I SA/Go 268/18

I SA/Go 268/18 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2018-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Dariusz Skupień
Jacek Niedzielski /przewodniczący/
Zbigniew Kruszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 3552/18 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 1164
art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r . sprawy ze skargi S.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 17 maja 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako BP ARMiR) wpłynął wniosek S.B. (skarżącego) o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.
Wnioskodawca zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 79,65 ha.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania S.B. wnioskowanych płatności.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż S.B. nie mógł być uznany za podmiot samodzielnie prowadzący działalność rolniczą. Ustalenia te oparł przede wszystkim o włączone do akt postępowania dowody z przesłuchań podejrzanych i świadków w toku postępowania karnego w sprawie niezgodnego z prawem uzyskiwania płatności przez M.W. przy uczestnictwie podstawionych osób w tym również skarżącego, w której skierowany został akt oskarżenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że działalność rolniczą na gruntach zgłoszonych do płatności na rok 2010 przez S.B. prowadził w rzeczywistości M.W., który sztucznie podzielił będące w jego posiadaniu gospodarstwo rolne i który to w rzeczywistości sam decydował o pracach wykonywanych na gruntach, których był posiadaczem. Grunty rolne zgłaszane przez skarżącego do płatności na rok 2010 były zarządzane przez tę samą osobę tj. M.W.. Uznał też, iż Skarżący, podobnie jak inne, podstawione osoby nie prowadziły odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. To M.W. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez podstawione osoby zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził ostatecznie, że przyznanie wnioskowanej płatności byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm. - w skrócie: "u.p.s.w.b.", ponieważ Skarżący nie był posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Ponadto organ I instancji uznał, iż wypłacenie S.B. płatności na rok 2010 było by sprzeczne z regulacją wyrażoną w art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 s. 16; dalej rozporządzenie nr 73/2009), jak również art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.), w myśl którego działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Kierownika BP ARiMR. Podniósł w nim, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej, oparł się na protokołach przesłuchań z postępowania przygotowawczego, a takie postępowanie jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.
Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określany dalej jako Dyrektor OR ARiMR) - powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - w skrócie: "k.p.a."), art. 7 ust 1 u.p.s.w.b. i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zeznań strony i świadków, Dyrektor OR ARiMR stwierdził, iż S.B. na dzień [...] maja 2010 roku nie był posiadaczem działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności co było jednoznaczne z niespełnieniem warunku wynikającego z art. 7 ust. 1 u.p.s.w.b., ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez M.W. i przez niego były zarządzane.
Zdaniem Dyrektora OR ARiMR doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego należącego do M.W. w celu obejścia przepisów prawa i uzyskanie przez M.W. nienależnych uprawnień do płatności realizowanych przez ARiMR). W ocenie organu odwoławczego - w świetle spójnych dowodów z zeznań świadków i wyjaśnień składanych jako osoby podejrzani w postępowaniu karnym przez liczne osoby zaangażowane w proceder – M.W. świadomie podzielił należący do niego areał gruntów rolnych. Organ odwoławczy stwierdził, iż to wyłącznie M.W. decydował o tym co będzie uprawiane na działkach rolnych, które rozdysponował fikcyjnie pomiędzy podstawione osoby. Prace polowe prowadzone były przy użyciu sprzętu M.W., a prace agrotechniczne na zlecenie M.W. wykonywali jego pracownicy. Organ odwoławczy stwierdził, iż to wyłącznie M.W. osiągał korzyści finansowe z tytułu dopłat realizowanych przez ARiMR. Zarówno S.B., jak i inne wymienione osoby zaangażowane przez M.W. w przypadku otrzymania z ARiMR jakikolwiek środków w finansowych oddawali je M.W.. W ocenie Dyrektora OR ARiMR zasadniczym celem przyświecającym takim działaniom była chęć obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasad, iż płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z wzrostem jego powierzchni, a zatem obejście mechanizmu modulacji przewidzianego w przypadku płatności rolnośrodowiskowych i z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
W ocenie Dyrektora OR ARiMR ustalone okoliczności dotyczące fikcyjnego podziału gospodarstwa w celu uzyskania płatności wyższych od faktycznie należnych wyczerpywała przesłanki wyłączenia z płatności na podstawie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że stworzyli sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. Stwierdził, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. zeznania świadków uzyskane w toku postępowania karnego mają istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy administracyjnej, organ był uprawniony do wzięcia ich pod uwagę, pomimo, że osoby przesłuchane w jako świadkowie w dalszych etapach postępowania karnego zostały podejrzanymi.
W ocenie Dyrektora OR ARiMR, stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności oparte zostało na podstawie spójnych ze sobą zeznań świadków i dokumentów. W sposób dokładny został przedstawiony mechanizm wykreowania przez M.W. wielu podmiotów (osoby fizyczne), które fikcyjnie użytkowały grunty rolne będące w posiadaniu M.W.. Organ wskazał, że zgodnie z 3 ust. 2 u.p.s.w.b. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że strona nie wykazała przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się zaś do podniesionej w postępowaniu odwoławczym okoliczności, że wyrokiem z [...] grudnia 2017r. Sąd Okręgowy, na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1904, powoływanej dalej jako k.p.k.) umorzył postępowanie karne przeciwko Skarżącemu, Dyrektor OR ARiMR stwierdził, iż postępowanie umorzono wobec ustalenia, że społeczna szkodliwość zarzucanych mu czynów nie jest znaczna. Nie uniewinniono zaś oskarżonego, co oznaczało, że sąd karny uznał sprawstwo czynów polegających na nie uprawnionym wnioskowaniu od płatności.
W skardze, reprezentujący Skarżącego S.B. pełnomocnik adwokat D.K., domagając się uchylenia w całości decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucił:
1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego,
2. dokonanie ustaleń na podstawie protokołów zeznań świadków, którym przedstawiono zarzuty, co zgodnie z art. 182 § 3 k.p.k. nie może stanowić dowodu w sprawie – bezwzględny zakaz dowodowy oraz poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie wyjaśnień składanych w sprawie, w sytuacji gdy osoba je składająca nie jest pouczana o treści art. 233 § 1 k.k., co jest warunkiem uznania zeznań za dowód w sprawie i w konsekwencji oparcie się na protokołach przesłuchań, które z przyczyn formalnych nie mogą stanowić dowodu w sprawie,
3. pozbawienie strony postępowania prawa do złożenia zeznań w sprawie przed pierwszą instancją, gdzie strona winna być przesłuchana z urzędu,
4. błędne przyjęcie, iż Skarżący nie jest posiadaczem gospodarstwa bądź stworzył sztuczne warunki, w sytuacji gdy brak jest ku temu dowodów,
5. przyjęcie, iż jedynym i zupełnym dowodem w postępowaniu administracyjne w przedmiocie przyznania płatności za rok 2011 jest akt oskarżenia, w sytuacji gdy zarówno okres objęty postępowaniem, jak i jego strona nie pozostają w żadnym związku przyczynowym i zarazem materialnym z zagadnieniami prawnymi objętymi aktem oskarżenia.
W motywach skargi pełnomocnik strony stwierdził, że organ bezpodstawnie powołał się na akt oskarżenia i zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie pełnomocnika całkowicie dowolne i błędne są ustalenia organu co do tego, że skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego. S.B. brał bowiem udział w kontrolach na miejscach przeprowadzanych przez pracowników ARiMR, utrzymywał grunty w dobrej kulturze prawnej, brał czynny udział w postępowaniach administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U 2018 r., poz. 1302 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.") wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy administracyjnej, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie podlegała decyzja Dyrektora OR ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o odmowie przyznania Skarżącemu jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2010.
Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji nie można bowiem zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Stosownie do przepisu art. 2 pkt 9 a) oraz 10 u.p.s.w.b. przez płatność bezpośrednią należy rozumieć jednolitą płatność obszarową natomiast przez płatność uzupełniającą - przejściowe wsparcie krajowe, o którym mowa w art. 133b rozporządzenia nr 73/2009. Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.s.w.b. gospodarstwo rolne to gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia nr 73/2009, znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenie nr 73/2009 w art. 2 b stanowi zaś, że "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.
Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.p.s.w.b. rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:
1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W myśl art. 7 ust. 1a u.p.s.w.b. jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W myśl art. 7 ust. 2a u.p.s.w.b. rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje płatność uzupełniająca do powierzchni uprawy chmielu, do której przyznano mu płatność uzupełniającą do powierzchni uprawy chmielu za 2006 r., zwana dalej "płatnością uzupełniającą do powierzchni uprawy chmielu niezwiązaną z produkcją".
Zważywszy na przedmiot kontroli sądowej jak też zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należy podkreślić, że dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego modelu postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie przez wnioskodawcę wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Wniosek taki zawiera deklarację (oświadczenie) wnioskodawcy co do posiadania zgłoszonych do płatności działek rolnych i co do określenia sposobu ich rolniczego wykorzystania (tj. prowadzenia na nich działalności rolniczej). Podmiot ubiegający się o płatność wraz z wnioskiem składa jednocześnie oświadczenie o świadomości odpowiedzialności karnej z art. 297 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2204, dalej powoływanej jako k.k.). W sprawach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego znajduje zastosowanie przepis art. 3 u.p.s.w.b Stanowi on w ust. 1, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b. w postępowaniu organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Nadto, stosownie do art. 7 ust. 3 tejże ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W świetle przytoczonych regulacji stwierdzić należy, że u.p.s.w.b. zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie (zob. wyr. NSA z 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11, wyr. NSA z 11 sierpnia 2016 r., II GSK 907/15 i II GSK 475/15, wyr. NSA z 1 lipca 2016 r., II GSK 407/15, wyr. NSA z 27 czerwca 2012 r. II GSK 863/11- opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA").
Zgodnie zatem z powołanymi regulacjami, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola - jak już wskazano - ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem to nie organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności samodzielnie prowadzi działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzysta z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czy użytkuje rolniczo wskazane przez siebie działki w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek, czy ma zatem pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o rodzaju działalności rolniczej i o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Jak już bowiem podniesiono ciężar wykazania posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania spoczywa na stronie, bo to ona wywodzi z nich skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności.
W toku postępowania przed organem pierwszej instancji Skarżący musiał mieć, ze względu na działania procesowe organu, świadomość, iż organ ten ma co najmniej wątpliwości w zakresie rzeczywistego posiadania przez niego zgłoszonych działek rolnych jak i prowadzenia przez na tych gruntach deklarowanej we wniosku działalności rolniczej we własnym imieniu, na własny rachunek i ryzyko. Mimo to Skarżący (zastępowany w postępowaniu przez zawodowego pełnomocnika w osobie adw. D.K.) nie podjął aktywności dowodowej. To organ I instancji podejmował inicjatywę dowodową nakierowaną na wykazanie, iż formalnie zadeklarowane przez skarżącego we wniosku warunki do uzyskania wnioskowanych płatności były rezultatem celowych działań innego podmiotu, pozostającego poza postępowaniem.
Odmawiając stronie przyznania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2010 organ pierwszej instancji oparł się zasadniczo na materiałach pozyskanych ze w toku postępowania karnego. Z uzasadnienia jego decyzji jednoznacznie wynika, że posiadanie przez Skarżącego zadeklarowanych do płatności działek rolnych jak i ich rolnicze użytkowanie we własnym imieniu i na własny rachunek zostało zakwestionowane. Również w odwołaniu od decyzji Kierownika BP ARiMR nie zaoferował dowodów w celu wykazania, że Skarżący był posiadaczem zadeklarowanych działek rolnych i prowadził na nich działalność rolniczą. Z treści odwołania zdaje się przy tym wynikać przekonanie strony Skarżącej, iż to organ inicjatywa dowodowa i wszelkie dowody winien z urzędu przeprowadzić organ.
W oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy, należy uznać że przyjęcie przez organy, iż Skarżący nie był posiadaczem zadeklarowanych do płatności działek rolnych w okolicznościach sprawy pozostawało - wobec braku dowodów przeciwnych - uzasadnione. Organ miał bowiem oczywiście uzasadnione podstawy, zważywszy na uzyskany materiał dowodowy ze sprawy karnej, do przyjęcia, że zadeklarowane we wniosku pomocowym warunki do nabycia prawa do wnioskowanych płatności nie zostały faktycznie spełnione.
Nie tylko z treści dołączonego do akt sprawy aktu oskarżenia, ale przede wszystkim z protokołów złożenia wyjaśnień przez S.B. i zeznań (wyjaśnień) wymienionych i obszernie przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przeprowadzonych w sprawie karnej wynika, że skarżący uczestniczył w stworzonym przede wszystkim przez M.W. mechanizmie służącym uzyskiwaniu nienależnej pomocy, aplikując jako fikcyjny posiadacz sztucznie wydzielonego gospodarstwa rolnego o płatności do gruntów rolnych. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu karnym i włączonego do badanej sprawy administracyjnej wynika, że skarżący (jak i inne osoby w okresie objętym aktem oskarżenia) nie był posiadaczem deklarowanych do płatności gruntów, nie prowadził na nich działalności rolniczej, a jeżeli wykonywał w odniesieniu do nich jakieś czynności, to były one wynikiem powiązań z M.W. - służyły realizacji jego poleceń bądź wiązały się z pozostawaniem z nim w stosunku zlecenia lub stosunku pracy z należącą do niego firmą " A".
Okoliczności te dawały organom uzasadnione podstawy do weryfikacji oświadczeń Skarżącego zawartych we wniosku o płatności co do posiadania deklarowanych działek i prowadzenia na nich działalności rolniczej. Skarżący, mimo działania z profesjonalnym pełnomocnikiem, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku procesowego w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Nie wykazał więc, iż oparte na materiałach z postępowania karnego ustalenia organu co do posiadania przez niego zadeklarowanych we wniosku działek rolnych jak i prowadzenia na nich we własnym imieniu i na własny rachunek działalności rolniczej są wadliwe. Zwrócić przy tym należy uwagę, co słusznie podkreśla organ, że ustalenia o braku posiadania zadeklarowanych gruntów i prowadzenia na nich działalności rolniczej oparte zostały w pierwszej kolejności na wyjaśnieniach samego skarżącego złożonych w postępowaniu przygotowawczym charakterze podejrzanego.
Analizując zgromadzony w badanej sprawie materiał dowodowy należało stwierdzić, że - wbrew odmiennemu stanowisku skargi - tok postępowania organu nie naruszył obowiązującej procedury administracyjnej. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a., których stosowanie w sprawie niniejszej oceniać należy z uwzględnieniem obowiązujących w postępowaniu o płatności reguł rozkładu ciężaru dowodu i przejawów aktywności procesowej strony, na której ciąży obowiązek wykazania okoliczności z których wywodzi skutki prawne.
Nie został też naruszony przepis art. 75 k.p.a. Brak jest w k.p.a. przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony, które złożyła ona w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym, także w sytuacji gdy istniał odpowiedni zakaz dowodowy na gruncie postępowania karnego (zob. wyr. NSA z 28 września 2010 r., II GSK 798/09, CBOSA).
Okoliczność, iż organy posłużyły się dowodami z postępowania karnego, nie przeprowadziły własnego postępowania dowodowego, odstąpiły od samodzielnego przesłuchania wnioskodawcy nie stanowi o naruszeniu zasady bezpośredniości, co zdaje się sugerować skarga, stając na stanowisku, bez powołania ku temu podstawy prawnej, że organ I instancji miał także obowiązek z urzędu przesłuchać Skarżącego w charakterze strony. Wbrew wywodom skargi taki obowiązek na organach nie ciążył ani w odniesieniu do Skarżącego ani innych osób przesłuchanych w postępowaniu karnym w charakterze obwinionych czy świadków.
Postępowanie w sprawie przyznania płatności ma swoje odrębności wynikające z u.p.s.w.b., jest jednak postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 k.p.a. W postępowaniu takim nie stosuje się przepisów innych procedur jak np. karnej czy cywilnej. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie w tym przedmiocie ciąży obowiązek prowadzenia postępowania z dochowaniem zasady praworządności. Skoro więc organ uznawał, że Skarżący ubiega się o przyznanie w okolicznościach świadczących o sztucznym stworzeniu warunków do ich nabycia, to na nim spoczywał ciężar dowodu tych okoliczności. Skarżącego obciążał zaś ciężar dowodu w zakresie spełnienia warunków do ich nabycia. Przy takim rozkładzie ciężaru dowodu organ, obligowany przy tym ustawowo do stania na straży praworządności, był uprawniony do stosowania art. 75 k.p.a. nakazującego dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., wyrażającym zasadę swobodnej oceny dowodów. Z przywołanych przepisów, a w szczególności z przepisu art. 75 k.p.a. wynika zatem, że dowodem w postępowaniu dotyczącym płatności mogą być także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania karnego (zob. wyr. NSA z 31 stycznia 2012 r. w sprawie I OSK 1206/11, CBOSA). Z tego też powodu organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia przez orzekający w sprawie sąd karny ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach w czasie rozprawy. Organ administracji publicznej może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka, czy wyjaśnień oskarżonego utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu (karnym). Inne są bowiem cele postępowania karnego, a inne postępowania administracyjnego. Celem postępowania karnego jest to, by sprawca przestępstwa został wykryty i pociągnięty do odpowiedzialności karnej, a osoba niewinna nie poniosła tej odpowiedzialności i z tym właśnie celem związana jest zasada bezpośredniości (art. 2 § 1 pkt 1 k.p.k.) o tyle celem postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności jest ustalenie spełniania przesłanek do ich uzyskania.
Zwrócić też należy uwagę, że w postępowaniu niniejszym organ oparł się nie na zeznaniach, ale wyjaśnieniach Skarżącego złożonych w postępowaniu karnym w charakterze podejrzanego. W takiej bowiem roli procesowej zeznawał S.B. w dniu [...] września 2011 r. Składając wyjaśnienia nie był pouczany o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, bo taki zarzut nie może być postawiony osobie podejrzanej w odniesieniu do zeznań składanych we własnej sprawie, mógł korzystać z uprawnień przysługujących osobie podejrzanej (prawo odmowy wyjaśnień, prawo odmowy odpowiedzi na zadane pytanie). Protokół, w którym utrwalono te wyjaśnienia potwierdzał, że był pouczony o takich uprawnieniach procesowych. W toku postępowania administracyjnego, mając świadomość treści postanowień dowodowych organu I instancji, swych oświadczeń złożonych w toku przesłuchania w charakterze podejrzanego, jak też uzasadnienia decyzji organu I instancji nie zakwestionował ani nie wskazał okoliczności je podważających. W odniesieniu zatem do zeznań i wyjaśnień złożonych w postępowaniu karnym przez skarżącego i pozostałe osoby wymienione w zaskarżonej decyzji bezpodstawny pozostawał także 2 i 3 zarzut skargi.
Niezasadny był również zarzut 5 skargi w zakresie, w jakim opierał się na twierdzeniu, że jedynym i zupełnym dowodem w postępowaniu "o przyznanie płatności za 2011" (powinno być 2010) był akt oskarżenia nie pozostający przy tym w związku czasowym z okresem objętym postępowaniem. Należy bowiem zauważyć, iż akt oskarżenia w odniesieniu do Skarżącego obejmował zarzuty dotyczące okresu od 2006 do roku 2011 i podejmowanych w tym czasie wspólnie i w porozumieniu z M.W., w krótkich odstępach czasu, w podobny sposób działań polegających na złożeniu w Agencji poświadczających nieprawdę dokumentów, z których wynikało, że jest użytkownikiem gruntów rolnych i z tego tytułu otrzymał nienależne dotacje znacznej wysokości z tytułu płatności obszarowych, płatności ONW oraz z tytułu płatności PRŚ. Tak więc zarówno okres jak i przedmiot aktu oskarżenia koresponduje z przedmiotem niniejszego postępowania. Wbrew też stanowisku skarżącego akt oskarżenia nie był jedynym dowodem uwzględnionym w postępowaniu.
W ocenie Sądu Dyrektor OR ARiMR prawidłowo ocenił również okoliczność, iż w stosunku do Skarżącego, oskarżonego o popełnienie przestępstwa z art. 297 § 1 i art. 286 § 1 w zw. z art. 11 § 2 i art. 12 k.k.. umorzono postępowanie karne na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k. Wynika z tego, iż sąd karny uznał, że zachodziła ujemna przesłanka postępowania karnego jaką jest znikoma szkodliwość społeczna czynu przypisanego oskarżonemu. Tym samym uznał, że czyn przypisany (nie zarzucany), czyli popełniony i zawiniony, nie jest przestępstwem, gdyż cechował się znikomym stopniem szkodliwości społecznej pojmowanej jako wypadkowa elementów składających się na ocenę szkodliwości wynikających z art. 115 § 2 k.k. (zob. P. Hofmański i in., Kodeks postepowania karnego. Komentarz, Wyd. 4 Warszawa 2011 r. str. 182). Tym samym, pomimo braku wiążącego charakteru takiego orzeczenia, nie można uznać, by wyrok Sądu Okręgowego świadczył o tym, że w postepowaniu karnym przyjęto, iż Skarżący w 2010 roku prowadził gospodarstwo rolne.
W aspekcie zarzutu 4 skargi odnoszącego się do sztucznych warunków, stwierdzić należy, że w sytuacji niewykazania przez stronę w toku postępowania (na skutek niepodjęcia aktywności dowodowej) spełnienia podstawowych warunków przyznania wnioskowanej płatności w postaci posiadania i prowadzenia działalności rolniczej, kwestia sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności traci na znaczeniu. W związku ze stanowiskiem organów należy bowiem zauważyć, że ocena, czy zachodzi przewidziana w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może dotyczyć "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności jednakże jest to wynikiem celowych i zamierzonych działań wnioskodawcy lub też podmiotów pozostających poza postępowaniem administracyjnym.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.p.s.w.b. płatność przysługuje rolnikowi do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja danego roku powierzchni gruntów rolnych, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009. Zatem w sytuacji, gdy Skarżący nie wykazał, iż pozostawał posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i że prowadził na nich działalność rolniczą w swoim imieniu i na swój rachunek, to nie przysługują mu płatności, gdyż nie spełnia warunków określonych w powołanym rozporządzeniu. Zatem zbędne pozostaje badanie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Niewątpliwie bowiem istotą płatności jest pomoc temu podmiotowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi zatem o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony i decyduje o zadysponowaniu nimi.
Końcowo odnieść się należy do motywów skargi, które w znacznej części nie odnoszą się do sformułowanych w niej skardze zarzutów, a co istotniejsze nie mają związku ze stanowiskiem organów wyrażonym w kwestionowanych decyzjach. Powtórzyć zatem należy, iż świadczy to co najmniej o braku staranności profesjonalnego pełnomocnika Skarżącego, powielającego motywy innych skarg bez odniesienia do rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia.
W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).