I SA/Go 234/25

I SA/Go 234/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Alina Rzepecka /przewodniczący sprawozdawca/
Damian Bronowicki
Dariusz Skupień
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 261
art. 22
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Damian Bronowicki Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant starszy asystent sędziego Grzegorz Oracz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi T. F. w [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na 2023 rok oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
T. sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, strona, Spółka) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję [...] w [...] (dalej: Dyrektor, organ) z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] w [...] (dalej: Kierownik, organ I instancji) z [...] sierpnia 2024 r. w sprawie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na rok 2023 w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.
W sprawie wystąpił następujący stan faktyczny.
W dniu [...] czerwca 2023 r. do [...] w [...] wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (dalej: płatności obszarowe) na rok 2023. W złożonym wniosku Spółka wskazała, że ubiega się o przyznanie następujących rodzajów pomocy finansowej: -/ podstawowego wsparcia dochodów (dalej: PWD), -/ płatności redystrybucyjnej (dalej: RDST), -/ płatności do roślin pastewnych (dalej: PAS), -/ uzupełniającej płatności podstawowej (dalej: UPP), -/ płatności do krów, -/ płatności do bydła, Ekoschemat Dobrostan zwierząt: -/ wariant dobrostan krów mlecznych - zwiększona powierzchnia bytowa o co najmniej 20%, -/ wariant dobrostan krów mlecznych - ściółka.
Łączny obszar zadeklarowany w ww. wniosku o przyznanie płatności na rok 2023 wyniósł 884,71 ha, a w przypadku płatności do krów oraz płatności do bydła Spółka zadeklarowała po 15 szt. zwierząt.
Wezwaniem z [...] lipca 2024 r. Kierownik zobowiązał stronę do złożenia wyjaśnień lub dokumentów potwierdzających, że Spółka posiada tytuł prawny do zgłoszonych do płatności działek. W piśmie wyszczególniono, które działki zgłoszone do płatności, stanowiące własność Skarbu Państwa, nie są objęte umową dzierżawy.
W piśmie z [...] lipca 2024 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie, skarżąca wskazała, że na skutek zmiany ustawy z 16 września 2011 r., nie otrzymała aneksu do umowy dzierżawy, pomimo promesy Agencji Nieruchomości Rolnych
o przedłużenie umowy na kolejny okres do 30 lat i zawarciu przez strony pisemnego porozumienia w tym zakresie. Spółka wyjaśniła, że użytkuje nieruchomości dzierżawione od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: KOWR). Właściciel działek oświadczył, że umowa zostanie przedłużona po przedstawieniu przez KOWR nowych warunków. Strony nie podpisały aneksu na jej przedłużenie, ale oświadczenie
o przedłużeniu umowy jest jednoznaczne i winno być uznane przez organ. Spółka dodała, że płaci podatek rolny wystawiony przez gminę oraz czynsz dzierżawny, a na tę okoliczność dołączyła potwierdzenia płatności uiszczanych z tego tytułu.
Mając na względzie całość zgromadzonego materiału, Kierownik po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej na podstawie z art. 100 ust. 1-4 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r.
o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 261; dalej: ustawa o Planie Strategicznym) stwierdził, że Spółka nie dysponuje tytułem prawnym do działek ewidencyjnych nr [...]. Wobec tego działki rolne (łącznie 862,00 ha) zlokalizowane na ww. działkach ewidencyjnych nie zostały uwzględnione do płatności. Organ I instancji ustalił, że obszar działek rolnych zadeklarowanych we wniosku wyniósł 884,71 ha, zaś obszar stwierdzony w kontroli administracyjnej wyniósł 22,71 ha.
W oparciu o poczynione w trakcie kontroli administracyjnej ustalenia, Kierownik [...] sierpnia 2024 r. wydał na rzecz strony decyzję w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na rok 2023 w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, w której:
a) odmówił przyznania:
- płatności PWD i nałożył karę administracyjną w wysokości 433 025,70 zł,
- płatności RDST,
- płatności PS i nałożył karę administracyjną w wysokości 35 364,75 zł,
- płatności UPP i nałożył karę administracyjną w wysokości 64 388,41 zł,
b) przyznał:
- płatności do bydła w wysokości 4 808,44 zł,
- płatności do krów w wysokości 6 591,15 zł,
- płatność w ramach ekoschematu dobrostan krów mlecznych zwiększona powierzchnia
bytowa o co najmniej 20% - w wysokości 99 870,00 zł (uwzględnia koszty transakcyjne w wysokości 1200 zł),
- płatność w ramach ekoschematu dobrostan krów mlecznych ściółka - w wysokości
14 300 zł.
Szczegółowe wyliczenia oraz podstawy prawne przedstawione zostały na s. 5-11 zaskarżonej decyzji.
Pismem z [...] sierpnia 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od decyzji Kierownika. W uzasadnieniu wskazała, że fakt bezumownego użytkowania działek zgłoszonych do płatności nie jest podstawą do uznania, że strona nie uprawia i nie posiada tytułu prawnego do deklarowanych gruntów. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ I instancji nie wziął pod uwagę, że Spółka kierując się oświadczeniem zawartym w umowie dzierżawy oświadczyła, że na dzień [...] maja 2022 r., nadal wiązała ją umowa z KOWR, a tytuł prawny do nieruchomości wywodzi wprost z art. 39 ust. 4a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa.
Ponadto pełnomocnik strony wskazał, że Spółka pozostaje w sporze z KOWR i do czasu rozstrzygnięcia tego sporu postępowanie powinno zostać zawieszone,
a płatności przyznane ze względu na fakt, że Spółka prowadziła działalność rolniczą na gruntach objętych wnioskiem na podstawie promesy. W ocenie pełnomocnika Spółka nie może być traktowana gorzej od innych rolników, którzy otrzymują płatności nie posiadając i nie wykazując żadnego tytułu prawnego do gruntów na jakie składają wnioski o płatności. W przedmiotowym zakresie pełnomocnik powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE wskazując, że prawo unijne stoi w wyższości nad prawem krajowym.
Dyrektor decyzją z [...] kwietnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że spór w sprawie dotyczy wyłącznie zasadności wykluczenia
z płatności na rok 2023 gruntów rolnych zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych: [...]. Jednocześnie podkreślił, że w pozostałym zakresie pełnomocnik skarżącej nie zaskarżył rozstrzygnięcia organu I instancji.
Wskazał, że powodem wykluczenia przez Kierownika z płatności przedmiotowych działek jest fakt, że Spółka na dzień [...] maja 2023 r. nie posiadała tytułu prawnego do ich użytkowania, a prowadzona przez nią działalność rolnicza na ww. działkach ma charakter użytkowania bezumownego.
Wyjaśnił, że producent rolny wnioskujący w roku 2023 o płatności w ramach musi dysponować tytułem prawnym do gruntów, w których jest posiadaniu. Okoliczność ta wynika z regulacji wyrażonej w art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, który stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego.
Organ zauważył, że we wniosku z [...] czerwca 2023 r. Spółka zadeklarowała do płatności obszarowych na rok 2023 m.in. szereg działek o łącznej powierzchni 862,00 ha. Przedmiotowe działki są we władaniu strony (jest ich użytkownikiem), lecz z akt sprawy nie wynika, by posiadała ona do tych gruntów tytuł prawny. Organ wskazał, że fakt posiadania przez Spółkę tytułu prawnego do deklarowanych działek, podlegał weryfikacji w związku z koniecznością ustalenia spełnienia warunku posiadania tytułu prawnego do gruntów. Prawny aspekt przedmiotowych okoliczności wynika zarówno
z art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, ale też z § 3a ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. z 2023 r., poz. 2618), który stanowi, że KOWR, w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu [...], według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), zawarte
w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez KOWR (...). Dane, o których mowa w ust. 1, są udostępniane w postaci elektronicznej na informatycznym nośniku danych lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Dyrektor podzielił ustalenia organu I instancji, że skarżąca nie dysponowała tytułem prawnym na dzień [...] maja 2023 r. do ww. działek gruntu rolnego. Uznał więc za zasadne wyłączenie z płatności obszarowych na rok 2023 w/w działek (łączny obszar zadeklarowany 862,00 ha) bowiem wypłata pomocy finansowej spółce do gruntów rolnych użytkowanych bez tytułu prawnego stałaby w oczywistej sprzeczności z art. 22 ustawy o Planie Strategicznym. Przepis ten uzależnia wprost możliwość otrzymania płatności do gruntów rolnych od posiadania do deklarowanych działek tytułu prawnego, a takowego na dzień [...] maja 2023 r. Spółka nie posiadała. Ponadto wskazał, że składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2023 (zob. sekcja XII wniosku z [...] czerwca 2023 r. "oświadczenia
i zobowiązania", pkt 6 - w aktach sprawy) organ zarządczy Spółki określił, że grunty deklarowane we wniosku są w posiadaniu podmiotu na podstawie tytułu prawnego. Jednakże w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedmiotowa okoliczność, tj. posiadanie tytułu prawnego okazała się nie być prawdą.
Dyrektor nadmienił, że organy [...] nie kwestionują faktu użytkowania przez Spółkę ww. działek gruntu rolnego w roku 2023. Jednakże na podstawie zgromadzonego
w sprawie materiału dowodowego skarżąca czyniła to na gruntach, do których nie posiadała tytułu prawnego, co w świetle obowiązujących przepisów prawa uniemożliwia przyznanie płatności. W roku 2023 należało bowiem nie tylko być posiadaczem deklarowanych działek, ale też mieć do nich tytuł prawny (art. 22 ustawy o Planie Strategicznym). O ile w przypadku Spółki spełniona została pierwsza z przesłanek, to brak tytułu prawnego do deklarowanych działek spowodował ich wykluczenie
z płatności obszarowych na rok 2023. Organ podkreślił, że skarżąca nie wniosła do akt sprawy dokumentacji potwierdzającej posiadanie tytułu prawnego do wykluczonych działek (będących formalną własnością Skarbu Państwa). Jednocześnie w piśmie
z [...] listopada 2023 r. znak [...] [...] wskazał, że umowa dzierżawy z [...] kwietnia 1994 r. wygasła z dniem [...] kwietnia 2017 r. w związku z niezłożeniem przez Spółkę oświadczenia w przedmiocie zgody na dokonanie zmian w umowie.
Organ wyjaśnił, że wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Wynika z powyższego, że w okolicznościach sprawy niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do deklarowanych gruntów jest posiadanie na dzień [...] maja 2023 r. tytułu prawnego (art. 22 ustawy
o Planie Strategicznym), którym skarżąca bezspornie się nie wykazała. Dyrektor podkreślił przy tym, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie płatności mają obowiązek wyjaśnić, czy osoba ubiegająca się o płatność do działki miała na dzień
31 maja danego roku, do tej działki tytuł prawny. W tym zakresie organy muszą się opierać na stanie wynikającym z dokumentów, którymi dysponują. Organy nie są natomiast uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo do działki. W ocenie Dyrektora, Kierownik uczynił zadość swoim obowiązkom i prawidłowo ustalił w oparciu o posiadane dokumenty, że Spółce nie mogą zostać przyznane płatności do gruntów. Wymóg legitymowania się przez użytkownika gruntu tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników.
Organ uznał również za prawidłowe działanie Kierownika, zgodnie z którym konsekwencją ustalenia braku tytułu prawnego Spółce nie tylko odmówiono przyznania płatności, ale też nałożono kary finansowe (art. 51 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym). Przedmiotowe wykluczenie spowodowało przedeklarowanie powierzchni – a mając na względzie skalę przedeklarowania na poziomie przekraczającym 100% – dodatkowo naliczenie kwot kar administracyjnych na podstawie § 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi
z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności do roślin pastewnych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 482; dalej: Rozporządzenie ws. płatności).
Jednocześnie Dyrektor potwierdził prawidłowość wyliczeń wysokości poszczególnych rodzajów płatności, które organ I instancji obliczył przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa dla każdego rodzaju płatności (aspekt niekwestionowany
w odwołaniu). Potwierdził też zasadność ustaleń dokonanych w zakresie płatności, które Spółka otrzymała.
W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:
I) przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 22 ustawy o Planie Strategicznym przez jego bezpośrednie zastosowanie w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność jego odmiennej interpretacji. Spółka zaś na dzień złożenia wniosku o płatność posiadała Postanowienie o zabezpieczeniu polegające na tym, że dysponować nieruchomościami objętymi wnioskiem o płatność mogła jedynie skarżąca. KOWR zaś bez pominięcia skarżącej nie mógł nieruchomościami z pominięciem skarżącej w żaden sposób dysponować. W ocenie skarżącej przepis ten ewidentnie i rażąco narusza:
1. ogólne zasady prawa Unii Europejskiej, w tym zasadę równości, proporcjonalności
i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione i niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym:
a) zróżnicowanie pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa,
b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową),
2. przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników, a to:
- art. 59 ust. 2 zdanie 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej
(Dz. Urz. UE L Nr 435, str. 187 ze zm.), z których bezsprzecznie wynika, że:
a) prawo własności, obowiązywanie umowy dzierżawy lub posiadanie innego tytułu prawnego do działek zawartych we wniosku nie jest przesłanką do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a ma zmierzać do wykazania faktycznego władania nieruchomościami przez beneficjenta wnioskującego;
b) przesłanką wystarczającą i konieczną do otrzymania płatności jest jedynie posiadanie przez rolnika kwalifikujących się hektarów lub pozostawanie gruntów
w dyspozycji rolnika;
c) celem prawodawcy unijnego jest jak najszersze objęcie zakresem wsparcia rolników, którzy faktycznie gospodarują na gruntach rolnych;
d) Państwo Członkowskie nie jest uprawnione do ustalania dodatkowych kryteriów, od których uzależnia się przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;
e) art. 49 Karty Praw Podstawowych UE, przez jego niezastosowanie, podczas gdy art. 18 ust. 4 wprowadza w istocie karę na beneficjenta niewspółmierną do przewinienia
i bez badania z czyjej winy użytkownik nie otrzymał na piśmie tytułu prawnego.
II) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 60
ust. zdanie 1 i art. 65 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (DZ. Urz. UE L Nr 435, str. 187 ze zm.), z których bezsprzecznie wynika, że skarżąca wykazała władztwo oraz tytuł prawny;
III) § 3a ust. 1 i 2 Rozporządzenia MRiRW z dnia 21 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 2618) przez opieranie się na wykazie z KOWR, podczas gdy prawo unijne nie określa, że decyzja ma opierać się na nim, a zdaniem skarżącej tytułem prawnym do nieruchomości może być także przedłożone Postanowienie o zabezpieczeniu, a organ całkowicie pominął taką sytuację.
IV) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
a to art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., przez oparcie zaskarżonego orzeczenia o wyroki:
a) TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08, podczas gdy w dniu jego wydania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie został jeszcze w prawodawstwie polskim wprowadzony i odnosi się do odmiennego stanu faktycznego,
b) WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Go 732/19, w sytuacji, gdy orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ sąd ten w istocie w ogóle nie zbadał kwestii zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami i zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego, w tym w szczególności zasadami równości, proporcjonalności
i konkurencji, a poprzestał w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia jedynie na przywołaniu argumentacji zawartej w samym uzasadnieniu do projektu ustawy
o płatnościach,
V) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138
§ 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez:
1. bezpodstawne zaniechanie zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;
2. nieuzasadnione odmówienie uwzględnienia na gruncie niniejszej sprawy wyczerpującej i prawidłowej analizy i wykładni przepisu art. 18. ust. 4 ustawy
o płatnościach w kontekście jego oczywistej niezgodności z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, a zawartej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Wr 33/19, z 29 maja 2019 r., sygn. akt
III SA/Wr 95/19 oraz z 28 listopada 2019 r., sygn. III SA/Wr 340/19;
3. całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego
i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania - zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący jedynie zdaniem organu nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy sprawa tytułu prawnego jest sporna i zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne, w tym
z uwagi na: -/ zmianę linii orzeczniczej w tym przedmiocie, -/ jednoznaczny wynik literalnej, systemowej i funkcjonalnej wykładni przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., z którym to wynikiem w oczywistej sprzeczności pozostaje zarówno treść przepisu art. 18 ust. 4 ustawy
o płatnościach, jak i treść zaskarżonej decyzji;
VI) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
a to:
1. art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjęcie, że rzekomo wprowadzenie wymogu legitymowania się przez producenta tytułem prawnym do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było konieczne, aby umożliwić swobodne kształtowanie ustroju rolnego w sytuacji, gdy rozwiązanie takie
w sposób ewidentnie niezgodny z obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi
i wspólnotowymi w ogóle nie było konieczne, w sposób niedopuszczalny różnicuje ochronę praw majątkowych przysługującą Państwu i osobom prywatnym jedynie
w oparciu o kryterium podmiotowe i traktuje w sposób rażąco odmienny osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz przyznaje Państwu
i podmiotom publicznym pozycję uprzywilejowaną w stosunku do podmiotów prywatnych, wprowadzając kary nadmierne do przewinienia i wielokrotne za to samo przewinienie, które nie jest karane w prawie polskim w przepisach sanacyjnych
a bezprawnie znalazło się w prawie cywilnym w postaci art. 39b ustawy
o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, co daje podstawę do uznania, że Państwo zastosowało nieproporcjonalne kary za czyn nie podlegające karze, a celem ominięcia zasad prawidłowej legislacji nazwało je zamiast karą wynagrodzeniem oraz dodatkowym wymogiem.
2. § 5 ust. 3 Rozporządzenia ONW poprzez przyjęcie, że skarżąca rzekomo nie dopełniła wynikającego z tego przepisu obowiązku i nie przejawiała inicjatywy dowodowej co do wykazania posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych w sytuacji, gdy za pomocą Postanowienia Sądu Okręgowego wykazała tytułu prawny do działek stanowiących podstawę wniosku o przyznanie płatności, a w toku postępowania skarżąca dopełniła obowiązku przedstawienia dowodów na potwierdzenie posiadania tych gruntów i spełnienia warunków do otrzymania płatności w całości;
3. § 45 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności..., przez błędne przyjęcie przedeklarowania płatności, podczas gdy skarżąca wykazała tytuł prawny
i podstawę prawną do dysponowania nieruchomościami i nie było wniosku krzyżowego, który by uzasadniał przyjęcie tego przepisu za odmowę przyznania dopłat.
4. art. 20 i 26 i 25 ust. 2 Planu Strategicznego poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy przy tym stanie faktycznym brak było podstaw do odmowy przyznania płatności, a tym bardziej do zastosowania kar.
5. art. 59 ust. 2 zd. 1 i 2 rozporządzenia PE i Rady (UE) 2021/2116 z 2 grudnia 2021 r. przez błędne zrozumienie założeń UE, gdzie w identyfikacji działek objętych wnioskiem chodzi o to, by zapewnić przyznawanie dopłat tym podmiotom, które faktycznie tymi działkami dysponują i je uprawiają, co w niniejszym przypadku wykazano. Organ nie wykazał na żadnym etapie postępowania, że skarżąca nie dysponowała zadeklarowanymi działkami, nie wykazał też, by ich nie uprawiała. Oparł się jedynie na systemie i deklaracji KOWR, nie dopuszczając żadnego innego tytułu prawnego do działek zadeklarowanych poza umową dzierżawy. Podczas gdy w tej sprawie skarżącej został przyznany tytuł prawny na podstawie Postanowienia Sądu Okręgowego, a KOWR został tym tytułem pozbawiony władztwa nad nieruchomościami
i nie może nimi dysponować z pominięciem Spółki.
6. art. 7a k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego
w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia.
7. art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
VII) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ustawy o płatnościach, przez utrzymanie w mocy rażąco naruszającej przepisy postępowania decyzji organu I instancji, w której sentencji bezzasadnie nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującej postępowanie, tj. nie zawarto w niej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych, o które strona wnioskowała,
w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co skutkowało koniecznością poszukiwania rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, a co jest bezsprzecznie nieprawidłowe
i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
VIII) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności
w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego
i procesowego, w tym zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji, art. 7 oraz 8 ust. 1 oraz art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a ponadto art. 6, art. 7a, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. i art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
w całości, zawieszenie postępowaniu do czasu rozpatrzenia pozwu skarżącej w sprawie o ustalenia prawa do umowy dzierżawy, jaka toczy się przed Sądem Okręgowym
w [...] pod sygn. akt [...], a także o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Ponadto skarżąca wniosła na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana traktatu z Lizbony) o zwrócenie się z wnioskiem do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozpatrzenie poniższego pytania
o charakterze prejudycjalnym: "Czy Polska była upoważniona do zastosowania sankcji pozbawiającej prawa do dopłat użytkowników nieruchomości Skarbu Państwa, posiadających inny tytuł prawny niż umowa dzierżawy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podczas gdy na innych użytkowników nieruchomości nie należących do Skarbu Państwa takiej sankcji nie nałożono i czy tym samym nie naruszyła prawa Unii Europejskiej, a w szczególności zasadę równości i niedyskryminacji podmiotów oraz art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia i zasady nie stosowania kary niewspółmiernej do przewinienia w art. 49 Karty Praw Podstawowych UE?"
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi, jak również
o odrzucenie wniosku skarżącej o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE
z pytaniem prejudycjalnym w zakresie wykładni art. 36, art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia nr 1307/2103, bowiem wskazane przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych w zakresie ich prawidłowej wykładni.
Pismem z [...] października 2025 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2025 r. w sprawie [...] (którego kopię dołączono do pisma), bowiem ma bezpośredni wpływ na wyrok w analizowanej sprawie. Z ww. orzeczenia wynika, że skarżąca uzyskała tytuł prawny do uzyskania zawnioskowanych dopłat, co do których toczy się sprawa przed tut. Sądem.
Na rozprawie przeprowadzonej 23 października 2025 r. Sąd, na podstawie
art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie).
Osią sporu w analizowanej sprawie jest możliwość przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na rok 2023 w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 w odniesieniu do działek, do których skarżąca nie posiadała tytułów prawnych, tj. na które Spółka nie posiada zawartych umów dzierżawy.
W tak zakreślonym sporze rację należy przyznać organom [...], bowiem wykazały, że skarżąca nie spełniła przesłanek warunkujących wypłatę wnioskowanych płatności.
Należy wyjaśnić, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy dotyczącym roku 2023, kwestie przyznawania płatności bezpośrednich reguluje ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.
Zgodnie z art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku,
w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Przepis ten, który obowiązuje w roku 2023, reguluje odmiennie warunki przyznawania dopłat posiadaczom, aniżeli miało to miejsce w dotychczasowym stanie prawnym, dotyczącym lat wcześniejszych.
W poprzedzającym obecną ustawę stanie prawnym obowiązywał art. 18 ust. 4 ustawy
z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
(t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach), zgodnie z którym płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W odniesieniu do pozostałych gruntów nie obowiązywało ww. ograniczenie.
Zauważyć należy, że w dotychczasowych regulacjach występowała różnica pomiędzy działkami publicznymi i prywatnymi w kontekście przyznawania płatności. Warunkiem przyznania płatności do działek prywatnych było bowiem ich posiadanie (nawet bezumowne), natomiast w odniesieniu do działek publicznych wymagane było legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do nich.
W aktualnie obowiązującym art. 22 ustawy o Planie Strategicznym dysproporcje te nie występują. W przepisie tym wskazano, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku,
w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Nie dokonano zatem rozróżnienia podmiotów wnioskujących na podmioty posiadające grunty prywatne
i publiczne, wobec czego należy stwierdzić, że nie występuje stan "uprzywilejowania" gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP), co oznacza brak naruszenia wspólnotowej zasady równego traktowania, zasady konkurencji i zasady proporcjonalności w tym zakresie.
Podkreślić należy, że wprowadzając ograniczenie w art. 22 ustawy o Planie Strategicznym przez wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu, Rzeczpospolita Polska uwzględniła cele przepisów unijnych dotyczących pomocy oraz obowiązki przestrzegania ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności.
Z uwagi na występujące sytuacje bezumownego korzystania z gruntu - jak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy - w Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie płatności do gruntu użytkowanego bez tytułu prawnego.
W tym zakresie należy zgodzić się z organami [...], że w przypadku gruntu - tak jak
w niniejszej sprawie - wchodzącego do zasobu KOWR nie jest wystarczające władanie (użytkowanie) deklarowaną do płatności działką rolną, lecz dodatkowo wymagane jest legitymowanie się do niej tytułem prawnym.
Należy jednak zauważyć, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów dotyczących gruntów deklarowanych do płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego.
Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności w wyroku z 24 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt C-375/08 - Luigi Pontini (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r., sygn. akt 23/18, wyroki WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 817/18, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 841/19).
W motywie 56 ww. wyroku wskazano, że wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego umożliwia kontrolę zgodności danych przedstawionych we wnioskach
o przyznanie pomocy. W motywie 75, że zadaniem państw członkowskich jest ustanawianie środków odpowiednich, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK
i że są one między innymi zobowiązane do przyjęcia środków koniecznych w celu zapewnienia, że transakcje finansowane przez Wspólnoty, a w szczególności przez EFOGR są rzeczywiście przeprowadzane oraz, że są wykonywane prawidłowo; zadaniem państw członkowskich jest również ustanawianie środków niezbędnych do przeciwdziałania nieprawidłowościom i odpowiedniego ich traktowania. Trybunał podkreślił przy tym, że owa swoboda uznania podlega pewnym ograniczeniom. Państwa są bowiem zobowiązane opierać się na obiektywnych kryteriach, respektując zasady równego traktowania i proporcjonalności. Ta ostatnia zasada wymaga, aby krajowe środki były właściwe do osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne do jego realizacji.
Ponadto w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 17 grudnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt C-216/19 WQ przeciwko Land Berlin (LEX nr 3095408) w motywie 35 wskazano, że korzystając z zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele odnośnych przepisów Unii i przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności. W motywie 45 stwierdzono, że w przypadku gdy wniosek
o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak
i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu.
Podkreślić jednak należy, że ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o Planie Strategicznym wskazał, że art. 22 rozstrzyga kwestię przyznania pomocy posiadaczowi. Wynika z niego, że warunkiem przyznania wsparcia po 2022 r. jest wymóg, aby kwalifikujące się hektary pozostawały w dyspozycji rolnika (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115). W dalszej części uzasadnienia projektu ustawy wskazano, że pojęcie
"w dyspozycji" należy odczytywać jako tożsame z posiadaniem i zaproponowano przyjęcie dotychczasowego rozwiązania, zgodnie z którym grunty rolne muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku złożenia wniosku o przyznanie pomocy (tj. ostateczną datą na dokonanie zmian we wniosku o przyznanie pomocy),
a jednocześnie w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
z 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19 Land Berlin dodano w tym przepisie obowiązek posiadania tytułu prawnego do gruntów, do których mają zostać przyznane płatności. W uzasadnieniu podkreślono, że ww. wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że dysponowanie (posiadanie) gruntem powinno być zgodne
z prawem danego państwa członkowskiego, a więc powinno odbywać się na podstawie tytułu prawnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał za trafne ustalenia organów [...], z których wynika, że na dzień [...] maja 2023 r. skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do tej części z gruntów zgłoszonych do płatności, które stanowiły własność Skarbu Państwa. Fakt ten został m.in. potwierdzony przez Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR, który w piśmie z [...] listopada 2023 r. wyjaśnił, że umowa dzierżawy z [...] kwietnia 1994 r. wygasła z dniem [...] kwietnia 2017 r. w związku z niezłożeniem przez Spółkę oświadczenia w przedmiocie zgody na dokonanie zmian w umowie. Dla oceny sprawy nie ma żadnego znaczenia, czy skarżąca w przeszłości posiadała umowę dzierżawy przedmiotowych działek, ani też okoliczności z powodu których umowa ta została rozwiązana czy wygasła. Podkreślić należy, że KOWR jest prawnie zobowiązany do ustalania obowiązywania tytułów prawnych do władania gruntami rolnymi wchodzącymi w skład ZWRSP oraz przekazywania ich organom [...]. Kompetencja KOWR w powyższym zakresie wynika z przepisów art. 16 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r. poz. 885) oraz § 3a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. nr 10 poz. 90 ze zm.). Oznacza to, że dokument pochodzący od KOWR, a poświadczający istnienie (bądź brak) tytułu prawnego do gruntu zgłoszonego do płatności - ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. W konsekwencji zarzut naruszenia wspomnianego § 3a ww. rozporządzenia należało uznać za chybiony.
Co prawda Spółka w toku postępowania administracyjnego przedkładała dokumentację, która – w jej ocenie – miała potwierdzić posiadanie tytułu prawnego do dysponowania przedmiotowymi działkami. Do akt sądowych złożyła ponadto kopię wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2025 r. o sygn. akt
[...], w którym orzeczono, że strony łączy umowa z [...] kwietnia 1994 r., określona jako umowa dzierżawy nieruchomości rolnej do dnia [...] kwietnia 2026 r. Wyrok ten nie ma waloru prawomocności.
Sąd ma jednak na względzie, że nie obowiązuje żaden przepis uzależniający treść rozstrzygnięcia w sprawie płatności od wyniku postępowania sądowego. Kwestia tego, czy strona wnioskująca o płatność legitymuje się tytułem prawnym stanowi okoliczność natury faktycznej, a zatem jej ustalenie ma charakter procesowy. Postępowanie
w przedmiocie przyznania płatności nie służy bowiem regulowaniu stosunków własnościowych gruntu. Organy [...] nie są powołane do rozstrzygania sporów cywilnych dotyczących posiadania tytułu prawnego do gruntu, toczących się pomiędzy właścicielem, a podmiotem uważającym się za posiadacza zależnego (np. dzierżawcę). Nie są więc w tym zakresie uprawnione do zastępowania sądów powszechnych, niezależnie od tego jakie w tym zakresie ma oczekiwania dany producent rolny. Takich sporów, tj. o charakterze cywilnoprawnym, nie rozstrzygają również sądy administracyjne na etapie składanych skarg dotyczących odmowy przyznania płatności. Zatem wszelkie argumenty dotyczące tej kwestii, podnoszone w toku niniejszego postępowania nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą. Nie znajdując również podstaw do zawieszenia postępowania do czasu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2025 r. w sprawie
[...], Sąd na rozprawie postanowił oddalić przedmiotowy wniosek Spółki.
Na marginesie zaznaczyć jednak trzeba, że prawomocny prejudykat będzie stanowił podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją odmawiającą płatności (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jednak brak tytułu prawnego do tych z działek objętych wnioskiem, które wchodziły w skład ZWRSP (potwierdzony informacją KOWR), tamował uwzględnienie wniosku i uzasadniał odmowę przyznania spornych płatności.
Skład orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że stan bezumownego korzystania z nieruchomości wbrew woli jej właściciela nie jest akceptowalny społecznie, także w przypadku nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Taki stan rzeczy uniemożliwia korzystanie z gruntu przez właściciela (Skarb Państwa), w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r.
o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2329 ze zm.). Powyższe prowadzi też do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP (zob. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr VIII.274, s. 4). Samowolne naruszenie posiadania nie może dawać korzyści podmiotowi, który to posiadanie narusza. Zatem korzystanie przez rolnika w ramach samowoli z nieruchomości rolnej Skarbu Państwa nie może stanowić podstawy do uzyskania kolejnych korzyści w postaci płatności rolniczych. W przypadku innych gruntów dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z KOWR umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 22 ustawy o Planie Strategicznym nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in.
w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, Krajowy Ośrodek gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8, z wyłączeniem nieruchomości rolnych
o powierzchni mniejszej niż 1 ha oraz nieruchomości rolnych przeznaczonych
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, miejscowym planie rewitalizacji albo miejscowym planie odbudowy na cele inne niż rolne, a w przypadku braku miejscowego planu - na cele niezwiązane z kierunkami i zasadami kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych
w rozdziale 8 i 9; (pkt 3-6 pominięto – uwaga Sądu). Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub
w odrębnych przepisach.
Ustawodawca wskazał zatem w jaki sposób należy gospodarować nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Podkreślić już w tym miejscu należy, że bezumowne korzystanie z tych nieruchomości stoi w sprzeczności z ww. zasadami gospodarowania tym mieniem. Co do zasady dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP.
Wyjaśnić również trzeba, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku.
Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., KOWR, jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. KOWR nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu należącego do Skarbu Państwa. Przy czym tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Rolnik musi zatem legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd (por. wyrok NSA z 4 lipca 2023 r. sygn. akt
I GSK 1253/19). W konsekwencji organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni obowiązującego w porządku prawnym przepisu art. 22 ustawy o Planie Strategicznym
i nie miały podstaw do odmowy jego stosowania w niniejszej sprawie.
Skład orzekający nie podziela tym samym stanowiska WSA we Wrocławiu prezentowanego w wyrokach w sprawach III SA/Wr: 33/19, 95/19 i 340/19, na które powoływała się skarżąca. Co istotne, NSA uchylił powyższe orzeczenia i oddalił skargi (odpowiednio wyroki o sygn. akt I GSK 1253/19, I GSK 1585/19, I GSK 274/20). Uzasadnienia zaprezentowana w ww. wyrokach NSA w zakresie oceny zgodności wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład ZWSRP oparte było o zaprezentowane powyżej argumenty, uznające ten wymóg za proporcjonalny
i nienaruszający zasady równości.
Skoro powyższe zasady nie zostały naruszone, za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (równości wobec prawa).
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa procesowego wskazać należy, że zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie
z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie ukształtowanym na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które z uwagi na tożsamość cytowanej regulacji znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, podnosi się, że ustawodawca uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej
w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku postępowań z wniosków o przyznanie płatności, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 lutego 2020 r., sygn. akt
I SA/Ol 790/19). Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych
w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu
o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1369/18).
Z powyższego wynika, że to stronę obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności, to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zatem organy [...] są obowiązane wyłącznie do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Powyższym obowiązkom organy obu instancji sprostały i trafnie ustaliły, że skarżąca,
w świetle posiadanych dowodów, nie legitymowała się tytułem prawnym do tej części
z gruntów zgłoszonych do płatności, które stanowiły własność Skarbu Państwa. Jedynym dowodem rozstrzygającym kwestię statusu i stanu prawnego spornych działek były dane z KOWR. Wynikało z nich, że Spółkę nie wiązał ze Skarbem Państwa żaden stosunek prawny dający jej prawo do użytkowania działek, które w zaskarżonej decyzji wyłączono z płatności.
Sąd nie dopatrzył się również zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane prawem,
w sposób prawidłowy i czytelny określa też podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Organ nie uchybił także pozostałym zarzutom dotyczącym naruszenia przepisów postępowania.
Ponadto Sąd zauważa, że w skardze podniesiono m.in. naruszenie przepisów prawa, które w niniejszej sprawie nie były podstawą orzekania (wydanych decyzji),
tj. art. 18 ust. 4 oraz art. 24 ustawy o płatnościach oraz § 5 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności
dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020
(Dz. U. z 2015 r. poz. 364). Jeszcze raz podkreślić należy, że organy orzekając
w sprawie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na rok 2023 zobligowane były działać na postawie przepisów ustawy o Planie Strategicznym.
W tej mierze, jak wyżej wykazano, prawidłowo zastosowały i zinterpretowały art. 22 ww. ustawy.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 59 ust. 2 zd. 1 i 2, art. 60 zd. 1, art. 65 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116
z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, jak i art. 49 Karty Praw Podstawowych.
W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TSUE
z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się również przesłanki uzasadniające wystąpienie przez Sąd
z pytaniem prejudycjalnym do Trybunałowi Sprawiedliwości UE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku Spółki.
Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek Sądu
przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości UE pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem składu orzekającego, wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego – w zakresie mającym zastosowanie w niniejszej sprawie – nie występują.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości.