I SA/GO 27/24

I SA/Go 27/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Alina Rzepecka
Dariusz Skupień /sprawozdawca/
Jacek Niedzielski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 662/24 - Wyrok NSA z 2024-08-07
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, po wznowieniu postępowania oraz przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez A.A. (dalej: skarżący, strona) decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] , Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej organ odwoławczy, organ II instancji), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: organ I instancji) z [...] kwietnia 2023 r. wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2020r. o przyznanie płatności na rok 2020 (zmienionego dnia [...] listopada 2020 r.), decyzją z dnia
[...] stycznia 2021 r. nr [...] organ I instancji, uwzględniając współczynnik korygujący, przyznał wnioskodawcy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2020 rok: jednolitą płatność obszarową (w wysokości 27.303,89 zł), płatność za zazielenienie (18.277,27 zł), płatność redystrybucyjną (4.792,88 zł), płatność do bydła (3.824,06 zł), płatność do krów (5.626,72 zł) oraz kwotę 747,11 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną z dnia
[...] stycznia 2021 r. Uzasadniając wznowienie postępowania wskazał, iż dnia [...] lipca 2021 r. wpłynęły do tego organu dane zaktualizowane na podstawie ortofotomap z roku 2020 dotyczące maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) działek nr [...] , dla których stwierdzono obszar kwalifikujący się do płatności inny, aniżeli objęty płatnościami przyznanymi decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Według organu, okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.). Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz przyznał stronie - przy zastosowaniu współczynnika korygującego – płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2020 w łącznej wysokości 43.805,71 zł oraz tytułem zwrotu dyscypliny finansowej
kwotę 511,21 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z pozyskaniem w dniu [...] lipca 2021 r. zaktualizowanych - w oparciu o ortofotomapy z roku 2020 - danych opisujących stan faktyczny deklarowanych przez wnioskodawcę do płatności działek, istniejący i nieznany organowi w dniu wydania decyzji, wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
W rezultacie kontroli administracyjnej wniosku, przeprowadzonej przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 Organ I instancji stwierdził, że powierzchnia do której przyznano skarżącemu płatności jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO),
do którego płatność może zostać przyznana. Według bowiem nowej ortofotomapy na deklarowanych do płatności działkach widoczne są obszary nieużytkowane rolniczo, do których decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. przyznano stronie płatność, mimo
iż obszar ten nie kwalifikował się do jej przyznania. Organ powołał się również na wyniki oględzin działek referencyjnych o nr [...] oraz [...] przeprowadzonych w dniach od 12 do 15 listopada 2021 roku,
w trakcie których, przy zastosowaniu techniki pomiaru powierzchni GNSS, dokonano weryfikacji powierzchni MKO. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżący odwołał się od ww. decyzji
z [...] grudnia 2021 r. negując możliwość określenia sposobu użytkowania przez niego w roku 2020 działek o nr [...] oraz [...] w rezultacie oględzin przeprowadzonych w listopadzie roku kolejnego. Podniósł, iż z powodu braku powiadomienia o terminie oględzin, nie brał w nich udziału. Wyjaśnił nadto, że powierzchnie wyłączone z programów "były i są nadal pastwiskami trwałymi i spełniają warunki konieczne dla swojej kwalifikacji", zaś zadrzewienia nie przekraczają dopuszczalnej ilości 100 sztuk na hektar i nie utrudniają pastwiskowego wykorzystywania tychże działek. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia
2022 r. nr [...], decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, bowiem nowymi dowodami nieznanymi organowi I instancji są ustalone w oparciu o nowe ortofotomapy zaktualizowane dane referencyjne dotyczące działek nr [...] i [...](obręb ewid. [...]) oraz działki nr [...] (obręb ewid. [...]), a także zaktualizowane - w oparciu o wyniki bezpośredniej wizytacji terenowej przeprowadzonej w listopadzie 2021 roku - dane referencyjne dotyczące działek o nr [...] (obręb ewid. [...]). Dane te wpłynęły do organu I instancji po wydaniu przez tenże organ decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r., zaś ich analiza prowadzi do konkluzji, że stan faktyczny istniejący w roku 2020 jest inny, aniżeli przyjęty za podstawę wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Z ortofotomap sporządzonych w roku, którego dotyczy wniosek oraz z wyników bezpośredniej wizji w terenie wynika, że obszar kwalifikujący się do płatności w zakresie obejmującym ww. działki jest mniejszy, niż zakwalifikowany w uchylonej decyzji. Odnosząc się do wykluczenia z płatności części obszarów działek o nr [...], [...], obejmujących łącznie powierzchnię 10,28 ha (bez uwzględnienia wykluczeń niekwestionowanych przez wnioskodawcę), organ II instancji przedstawił wyniki czynności kontrolnych prowadzonych na tychże działkach w dniach 12 - 15 listopad 2021 r., w rezultacie których na działkach ewid. o nr [...] (z zadeklarowaną we wniosku powierzchnią do objęcia płatnością - 7,23 ha) oraz o nr [...] (powierzchnia deklarowana - 1,03 ha) stwierdzono wyłącznie nieużytki, skutkujące uznaniem zmierzonej w granicach tych działek powierzchni MKO na poziomie 0,00 ha, zaś na działce ewid. nr [...] (powierzchnia deklarowana - 13,27 ha) stwierdzono pominięte we wniosku obszary nieużytkowane rolniczo, których uwzględnienie skutkowało ustaleniem właściwego MKO na poziomie 11,25 ha. Organ odwoławczy podkreślił, iż z dokumentacji fotograficznej z kontroli wynika, że całe obszary działek nr [...] oraz nr [...], a także części działki nr [...], uznać należy za obszary, na których strona nie prowadziła działalności rolniczej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c w zw. z art. 32 ust. 2 lit. a i ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013.
Organ odwoławczy potwierdził w dalszej kolejności prawidłowość dokonanych przez organ I instancji, na podstawie nowych ortofotomap, wykluczeń obejmujących działki o nr ewid. [...] (zawyżenie powierzchni kwalifikującej się do płatności o 0,29 ha), nr [...] (zawyżenie o 0,06 ha), nr [...] (zawyżenie o 0,03 ha), nr [...], nr [...],
nr [...], nr [...] oraz nr [...] (pięć ostatnich z zawyżeniem o 0,02 ha). Za niewystarczające uznał powoływanie się na dopuszczalne zadrzewienie działek, bowiem stan skontrolowanych gruntów wskazuje na niezachowanie minimalnych wymogów przewidzianych w rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.). Strona wniosła skargę na ww. decyzję z [...] kwietnia 2022 r. WSA w Gorzowie Wielopolskim uwzględniając skargę, wyrokiem z 8 września 2022 r. sygn. akt I SA/Go 217/22 uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości. W ocenie Sądu, w sprawie nie zostało dowiedzione przez orzekające w sprawie organy istnienie przywołanej przesłanki wznowienia, a nadto,
w postępowaniu tym w sposób nieuprawniony przedmiotem oceny organów stały się okoliczności niewykazane uprzednio w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Sąd wskazał, że organ w postanowieniu o wznowieniu postępowania powołał się na ujawnienie w dniu [...] lipca 2021 r. ortofotomap z roku 2020. Dokonując z kolei oceny zaistnienia podstawy wznowienia, zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego nie podjęto skutecznej próby wykazania, iż dowód ten może korzystać na gruncie niniejszej sprawy z przymiotu "nieznanego" organowi w momencie wydawania decyzji ostatecznej. Za próbę taką nie można bowiem uznać bardzo ogólnikowe stwierdzenia organu odwoławczego, że w dniu [...] lipca 2021 r. Kierownik pozyskał zaktualizowane dane referencyjne dotyczące działek deklarowanych do płatności, ustalone w oparciu o ortofotomapy uzyskane ze zdjęć satelitarnych wykonanych w roku 2020. Z tej enigmatycznej informacji wynika wyłącznie, że nowy dowód w sprawie w postaci ortofotomapy sporządzony został w roku 2020, a zatem istniał przed wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r., brak jest natomiast informacji pozwalających na przyjęcie nieświadomości organu co do jego istnienia w momencie wydawania tejże decyzji, brak jest też dowodów pozwalających takie wnioski wyprowadzić. Z motywów decyzji organów obu instancji nie wynika bowiem
w oparciu o jakie mapy organ dokonał pomiaru powierzchni MKO wykazanych
w decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2021 r., w jakich okolicznościach Kierownik Biura Powiatowego wszedł w posiadanie nowych ortofotomap, kiedy zdjęcia wykonane w roku 2020 zostały zaimplementowane do systemu informatycznego Agencji, jak również, czy w trybie zwykłych czynności związanych z rozpatrywaniem wniosku skarżącego w styczniu 2021 roku organ I instancji miał możliwość powzięcia wiedzy o nowych ortofotomapach (brak wskazania przyczyn uniemożliwiających skorzystanie przez organ z tego dowodu). Sąd podkreślił, że wiedza o tym kiedy organ I instancji uzyskał faktyczny wgląd do danych wynikających z dostępnych
w systemie Agencji ortofotomap może mieć zdecydowany, istotny wpływ
na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, jeśli zważy się, że dla zaistnienia przesłanki
z art. 145 § 1 pkt 5 kpa niezbędne jest, by okoliczność, tudzież dowód nieznane organowi administracji publicznej w momencie podejmowania decyzji, nie wynikały
z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 946/14). Dalej Sąd podkreślił, że obszerna część rozważań organu odwoławczego odnosiła się do wyników z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy przez pracowników organu w dniach 12-15 listopad 2021 r. Wyniki z tejże kontroli zostały uznane przez organ II instancji za nowy "dowód" świadczący, obok ortofotomap, o spełnieniu się w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tymczasem w treści postanowienia o wznowieniu postępowania, wydanym już
po zakończeniu kontroli, brak jest odniesienia się do ustalonego w jej rezultacie stanu faktycznego skontrolowanych działek, kwalifikującego się do nowych okoliczności faktycznych, o których stanowi ustawodawca w tymże przepisie. Wznawiając postępowanie z urzędu w oparciu o sprecyzowaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłankę wznowienia, organ - poza wskazaniem przesłanki - precyzuje także dowody lub okoliczności faktyczne potwierdzające jej zaistnienie. Niedopuszczalne było natomiast podważanie ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonanej uprzednio w decyzji ostatecznej w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli, jeżeli podstawa wznowienia nie powoływała się na ustalenia w jej trakcie poczynione. Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z [...] kwietnia 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował skarżącego na podstawie art. 10 § 1 w zw. z art. 149 § 1 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i 150 Kpa, że postępowanie obejmować będzie również protokół z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO, przeprowadzonej w gospodarstwie w dniach 12 – 15 listopada 2021 r. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2023 r. uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2021 r. oraz przyznał skarżącemu przy zastosowaniu współczynnika korygującego – płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2020 w łącznej wysokości 43.805,71 zł oraz tytułem zwrotu dyscypliny finansowej kwotę 511,21 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z [...] października 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nowymi dowodami nieznanymi organowi I instancji w dniu wydania
([...] stycznia 2021 r.) decyzji ostatecznej są zaktualizowane dane referencyjne dotyczące działek nr: [...] i [...] (obręb ewidencyjny [...]) i nr [...] (obręb ewidencyjny [...]) (ustalone na bazie nowych ortofotomap) oraz działek nr: [...] oraz [...] (gmina [...], obręb ewidencyjny [...]) (ustalone w oparciu o wyniki bezpośredniej wizytacji terenowej mającej na miejscu ustalenie MKO poszczególnych wizytowanych działek). O istnieniu przedmiotowych danych (zarówno w zakresie nowych ortofotomap, jak i wyników kontroli bezpośrednio w terenie) organ I instancji powziął informację
po wydaniu w dniu [...] stycznia 2021 r. ostatecznej. W tym miejscu organ odwoławczy podkreślił, iż nowe dane referencyjne w odniesieniu do działek nr: [...] ustalono w oparciu o ortofotomapy sporządzone na bazie zdjęć satelitarnych wykonanych w dniu 24 marca 2020 r. Podkreślił, że wykonanie zdjęcia satelitarnego w określonej dacie nie przekłada się wprost na okoliczność bezpośredniego zamieszczenia danych referencyjnych - ustalonych w oparciu o takie zdjęcie - w systemie LPIS. Jest to proces systematyczny i długotrwały. Kluczowe jest, kiedy organ powziął informację, że dane uległy aktualizacji. Wskazał, że w dniu 23 lipca 2021 r. przekazana została drogą mailową - z Departamentu Płatności Bezpośrednich w Centrali ARiMR do Oddziału Regionalnego ARiMR - informacja (dołączona do akt niniejszej sprawy) dotycząca wdrożenia aplikacji związanej z oceną wsteczną spraw z kampanii 2020 (ponowna weryfikacja obszarów uprawnionych do płatności). W dniu 26 lipca 2021 r. przedmiotowa wiadomość została przekazana do kierowników biur powiatowych ARiMR. Zaznaczył, iż z treści wskazywanej informacji nie wynika wprost, by dotyczyła ono przekazania organowi pierwszej instancji jakichkolwiek nowych zdjęć czy ortofotomap lecz takowe - na co zwrócono już uwagę - nie są przekazywane bezpośrednio do danego organu lecz systematycznie implementowane do systemu LPIS na bazie którego organy ARiMR prowadzą kontrolę poszczególnych spraw. Po zakończeniu takiej implementacji odpowiedni organ informowany jest o możliwości ponownej weryfikacji określonej sprawy (weryfikacja wsteczna) z powodu zaistnienia na deklarowanym przez producenta gruncie odmiennego stanu od tego jaki stał u podstaw wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, to dzień 26 lipca 2021 r. uznać należy za ten, w którym organ I instancji powziął wiedzę na temat tego, iż stan faktyczny istniejący w roku 2020 w zakresie w/w jest inny niż ten, który stanowił podstawę do wydania w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. Organ zauważył, że realizując zalecenia Sądu, poinformował stronę,
że postępowanie wznowione będzie obejmować też wyniki z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO przeprowadzonej
w gospodarstwie skarżącego w dniach 12-15 listopada 2021 r. Protokół wraz
ze sporządzoną w trakcie weryfikacji dokumentacją został przekazany Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. Dane zawarte w przedmiotowym protokole wskazują,
iż obszary deklarowane do płatności na rok 2020 przez skarżącego są większe
niż faktycznie użytkowane. Wielkości obszarów poszczególnych kontrolowanych działek, wskazujące na fakt prowadzenia na nich działalności rolniczej, zostały zaimplementowane do systemu LPIS w celu aktualizacji powierzchni MKO działek ewidencyjnych nr: [...] oraz [...]. W konsekwencji stwierdził, że wszystkie przesłanki określone w art. 145 §1 pkt 5 Kpa zostały spełnione. Oceniając prawidłowość działań w zakresie ustalenia MKO w odniesieniu
do trzech działek, które podlegały oglądowi bezpośrednio na miejscu tj. nr: [...] i [...] - wskazał, iż organ I instancji rozstrzygając sprawę wykluczył część obszarów trzech w/w działek, a przedmiotowe wykluczenie objęło łącznie 10,28 ha. Organ, mając na uwadze ustalenia poczynione w czasie kontroli na działkach nr: [...] oraz [...] (obręb ewidencyjny [...]), podkreślił, że z dokumentacji fotograficznej obszary całych działek nr [...] (część działki rolnej "[...]") oraz nr [...] (część działki rolnej "[...]"), jak również obszar części działki nr [...] (część działki rolnej "[...]"), na których występują wieloletnie drzewa stanowiące obszar, który (biorąc pod uwagę jego strukturę) uznać należy za zalesiony; zakrzaczenia, roślinność chwastowa (przekwitnięta, częstokroć zeschnięta, w stanie wegetatywnym), to obszary, na których strona nie prowadziła działalności rolniczej. Nadto, mimo, że kontrola miejscu odbyła się w miesiącu listopad 2021 r., to jej wyniki są miarodajne w odniesieniu do roku 2020. biorąc pod uwagę długość okresu czasu jaki niezbędny jest do wzrostu drzew i krzewów, to jest oczywistym, że skoro zobrazowane na opisanej dokumentacji fotograficznej nie tylko pojedyncze drzewa, ale przede wszystkim skupiska drzew formujące się wręcz w leśne połacie, jak również samosiejki drzew, krzewów, chwastów. Występowały na deklarowanych gruntach w listopadzie roku 2021, to musiały również występować w roku 2020 i w latach wcześniejszych (uwzględniając ich wielkość oraz czas niezbędny na wzrost). Z kolei w odniesieniu do działek nr [...] (obręb [...]) oraz nr: [...] i [...] (obręb [...]) wielkości MKO ustalone zostały w oparciu ortofotomapy, do sporządzenia których podstawę stanowią zdjęcia satelitarne wykonane w dniu
24 marca 2020 r. (odnoszą się zatem bezpośrednio do roku wnioskowania o płatności). Organ I Instancji rozstrzygając sprawę dotycząca płatności na rok 2020 wykluczył część obszarów w/w działek, a przedmiotowe wykluczenie objęło łącznie 0,48 h. I tak, na działkach:
- nr [...] – z MKO wyłączono trwale zakrzaczoną i zadrzewiona enklawę znajdującą się we wschodniej części przedmiotowej działki oraz obszary zalesione znajdujące się w północno - wschodniej części działki;
- nr [...] - z MKO wyłączono trwale zakrzaczoną i zadrzewiona enklawę znajdującą się w centralnej części przedmiotowej działki oraz obszary znajdujące się
w zachodniej części działki nr [...] (bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką ewidencyjną (nr [...]);
- nr [...] – z MKO wyłączono zakrzaczoną i zadrzewioną część znajdującą się
w centralnej oraz południowej części przedmiotowej działki; MKO w granicach działki ewidencyjnej nr [...] określony został na poziomie 0,20 ha i do takiej łącznej powierzchni pomniejszona została część działki rolnej "[...]" zlokalizowana w granicach przedmiotowej działki ewidencyjnej;
- nr [...] – z MKO wyłączono zakrzaczoną i zadrzewioną część znajdującą
się wzdłuż granicy (kolor biały na załączniku) przedmiotowej działki ewidencyjnej
po stronie zachodniej i południowo zachodniej (sukcesja naturalna zadrzewień
i zakrzaczeń wstępująca z sąsiedniej działki nr [...] centralnej oraz południowej części przedmiotowej działki;
- [...] - z MKO wyłączono zakrzaczoną i zadrzewioną północną część przedmiotowej działki ewidencyjnej, jak również część zachodnią (pod wodą);
- [...] – z MKO wyłączono część działki ewidencyjnej stanowiącą w północnej części działki las oraz dodatkowo obszar pod wodą (staw);
- nr [...] – z MKO wyłączono północną część przedmiotowej działki ewidencyjnej (część zbiornika wodnego) oraz część południową (teren rekreacyjny nad wodą, droga dojazdowa);
- nr [...] – z MKO wyłączono teren zalewowy znajdujący się pod wodą. Organ odwoławczy uzasadnił, że w kontekście ustaleń, dokonanych
w oparciu o ortofotomapy, dokonanie płatności na rzecz skarżącego dla całości deklarowanych obszarów działek nr: [...] oraz [...] byłoby naruszeniem przepisów prawa tj. 8 ust. 1 pkt 4 Ustawy oraz art. 4 ust. 1 ppkt (ii) (iii) i art, 32 ust. 4 Rozporządzenia nr 1307/2013. W jego ocenie, wobec ustaleń, dokonanych zarówno w trakcie bezpośredniej wizytacji w terenie, jak i w oparciu o ortofotomapy sporządzone na bazie zdjęć satelitarnych z dnia 24 marca 2020 r. nie sposób uznać, iż na w/w działkach była prowadzona działalność rolnicza, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. c w związku z art. 32 ust. 2 lit. a i ust. 4 Rozporządzenia nr 1307/2013. Dalej zauważył, że zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U.
z 2015 r. poz. 351 ze zm.) grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek
o przyznanie płatności bezpośrednich. Wyjątek od tego terminu dotyczy m.in. gruntów na których znajdują się cenne siedliska przyrodnicze oraz siedliska lęgowe ptaków, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach: "Działania rolno- środowiskowo-klimatycznego". Analizując złożony wniosek o przyznanie płatności stwierdził, że działki zostały zadeklarowane też zostały w ramach działania rolno - środowiskowo-klimatycznego (zwane dalej płatnością RSK) w ramach wariantu:
- 4.3. Murawy (zgłoszona działka nr [...] o pow. 7,23 ha oraz nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. odpowiednio: 0,0 ha, 0,08 ha i 0, 092 ha, jako część działki rolnej "[...]"
– (sposób użytkowania pastwiskowy);
- 4.7. Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (zgłoszone działki nr [...] i nr [...] oraz [...] jako część działki rolnej "[...]" o pow. odpowiednio: 7,23 ha, 1,03 ha 0,07 ha) (sposób użytkowania pastwiskowy),
- 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków działka rolna "[...]" o pow. 16,73 ha (sposób użytkowania kośny) (zob. wniosek o przyznanie płatności, "oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych". W takim stanie wskazał, że grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminach określonych w załączniku nr 2 (ust. 4 pkt 2 oraz ust. 8 pkt 3, ust. 9 pkt 2) do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415) - zwanego dalej Rozporządzeniem RSK - gdzie wskazano, iż wymogi obowiązkowe przy użytkowaniu pastwiskowym. W ich świetle, obowiązkiem skarżącego na działkach było:
- wypasanie zwierząt (bydło) w okresie 01.05-15.10.2020 r. oraz wykaszanie niedojadów w terminie od 01.08 do 31.10.2020 r. (w odniesieniu do działki "[...]"),
- wypasanie zwierząt (bydło) w okresie 01.05-15.10.2020 r. oraz wykaszanie niedojadów w terminie od 01.08 do 31.10.2020 r. (w odniesieniu do działki "[...]"),
- wykoszenie (dwa pokosy) pomiędzy 15.05.2020 r., a 31.10.2020 r. (w odniesieniu do działki [...]). W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe czynności nie były wykonywane ani w roku 2021 ani też w latach wcześniejszych, czyli m.in. roku 2020, a świadczy o tym zobrazowany na dokumentacji fotograficznej stan całych działek nr [...] (część działki rolnej ,,[...]") [...] (część działki rolnej "[...]") oraz wykluczonej z MKO części działki nr [...] (część działki rolnej "[...]") gdyż wykluczone obszary stanowią trwałe zalesienie powstałe w wyniku sukcesji naturalnej. Co za tym idzie nie była prowadzona na nich działalność rolnicza w 2020 r. Organ dodał, że przeprowadzenie odpowiednich działań minimalnych na deklarowanych działkach powinno gwarantować realizację warunku określonego w art. 32 ust. 4 Rozporządzenia nr 1307/2013, zgodnie z którym obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary, jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Co oznacza, że w niniejszej sprawie w okresie od dnia 01.01.2020 r. do dnia 31.12.2020 r. obowiązkiem A.A. było utrzymanie spornych działek nr: [...] (działka rolna "[...]"), [...] (część działki rolnej "[...]"), [...] (część działki rolnej "[...]"), [...] (część działki rolnej "[...]), [...] (część działki rolnej "[...]"), [...] (część działki rolnej "[...]"), [...] (część działki rolnej "[...]") oraz [...] (część działki rolnej "[...]"), jak również działek nr [...] (część działki rolnej ,,[...]) [...] (część działki rolnej "[...]") oraz nr [...] (część działki rolnej "[...]"), w stanie, który pozwalałby przyjąć, że spełnia ona przesłanki kwalifikującego się hektara w jednej z powyższych form tj. jako grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Obowiązkowi temu strona zaniechała, ponieważ w/w działki nie spełniały powyższych definicji, co ustalono na podstawie ortofotomap. W dalszej części nie podzieliła zarzutów zawartych w odwołaniu. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:
a/ 7, art. 8 i 77 § 1 Kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
w oparciu o wyczerpujący i pełny materiał dowodowy, w sposób budzący zaufanie skarżącego do władzy publicznej;
b/ art. 149 § 1 i 2 Kpa, albowiem organ wykroczył poza przedstawioną
w postanowieniu Kierownika z dnia [...] listopada 2021r., podstawę wznowienia postępowania. W uzasadnieniu podał, że nie została nadal wyjaśniona przyczyna "powzięcia informacji" o nowych ortofotomapach przez Kierownika Biura Powiatowego
ARiMR dopiero w dniu 26 lipca 2021r. Powołując się na stronę geoportal,
za wątpliwą uznał informacje organu o aktualizacji ortofotomap w cyklu co 3 lata. Organ wiedząc, że aktualizacja jest co 3 lata, nie wyjaśnił, dlaczego nie zaczekał
z wydaniem decyzji do czasu zaktualizowania ortofotomap. Skoro skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na podstawie udostępnionych przez Agencję map, to następcze zmienianie decyzji ostatecznej nie może budzić zaufania skarżącego do organu administracyjnego, gdyż skarżący działał na podstawie danych udostępnionych i sprawdzonych jako poprawne. Działanie organu, który uchyla ostateczną decyzję w oparciu o mail od zwierzchnika, wzmacnia utratę zaufania skarżącego do organów. Dalej zarzucił, że organy doręczając skarżącemu w dniu 12 kwietnia 2023 r. pismo informujące o tym, że postępowanie wznowione będzie też obejmować wyniki oględzin działek, skutecznie nie poszerzyły podstaw wznowienia. Wznowienie następuje bowiem w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kpa), a nie pisma informującego. W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola
ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem
art. 57a (dotyczącym skargi na indywidualną interpretację podatkową, a zatem niemającym zastosowania w niniejszej sprawie).
Oceniając decyzję w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, że nie uchybia ona prawu. Na wstępie podkreślenia wymaga, że sprawa w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2021 r., po wznowieniu postępowania oraz przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji oraz oceny sądu administracyjnego. Przypomnieć należy, że wyrokiem z 8 września 2022 r. sygn. akt I SA/Go 217/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uchylił decyzję Dyrektora [...] ARiMR w [...] z [...] kwietnia 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia [...] grudnia 2021 r. w ww. przedmiocie. Wyrok uzyskał walor prawomocności, a to oznacza, że jest wiążący dla stron i sądu, który go wydał oraz sądów i innych organów państwowych, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także w stosunku do innych osób (art. 170 P.p.s.a.) Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z 21.10.1999 r., I CKN 169/98). Skoro zaś związanie wynikające z przywołanego przepisu odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się ono do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 stycznia 2010 r., III SA/Wr 751/09). Okoliczność wydania prawomocnego orzeczenia Sądu, uchylającego zaskarżony akt, powoduje również - zgodnie z art. 153 P.p.s.a. – iż ocena prawna
i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu są wiążące zarówno dla organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia jak i sądów. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (...). Ocena prawna wynika
z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie (wyrok NSA z 1 września 2010 r., II OSK 518/09). Podkreśla się również, iż ocena prawna może dotyczyć w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego oraz aspektu zastosowania okresowego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji (zob. m in. wyrok WSA w Gliwicach z 10.12.2010 r., IV SA/GL 131/10; wyrok WSA
w Poznaniu z 12 sierpnia 2010 r. , IV SA/Po 234/10).
Z kolei związanie sądu oraz organu oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczenie sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej
w pełnym zakresie (wyrok NSA z 19 października 2007 r., II FSK 1128/06). Konsekwencją wyrażonej przez sąd oceny są również wskazania sądu skierowane do organu co do dalszego postępowania w sprawie celem zapobieżenia
w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz wytyczenie kierunku w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, C.H. Beck 2011, Legalis). Na wstępie należy zasygnalizować, że ocenie poddana jest decyzja wydana
w trybie nadzwyczajnym – wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w ramach którego taką decyzję wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 Kpa. Jest to zarazem jeden
z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Jedną
z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, jest ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Zatem o zaistnieniu tej podstawy wznowienia postępowania można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, ujawnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody są nowe; drugą przesłanką jest wymóg istnienia "nowych okoliczności faktycznych" i "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej, zaś trzecią przesłanką jest to,
że "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. W braku jednej z wymienionych cech tych okoliczności czy dowodów nie można uznać, by zaistniała przesłanka do wznowienia określona we wskazanym przepisie. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych rozumie się obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia strona postępowania nie posiadała wiedzy. Nie można przyjąć, że dany dowód lub okoliczność były nieznane organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikały one
z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Wreszcie odmienna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi lub odmienna ocena okoliczności istniejącej i wynikającej z posiadanych przez organ dowodów nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W postanowieniu o wznowieniu z [...] listopada 2021 r. organ podał, że w dniu 26 lipca do Kierownika Biura Powiatowego wpłynęły dane zaktualizowane na podstawie ortofotomap z roku 2020 dotyczące MKO działek nr: [...] i [...] dla których stwierdzono obszar kwalifikujący się do płatności inny aniżeli przyznano płatność na podstawie decyzji ostatecznej z 26 stycznia 2021 r., co oznacza, że zaistniała przyczyna wznowienia określona w art. 145 §1 pkt 5 Kpa. Tut. Sąd uchylając decyzje organów obu instancji w sprawie o
sygn. akt I SA/Go 217/22 w pierwszej kolejności za trafny uznał zarzut naruszenia art. 7, 77§ 1 oraz art. 8 Kpa poprzez przedwczesne stwierdzenie ziszczenia się przywołanej w postanowieniu o wznowieniu przesłanki wznowienia w sytuacji, gdy organ I instancji nie wyjaśnił, kiedy i w jakich okolicznościach uzyskał faktyczny wgląd do nowych dowodów – ortofotomap wykonanych w 2020 r. W ocenie składu orzekającego, zalecenia Sądu zostały w tym zakresie wykonane. W decyzji organu odwoławczego z [...] października 2023 r., wyjaśniono, że weryfikując sprawę ponownie, organ I instancji ustalił, iż zaktualizowane ortofotomapy określające nowe obszary MKO dla działek numer [...] i [...] zostały utworzone na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 24 marca 2020 roku. Natomiast o fakcie tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR informację powziął
– jak wskazał - w dniu 26 lipca 2021 r., kiedy to do przedmiotowego organu przekazana została drogą mailową informacja dotycząca weryfikacji powierzchni działek związanej z oceną wsteczną spraw z kampanii dotyczącej roku 2020. Wyjaśnienia te korespondują z dokumentacją zgromadzoną w sprawie. Z akt wynika bowiem, że w dniu 23 lipca 2021 r. przekazana została drogą mailową - z Departamentu Płatności Bezpośrednich w Centrali ARiMR do Oddziału Regionalnego ARiMR - informacja dotycząca wdrożenia w tej samej dacie tj. 23 lipca 2021 r. aplikacji związanej z oceną wsteczną spraw z kampanii 2020 (ponowna weryfikacja obszarów uprawnionych do płatności). Następnie w dniu 26 lipca 2021 r. przedmiotowa wiadomość została przekazana do kierowników biur powiatowych ARiMR. Z treści tego maila wynika,
że przy ocenie wstecznej, datą pierwszego ustalenia nieprawidłowości w odniesieniu do wszystkich wskazanych spraw jest dzień 26 lipca 2021 r. tj. data udostępnienia zestawienia dla biur powiatowych. Tym samym należy uznać, że organ wyjaśnił, kiedy powziął wiedzę o nowej dokumentacji zdjęciowej oraz co istotne zaktualizowanych danych w zakresie MKO dla działek o numerach: [...] i [...].
Dla organu bowiem w istocie kluczowa jest dostępność do aktualnego wyliczenia powierzchni uprawnionej opartego o zdjęcie lotnicze, a nie sama dostępność zdjęcia (ortofotomapy opartej o to zdjęcie). Dostępność zdjęcia w systemie informatycznym ARiMR nie oznacza, że równocześnie możliwe jest wyliczenie powierzchni uprawnionej uwzględniające wszystkie okoliczności danej sprawy, a w tym i
samą zawartość takiego zdjęcia (por. wyrok WSA w Krakowie, z 24.06.2022 r., sygn. akt I SA/Kr 559/22). Na obecnym etapie postępowania w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił w oparciu o jakie mapy dokonał pomiaru powierzchni MKO wykazanych w decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2021 r. Na stronie 8 decyzji organu odwoławczego wskazano jednoznacznie, że w dniu wydania pierwotnej decyzji, organ I instancji dysponował ortofotomapami z 2017 roku, a co za tym idzie w toku prowadzonych czynności związanych z rozpatrywaniem wniosku skarżącego
o przyznanie płatności na rok 2020 nie posiadał wiedzy na temat istnienia nowych ortofotomap wykonanych na bazie zdjęcia satelitarnego sporządzonego w dniu
24 marca 2020 r. Sąd nie znajduje powodu, by te ustalenia kwestionować,
w szczególności, gdy skarżący nie przedstawił argumentów za tym, że organ mógł mieć informację o nowych danych na moment wydawania decyzji ostatecznej. Lakoniczne stwierdzenie skarżącego, że postępowanie organu nie budzi zaufania niego, jest niewystarczające. Sąd nie podziela też stanowiska, że nie budzi zaufania następcze zmienianie decyzji ostatecznej. Organ wyjaśnił bowiem, że na moment podejmowania decyzji ostatecznej dysponował mapami z 2017 r., zatem pozyskując wiedzę o aktualnych danych na 2020 rok, dokonanie oceny wstecznej było jak najbardziej uzasadnione. Ponieważ wyniki drugiej analizy wskazywały na inny stan działek w 2020 r., niż wynikał z deklaracji zawartych we wniosku, postępowanie dotyczące tych płatności zasadnie zostało wznowione i rozstrzygnięte ponownie w oparciu o dane aktualne, tj. wyliczenie oparte o zdjęcia z 2020 r. Wielkości MKO ustalone zostały w oparciu ortofotomapy, do sporządzenia których podstawę stanowią zdjęcia satelitarne wykonane w dniu 24 marca 2020 r. odnosiły się bezpośrednio do roku wnioskowania o płatności, a więc w oczywisty sposób najpełniej oddawały rzeczywisty stan rzeczy. Trzeba też zauważyć, że nie jest też tak, że nowe ortofotomapy są automatycznie dostępne w systemie LPIS dla organu po ich sporządzeniu. Jak słusznie zauważył organ, jest to proces systematyczny
i długotrwały. Niemniej, walor dowodowy takiego dowodu jest nie do przecenia.
W tym miejscu należy wspomnieć, że w Unii Europejskiej obowiązuje Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), tworzony przez wszystkie państwa członkowskie. Na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się
w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE. L. z 2011 r. z późn. zm.) państwa członkowskie Unii Europejskiej tworzą zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), służący identyfikacji działek rolnych LPIS na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Korzystając z systemu można ustalić, czy zadeklarowana do płatności działka ewidencyjna jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 280/22). Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych
na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji
w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15). Trzeba również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał
nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy
w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że zazwyczaj ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych
i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów. W świetle powyższego w ocenie Sądu, dowód w postaci danych dotyczących MKO zaktualizowanych na podstawie ortofotomap z 24 marca 2020 r., korzysta z przymiotu "nieznanego" organowi w momencie wydawania decyzji ostatecznej. Sąd podziela zatem w dalszej kolejności stanowisko organu w zakresie wielkości MKO dla poszczególnych działek. Z ustaleń organów, opartych na zaktualizowanych w oparciu o nowe ortofotomapy danych wynika, że dla działki ewidencyjnej nr [...] – na której zadeklarowano działkę rolną "[...]", ustalony na bazie pomiaru na nowej ortofotomapie obszar MKO wynosi 16,44 ha tj. mniej niż deklaracja skarżącej wynosząca 16,73 ha. Organ precyzyjnie wyjaśnił, że z obszaru kwalifikującego się do płatności wyłączono trwale zakrzaczoną
i zadrzewiona enklawę znajdującą się we wschodniej części przedmiotowej działki oraz obszary zalesione (sukcesja naturalna od strony północnej) znajdujące się w północno - wschodniej części działki nr [...] (bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką ewidencyjną (nr [...]). Dla działki ewidencyjnej nr [...] i zadeklarowanej na niej działki rolnej "[...]" ustalono MKO na poziomie 0,62 tj. mniej niż wynikające z deklaracji 0,68 ha. Jak wynika z akt, z obszaru kwalifikującego się do płatności wyłączono trwale zakrzaczoną i zadrzewiona enklawę znajdującą się w centralnej części przedmiotowej działki oraz obszary znajdujące się w zachodniej części działki nr [...] (bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką ewidencyjną (nr [...]). Dalej, dla działki ewidencyjnej [...] ustalony na bazie aktualnej ortofotomapy MKO wyniósł 0,89 ha, i do takiej powierzchni pomniejszono część działki rolnej [...].
Z obszaru kwalifikującego się do płatności wyłączono zakrzaczoną i zadrzewioną część znajdującą się wzdłuż granicy przedmiotowej działki ewidencyjnej po stronie zachodniej i południowo zachodniej (sukcesja naturalna zadrzewień i zakrzaczeń wstępująca z sąsiedniej działki nr [...] centralnej oraz południowej części przedmiotowej działki. Z kolei dla działki ewidencyjnej [...] ustalony na bazie pomiaru
na ortofotomapie obszar MKO wyniósł 0,06 ha - mniej od zadeklarowanego 0,02 ha. W przypadku tej działki, z obszaru kwalifikującego się do płatności wyłączono zakrzaczoną i zadrzewioną północną część przedmiotowej działki ewidencyjnej, jak również część zachodnią (pod wodą). Zawyżenie MKO o 0,02 ha ustalono również wobec działki ewidencyjnej
nr [...] i deklarowanej na niej działki rolnej "[...]". Z obszaru kwalifikującego się wyłączono tę część, która stanowiła w północnej części działki las oraz dodatkowo obszar pod wodą (staw), stwierdzając ostatecznie MKO na poziomie 0,01 ha. Także dla działki ewidencyjnej nr [...] i zadeklarowanej na niej działce rolnej "[...]" w oparciu o nowe ortofotomapy stwierdzono zawyżenie obszaru MKO o
0,02 ha, ustalając go na poziomie 0,03 ha. W tym wypadku z obszaru kwalifikującego się wyłączono północną część przedmiotowej działki ewidencyjnej (część zbiornika wodnego) oraz część południową (teren rekreacyjny nad wodą, droga dojazdowa). W końcu dla działki ewidencyjnej nr [...], ustalony na bazie pomiaru na ortofotomapie obszar MKO wyniósł 0,05 tj. mniej niż deklaracja skarżącego wynosząca 0,07 ha. Z obszaru kwalifikującego się do płatności wyłączono teren zalewowy znajdujący się pod wodą. Druga grupę stanowiły działki, które zostały poddane kontroli na miejscu
w dniach 12 – 15 listopada 2021 r. Były to działki o nr [...] (część działki rolnej "[...]"), część działki rolnej [...] (część działki rolnej "[...]"), [...] (część działki rolne "[...]") Ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych zostały zawarte w protokole
z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji MKO. Protokół wraz
ze sporządzoną dokumentacją zdjęciową przekazano Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. W ramach tej kontroli wykluczono z MKO obszar 10,28 ha. W tym stanie rzeczy, organ w sposób zasadny przyjął, że zaistniała nowa przesłanka nieznana w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy czym, w wyroku z 8 września 2022 r. (I SA/Go 217/22) Sąd wytknął organowi, że niedopuszczalne było rozstrzyganie w oparciu o wyniki tej kontroli,
w sytuacji, gdy w postanowieniu o wznowieniu nie powoływano się na ustalenia w jej trakcie poczynione, czym naruszono art. 149 §2 Kpa. Realizując zalecenia Sądu
w tym zakresie, organ ponownie rozpoznając sprawę, pismem z 12 kwietnia 2023 r. poinformował stronę, że postępowanie wznowione będzie obejmować też wyniki z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach 12-15 listopada 2021 r. Skarżący twierdzi jednak, że zwykłym pismem urzędowym, nie można poszerzyć podstaw wznowienia postępowania. Nie podzielając tego zarzutu, należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 Kpa, postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Należy zwrócić uwagę, w niniejsze sprawie, wznowiono postępowanie administracyjne z urzędu. Podkreśla się, że treść art. 149 § 2 Kpa uzasadnia stwierdzenie, że postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu – w przeciwieństwie do wznawianego na wniosek - nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 Kpa, z wyjątkiem określonej w pkt 4 (vide: wyrok NSA z 27.09.2006 r., II OSK 1128/05, LEX nr 320867). Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu, to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania tzn. może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 28.07.2022 r.,
II SA/Po 483/22). To pozwala zdaniem Sądu również przyjąć, że organ był uprawniony do poszerzenia podstaw wznowienia w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, czego wyrazem jest ww. pismo z 12 kwietnia 2023 r. W piśmie tym
w sposób precyzyjny organ przywołał podstawę prawna podjętego działania. Ponadto należy podkreślić, że pismo to mając na uwadze art.124 k.p.a. zawierało wszystkie elementy postanowienia. Należy zatem zauważyć, że weryfikując zadeklowany przez stronę MKO w oparciu o protokół z oględzin działek ustalono,
że jest on większy od stwierdzonego. I tak w odniesieniu do działki ewidencyjnej
nr [...] (obręb ewidencyjny [...] ), którą skarżący zadeklarował jako część (dokładnie 7,23 ha) działki rolnej "[...]", ustalono, iż w/w działka jest nieużytkiem - który rozumieć należy jako grunt rolny nienadający się do działalności wytwórczej
w rolnictwie - i brak jest w jej granicach obszarów, które zakwalifikować można jako te, na których prowadzona jest działalność rolnicza. W rubryce "uwagi" protokołu stwierdzono cyt:"stwierdzono nieużytek (samosiewy drzew, zachwaszczenia). Potwierdzeniem tego jest dokumentacja fotograficzna z 15 listopada 2021 r. obrazująca obszar całej działki nr [...] porośnięty wieloletnim, dobrze wykształconym drzewostanem, kilkuletnimi - określając po ich wielkości - samosiejami drzew iglastych, uwidoczniono również obszary porośnięte w sposób zwarty zeschniętymi trzcinowiskami oraz zachwaszczeniami. W przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (obręb ewidencyjny [...]), którą skarżący zadeklarował jako część (dokładnie 1,03 ha) działki rolnej "[...]", ustalono, iż w/w działka jest nieużytkiem i brak jest w jej granicach obszarów, które zakwalifikować można jako te, na których prowadzona jest działalność rolnicza. W protokole z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji MKO, w sekcji wpisano jako powierzchnię zmierzoną w granicach działki referencyjnej 0,00 ha. W rubryce "uwagi" w/w protokołu odnotowano
cyt. "stwierdzono nieużytek (samosiewy drzew, zachwaszczenia)", na potwierdzenie czego załączono dokumentację fotograficzną. W granicach wskazanych przez Stronę występują obszary trwale zalesione, zakrzaczone, stanowiące konsekwencję sukcesji naturalnej postępującej z obszarów zalesionych z sąsiednich działek ewidencyjnych. Teren całej deklarowanej działki porośnięty jest wieloletnim, systematycznym, dobrze wykształconym drzewostanem, samosiejami drzew. Z kolei w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] (obręb ewidencyjny [...]), którą skarżący zadeklarował jako część (dokładnie 13,27 ha) działki rolnej "[...]", ustalono, że MKO w/w działki ewidencyjnej wynosi 11,25 ha, a więc o 2,02 ha mniej niż deklaracja producenta. Do MKO działki nr [...] nie zostały zakwalifikowane obszary zadrzewione znajdujące się w południowej części działki, gdzie stwierdzono obszar zadrzewiony. Do granic uprawy przeprowadzono też pomiar we wschodniej części działki. W północnej części działki strona dokonała wyłączenia zadrzewionej enklawy, jednak w zbyt małej skali. Prócz tego dokonano wyłączenia sześciu enklaw zadrzewień i zakrzaczeń znajdujących się wewnątrz działki. Sąd podziela pogląd organów, że mimo, że kontrola odbywała się
w listopadzie 2021 r., to jej wyniki są miarodajne w odniesieniu do roku 2020,
do czego uprawnia wielkość zastanego na działach drzewostanu, jego skupiskowy charakter, różnorodność w zakresie faz wzrostu drzew (od wieloletnich drzew
do kilkuletnich samosiejek). W świetle powyższych ustaleń zadanym było wznowienie postępowania
i ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zaktualizowanych danych opartych o nowe ortofotomapy jak i protokół z oględzin działek. Trzeba przy tym zauważyć,
że z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów
o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. W myśl ust. 2, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:
1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz
2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:
1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";
2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Aby zgłaszane działki, były identyfikowane w sposób pewny, w odniesieniu
do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia (art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia 640/2014). Maksymalny kwalifikowalny obszar to więc obszar, który może zostać objęty m.in. pomocą bezpośrednią, która jak wynika z ww. art. 8 ust. 1 ustawy
o płatnościach przyznawana jest do powierzchni działki rolnej. Kwalifikujący się hektar" oznacza natomiast - zgodnie z art. 32 ust. 2 lit a rozporządzenia nr 1307/2013 - wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. Jak z kolei wynika z art. 32 ust. 4 Rozporządzenia nr 1307/2013, obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne
z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Istotna z punktu widzenia sprawy definicja działalności rolniczej została zawarta z kolei w art. 4 ust. 1 lit. c ppkt (i), (ii), (iii) rozporządzenia nr 1307/2013 r.
i oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu
o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub; prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Mając na względzie przytoczone regulacje prawne – organ trafnie przyjął, że w świetle opisanych ustaleń, nie sposób uznać, iż na całości deklarowanych obszarów była prowadzona działalność rolnicza, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. c w związku
z art. 32 ust. 2 lit. a i ust. 4 Rozporządzenia nr 1307/2013. Jako, że występowały tereny nieużytkowane rolniczo, nie mogły zostać ujęte w MKO do płatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014. Organ trafnie również wskazał, że zobrazowany na fotografiach stan całej działki nr [...], (część działki rolnej "[...]") [...] (część działki rolnej "[...]") oraz wykluczonej z MKO części działki nr [...] (część działki rolnej "[...]") świadczy o tym, że nie był na nich wykonywany ani w roku 2021, ani wcześniej, przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny pozwalający przyjąć, że grunty pozostawały w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, a co za tym idzie, nie była na nich prowadzona działalność rolnicza, pomimo, że na ww. działkach strona deklarowała również realizację wariantów 4.3 i 4.7 płatności RSK. Sąd nie podziela również naruszenia zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 §1 Kpa poprzez brak – zdaniem strony - dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona pomija, że ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego znacząco modyfikuje postępowanie w sprawach
o przyznanie płatności. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad
i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące
w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że ustawa o płatnościach zawiera szczególną, w stosunku do przepisów Kpa, regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej
w art. 77 § 1 Kpa Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów
na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia art. 7 i 77§ 1 Kpa jest chybiony. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.