliczonej na podstawie obszaru zatwierdzonego, a wskazany procentowy udział określony został w § 1 Rozporządzenia ws. zaliczek. Składając przedmiotowy wniosek skarżący oświadczył m. in., że nie stwarza sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami pomocy, jak również, że znane są mu skutki składania fałszywych oświadczeń, wynikające z art. 297 § 1 i § 2 ustawy Kodeks kamy. Dyrektor uznał więc, że Kierownik na dzień wypłaty zaliczki, tj. 18 października 2022 r. nie miał podstaw, by nie wypłacać stronie środków finansowych tytułem zaliczki. Jednakże w toku prowadzonej w późniejszym czasie dodatkowej weryfikacji wniosku organ I instancji, w oparciu o przedłożoną przez stronę dokumentację oraz zgromadzony we własnym zakresie materiał dowodowy ustalił, że skarżący w sposób sztuczny wykreował nowe podmioty, w celu obejścia przepisów o modulacji, co jest sprzeczne z celem wsparcia jakim jest zapewnienie konkurencyjności gospodarstw, a konsekwencją tego ustalenia była odmowa przyznania płatności na rok 2022. Tym samym nie można stwierdzić, że płatność dokonana została na skutek pomyłki organu ARiMR. Dyrektor podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, że wypłata nastąpiła na skutek takiej pomyłki, to z pewnością skarżący mógł ten fakt zauważyć biorąc pod uwagę, że w sposób świadomy pełnił wiodącą rolę przy tworzeniu pozorności i sztucznych warunków.
Dyrektor rozważając kwestię ewentualnego przedawnienia terminu na zwrot płatności wskazał, że za czas dopuszczenia się nieprawidłowości przez stronę należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2022 r. (6 maja 2022 r.), bowiem na podstawie tego wniosku stwierdzono nieprawidłowość i strona poświadczyła nieprawdę w deklaracji. Okres przedawnienia dla spraw dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości przez rolnika (art. 3 Rozporządzenia nr 2988/95). Tym samym 4-letni okres przedawnienia upływa w dniu 6 maja 2026 r. Natomiast zaskarżona decyzja ustalająca kwotę zwrotu zaliczki, została wydana [...] lutego 2025 r., a doręczona 14 lutego 2025 r., tj. przed upływem terminu przedawnienia. Tym samym Dyrektor stwierdził, że w sprawie nie upłynął okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 1-4 Rozporządzenia nr 2988/95.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim strona, reprezentowana przez adwokata, zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na załatwienie sprawy skutkujące bezpodstawnym uznaniem, że ustalonym zostało, że skarżący "z pełną świadomością uczestniczył w procederze tworzenia sztucznych warunków, aby pozyskać środki wbrew przepisom prawa", w sytuacji gdy fakt świadomego naruszania przez skarżącego przepisów prawa nie został ustalony ani w decyzji, w której wskazano, że warunki stworzone przez skarżącego były sztuczne, ani tym bardziej w decyzji skarżonej niniejszym pismem, bowiem organy nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania dowodowego, w skutek czego organ bezzasadnie uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających odstąpienie od odzyskiwania nienależnie pobranych płatności w oparciu o art. 7 ust. 3 Rozporządzenia 809/2014.
2. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 ust 3 Rozporządzenia nr 809/2014 polegające na braku przeprowadzenia przez organ wykładni przedmiotowego przepisu pod kątem przytoczonej w odwołaniu tezy zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 28/20, w myśl której: "Przepisy rozporządzenia nr 809/2014 nie definiują pojęcia "pomyłki organu", jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. Do tej kategorii zaliczyć należy także błąd polegający na przedstawieniu ogólnych, niekonkretnych informacji na temat warunków przyznania płatności, zwłaszcza zaś braku szczegółowych wyjaśnień w zakresie stosowania przepisu, którego wykładnia językowa prowadzi do co najmniej budzących wątpliwości wniosków co do prawidłowości postępowania beneficjentów", na skutek czego doszło do odmowy zastosowania ww. przepisu, w sytuacji, gdy przepisy wspólnotowe normujące kwestie związane z zaistnieniem sztucznych warunków, a także z konsekwencjami ich ustalenia w przypadku danego podmiotu są tak bardzo niejednoznaczne, że nawet Naczelny Sąd Administracyjny w celu prawidłowej ich wykładni postanowieniem z 5 czerwca 2025 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I GSK 1486/22 zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wobec czego należy uznać, że nieracjonalnym było oczekiwanie od przeciętnego rolnika podpisującego oświadczenie o braku stworzenia sztucznych warunków, któremu nie przedstawiono w sposób obrazowy i zrozumiały na czym owe sztuczne warunki miałyby polegać oraz jakie prawo wiąże skutki w przypadku ich stwierdzenia, że podpisujący przedmiotowe oświadczenie rolnik miał faktyczną świadomość do czego się tym samym zobowiązał, wobec czego należy uznać, że wypłata środków finansowych spowodowana została w niniejszej sprawie brakiem należytego wypełnienia przez organ obowiązku informacyjnego, o którym mowa w przytoczonym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co stanowiło "pomyłkę organu", o której mowa w ww. przepisie, która to pomyłka powinna skutkować niewydawaniem decyzji ustalającej wobec skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności.
3. Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na załatwienie sprawy, poprzez brak przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania dowodowego w kierunku ustalenia czy organy ARiMR przed wydaniem decyzji przyznającej skarżącemu wnioskowane wsparcie prawidłowo zrealizowały wobec skarżącego obowiązek informacyjny w zakresie wskazania na czym konkretnie polega stworzenie sztucznych warunków oraz jakie prawo wspólnotowe wiąże konsekwencje ze stwierdzeniem, że konkretny podmiot stworzenia owych sztucznych warunków się dopuścił, w skutek czego doszło do co najmniej przedwczesnego wydania wobec skarżącego decyzji zobowiązującej do zwrotu płatności.
4. Naruszenie prawa materialnego w postaci braku przeprowadzenia prawidłowej wykładni terminu "korzyści" znajdującego się w sformułowaniach "nieprzyznanie lub wycofanie korzyści" zawartych w art. 4 ust 1, 2 i 3 rozporządzenia 2988/95 oraz
w sformułowaniu "nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści" zawartym w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ,
że ww. przepisy obligują organ do nie przyznawania wnioskodawcy - w razie stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków - jakiegokolwiek dofinansowania,
w sytuacji, gdy taki sposób interpretacji ww. przepisów jest niezgodny z celami rzeczonego wsparcia, budzi sprzeciw przedstawicieli doktryny oraz wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w kontekście rozbieżności w orzecznictwie sądów państw członkowskich, w szczególności sądów niemieckich, które interpretują ww. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w taki sposób, że "cel przedmiotowego przepisu nie polega na sankcjonowaniu próby, lecz na umożliwieniu - w przypadku celowego uzyskania korzyści poprzez nadużycie przepisów unijnych - że mimo spełnienia warunków formalnych korzyść ta nie zostanie przyznana, przywracany jest stan prawny jakby sztuczne warunki nie zostały spełnione oraz uzasadnia się odmowę wypłaty korzyści (jedynie), w jakim warunki do jej przyznania zostały sztucznie stworzone, ale nie usprawiedliwia dalszego obniżenia ani całkowitego pozbawienia przyznanej korzyści" (tak w wyroku Wyższego Sądu Administracyjnego Dolnej Saksonii z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt 10 LC 151/21, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że decyzja organu pozbawiająca skarżącego - z uwagi na stwierdzenie zaistnienia sztucznych warunków - całości wnioskowanego wsparcia była decyzją zgodną z prawem wspólnotowym.
5. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej wykładni przedmiotowego przepisu, tj. pominięcia okoliczności, że jego literalne brzmienie świadczy o tym, że ustawodawca unijny dał możliwość - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - całkowicie lub jedynie częściowo odebrać korzyści przyznawane zgodnie z prawem wspólnotowym, co świadczy o tym, że pozbawianie wnioskodawcy w całości wszystkich wnioskowanych dofinansowań w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie stworzenia sztucznych warunków jest działaniem niezgodnym z prawem unijnym, bowiem organ w oparciu o ww. przepis powinien każdorazowo badać, czy w danej sprawie powinno się pozbawiać podmiot wnioskowanego wsparcia oraz w jakim zakresie dane wsparcie powinno być odbierane, a nie pozbawiać wnioskodawcę i to w całości wszelkich wnioskowanych dotacji.
6. Naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 11 ust 4 rozporządzenia 1307/2013 w zw. z art. 59 ust 1 lit b rozporządzenia 2021/2116 w zw. z art. 5 ust 4 TUE polegające na braku przeprowadzenia prawidłowej wykładni przedmiotowych przepisów, w myśl których w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa unijnego danemu podmiotowi powinno się odmówić wypłaty jedynie korzyści wynikającej z naruszenia a nie całego wsparcia, a także statuujących obowiązujących w prawie unijnym zasadę proporcjonalności, nakładającą na organy obowiązek dostosowania kar do stopnia naruszenia i niewprowadzania nadmiernych sankcji, w wyniku czego doszło do niezastosowania przedmiotowych przepisów, i w konsekwencji uznania, że decyzja organu pozbawiająca skarżącego - z uwagi na stwierdzenie zaistnienia sztucznych warunków - całości wnioskowanego wsparcia była decyzją zgodną z prawem wspólnotowym.
7. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 62 rozporządzenia nr 2021/2116 w zw. z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, poprzez nieprawidłową wykładnię ww. przepisów polegającą na uznaniu, że norma prawna statuowana ww. art. 62 ma analogiczną treść do normy prawnej wynikającej z ww. art. 60 pomimo, że nowszy przepis uzupełniony został w stosunku przepisu pierwotnie obowiązującego o sformułowanie, że państwa członkowskie w celu unikania obchodzenia prawa unijnego podejmować będą nie tylko skuteczne, ale również "proporcjonalne kroki", która to zmiana w kontekście celów prawa wspólnotowego, a także treści przepisów
art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013, art. 59 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 2021/2116 oraz art. 5 ust. 4 TUE, powinna być interpretowana jako radykalna zmiana treści klauzuli generalnej obchodzenia prawa wspólnotowego - w myśl której płatności przyznawane przez ARiMR w przypadku stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków powinny być proporcjonalnie zmniejszane, nie zaś całkowicie odbierane, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że decyzja organu pozbawiająca skarżącego - z uwagi na stwierdzenie zaistnienia sztucznych warunków - całości wnioskowanego wsparcia była decyzją zgodną z prawem wspólnotowym.
8. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy o Agencji, polegające na braku przeprowadzenia wykładni ww. przepisów pod kątem zawartego w odwołaniu zarzutu całkowitego braku rozważenia przez organ, czy gdyby "sztucznych warunków", to odwołujący mógłby się w jakimkolwiek zakresie ubiegać o przyznanie mu wnioskowanego wsparcia, zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2024 r. wydanych w sprawie o sygn. akt I GSK 801/23, kreowanie sztucznych warunków samo w sobie nie powinno skutkować dyskwalifikacją podmiotu starającego się o jakiekolwiek płatności, ale jedynie o takie, których ów sztuczny stan gospodarowania dotyczy, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego nakazania skarżącemu zwrotu wszystkich uzyskanych tytułem zaliczek płatności.
9. Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji zobowiązującej skarżącego do zwroty przekazanych mu płatności, które skarżący wydatkował pozostając w dobrej i usprawiedliwionej wierze, że rzeczone wsparcie mu przysługuje, co stanowi rażące naruszenie zasady praworządności.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, tj. poprzez ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi jedynie w wysokości przekraczającej wysokość wsparcia, którą skarżący uzyskałaby, gdyby nie doszło do stworzenia tzw. "sztucznych warunków". Ponadto wniósł o zasadzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi w całości.
Pismem z [...] października 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu udzielenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 1486/22.
Na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. . z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.) postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia.
Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. Tym samym Sąd nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd stwierdził, że została ona wydana zgodnie z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora z [...] maja 2025 r. utrzymująca decyzję organu I instancji z [...] lutego 2025 r. wydaną w przedmiocie ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.
Na podstawie art. 29 ust. 1c ustawy o Agencji, ustalenie kwoty nienależnie
lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje
w drodze decyzji administracyjnej.
Właściwy w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których mowa w ust. 1, jest: 1) organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej z tych środków publicznych przyznawanych w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy o Agencji).
Na gruncie prawa unijnego obowiązek zwrotu pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości pomocy wynika z przepisu art. 7 ust. 1 Rozporządzenia nr 809/2014, który stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Zawarte w tym przepisie określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych, ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych (wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt I GSK 184/22). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków w ramach działań objętych programem mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy zaliczka na płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami zostanie wypłacona, a następnie płatność ta zostanie odmówiona, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości. Nieprawidłowość zaś, stosownie do art. 1 ust. 2 Rozporządzenia nr 2988/95 oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo przez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (wyrok WSA w Kielcach z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 615/21).
Przypomnieć należy, że w rozpatrywanej sprawie 18 października 2022 r., na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy OB, stronie została wypłacona zaliczka na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 w wysokości 228 984,59 zł. Jednakże w toku postępowania organ I instancji ustalił, że skarżący jako beneficjent rzeczywisty, dążył do uzyskania wyższych płatności niż wynikające z przepisów prawa, poprzez zmultiplikowanie podmiotów mogących ubiegać się o dopłaty obszarowe, w celu uzyskiwania ich w wyższej wysokości, poprzez ominięcie limitów kwotowych i powierzchniowych oraz przepisów o degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. W jego ocenie strona dopuściła się nieprawidłowości przez stworzenie sztucznych warunków, które spowodowały, na podstawie art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 Rozporządzenia 1306/2013, wydanie decyzji z [...] września 2023 r. odmawiającej stronie przyznania
ww. płatności. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor decyzją z 18 marca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., prawomocnym wyrokiem z 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Go 199/24, tut. Sąd oddalił skargę strony w całości.
Z racji tego, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 nie zostały stronie przyznane, to wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności jest jak najbardziej prawidłowe. W sprawie zasadnie zastosowano przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji.
Należy zauważyć, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Oznacza to, że jeżeli organ stwierdzi na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, że kwota przyznana beneficjentowi jest kwotą nienależną, to wówczas jest on zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 541/23).
Z powyższych przyczyn niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do kwestii stworzenia przez stronę sztucznych warunków, świadomego naruszenia przez nią przepisów prawa w pierwotnym postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022, czy też rozważania proporcjonalnego przyznania stronie wnioskowanej płatności. Zarzuty te zostały w istocie skierowane przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie przyznania płatności z [...] września 2023 r.
Tymczasem w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organy administracji nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach natury faktycznej i prawnej (por. wyroki NSA: z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1493/18 i I GSK 1526/18; z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 192/18 i I GSK 1523/18).
W obecnym postępowaniu organy nie mogły więc weryfikować, ani podważać ustaleń wynikających z decyzji o odmowie przyznania płatności (tak też w wyroku NSA z 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt I GSK 184/22).
W konsekwencji pozostawania w obrocie prawnym decyzji o odmowie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022, wypłacona stronie zaliczka w wysokości 228 984,59 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 7 ust. 1 Rozporządzenia nr 809/2014.
Jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
W orzecznictwie wskazuje się, że celem określonego w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 ww. Rozporządzenia stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik – przy dołożeniu należytej staranności – mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (por. wyroki NSA z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18; z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1191/20). Podkreśla się także, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek – płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10; z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 315/13; z 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1315/22).
W niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie wyjaśniły, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022, wypłacone w formie zaliczki 18 października 2022 r. nie wynikały z pomyłki, czy błędu organu, lecz
z obowiązujących przepisów, które pozwalały na wypłatę części środków przed rozstrzygnięciem w sprawie, w celu wsparcia rolnictwa wcześniejszą wypłatą części kwot, które mogą być przyznane po przeprowadzeniu pełnego postępowania. Organ I instancji uczynił to na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy OB. Na dzień wypłaty środków nie miał podstaw, by nie wypłacić stronie zaliczki. We wniosku z 6 maja 2022 r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 skarżący oświadczył m. in., że nie stwarza sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami pomocy, jak również, że znane są mu skutki składania fałszywych oświadczeń, wynikające z art. 297 § 1 i § 2 ustawy Kodeks kamy. Zatem to na skarżącym ciążył obowiązek, by zadeklarowane przezeń we wniosku działki kwalifikowały się do płatności i jego działania były zgodne z założeniami i zasadami programów wsparcia. Za rzetelność i wiarygodność danych podanych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada bowiem wnioskodawca. To strona jako potencjalny beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie istnienia lub braku podstaw do dokonania płatności.
Reasumując uznać należy, że prawidłowe jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wypłata zaliczki nie wynikała z błędu organu, ale z obowiązujących przepisów. Na dzień wypłaty tych środków organ I instancji nie miał bowiem wiedzy, że strona nie spełnia warunków do otrzymania przedmiotowych płatności. Okoliczności te ustalono dopiero mocą decyzji z [...] września 2023 r.
W konsekwencji Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały właściwej oceny, czy doszło do ustalenia i wypłaty środków pochodzących z funduszy unijnych nienależnie, czy istnieje związek ich zwrotu i czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Uzasadniły to w sposób szczegółowy w kontekście prawa krajowego i Unii Europejskiej. Jednocześnie nie były obowiązane do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Natomiast w uprzednio prowadzonym postępowaniu skarżący nie zdołała podważyć ustaleń, które legły u podstaw wydania decyzji z [...] września 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. Za bezzasadne należało więc uznać zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a.
Ponadto fakt wydatkowania przez stronę przekazanych jej płatności, nie stanowi o naruszeniu przez organy zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podstawę zaś wydania rozstrzygnięć w sprawie stanowił art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji.
Sąd oddalił także wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania, w tym przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pomijając fakultatywność owego zawieszenia, nie można podzielić stanowiska strony, że w celu prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, konieczne jest uzyskanie od Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedzi na ww. pytanie prejudycjalne. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie tej celowości brak. Pytanie prejudycjalne zadano bowiem w sprawie o przyznanie płatności rolnych, a więc na kanwie sprawy zgoła odmiennej od niniejszej. Sednem obecnie procedowanej sprawy jest zaś ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. Postępowanie to nie służy więc weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Zresztą nawet przy założeniu odmiennym, zawieszenie nie byłoby uzasadnione zważywszy na ekonomikę procesową oraz możliwość ewentualnego wznowienia w przyszłości postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności rolnych.
Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę
w całości.