I SA/Go 198/13

I SA/Go 198/13 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2013-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Barbara Rennert /sprawozdawca/
Krystyna Skowrońska-Pastuszko /przewodniczący/
Stefan Kowalczyk
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Podatki inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1, art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 94 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2010 nr 95 poz 613
art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 19 pkt 2
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska- Pastuszko Sędziowie Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Kołodziej-Kobierowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XIV/109/2011 w przedmiocie opłaty miejscowej stwierdza nieważność § 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 18 lipca 2012 r. Prokurator Okręgowy wniósł skargę na § 3 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2011 r. nr XIV/109/2011 w sprawie opłaty miejscowej.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny:
W dniu [...] listopada 2011 r. Rada Miejska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 19 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, podjęła uchwałę nr XIV/109/2011 w sprawie opłaty miejscowej.
W § 1 uchwały określono stawkę opłaty miejscowej pobieranej od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach: [...], w wysokości: 2,08 zł za każdy dzień pobytu. W § 2 zarządzono, pobór ww. opłaty miejscowej w drodze inkasa.
W § 3 wskazano, że inkasentami opłaty ,o której mowa w § 1 ustala się kierowników ośrodków wypoczynkowych (pkt 1), kierowników pól campingowych i namiotowych (pkt 2), sołtysów wsi [...], wymieniając osoby te z imienia i nazwiska (pkt 3).
Zgodnie z § 7, uchwała miał wejść w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, a obowiązywać od dnia 1 stycznia 2012 r.
Z informacji zawartej w skardze wynika, że ww. uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. nr 129, poz. 2429.
W złożonej skardze, Prokurator Okręgowy zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa – art. 6 ust. 12 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ustalenie w § 3 pkt 1 i 2 tej uchwały, że poboru opłaty miejscowej od osób fizycznych w drodze inkasa dokonują kierownicy ośrodków wypoczynkowych oraz kierownicy pól campingowych i namiotowych, podczas gdy treść powołanych wyżej ustaw podatkowych wskazuje na konieczność zindywidualizowania inkasentów bezpośrednio w uchwale, to jest wyznaczenie/określenie z imienia i nazwiska osoby fizycznej lub nazwy – w odniesieniu do osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, aby nie budziło wątpliwości na kogo obowiązek ten został nałożony. Jednocześnie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Uzasadniając skargę, Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego zawierającym normy o charakterze ogólnym. Powołując się m. in. na przepis art. 6 ust. 12 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zaznaczył że zwroty "określać inkasentów" i "wyznaczać inkasentów" zawierają obowiązek precyzyjnego podania danych podmiotu mającego wykonać obowiązki inkasenta. Wskazanie inkasenta powinno polegać na wyznaczeniu/określeniu osoby fizyczne z imienia i nazwiska, a w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej – na podaniu nazwy. Powyższe terminy obligują radę gminy do zindywidualizowania inkasentów w uchwale, aby nie budziło wątpliwości na kogo ten obowiązek został nałożony, a także aby podatnik wiedział kto jest uprawniony do pobrania od niego podatku.
Zdaniem Prokuratora, bardzo istotną kwestią jest także wyraźne wskazanie w uchwale obszaru działania inkasenta, aby nie było wątpliwości, że inkasent dla obszaru jego sołectwa nie ma prawa poboru opłat na terenie innego sołectwa.
Prokurator zaznaczył, że przedstawione stanowisko jest zgodne z najnowszą linią orzecznictwa ,zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2008 r. II FSK 1526/06, natomiast zaskarżona uchwała wskazanych wyżej wymogów nie spełnia.
W dniu [...] października 2012 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXVII/201/2012 w sprawie opłaty miejscowej. W uchwale tej określono nową stawkę opłaty miejscowej pobieraną w drodze inkasa wskazując, że inkasentami określa się sołtysów wsi [...], wymieniając ich z imienia i nazwiska.
W § 6 tej uchwały stwierdzono, że traci moc uchwała Nr XIV/109/2011 Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie opłaty miejscowej.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej, oceniając że naruszenie przepisów prawa materialnego nie miało charakteru rażącego, co może być jedynie podstawą do uchylenia aktu w części kwestionowanej. Rada stwierdziła, że w toku stosowania przedmiotowego przepisu nie było żadnych problemów, bowiem tylko konkretne osoby zajmowały wskazane stanowiska, a nadto, że nie ma konieczności uchylania zaskarżonej uchwały, bowiem już w dniu [...] października 2012 r. uchwała ta została uchylona na mocy postanowień uchwały nr XXVII/201/2012 w sprawie opłaty miejscowej.
Jednocześnie, przekazując 10 kwietnia 2013 r. skargę Prokuratora do tut. Sądu, Rada Miejska wyjaśniła, że skarga nie została bezzwłocznie przekazana do Sądu ze względu na wątpliwości, co do zasadności jej przekazania po podjęciu poprawnej uchwały z dnia [...] października 2012 r.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd bada zgodność z prawem obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji.
Nadto, zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy te sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone ustawą. Środki te określone zostały przez przepisy art. 145 do art. 150 cyt. wyżej ustawy.
Natomiast, § 2 pkt 5 ww. przepisu wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Z kolei zgodnie z treścią art.147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 42, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Należy zgodzić się z Prokuratorem, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała bez wątpienia jest aktem prawa miejscowego. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 26 października 2001 r. sygn. akt SA/Rz 16/22/01, zgodnie z którym uchwała w sprawie zarządzenia poboru podatków w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Nie można przyjąć, że jest ona adresowana wyłącznie do osób wyznaczonych na inkasentów. Mieszkańcy gminy mają prawo wiedzieć, kto jest upoważniony do pobierania podatków, i w istocie uchwała do tych wszystkich mieszkańców jest skierowana; nie jest ona aktem administracyjnym skierowanym do indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretniej sprawie, lecz aktem normatywnym, skierowanym do nieokreślonego z góry kręgu osób, bez względu na to, jakiej faktycznie liczby tych osób będzie dotyczyła. W takiej sytuacji sąd, uwzględniając skargę, władny jest stwierdzić jej nieważność niezależnie od tego jaki okres upłynął od jej podjęcia.
Zgodnie z regulacją art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach.
Art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. nr 95, poz. 613 ze zm.) stanowi, że opłata miejscowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach. Z kolei, zgodnie z treścią art. 19 pkt 2 tej ustawy, rada gminy w drodze uchwały może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso.
W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Pomimo tego, że skarżący, jako podstawę naruszenia prawa, powołał art. 6 ust. 12 zamiast art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji, zarzut ten należało uznać za zasadny. Powołany przez Prokuratora przepis art. 6 ust. 12 zawiera analogiczne unormowanie co art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, tyle tylko, że dotyczące podatku od nieruchomości a nie opłaty miejscowej. Nadto podkreślić należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zdaniem Sądu, sposób unormowania instytucji inkasa w powołanym wyżej przepisie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wymaga by określenie inkasentów nastąpiło wyłącznie przez wskazanie konkretnej osoby fizycznej z imienia i nazwiska czy też konkretnego podmiotu. Wskazuje na to zwarty w nim termin "określić inkasentów". Definicja słownikowa tego pojęcia oznacza – nadać nazwę, określić charakterystyczne cechy. Co prawda posłużenie się definicją słownikową ww. terminu nie przesądza ostatecznie o sposobie indywidualizacji jakiegoś podmiotu. Może ona bowiem nastąpić przez podanie danych personalnych, a więc w sposób konkretny, bądź też przez wyliczenie cech (atrybutów) osoby fizycznej, prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, czyli techniką tworzenia norm generalnych.
Pamiętać jednak należy, że powierzenie komuś stanowiska (funkcji) inkasenta musi poprzedzać zgoda danego podmiotu na przyjęcie łączących się z tym obowiązków. Jest rzeczą oczywistą, że musi ona zostać wyrażona przed określeniem (wyznaczeniem) inkasenta, a nie dopiero na etapie zawarcia ze wskazaną osobą stosownej umowy. Źródłem nawiązywanego stosunku prawnego jest w tym wypadku uchwała organu stanowiącego gminy, a nie będąca jej następstwem, mająca czysto "techniczny" charakter umowa z określoną - wyznaczoną na inkasenta osobą. Płynie z tego wniosek, że określenie czy też wyznaczenie inkasenta może dotyczyć jedynie wskazanej w sposób konkretny osoby (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1526/06).
W ocenie Sądu, blankietowe określenie w § 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, że inkasentami opłaty miejscowej ustala się kierowników ośrodków wypoczynkowych oraz kierowników pól campingowych i namiotowych, stworzyło podstawę do obejścia obowiązującej regulacji ustawowej bowiem w razie zmiany na stanowisku danego kierownika, obowiązki inkasenta przechodziłyby automatycznie na osobę przejmującą jego funkcje, co niewątpliwie naruszałoby zasadę uprzedniego uzyskania jej zgody.
Wbrew twierdzeniom organu, bez znaczenia dla zapadłego rozstrzygnięcia pozostaje również okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona na mocy postanowień uchwały Rady Miejskiej z [...] października 2012 r. nr XXVII/201/2012 w sprawie opłaty miejscowej. Podkreślić należy, że odmienne skutki prawne wywiera uchylenie lub zmiana uchwały, a odmienne stwierdzenie jej nieważności.
Podjęcie w dniu [...] listopada 2012 r. uchwały nr XXVII/201/1012, zawierającej w § 3 klauzulę derogacyjną o utracie mocy poprzedniej uchwały w tym samym przedmiocie z dnia [...] listopada 2011 r. nie oznacza, że "nie ma konieczności uchylania" zaskarżonej uchwały. Swoje skutki prawne, w tym dotyczące ustalenia w § 3 pkt 1 i 2 inkasentami opłaty kierowników ośrodków wypoczynkowych i kierowników pól campingowych i namiotowych, zaskarżona uchwała wywoływała przez cały rok podatkowy 2012. Istotne bowiem jest to, że skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to tym samym uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia).
W tej sytuacji, bez względu na to, że zaskarżona uchwała w chwili przekazania przez Radę Miejską skargi na nią do tut. Sądu już nie obowiązywała, konieczne było stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, bowiem wyeliminowane jej z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia podjęcia może mieć znaczenie dla praw lub obowiązków adresatów jej norm, jak i organu.
Wobec powyższego stwierdzić należało, że uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2011 r. nr XIV/109/2011 w § 3 pkt 1 i 2, nie czyniła zadość wskazanym wyżej przepisom prawa. Za w pełni zasadny należy zatem uznać wniosek Prokuratora Okręgowego o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.
Zważywszy powyższe i Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.