I SA/GO 225/24

I SA/Go 225/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Alina Rzepecka
Damian Bronowicki /przewodniczący/
Dariusz Skupień /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 876/25 - Wyrok NSA z 2025-10-09
I GSK 877/25 - Wyrok NSA z 2025-10-09
I SA/Go 226/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2025-03-20
I GZ 392/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-05
I GZ 397/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-05
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Damian Bronowicki Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Czajkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 rok oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwany: Dyrektor [...] ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwany: organ I instancji) z [...] 2024 r. ustalającą M.Ż. (dalej zwana: skarżącą, strona) kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w ww. wniosku wyniosła [...] ha, w tym [...] ha do płatności do powierzchni upraw lnu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie stwierdził błędów w zakresie kwalifikowalności powierzchni wydając w dniu [...] 2020 r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Wskazaną decyzją przyznano następujące środki finansowe:
- jednolita płatność obszarowa (JPO) w wysokości 22 032,27;
- płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność
za zazielenianie: zwana dalej: PZZ) w wysokości 14 786,90 zł;
- płatność dodatkową (redystrybucyjną) zwaną dalej RDST w wysokości 4 932,60 zł;
- płatność do powierzchni upraw lnu (zwaną dalej LN) w wysokości 22 078,93 zł;
- zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 770,07 zł. Środki finansowe z tytułu płatności LN wypłacone zostały w dniach
[...].11.2019 r. oraz [...].04.2020 r.
Dyrektor [...] ARiMR decyzją z [...] 2022 r. o nr [...], działając na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność ww. decyzji o nr [...] uznając, że przyznanie płatności LN do działki, na której znajduje się uprawa dwugatunkowa tj. len oleisty wraz z rzodkwią oleistą narusza przepisy art. 15 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1775, dalej zwana: ustawą OB). Decyzja z [...] 2022 r. o nr [...] została doręczona stronie w dniu 04.04.2022 r. i nie była przedmiotem zaskarżenia do organu wyższej instancji.
Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] 2022 r. o nr [...] odmówił skarżącej przyznania płatności LN oraz w tym zakresie nałożył kwotę potrąceń w wysokości 22 355,82 zł a także przyznał, po zastosowaniu współczynnika korygującego:
- płatność JPO w wysokości 22 055,17 zł;
- płatność PZZ w wysokości 14 802,27 zł;
- płatność RDST w wysokości 4 937,73 zł.
Ponadto mocą ww. decyzji przyznano zwrot dyscypliny finansowej w wysokości
461,95 zł.
W odwołaniu, strona zakwestionował ww. decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności LN oraz nałożenia w tym zakresie kary administracyjnej. W następstwie rozpoznania odwołania, Dyrektor [...] ARiMR decyzją nr [...] z [...] 2023 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Strona wniosła skargę na ww. decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z 14.12.2023 r. sygn. akt I SA/Go 280/23, uchylił decyzję organu odwoławczego o nr [...]. Organ wywiódł skargę kasacyjną od tego wyroku do NSA. W tym stanie rzeczy, organ I instancji w dniu [...] 2023 r. wszczął postępowanie administracyjne wobec skarżącej w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powodem wszczęcia postępowania był fakt, że wnioskodawczyni wypłacano płatność LN w kwocie 22 078,93 zł na mocy wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji nr [...] z dnia [...] 2020 r. Natomiast z decyzji organu I instancji z dnia [...] 2022 r. wynika, że odmówiono wnioskodawczyni przyznania płatności LN. Tym samym organ I instancji uznał, iż kwota płatności LN w wysokości 22 078,93 zł [różnica pomiędzy kwotą wypłaconą w oparciu o decyzję wyeliminowaną z obrotu prawnego (z dnia [...] 2020 r. nr [...]), a kwotą wynikającą z decyzji z dnia [...] 2022 r. nr [... ]] wypłacona skarżącej jest kwotą pobraną w nadmiernej wysokości, a wypłacone środki finansowe strona powinna zwrócić. W konsekwencji, decyzją z [... ] 2024 r. nr [... ] organ I instancji ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w ww. wysokości.
W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sygn. akt I SA/Go 280/23, którym uchylono w całości decyzję o nr [...] z [...]
2023 r.
Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z [...] 2023 r. (winno być [...] 2024 r.), utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma fakt, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego z [...] 2020 r. o nr [...] sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na stwierdzenie jej nieważności. Natomiast po ponownej weryfikacji wniosku, w dniu [...] 2022 r. wydano stronie decyzję o nr [...] w sprawie przyznania płatności na rok 2019, w której odmówiono przyznania płatności LN na rok 2019. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja ta jest ostateczna i w żadnym przypadku (tzn. ani przez organ odwoławczy ani sąd administracyjny) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym podzielił stanowisko organu I instancji, że część wypłaconych środków finansowych z tytułu płatności na rok 2019 (konkretnie płatność LN) została pobrana przez skarżącą nienależnie, a zatem konieczne było rozstrzygnięcie o ustaleniu jej zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maj 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199; dalej: ustawa o Agencji). Następnie podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności za rok 2019 jest zupełnie odrębnym postępowaniem od tego, w ramach którego przyznano płatności w kwocie mniejszej niż pierwotnie wypłacona.
Nie podzielił poglądu, że pominięto związanie wynikające z art. 153 P.p.s.a., gdyż Sąd wyrokiem w sprawie I SA/Go 280/23 nie uchylił ostatecznej decyzji organu
I instancji z [...] 2022 r., a ponadto organ skorzystał z prawa wniesienia środka zaskarżenia do NSA, a oczekiwanie na rozstrzygnięcie organów nadrzędnych
– w tym sądowych – narażałoby organy niższego szczebla na konsekwencje prawne i finansowe będące następstwem potencjalnych zaniechań.
W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
a/ naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zakresie, w jakim powołany przepis stanowi
o związaniu organu wyrokiem tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt: I SA/Go 280/23, którym uchylono w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2023 r. nr [...] w sprawie przyznania w zmniejszonej wysokości płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019;
b/ naruszenia art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199; dalej: ustawa o Agencji) poprzez uznanie, że część środków finansowych z tytułu płatności do powierzchni upraw lnu (dalej: płatność LN) na rok 2019 została pobrana przez Skarżącą w nadmiernej wysokości i w konsekwencji konieczność ustalenia zwrotu płatności pobranych przez Skarżącą na rok 2019 na mocy decyzji nr [...] wyeliminowanej z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów
administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy kwota płatności, wypłacona na podstawie decyzji, której nieważność została stwierdzona po wypłacie środków, jest kwotą pobraną nienależnie, w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w sytuacji gdy nie zostało jeszcze zakończone postępowanie zainicjowane wnioskiem o przyznanie tej płatności. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej. Należy jednak zauważyć, że organy obu instancji, udzieliły takiej samej odpowiedzi posługując się częściowo nieprawidłową argumentacją. Pełnomocnik strony skarżącej słusznie zwrócił uwagę na wadliwy fragment zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] 2022 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznająca m.in. płatność LN na rok 2019 [w kwocie mniejszej niż przyznana i wypłacona na mocy pierwotnej decyzji z dnia [...] 2020 r. nr [...] (względem której stwierdzono nieważność)] jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Organ pominął bowiem to, że w myśl art. 16 § 1 K.p.a. decyzjami ostatecznymi, są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć również decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 16.). Tymczasem od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...]
2022 r. strona skarżąca złożyła odwołanie i z uwagi na uchylenie decyzji organu odwoławczego przez tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z 14.12.2023 r.
sygn. akt I SA/Go 280/23, nie zostało ono rozpoznane do dnia wydania niniejszego wyroku. Nie można zatem uznać, że w sprawie wydano ostateczną decyzję rozpoznającą wniosek skarżącej o przyznanie płatności. Opisany błąd organu pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy
o Agencji, w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2023 r. do 15 marca 2025 r., środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub
w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub
w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków występuje m.in. wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, (np. wyroki NSA z: 20.06.2017 r. sygn. akt II GSK 3745/15, 27.09.2017 r. sygn. akt II GSK 1302/17, z 17.11.2017 sygn. akt II GSK 308/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przypomnieć należy, że co do zasady pomoc udzielana na podstawie ustawy OB jest wypłacana po jej przyznaniu. Jak stanowi art. 24 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie oraz przejściowe wsparcie krajowe są przyznawane w drodze decyzji. Mając na uwadze powyższe, w niniejszej sprawie jedyną podstawą wypłaty pomocy w postaci płatności była decyzja administracyjna o przyznaniu płatności, tj. decyzja z dnia [...] 2020 r. nr [...]. Decyzja ta została jednak prawomocnie, z mocą wsteczną, wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decyzją nr [...].
Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym nie ma decyzji, która stanowiła podstawę do wypłaty skarżącej w dniach [...].11.2019 r. oraz [...].04.2020 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym środki te należy uznać za pobrane pomimo tego, że płatność nie została przyznana. W ocenie Sądu środki te należy uznać za pobrane nienależnie w wyniku naruszenia prawa, polegającego na ich wypłacie, pomimo nieprzyznania płatności. Dla konieczności uznania płatności za pobraną nienależnie, bez znaczenia pozostaje kwestia tego czy wypłata nastąpiła w sytuacji gdy: strona w ogóle nie wystąpiła o przyznanie płatności, decyzja przyznająca płatność została wyeliminowana z obrotu prawnego, czy też wniosek o przyznanie płatności nie został jeszcze ostatecznie rozpoznany. Istotne jest to, że środki te były nienależne z uwagi na brak podstawy prawnej. Ma zatem do nich zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w brzmieniu istotnym w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że w ostatniej z wyżej wymienionych sytuacji organ może wydać decyzję w przedmiocie zwrotu środków, przed zakończeniem postępowania w
przedmiocie przyznania płatności. Przyszłe i niepewne zdarzenie w postaci wydania
ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności, nie uzasadnia możliwości dysponowania
przez bliżej nieokreślony czas nienależnymi albo jeszcze nienależnymi środkami publicznymi, tym bardziej, że możliwość dochodzenia ich zwrotu ograniczona jest terminem przedawnienia. Dopiero po wydaniu decyzji przyznającej płatność, akt ten będzie podstawą do jej wypłaty, sprecyzowanej co do rodzaju i wysokości. Z uwagi na powyższe za niezasadne należy uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o ARiMR. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania
wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W wyroku z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Go 280/23 tut. Sąd odniósł się do kwestii zasadności odmowy przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego tj. tego czy zgromadzone w sprawie dowody są wystarczającego do uznania, że jest ona nienależna. Orzeczenie to nie dotyczyło jednak tego, czy płatność wypłacona na podstawie decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego jest płatnością pobraną nienależnie. Tym samym wyrażona we wspomnianym wyroku ocena prawna nie wiązała organów w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.