III SA/Gl 1013/19

III SA/Gl 1013/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć
Beata Kozicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1488/20 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1, ust. 12a pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] ([...]) Zarząd Województwa Śląskiego, po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku Beneficjenta - A Sp. z o.o. w sprawie zwrotu części dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, realizującego przez Beneficjenta projekt pn. " [...]" na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] r. wraz z późniejszymi aneksami - utrzymał w mocy decyzję I instancji nr [...] z dnia [...] r.
W podstawie prawnej powołano art. 104 i art. 138 S 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej kpa), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzwva (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1, ust. 12a pkt 1 i art. 60 pkt. 6, art. 61 ust. 3 pkt. 2, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869; dalej; u.f.p.) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.).
W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i rozważania prawne. Wskazano na zapisy Zapytania ofertowego nr [...] na świadczenie usługi doradztwa zawodowego w projekcie "[...]", które zostało upublicznione poprzez zamieszczenie na stronie internetowej bazy konkurencyjności. Podkreślono, że w punkcie I Zapytania ofertowego z dnia 7 kwietnia 2017 r. dokonano opisu przedmiotu zamówienia w następujący sposób:
1. "Przedmiotem niniejszego zapytania ofertowego jest świadczenie usługi poradnictwa psychoiogicznego i prawnego dla 70 uczestników projektu (mieszkańcy województwa śiąskiego, osoby nieaktywne zawodowo, bezrobotne, objęte pomocą społeczną bądź kwaiifikujące się do objęcia pomocą społeczną, z wykształceniem co najwyżej ponadgimnazjainym, w tym minimum 7 osób niepełnosprawnych i minimum 35 osób opuszczających zakłady karne).
2. Wykonawca powinien dobrać metody pracy odpowiednio do specjalnych potrzeb Uczestników Projektu.
3. Doradztwo powinno mieć charakter indywidualnej rozmowy Uczestnika Projektu z Doradcą zawodowym w wymiarze łącznie 10 godzin doradztwa na 1 Uczestnika Projektu, podczas minimum 2 spotkań, o wymiarze czasu — minimum 4 godziny każde, a następnie sporządzenie samodzielnie w ciągu 5 godzin Indywidualnej Ścieżki Reintegracji — dotyczy 1 Uczestnika Projektu.
4. Do wykonania usługi stanowiącej przedmiot zamówienia Wykonawca zapewnić winien minimum 1 Doradcę zawodowego do świadczenia usługi doradztwa zawodowego dla 14 uczestników spełniającego wymagania określone w punkcie Il Wymagania wobec Wykonawcy i minimum 5 doradców zawodowych do świadczenia usługi doradztwa zawodowego dla 70 uczestników".
W punkcie II Zapytania ofertowego określono wymagania wobec wykonawcy i wskazano, że o wykonanie zamówienia mogą ubiegać się Wykonawcy, którzy spełniają łącznie następujące warunki:
a) Posiadają minimum 2-letnie doświadczenie w organizacji poradnictwa prawnego iub psychologicznego dia osób wykiuczonych,
b) Wykonawca jest kanceiarią prawną, która w okresie realizacji usługi dysponuje również psychoiogami z doświadczeniem w takim obszarze probiemowym oraz odpowiednim zapieczem lokalowym na terenie województwa śląskiego.
Opisując kryteria oceny ofert w punkcie III Zapytania ofertowego podano, że oferty złożone przez Wykonawców spełniających wszystkie określone powyżej wymagania poddane zostaną ocenie zgodnie z kryteriami – tj.: cena - 50% (maksymalnie 50 punktów) za doświadczenie w reaiizacji usług poradnictwa psychologicznego i prawnego dia osób wykluczonych; 50% (50 punktów) w trakcie postępowania Zamawiający może wezwać Wykonawcę do przedstawienia dokumentów potwierdzających udzielenie takich porad np. referencje, celem weryfikacji powyższego wykazu.
W punkcie IV Przygotowanie oferty wskazano, że w Wykonawca ma prawo złożyć jedną lub więcej ofert — nie może jednak złożyć więcej jak jednej oferty, która dotyczyłaby świadczenia usług przez tego samego doradcę zawodowego; dopuszczono możliwość składania ofert częściowych; nie dopuszczono mozliwości składania ofert wariantowych.
W następstwie przeprowadzonego zamówienia Partner projektu zawarł 6 umów zlecenia dotyczących świadczenia usług doradztwa zawodowego – tj. 28 kwietnia 2017 r. zawarta z B S.A. (doradca zawodowy A. M.), z P. K., z K. B.; z M.K. i z A. K.; 10 maja 2017 r. z J. M.
Natomiast w efekcie poczynionych ustaleń IZ RPO WSL, działając jako organ I instancji, uznała, że doszło do nieprawidłowości poprzez: niejednoznaczny opis przedmiotu zamówienia, sformułowanie nieproporcjonalnie wysokich warunków udziału w postępowaniu, dokonaniu wyboru oferty i podpisaniu umowy z wykonawcą, którego oferta nie była najkorzystniejsza.
Następnie odnośnie usługi poradnictwa psychologicznego i prawnego podkreślono, że Beneficjent sporządził Zapytanie ofertowe nr [...] na świadczenie usługi poradnictwa psychologicznego i prawnego w projekcie "[...]" oraz je upublicznił zamieszczając na stronie internetowej bazy konkurencyjności. We wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach zadania 3: "Poradnictwo" przewidziano wymogi podkreślając specyfikę grupy docelowej; oszacowano wartość zamówienia na ponad 50 tys. zł netto i wymóg stosowania zasady konkurencyjności — z uwagi na wcześniejsze konsultacje z osobami z wyższym wykształceniem, wynajem sal, nie jest możliwym uzyskanie ceny usługi poniżej 23 zł za 1 godzinę (50 000 : 2170 godzin ok. 23 zł). Poza tym z dokumentu pn. Protokół Komisji do rozpatrzenia ofert z dnia 20 kwietnia 2017 r. w odpowiedzi na Zapytanie ofertowe wynikało, że wpłynęła jedna oferta złożona przez Kancelarię Radcy Prawnego P. R.. W formularzu ofertowym Wykonawca wskazał, iż "Kancelaria ma ponad dwuletnie doświadczenie w udzielaniu pomocy prawnej i psychologicznej dla osób wykluczonych społecznie, a w szczególności dla osób aktualnie osadzonych w jednostkach penitencjarnych i osób, które je opuściły. Do oferty załączono oświadczenie Pani M. J. oraz Pani K. M. z dnia 14 kwietnia 2017 r. o treści: "oświadczam, iż posiadam wykształcenie wyższe prawnicze - tytuł magistra (...), 2-letnie doświadczenie w udzielaniu porad prawnych dla osób wykluczonych, oraz, że w okresie 30.04.2017 do 31.012018 deklaruję pracę na rzecz kancelarii prawniczej Kancelaria Radcy Prawnego P. R. przy udzielaniu w wojewódzmłie śląskim porad prawnych dla uczestników projektu". Załączono również kopię dyplomu ukończenia studiów prawniczych przez M. J. w dniu 8 czerwca 2016 r. oraz kopię zaświadczenia o odbyciu aplikacji adwokackiej przez K. M. w dniu 31 grudnia 2015 r. Do oferty załączono również oświadczenie D. B. i J. F. z dnia 14 kwietnia 2017 r. o treści: "oświadczam, iż posiadam wykształcenie wyższe z zakresu psychologii - tytuł magistra (...), 2-letnie doświadczenie w udzielaniu porad psychologicznych dla osób wykluczonych, oraz, że w okresie 30.04.2017 do 31.01.2018 deklaruję pracę na rzecz kancelarii prawniczej Kancelaria Radcy Prawnego P. R. przy udzielaniu w województwie śląskim porad psychologicznych dla uczestników projektu". Załączono również kopię dyplomu ukończenia studiów przez D. B. w dniu 25 czerwca 2013 r. oraz przez J. F. w dniu 17 czerwca 1988 r. W protokole wskazano, iż do oferty dołączone zostały dokumenty potwierdzające wymagania kwalifikacyjne prawników i psychologów. Partner projektu w dniu 4 maja 2017 r. zawarł z Kancelarią Radcy Prawnego P. R. umowę, w której zawarto informację, iż Zamawiający zleca Wykonawcy przeprowadzenie poradnictwa prawnego i psychologicznego dla uczestników projektu. Nie zostały jednak załączone dokumenty potwierdzające doświadczenie. W ofercie wskazano cenę 4 214,25 zł na jednego uczestnika projektu, w tym 2 100,00 zł — doradztwo psychologiczne, 1 200,00 zł - doradztwo prawne oraz 914,25 — koszt pomieszczeń. Ofercie przyznano 50 punktów za cenę oraz 0 punktów za doświadczenie. W protokole wskazano, iż "cena oferty mieści się w granicach budzetu projektu (295 000 zł), gdyż 4214,25 x 70 294 997,50 zł.
W efekcie powyższych ustaleń IZ RPO WSL, działając jako organ I instancji, uznała, że doszło do nieprawidłowości poprzez:
a) brak zapewnienia możliwości składania ofert częściowych,
b) sformułowanie nieproporcjonalnie wysokich warunków udziału w postępowaniu,
c) wybór oferty niezgodnej z określonymi warunkami udziału w postępowaniu,
d) niejednoznaczny opis przedmiotu zamówienia.
W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w zamówieniu na usługę doradztwa zawodowego, jaki i w zamówieniu na usługę poradnictwa psychologicznego i prawnego, skutkującej zwrotem dofinansowania I [...] r, Zarząd Województwa Śląskiego wydał decyzję nr [...], zobowiązując Beneficjenta do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, w łącznej wysokości 32 930,39 zł wraz z odsetkami.
Od powyższej decyzji Beneficjent wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując zasadność nałożenia korekt finansowych na postępowanie dotyczące wyboru podmiotu realizującego poradnictwo prawne i psychologiczne w ramach projektu pn. "[...]".
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną oceniając za niezasadne zarzuty Strony. Uznając stan faktyczny za bezsporny przeanalizował podnoszone przez Stronę zarzuty. Odnośnie zarzutu wyboru oferty niezgodnej z określonymi warunkami udziału w postępowaniu na przeprowadzenie poradnictwa psychologicznego i prawnego - odniósł się do warunków określonych w Rozdziale 6 Wspólne warunki i procedury w zakresie kwalifikowalności wydatków, Podrozdziałem 6.5 Zamówienia udzielane w ramach projektów, Sekcją 6.5.2 Zasada konkurencyjności, pkt 8 b Wytycznych (do których stosowania Beneficjent zobowiązał się podpisując umowę o dofinansowanie projektu), w celu spełnienia zasady konkurencyjności należy wybrać najkorzyst-niejszą spośród ofert złożonych przez wykonawców spełniających warunki udziału w postępowaniu w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny. Podkreślił, że wykonawca miał posiadać minimum 2-letnie doświadczenie oraz stosowne uprawienia w tym zakresie. Natomiast wbrew stanowisku Beneficjenta należy wskazać, że student/studentka prawa nie jest jeszcze specjalistą z nauk prawnych, ani nie może się legitymować uprawnieniami z zakresu świadczenia, jako profesjonalista, doradztwa w tym zakresie. Ewentualne praktyki, wolontariat, czy działalność w poradni studenckiej nie jest samodzielnym świadczeniem doradztwa jako profesjonalista w danej dziedzinie. Odmienne rozumienie prowadziłoby do błędnego przyjęcia, że doświadczenie vv specjalistycznym doradztwie zawodowym mogą świadczyć osoby bez uprawnień, a więc studenci, którzy takich uprawnień nie posiadają. Doświadczenie takie uzyskiwane przed uzyskaniem tytułu magistra prawa, nie czyni zadość wymaganiom zapytania ofertowego. Doświadczenie w udzielaniu poradnictwa prawnego o charakterze nieprofesjonalnym powinno zatem być uwzględniane przy ocenie oferty, bowiem byłoby to sprzeczne z założeniami zamówienia. Z zapisów zapytania ofertowego jednoznacznie wynika, iž zamawiający wskazuje na doświadczenie oraz profesjonalizm wykonawcy, Niezasadnym jest zatem interpretowanie omawianego doświadczenia w sposób bardzo swobodny, odstępując od profesjonalnych wymogów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy wskazać, iż zamawiający dokonał wyboru oferty i podpisał umowę z wykonawcą, którego oferta była niezgodna z określonymi warunkami udziału w postępowaniu. Wykonawca nie spełnił warunku udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, z uwagi na fakt, iż Pani M. J. w chwili złożenia oferty nie była magistrem prawa i nie mogła się legitymować uprawnieniami w okresie minimum 2 lat udzielania specjalistycznego doradzbwa prawnego. W świetle czego zarzut należy uznać za bezzasadny.
Odnośnie zarzutu niejednoznacznego opisu zamówienia poprzez nieokreślenie dokładnych miejsc prowadzenia poradnictwa organ wyjaśnił, że spór sprowadza się do podziału zamówienia na części. Jak szeroko organ I instancji wyjaśnił, podzielenie przedmiotu zamówienia na mniejsze części może przyczynić się do podniesienia konkurencyjności procedury m.in. w ten sposób, że o podzielone zamówienie mogą ubiegać się podmioty, które nie są w stanie zrealizować kontraktu na całość przedmiotu zamówienia. Niemniej jednak przepisy nie nakładają takiego obowiązku, a jedynie dają możliwość podziału zamówienia. Jeżeli Beneficjent zdecydował się na składanie ofert na zamówienie jako całości, to powinien to wyraźnie zaznaczyć w opisie przedmiotu zamówienia poprzez zawarcie zapisów zakazujących składania ofert częściowych, lub stwierdzenie, że nie dopuszcza składania ofert częściowych. Jeżeli jednak wolą Beneficjenta jest podzielenie przedmiotu zamówienia na części, to opis przedmiotu zamówienia powinien zawierać szczegółowy opis poszczególnych części zamówienia, czego w przedmiotowym postępowaniu zmawiający nie zrobił. Dlatego też wyjaśnienia Beneficjenta, iż nie znał dokładnych cech składu osobowego uczestników projektu, nie uznał organ za wystarczający argument dla braku określenia konkretnych części zamówienia. Nieprawidłowość wystąpiła w związku z brakiem doprecyzowania, lub pominięcia istotnego zdaniem organu Il instancji, postanowienia, a mianowicie wskazania możliwości składania ofert częściowych bądź nie.
W stosunku do zarzutu zapewnienia uczestnikom kosztu dojazdu organ wskazał, że we wniosku o dofinansowanie Beneficjent wskazał na istotę prowadzenia zajęć blisko miejsca zamieszkania uczestników. W części C.2.1 Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu przewidziano koszt dojazdu uczestników projektu na poradnictwo psychologiczne i prawne wskazując koszt: 2100 zł jako koszty kwalifikowalne. Powyższa kwota została przez Beneficjenta uzyskana przyjmując uśrednioną cenę w odniesieniu do 1 Uczestnika/Uczestniczki (w przeliczeniu na 70 osób i 2 dni); koszty dojazdu na zajęcia będą zwracane do wysokości kosztu biletów komunikacji miejskiej i/lub biletów 2 klasy w regionalnym transporcie kolejowym. Dlatego wbrew twierdzeniom Beneficjenta organ nie uznał zasadności jego twierdzenia, że planowano poruszanie się przez Uczestników w obrębie jednego miasta, gdyż przeczy to informacjom zawartym we wniosku o dofinansowanie. Tym bardziej, że Beneficjent założył, iż "rekrutacja będzie odbywać się w formie bezpośredniej, osoby zajmujące się rekrutacją będą docierały bezpośrednio do potencjalnych Uczestników, którym przedstawiane będą korzyści wynikające z udziału w projekcie oraz udzielana będzie pomoc w wypełnianiu dokumentów zgłoszeniowych (część C. 1 Zadania w projekcie). W konsekwencji organ Il instancji w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, w myśl którego zabezpieczenie w budżecie projektu środków na dojazd uczestnika projektu na zajęcia, dawało Beneficjentowi pełną możliwość wskazania w zamówieniu miejsca realizacji usługi, a tym samym doprowadzenia do sytuacji, że opis przedmiotu zamówienia byłby jednoznaczny, zgodny z zasadą uczciwej konkurencji. Tylko w przypadku jednoznacznego dookreślenia co jest przedmiotem zamówienia, potencjalny wykonawca mógł przygotować rzetelną ofertę, a zamawiający mógł ją ocenić.
Wobec zarzut niejednoznacznego opisu zamówienia, przyjętej rozpiętości cenowej wynajmu organ odwołąwczy podkreślił, że w zapytaniu ofertowym nr [...] dotyczącym poradnictwa psychologicznego i prawnego zamawiający wskazał, iż usługa poradnictwa obejmować będzie również zapewnienie odpowiednich pomieszczeń na terenie województwa śląskiego w wymiarze 31 godz./uczestnika. Jednocześnie zamawiający nie doprecyzował miejsca, bądź podregionu realizacji usługi. Tak sformułowanie przedmiotu zamówienia mogło mieć wpływ na wysokość składanej oferty i/lub na możliwość skalkulowania oferty i jej złożenia w ramach projektu. Wobec czego organ I instancji uznał zapisy zapytania ofertowego za niejednoznaczne i naruszające zasady konkurencji. Zaznaczył, że ceny wynajmu pomieszczeń w województwie śląskim są bardzo zróżnicowane w zależności od miejscowości oraz od lokalizacji w danym mieście. Brak doprecyzowania lokalizacji w zapytaniu ofertowym ma znaczący wpływ na sporządzenie finansowo korzystnej oferty przez potencjalnych wykonawców, jak również na samo podjęcie decyzji przez potencjalnych oferentów w kwestii udziału w postępowaniu. Posiadanie więc niepełnej informacji co do lokalizacji ma istotny wpływ zarówno na sposób przygotowania oferty, jak również na sam proces ofertowania, w tym identyfikację przedmiotu zamówienia oraz jego wycenę. Precyzyjny opis przedmiotu zamówienia jest obowiązkiem zamawiającego. Zaakcentowano także, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie. Stąd organ Il instancji w pełni podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że brak uszczegółowienia miejsca ma potencjalny wpływ zarówno na wysokość składanej oferty, jak również na możliwość skalkulowania oferty.
Reasumując powyższe IZ RPO WSI - działając jako organ Il instancji wskazał, że Beneficjent w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie obejmującej rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania o udzielenie zamówienia na usługę poradnictwa psychologicznego i prawnego. Do pozostałych ustaleń ujętych w decyzji I instancji Beneficjent nie wniósł zastrzeżeń. Mając więc na uwadze powyższe, organ Il instancji podzielił stanowisko organu I instancji uznając je za swoje bowiem prawidłowo wykazano, że sformułowanie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny stanowiło naruszenie skutkujące zobowiązaniem Beneficjenta do zwrotu dofinansowania bowiem wydatkował środki niezgodnie z procedurami, wypełniając przesłankę wskazaną w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Kwestionując powyższą decyzję ostateczną Strona wniosła skargę zarzucając:
1. naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, U, 28, 77, 107 § 3 kpa poprzez m.in. nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie wszechstronnego materiału dowodowego w sprawie, wydanie uzasadnienia decyzji z brakami umożliwiającymi jej prawną i merytoryczną kontrolę, naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego skutkujące osłabieniem zaufania obywateli do władzy publicznej.
2. Naruszenie art. 156 ust 1 pkt 1 kpa poprzez naruszenie właściwości organu wydającego zaskarżoną decyzję - wydanie decyzji przez wadliwy organ Marszałka Województwa Śląskiego.
3. naraszenie i błędne zastosowanie art. 207 ust 1 i 2 oraz 9, artykułu 61 i art. 67 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, art. 9 ust 1 pkt 2 oraz ust 2 pkt 9 lit. a Ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020.
W konsekwencji wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bądź ewentualnie o jej uchylenie w całości; zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu nie zgodzono się z argumentacją braku doświadczenia w prowadzeniu poradnictwa prawnego, bowiem skarżąca nie znajduje związku pomiędzy "profesjonalizmem" prowadzenia poradnictwa a posiadaniem tytułu magistra bowiem doświadczenie w zakresie poradnictwa prawnego Pani M. J. usytuowane było w organizacjach pozarządowych, więc w sposób oczywisty odpowiadało wymaganiom Projektu "[...]". Odnośnie zarzutu, że nie określono dokładnych miejsc prowadzenia poradnictwa wyjaśniono, że było to niemożliwe bowiem nie znane były jakiekolwiek dane adresowe Uczestników projektu. Podobnież chybiony uznała skarżąca argumentem jest jakoby zapewniając uczestnikom koszty dojazdu możliwe było narzucenie miejsca prowadzenia poradnictwa niezależnie od ich miejsca zamieszkania podkreślając, że rozpiętość geograficzna województwa śląskiego i częstotliwość jazd komunikacji publicznej na terenie woj śląskiego tworzą dużo problemów, a zwrot kosztów dojazdu z pewnością nie miałby wpływu na zachowania potencjalnych Uczestników projektu. Odnośnie zarzutu rozpiętości cenowych wynajmu pomieszczeń w województwie śląskim I ich wpływu na niemożność złożenia oferty uznała go skarżąca za całkowicie chybiony, gdyż wynajem pomieszczeń stanowił tylko niewielką część kosztów poradnictwa, ceny nie są zróżnicowane, powszechnie znane I wynikające z taryfikatora. Na koniec zaakcentowano, że zaskarżona decyzja podpisana została jednostronnie przez Marszałka Województwa Śląskiego, a organem właściwym do wydania tej decyzji jest Zarząd Województwa Śląskiego - organ kolegialny więc powinna być podpisana przez członków organu kolegialnego lub z upoważnienia tego organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu podpisania decyzji przez Marszałka Województwa Śląskiego wskazał, że w myśl art. 9 ust 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej instytucją zarządzającą w przypadku regionalnych programów operacyjnych jest zarząd województwa, a z treści art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa wynika, że decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji tej wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w jej wydaniu. Mając na uwadze powyższe, jak również dołączone do akt sprawy decyzje obu instancji, nie znalazł organ podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy również nie daje podstaw do twierdzenia, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przez skarżąca przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani regulacji ustawy o finansach publicznych co szeroko zostało wyjaśnione w wydanych decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa krajowego lub unijnego.
Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Śląskiego utrzymująca w mocy własne rozstrzygnięcie pierwszo-instancyjne, którym zobowiązano stronę skarżącą do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. wraz z należnymi odsetkami za zwłokę jako skutek stwierdzonych uchybień w wydatkowaniu środków w ramach przedmiotowego zamówienia - czym naruszyła uregulowania z § 4 pkt 1,2,4 oraz § 27 ust. 1 I 3 umowy nr [...] z dnia [...] r. o dofinansowanie projektu pn. “[...]", Sekcji 6.5.2 pkt 8 lit. b Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, a w konsekwencji art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uznając przyznane środki jako "wykorzystane z naruszeniem procedur.
Strona skarżąca kwestionując powyższe wskazała na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie zebranie wszechstronnego materiału dowodowego w sprawie. Podkreśliła wymóg doświadczenia w zakresie poradnictwa, a nie doświadczenia w połączeniu z posiadaniem od co najmniej 2 lat tytułu magistra akcentując, że argumentacja organu wykraczała poza zapisy projektowe i zdefiniowane przez Zamawiającego wymogi dotyczące wykazywanej kadry oferenta. Podważono zasadność uznania przez organ braku dokładnego określenia miejsc prowadzenia poradnictwa skoro miejsca zamieszkania uczestników projektu nie były znane wcześniej Zamawiającemu; podobnie za niezasadny podkreslono zarzut dot. kosztów dojazdu i wynajmu pomieszczeń.
W ocenie Sądu po przeanalizowaniu całości okoliczności niniejszej sprawy należało stwierdzić, że organ orzekający prawidłowo ustalił, że działanie Beneficjenta stanowiące naruszenie procedury zapewnienia zasady konkurencyjności podmiotów ubiegających się o realizację zamówienia spowodowało ryzyko wystąpienia szkody w budżecie UE i prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, obszernie opierając się na obowiązujących regulacjach prawnych i unijnych oraz wyjaśnił wysokości zastosowanej korekty. Zaakcentować także należy, że dopłaty unijne opierają się na konkretnych zasadach, ujęte są w jednoznacznych regulacjach i obwarowane sztywnym reżimem prawnym; brak jest w tym zakresie spraw możliwości dowolności i stosowania uznania administracyjnego czy wykładni rozszerzającej przepisów prawnych.
Rozstrzygając powyższy spór przede wszystkim należy mieć na uwadze, że podstawą zaskarżonej decyzji była ustawa o finansach publicznych, która w art. 207 ust. 1 przewiduje sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystane z naruszeniem procedur bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Z kolei po myśli art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Również zasadnie przyjęto, że skarżąca poprzez podpisanie umowy o dofinansowanie zobowiązała się do stosowania, przy realizacji projektu, przepisów ustawy P.z.p.( vide § 4 ust. 1 umowy).
Zauważyć także należy, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych rozporządzeniu nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r . ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, dalej: rozporządzenie nr 1303/2013). Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia – co oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Za śledzenie tak rozumianych nieprawidłowości odpowiedzialność ponosi państwo członkowskie i w związku z nieprawidłowościami (pojedynczymi lub systemowymi) dokonuje korekt finansowych.
Zatem wymieniona "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.
Natomiast celem korekt finansowych jest spowodowanie sytuacji, w której wszystkie wydatki deklarowane do finansowania ze środków unijnych będą wydatkowane zgodne z prawem i odpowiednimi zasadami i przepisami krajowymi oraz unijnymi. Korekta finansowa jest zatem kwotą nienależnie wypłaconą ze środków budżetu UE. Wysokość korekty finansowej jest determinowana wysokością szkody poniesionej przez dany fundusz w związku z nieprawidłowością, którą z kolei relatywizuje się do charakteru naruszenia i jego wagi.
W tym stanie uwarunkowań prawnych zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być uznane za wadliwe. Szkodą bowiem w interesach finansowych Unii Europejskiej jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, a nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa unijnego lub krajowego, w tym zasad określonych w Pzp.; wystarczy stwierdzenie możliwości wystąpienia "potencjalnej" szkody w budżecie Unii Europejskiej. Stwierdzenie wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15).
Nie jest przy tym sporne, że przy braku możliwości ustalenia wysokości szkody, w przypadku naruszenia Pzp, stosuje się odpowiednie wytyczne i taryfikatory. Owe wytyczne i taryfikatory odzwierciedlają nabyte doświadczenia w zakresie naruszeń prawa szacowania szkody i mają na celu dostarczenie wyjaśnień dotyczących poziomu korekt, które mają być stosowane zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz z uwzględnieniem orzecznictwa TSUE. Wytyczne wraz z taryfikatorami mają - w razie trudności z ustaleniem szkody - umożliwić określenie jej wysokości w jak najbardziej zbliżonej wysokości do potencjalnej szkody.
Zatem rozstrzygając powyższy spór należy odpowiedzieć na pytanie czy wskazywane przez organ uchybienia mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i w konsekwencji musiały skutkować nałożeniem określonych w zaskarżonej decyzji sankcji finansowych. Przede wszystkim zauważyć należy, że prawo zamówień publicznych ma sztywny reżim i jednoznaczne, rygorystyczne regulacje zabezpieczające prze zakłóceniem czystości konkurencji i wyeliminowaniem jakichkolwiek prób obejścia tego wymogu.
Natomiast w niniejszej sprawie w trakcie przeprowadzonej kontroli organ stwierdził, że zapytanie ofertowe na świadczenie usług doradztwa zawodowego zawierało niejednoznaczny opis przedmiotu zamówienia, sformułowanie nieproporcjonalnie wysokich warunków udziału w postępowaniu oraz wybór oferty i podpisanie umowy z wykonawcą, którego oferta nie była najkorzystniejsza. Nadto przy zapytaniu ofertowym na świadczenie usługi poradnictwa psychologicznego i prawnego doszło do braku zapewnienia możliwości składania ofert częściowych, sformułowaniu nieproporcjonalnie wysokich warunków udziału w postępowaniu, wyborze oferty niezgodnej z określonymi warunkami udziału w postępowaniu, niejednoznacznym opisie przedmiotu zamówienia.
Porównując więc warunki zawarte przez stronę skarżącą w swoich zapytaniach ofertowych z celem danego zamówienia należało stwierdzić, że na skutek braku dokładnego określenia regionu, miejsca, lokalizacji planowanego prowadzenia poradnictwa oraz nieokreślenia kwestii kosztów dojazdu - nastąpiło naruszenie zasady przejrzystości, uczciwej konkurencji, równego traktowania i niemożności złożenia przez podmioty zainteresowane udziałem w realizacji projektu rzetelnej oferty. W konsekwencji więc – zdaniem składu orzekającego - prawidłowo organ co do stwierdzonego naruszenia niejednoznacznego opisu zastosował korektę finansową 10%; odnośnie wygórowanych warunków udziału – 25% zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju; a wobec dokonania wyboru oferty i podpisanie umowy z wykonawcą, którego oferta nie była najkorzystniejsza – uznał 100% wydatków za niekwalifikowalne.
Poza tym organy zasadnie zarzuciły także sformułowanie nieproporcjonalnie wysokich warunków udziału w zamówieniu poprzez brak możliwości składania ofert częściowych, wariantowych – tj. odrębnie poradnictwa psychologicznego i oddzielnie porad prawnych. Przyjęte przez stronę skarżącą ustalenie konieczności spełnienia łącznie obu warunków udziału - czyli 2-letnie doświadczenie 2 prawników i 2 psychologów oraz ich funkcjonowanie w ramach kancelarii – uzasadnia trafność zarzutu stawianego stronie – tj. określenia przewyższających wymagań niż wystarczające do prawidłowego wykonania zamówienia i w konsekwencji zawężenie kręgu podmiotów mogących złożyć stosowne oferty. Poza tym prawidłowo uznały organy, że M. J. będąc studentem prawa nie mogła być utożsamiana z samodzielnie działającym prawnikiem świadczącym porady prawne. Taki status bowiem otrzymuje absolwent wydziału prawa ze stopniem magistra. Tym samym nie została spełniona przesłanka wymogu 2-letniego doświadczenia prawnika przez kancelarię, z którą w konsekwencji postępowania strona skarżąca podpisała umowę.
Zatem – zdaniem składu orzekającego - prawidłowo organ w następstwie stwierdzonego naruszenia zastosował łącznie korektę o najwyższej wartości tj. 25% wartości zamówienia.
Dlatego też zasadnie organ ocenił proporcję stwierdzonych naruszeń do całości kosztów związanych z udzielonym zamówieniem – co jest adekwatne do wagi stwierdzonych nieprawidłowości polegających na nieuprawnionym zakazie podziału zamówienia prowadzącym do niezastosowania konkurencyjnego trybu wyboru wykonawcy. W konsekwencji dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych zasad zawartych w Wytycznych, do których odsyła podpisana przez Stronę umowa o dofinansowanie projektu.
Przy czym podkreślić należy, że charakter i wagę nieprawidłowości indywidualnej ocenia się odrębnie dla każdego zamówienia, biorąc pod uwagę stopień naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji, a dla nałożenia sankcji wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE; nie musi powstać szkoda rzeczywista. Okoliczność tą prawidłowo wykazał organ wskazując na możliwość naruszenia zasady przejrzystości, uczciwej konkurencji i równego traktowania.
Na zakończenie należy także podkreślić, że przepis art. 207 u.f.p. jednoznacznie reguluje tryb postępowania w razie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich stanowiąc w ust. 1, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są m.in. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
W ocenie tut. Sądu zatem organ orzekający prawidłowo wyjaśnił, że działanie strony skarżącej stanowiące opisane wyżej naruszenie procedur spowodowało ryzyko wystąpienia szkody w budżecie UE i uzasadnił swoje stanowisko obszernie opierając się na obowiązujących regulacjach prawnych i wysokości zastosowanej korekty. W związku z powyższym nie są zasadne zarzuty skargi naruszenia wskazanych przepisów materialnych i procesowych. Organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie oraz przedstawił poczynione ustalenia i szczegółową analizę zastosowanych regulacji; szczegółowo ustosunkował się do zarzutów Skarżącego zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i zaskarżonej decyzji – a skład orzekający w pełni podziela wyrażone tam stanowiska i poglądy.
Podobnie chybionym było żądanie uniważnienia zaskarżonej decyzji na mocy art. 156 ust 1 pkt 1 kpa poprzez naruszenie właściwości organu ją wydającego tj. przez wadliwy organ Marszałka Województwa Śląskiego skoro art. 9 ustawy wdrożeniowej jednoznacznie wskazuje jako organ władny do m.in. nakładania korekt zarząd województwa, a art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa stanowi, że decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji, co miało miejsce na str. 1 zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego Sąd skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.- oddalił.
-----------------------
16