I SA/Go 272/25

I SA/Go 272/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Alina Rzepecka /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Niedzielski
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 154 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2021 nr 435 poz 187 art. 62
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję [...] w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie płatności dobrostanowej na 2022 rok oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2025 r. nr [...],[...] w [...] (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor) utrzymał w mocy decyzję [...] w [...] z siedzibą w [...] (dalej: organ I instancji) z [...] stycznia 2025 r. odmawiającą S. sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, strona, spółka) zmiany decyzji ostatecznej w sprawie płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020) na 2022 rok.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] maja 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności dobrostanowej na 2022 rok.
Decyzją z [...] września 2023 r. nr [...], organ I instancji działając m.in. na podstawie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE
nr 1306/20 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG)
nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005
i (WE) nr 485/2008 - zwanego dalej rozporządzeniem 1306/2013, odmówił spółce S. przyznania płatności dobrostanowej na rok 2022. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że w świetle okoliczności sprawy, mając na uwadze strukturę osobową, powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, sposób funkcjonowania spółki S. wskazujące na działania dążące do uzyskania wyższych płatności niż wynikające z przepisów prawa, udostępnienie potencjału swojego gospodarstwa, tj. spółki na rzecz spółki T., tj. wyodrębnienie stada zwierząt oraz budynków w celu ominięcia limitu liczbowego zwierząt wynikającego z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.) i uzyskania wyższych płatności oraz dodatkowych płatności DZ, podział stada nastąpił wyłącznie dla celów uzyskania dodatkowych płatności, a tym samym przyznanie wnioskowanej płatności dobrostanowej na rok 2022 byłoby sprzeczne z przepisami art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 i w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich - zwanym dalej rozporządzeniem Rady nr 2988/95.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Dyrektor decyzją nr [...] z [...] marca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który prawomocnym wyrokiem z 3 października 2024 r. (sygn. akt I SA/Go 197/24) oddalił skargę spółki w całości.
W dniu [...] grudnia 2024 r. spółka złożyła do organu I instancji wniosek o zmianę decyzji ostatecznej nr [...] w oparciu o art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej zwana: Kpa. Powołała się w nim na okoliczność aktualnego stanowiska w przedmiocie stosowania wykładni art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 (obecnie art. 62. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r.
w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 - zwanego dalej rozporządzeniem 2021/2116), zmiany do jakiej doszło w ostatnim czasie w zakresie rozstrzygania kwestii skutków uznania, że między określonymi podmiotami wnioskującymi o przyznanie płatności doszło do stworzenia sztucznych warunków oraz interpelacji poselskiej
z 15 października 2024 r. w zakresie zgodności działania [...] z przepisami UE dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności w ramach WPR.
Po rozpatrzeniu wniosku, organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2025 r. odmówił zmiany decyzji ostatecznej. Wskazał, że wydając decyzję w sprawie odmowy przyznania płatności dobrostanowej na rok 2022 na podstawie ustalonego stanu faktycznej zobligowany był zastosować art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Przedmiotowa decyzja jak i podstawa prawna, na podstawie której zostało wydane rozstrzygnięcie, była poddawana kontroli w procesie odwoławczym przez Dyrektora,
a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim
w związku ze złożoną skargą. W jego ocenie, w sprawie brak jest przesłanek do zmiany decyzji ostatecznej, albowiem nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne nie dotknięte wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji związany jest ściśle przepisami prawa, które jednoznacznie obligują do takiego rozstrzygnięcia sprawy, czyli tzw. decyzje związane.
Spółka nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie.
Dyrektor po jego rozpatrzeniu, decyzją z [...] czerwca 2025 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przytoczył przesłanki, których wystąpienie warunkuje zastosowanie trybu nadzwyczajnego określonego w art. 154 § 1 Kpa. Wskazał, że istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 Kpa jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
Organ odwoławczy zauważył, że aktualnie dominuje w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że tryb przewidziany w art. 154 Kpa może mieć zastosowanie zarówno do decyzji uznaniowych jak i związanych. Niemniej jednak, decyzji prawidłowych, których treść jest zgodna z przepisami prawa, nie można zmienić w trybie art. 154 Kpa.
Oceniając, czy występuję słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Słuszny interes strony musi zatem być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
W sprawie, jak podkreślono decyzja, której zmiany strona żąda, została wydana na podstawie ustalonego stanu faktycznego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa tj. art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Następnie w związku ze złożeniem skargi przez stronę, została poddana kontroli przez sąd administracyjny, w związku
z powyższym nie można mówić, że decyzja nr [...] z [...] września 2023 r. jest błędna i obarczona wadami.
Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony, że za zmianą decyzji przemawia uchylenie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i zastąpienie go art. 62 rozporządzenia nr 2021/2116. Według organu odwoławczego powyższa norma ma analogiczną treść do poprzedniej regulacji, decyzja organu I instancji zawiera prawidłowo wskazaną podstawę prawną, a podlegające badaniu w jej ramach przesłanki oraz stan faktyczny sprawy nie uległy zmianie. Art. 62 rozporządzenia 2021/2016, który zastąpił przepis art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jest tożsamym przepisem, co potwierdził m.in. WSA w Poznaniu w wyroku o sygnaturze III SA/Po 239/24. Interpretowanie przez stronę sformułowania "proporcjonalne kroki" zawartego
w art. 62 rozporządzenia 2021/2016 w ten sposób, że daje podstawę do przyznania płatności w zredukowanym wymiarze/proporcjonalnie zmniejszone, organ odwoławczy uznał za błędne. Dalsza część tego przepisu wyraźnie bowiem stanowi, że "jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, nie przyznaje się żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego". Wobec tego wniosek strony, że wystąpiła zmiana przepisów uznano za nietrafny.
Odnosząc się do pominięcia przez organ I instancji odpowiedzi Ministerstwa Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2024 r., organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik strony w tym przypadku również w sposób subiektywny interpretuje treść ww. odpowiedzi. Wyjaśnił, że w ww. odpowiedzi podkreślono, że rozstrzygnięcia
i prowadzone postępowania przez [...] są zgodne z przepisami prawa oraz każdy przypadek jest oceniany indywidualnie. Jednocześnie zaznaczono, że w przypadku podzielenia gospodarstwa celem stworzenia sztucznych warunków płatności mogą zostać przyznane do wysokości limitów lub degresywnie. Jednakże w tym zakresie istnieje potrzeba zawarcia takich przypadków w przepisach prawa i ustanowienia odpowiednich aktów prawnych, albowiem z obecnie obowiązujących przepisów prawa jednoznacznie wynika, że żadnych korzyści się nie przyznaje po stwierdzeniu stworzenia sztucznych warunków. Ponadto, decyzja nr [...], której żądano zmiany, dotyczy wniosku złożonego w 2022. Wobec tego przepisy obowiązujące w tym zakresie to art. 60 Rozporządzenie 1306/2013. Natomiast przepis art. 62 rozporządzenia 2021/2116 wszedł w życie w dniu 1 styczna 2023 r. i dotyczy wniosków składanych i rozpatrywanych od 1 stycznia 2023 r.
Organ odwoławczy stanął ostatecznie na stanowisku, że dążenie strony do innej oceny tego samego stanu faktycznego sprawy, który stanowił przedmiot rozpoznania
w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, nie stanowi wypełnienia hipotezy art. 154 Kpa.
W skardze do sądu administracyjnego spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 7, art. 77§1 oraz art. 154 § 1 Kpa polegające na bezpodstawnym uznaniu, że
w niniejszej sprawie skarżąca zmierza, wykorzystując przepis art. 154§ 1 Kpa, do kolejnego rozpoznania przedmiotowej sprawy w taki sposób jakby ww. przepis stwarzał możliwość dokonania na nowo oceny materiału dowodowego, w sytuacji, gdy skarżąca nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego dokonanego w toku pierwotnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, a jedynie zmierza do wykazania, że
z uwagi na zmianę prawa, poważne wątpliwości, które Naczelny Sąd Administracyjny powziął co do wykładni przepisów rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz rozporządzenia nr 1306/2013, aktualne stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Polskiej Federacji Rolnej co do interpretacji powyższych rozporządzeń unijnych, a także wątpliwości przedstawicieli doktryny co do wykładni przepisów zawartych w ww. aktach prawnych na kanwie obowiązującej w prawie wspólnotowym zasady proporcjonalności, należy uznać, że w niniejszej sprawie doszło do zaktualizowania się przesłanki zmiany decyzji ostatecznej w postaci słusznego interesu strony, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania przez organ w mocy zaskarżonej decyzji,
2. art. 154 § 1 Kpa poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu polegającą na wskazaniu, że w trybie rzeczonego przepisu nie można dokonać zmiany decyzji prawidłowych, których treść jest zgodna z przepisami prawa, w sytuacji gdy norma prawna statuowana ww. przepisem została wprowadzona właśnie w celu eliminowania z obrotu prawnego decyzji - nie z uwagi na ich wadliwość, ale wobec wystąpienia innych pozaprawnych przesłanek, np. zmiany wykładni prawa czy też polityki orzeczniczej organów administracji publicznej - w konsekwencji czego doszło do bezpodstawnego utrzymania w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji,
3/ prawa w postaci braku przeprowadzenia prawidłowej wykładni terminu "korzyści" znajdującego się w sformułowaniach "nieprzyznanie lub wycofanie korzyści" zawartych w art. 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz w sformułowaniu "nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści" zawartym w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że ww. przepisy obligują organ do nie przyznawania wnioskodawcy – w razie stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków – jakiegokolwiek dofinansowania, w sytuacji, gdy taki sposób interpretacji ww. przepisów jest niezgodny z celami rzeczonego wsparcia, budzi sprzeciw przedstawicieli doktryny oraz wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w kontekście rozbieżności w orzecznictwie sądów państw członkowskich, w szczególności sądów niemieckich, które interpretują ww. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w taki sposób, że "cel przedmiotowego przepisu nie polega na sankcjonowaniu próby, lecz na umożliwieniu - w przypadku celowego uzyskania korzyści poprzez nadużycie przepisów unijnych - że mimo spełnienia warunków formalnych korzyść ta nie zostanie przyznana, przywracany jest stan prawny jakby sztuczne warunki nie zostały spełnione oraz uzasadnia się odmowę wypłaty korzyści (jedynie), w jakim warunki do jej przyznania zostały sztucznie stworzone, ale nie usprawiedliwia dalszego obniżenia ani całkowitego pozbawienia przyznanej korzyści" (tak w wyroku Wyższego Sądu Administracyjnego Dolnej Saksonii z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt 10 LC 151/21), co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że ww. ostateczna decyzja administracyjna pozostaje w zgodzie z prawem wspólnotowym i brak jest przesłanek do jej zmiany, w sytuacji, gdy brak zmiany decyzji wykluczającej skarżącą z całości wnioskowanego wsparcia a nie z korzyści uzyskanej "ponad", tj. dzięki sztucznym warunkom jest rozstrzygnięciem sprzecznym z celami prawa unijnego oraz dyskryminującym skarżącą w stosunku do producentów rolnych pochodzących z innych państw członkowskich,
4. prawa materialnego, tj. art. 5 rozporządzenia 2988/95 przez brak przeprowadzenia prawidłowej wykładni przedmiotowego przepisu, tj. pominięcia okoliczności, że jego literalne brzmienie świadczy o tym, że ustawodawca unijny dał możliwość –
w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – całkowicie lub jedynie częściowo odebrać korzyści przyznawane zgodnie z prawem wspólnotowym, co świadczy o tym, że pozbawianie wnioskodawcy w całości wszystkich wnioskowanych dofinansowań
w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie stworzenia sztucznych warunków jest działaniem niezgodnym z prawem unijnym, bowiem organ
w oparciu o ww. przepis powinien każdorazowo badać, czy w danej sprawie powinno się pozbawiać podmiot wnioskowanego wsparcia oraz w jakim zakresie dane wsparcie powinno być odbierane a nie pozbawiać wnioskodawcę i to w całości wszelkich wnioskowanych dotacji,
5. art. 11 ust 4 rozporządzenia 1307/2013 w zw. z art. 59 ust 1 lit b rozporządzenia 2021/2116 w zw. z art. 5 ust 4 TUE polegające na braku przeprowadzenia prawidłowej wykładni przedmiotowych przepisów, w myśl których w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa unijnego danemu podmiotowi powinno się odmówić wypłaty jedynie korzyści wynikającej z naruszenia a nie całego wsparcia, a także statuujących obowiązujących w prawie unijnym zasadę proporcjonalności, nakładającą na organy obowiązek dostosowania kar do stopnia naruszenia i niewprowadzania nadmiernych sankcji, w wyniku czego doszło do niezastosowania przedmiotowych przepisów,
i w konsekwencji uznania, że decyzja ostateczna organu pozbawiająca skarżącą -
z uwagi na stwierdzenie zaistnienia sztucznych warunków - całości wnioskowanego wsparcia była decyzją zgodną z prawem wspólnotowym,
6. art. 62 rozporządzenia nr 2021/2116 w zw. z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, poprzez nieprawidłową wykładnią ww. przepisów polegającą na uznaniu, że norma prawna statuowana ww. art. 62 ma analogiczną treść do normy prawnej wynikającej
z ww. art. 60, pomimo, że nowszy przepis uzupełniony został w stosunku przepisu pierwotnie obowiązującego o sformułowanie, że państwa członkowskie w celu unikania obchodzenia prawa unijnego podejmować będą nie tylko skuteczne, ale również "proporcjonalne kroki", która to zmiana w kontekście celów prawa wspólnotowego,
a także treści przepisów art. 11 ust 4 rozporządzenia 1307/2013, art. 59 ust 1 lit b rozporządzenia 2021/2116 oraz art. 5 ust 4 TUE, powinna być interpretowana jako radykalna zmiana treści klauzuli generalnej obchodzenia prawa wspólnotowego -
w myśl której płatności przyznawane przez [...] w przypadku stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków powinny być proporcjonalnie zmniejszane, nie zaś całkowicie odbierane - która to zmiana powinna była zostać uznana za podstawą do modyfikacji ww. decyzji ostatecznej z uwagi na zaistnienia słusznego interesu strony,
7. art. 154 § 1 Kpa przez niezastosowanie przedmiotowego przepisu w sytuacji, gdy
z uwagi na zmianą treści klauzuli generalnej obchodzenia prawa wspólnotowego, poważne wątpliwości, które Naczelny Sąd Administracyjny powziął co do wykładni przepisów rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013, aktualne stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Polskiej Federacji Rolnej co do interpretacji powyższych rozporządzeń unijnych, a także wątpliwości przedstawicieli doktryny co do wykładni przepisów zawartych w ww. aktach prawnych na kanwie obowiązującej w prawie wspólnotowym zasady proporcjonalności, a także treść załączonej do wniosku o zmianą decyzji interpelacji poselskiej, należy uznać, że w niniejszej sprawie doszło do zaktualizowania się przesłanki zmiany decyzji ostatecznej w postaci słusznego interesu strony, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania przez organ
w mocy zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Pismem z [...] października 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł
o zawieszenie postępowania sądowego do czasu udzielenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 1486/22.
Na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. . z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Zasadniczy spór w sprawie koncentruje się wokół wykładni art. 154 § 1 Kpa. Zdaniem skarżącej, w sprawie doszło do zaktualizowania się zawartej w ww. przepisie przesłanki zmiany decyzji ostatecznej w postaci słusznego interesu strony z uwagi na zmianę treści klauzuli generalnej obchodzenia prawa wspólnotowego. Z kolei organ stoi na stanowisku, że skarżąca swoim wnioskiem w istocie zmierza do ponownego rozpoznania sprawy, a co jest niedopuszczalne w przypadku zakończenia sprawy decyzją ostateczną.
Kreśląc ramy prawne sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że
w art. 16 Kpa ustawodawca ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kpa lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym podlegają domniemaniu legalności. Jeden z nadzwyczajnym trybów wzruszenia decyzji ostatecznych został uregulowany w art. 154 Kpa. W myśl tej regulacji, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 § 1). Jak stanowi § 2 ww. regulacji, w przypadkach określonych w § 1, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Z treści art. 154 Kpa wynika więc, że przesłanki jego stosowania są następujące: po pierwsze, zmieniona może być wyłącznie decyzja ostateczna; po drugie, żadna ze stron nie nabyła prawa ze zmienianej decyzji; po trzecie, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
Podkreśla się także w orzecznictwie, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia
2025 r., III OSK 153/24). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego
w art.154 Kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 154 Kpa organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Decyzja weryfikowana w trybie art. 154 Kpa może być zgodna
z prawem lub nawet dotknięta wadami niekwalifikowanymi, tj. niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok NSA
z 27 sierpnia 1999 r., I SA 1999/98, LEX nr 48660; wyrok NSA z 6 listopada 1998 r.,
II SA 1185/98, LEX nr 41315; wyrok NSA z 18 lutego 2000 r., V SA 1346/99, LEX
nr 41773; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233).
Z kolei kategorie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony wynikające z ww. regulacji, stanowią klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności. Słuszny interes strony, o którym mowa w komentowanym przepisie, należy zatem rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Musi on mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym (wyrok NSA
z 10 grudnia 2020 r., I OSK 225/20, LEX nr 3093745; wyrok NSA z 23 października 2015 r., II OSK 2911/14, LEX nr 1987183). Stwierdza się, że jako "słuszny interes strony" rozumieć należy interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego, a nie subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (wyrok NSA z 12 listopada 2015 r., II OSK 561/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r.,
II OSK 650/19; wyrok NSA z 24 października 2023 r., II OSK 924/22.). Podkreśla się także, że decyzja wydana w trybie art. 154 Kpa jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań
(zob. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., III SA 1745/97).
Skarżąca w skardze akcentuje, że organy w sposób nieprawidłowy przeprowadziły wykładnię przepisów prawa wspólnotowego uznając, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków, są zobligowane do odmowy jakiegokolwiek dofinansowania, podczas, gdy w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa unijnego, powinno się odmówić jedynie korzyści wynikającej z naruszenia, a nie całego wsparcia, co potwierdza zmiana prawa, poważne wątpliwości powzięte przez NSA, a także aktualne stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Polskiej Federacji Rolnej.
Odnosząc się do powyższego wpierw należy uwypuklić, że niniejsza sprawa dotyczy oceny rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym. Rozpoznając sprawę w trybie art. 154 Kpa organ nie prowadzi ponownego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną, co skarżąca zdaje się pomija.
W dalszej kolejności nie można nie dostrzec, że ostateczna decyzja w sprawie odmowy przyznania płatności dobrostanowej za 2022 rok została poddana kontroli tut. Sądu, który prawomocnym wyrokiem 3 października 2024 r. sygn. akt I SA/Go 197/24 oddalił skargę strony na to rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko organów. Nie jest to okoliczność bez znaczenia, jako, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej (art. 171 P.p.s.a.), którą należy rozumieć jako moc prawną orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczającą ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy (wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt I FSK 440/11). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wynikająca z art. 170 P.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Z kolei związanie oceną prawną sądów oraz organów wynikające z art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie mogą formułować ocen prawnych, sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Zatem zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 Kpa jest dopuszczalna o tyle, o ile nie prowadzi do naruszenia związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1057/16, LEX nr 2486260). Tymczasem zaproponowana przez stronę wykładnia art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, pozostaje w sprzeczności nie tylko z wyrokiem o sygn. I SA/Go 197/24, ale również z literalnym brzmieniem cyt. regulacji, zgodnie z którą, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających
z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Gdyby więc organ zmienił zgodnie z żądaniem strony decyzję ostateczną na korzystniejszą dla strony w trybie art. 154 Kpa, postąpił w sposób sprzeczny z obowiązującym w 2022 roku prawem. Tymczasem warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2005 r., OSK 1746/04, Pal. 2006, nr 1-2, s. 241; wyrok NSA
z 23 marca 2000 r., IV SA 391/98, ONSA 2001, nr 2, poz. 93). Nie ulega bowiem wątpliwości, że słuszny interes strony, to tyle, co zgodny z prawem, prawowity
i jednocześnie znajdujący oparcie w prawie. Musi on być przy tym na tyle istotny, aby usprawiedliwiał odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych (vide: wyrok NSA z 14 lutego 2025 r., I OSK 180/22). W ocenie Sądu, prezentowana przez stronę wykładnia przepisów prawa wspólnotowego, jak też okoliczność skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie mieszczą się
w kategorii słusznego interesu strony.
Co do zarzutu naruszenia art. 62 rozporządzenia art. 2021/2016 r., jest on chybiony z uwagi na to, że przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2023 r., a zatem nie dotyczy płatności za 2022 rok, a właśnie tego okresu dotyczy rozpatrywana sprawa.
W tym kontekście zbędne są analizy w zakresie porównywania treści art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z art. 62 rozporządzenia nr 2021/2116.
Sąd dostrzega oczywiście stanowisko, jakie na kanwie przepisów prawa wspólnotowego przedstawił Rzecznik Praw Obywatelskich, poparła Polska Federacja Rolna, a następnie wyraził NSA w postanowieniu 5 czerwca 2025 r. sygn. akt I GSK 1486/22, kierując do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne: "Czy użyty w przepisach art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95
z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 95/312 z dnia 23.12.1995 r.) oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.
w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE)
nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L 2013.347.549) zwrot "korzyści" należy interpretować w ten sposób, że oznacza on nieprzyznanie lub wycofanie całej płatności wynikającej z sektorowego prawodawstwa rolnego, czy wyłącznie tej części płatności, która wynika ze stworzenia sztucznych warunków". Trzeba jednak zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej na chwilę obecną nie udzielił odpowiedzi na ww. zadane pytanie prejudycjalne, w związku z czym nie można stwierdzić, że doszło do zmiany w zakresie wykładni przepisów prawa unijnego, w tym art. 60 rozporządzenia 1306/2013.
Nie sposób również nie zauważyć, że NSA zadał ww. pytanie w sprawie
o przyznanie płatności rolnych, a więc na kanwie sprawy zgoła odmiennej od niniejszej. Sednem niniejszej sprawy jest bowiem ocena, czy doszło do zaistnienia którejkolwiek
z przesłanek zawartych w art. 154 § 1 Kpa, a więc to postępowanie nie służy weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 1476/22). Nie jest natomiast tak, że interes prawny strony w zaistniałej sytuacji nie jest w ogóle zabezpieczony w przypadku zmiany w zakresie wykładni prawa wspólnotowego.
W momencie bowiem wydania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeczenia, które będzie miało wpływ na treść decyzji ostatecznej w sprawie płatności, będzie ona mogła skorzystać z trybu wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją (art. 145aa Kpa).
Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na zarzuty zawarte w skardze.
W zaistniałej sytuacji, Sąd oddalił także wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie
z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania, w tym przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pomijając fakultatywność owego zawieszenia, nie można podzielić stanowiska strony, że w celu prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, konieczne jest uzyskanie od Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedzi na ww. pytanie prejudycjalne. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie tej celowości brak. Zresztą nawet przy założeniu odmiennym, zawieszenie nie byłoby uzasadnione zważywszy na ekonomikę procesową oraz możliwość ewentualnego wznowienia w przyszłości postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności rolnych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, za podstawę przyjmując
art. 151 P.p.s.a.