I SA/Go 173/23

I SA/Go 173/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-02-29
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Dariusz Skupień /przewodniczący/
Damian Bronowicki /sprawozdawca/
Jacek Niedzielski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w całości.
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art.35 ust. 1, 2, 3, 5
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Damian Bronowicki (spr.) Sędzia WSA Jacek Niedzielski Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi kasacyjnej L. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Go 173/23 w sprawie ze skargi L. z siedzibą w [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. Uchyla zaskarżony wyrok w całości. 2. Oddala skargę w całości. 3. Zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
L. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Skarżący", "Stowarzyszenie", "Beneficjent") wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z 16 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Go 173/23 oddalającego skargę Stowarzyszenia na na decyzję Zarządu Województwa [...] (dalej jako: "Organ", "ZW[...]", "IZ") z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o zwrocie dofinansowania.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy.
Stowarzyszenie zawarło z Zarządem Województwa [...] pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej w dniu [...] września 2018 r. umowę o dofinansowanie nr [...] na realizację projektu pn. "Ośrodek Wsparcia Ekonomii Społecznej".
Izba Administracji Skarbowej w [...] przeprowadziła audyt dotyczący ww. projektu, którego wynik przekazała Organowi pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. W dniu [...] sierpnia 2022 r. ZW[...] skierowała do Beneficjenta pismo dotyczące podsumowania ustaleń dokonanych przez Instytucję Audytową, na które Beneficjent odpowiedział pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Pismem z dnia [...] września 2022 r. Instytucja Zarządzająca przedstawiła Instytucji Audytowej stanowisko Beneficjenta oraz poinformowała, że nie wnosi uwag do ustaleń.
W ramach projektu Spółdzielnia S. w [...] otrzymała od beneficjenta dofinansowanie oraz wsparcie pomostowe na tworzenie i utrzymanie nowych miejsc pracy w Spółdzielni.
Instytucja Audytowa ustaliła, iż A.K., M.W. oraz B.J. byli zatrudnieni w ww. Spółdzielni i na dzień rekrutacji do projektu, byli osobami pracującymi i nie spełniali regulaminowych wymogów, w związku z powyższym za niekwalifikowalną uznano kwotę 6.000,00 zł.
Ponadto Instytucja Audytowa ustaliła, iż Spółdzielnia przedstawiła do rozliczenia wsparcia pomostowego za czerwiec 2021 r., wynagrodzenie Ł.L., które sfinansowane było również z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, co stanowiło naruszenie pkt. 6.7 "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020", który za niedozwolone uznaje podwójne finansowanie wydatków w projektach. W związku z powyższym za niekwalifikowalną uznano kwotę 1.200,00 zł. Łączna kwota nieprawidłowości wynosiła 7.920,00 zł (7.200,00 zł kosztów bezpośrednich i 720 zł kosztów pośrednich).
Pismem z dnia [...] września 2022 r. IZ wysłała Beneficjentowi wezwanie do zwrotu kwoty uznanej za wydatek niekwalifikowalny w ww. wysokości plus należne odsetki ustawowe w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków na rachunek bankowy Beneficjenta tj. od dnia [...] maja 2021 r. do dnia zwrotu środków na rachunek wskazany przez instytucję przekazującą te środki.
Beneficjent w dniu [...] sierpnia 2022 r. oraz [...] października 2022 r. dokonał zwrotu środków dotyczących podwójnego finansowania wynagrodzenia Ł.L. w wysokości 1.320,00 zł (w tym koszty bezpośrednie w wysokości 1.200,00 zł i 120,00 zł kosztów pośrednich) wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych w wysokości 193,83 zł.
W związku z brakiem dokonania całości wymaganego zwrotu IZ wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne dla projektu, o czym zawiadomiono Stronę pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, Strona pismem z dnia [...] lutego 2023 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie oraz wniosła o zawiadomienie i przeprowadzenie toczącego się postępowania z udziałem A.K., M.W oraz B.J. na okoliczność umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w stosunku do Beneficjenta.
Organ w celu ustalenia stanu faktycznego w dniu [...] marca 2023 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS") o udostępnienie informacji zgromadzonych na kontach ubezpieczonych osób. W odpowiedzi ZUS powiadomił Organ pismem z dnia [...] marca 2023 r., iż nie może udzielić takiej informacji. W związku z powyższym IZ wystąpiła do Izby Administracji Skarbowej o wydanie kopii informacji z ZUS dotyczących trzech osób zatrudnionych w Spółdzielni. Izba Administracji Skarbowej w dniu [...] marca 2023 r. przekazała pozyskane w trakcie audytu informacje z ZUS z których wynikało, iż osoby: A.K., M.W. oraz B.J. były na dzień [...] grudnia 2020 r. tj. na dzień złożenia oświadczenia (Z-25) osobami zgłoszonymi przez pracodawców do ubezpieczenia społecznego.
Organ w dniu [...] marca 2023 r. wystąpił do pracodawców z pismem o udzielenie informacji czy M.W. i B.J. były zatrudnione w firmie, w jakim okresie, na jakiej umowie oraz z jakim wynagrodzeniem. Ponadto wystąpiono do Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) w [...]o udzielenie informacji na jakiej podstawie A.K. w okresie od [...] października 2020 r do [...] maja 2021 r. podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu. Pismem z dnia [...] kwietnia OPS udzielił informacji, iż A.K. podlegał we wskazany okresie ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu umowy zlecenia. S.B. sp. z o.o. jako pracodawca wydała zaświadczenie, iż M.W. była zatrudniona w ramach umowy zlecenia od dnia [...] listopada 2021 r. do [...] czerwca 2023 r. O. Spółka komandytowa poinformowała, iż dwie osoby tj. B.J. i M.W. wykonywały odpowiednio jednodniowe i dwudniowe zlecenia bez wynagrodzenia, w formie czynności przygotowujących do samodzielnego wykonywania pracy na rynku. W załączeniu przekazano potwierdzenia ZUS, z których wynikało, iż B.J. była zgłoszona do ubezpieczenia z tytułu wykonywania umowy agencyjnej, zlecenia lub o świadczenie usług w okresie od [...]-[...] listopada 2022 r. natomiast M.W. była zgłoszona do ubezpieczenia z tytułu wykonywania umowy agencyjnej, zlecenia lub o świadczenie usług tylko w dniu [...] listopada 2022 r.
Z kolei w odpowiedzi na pismo Strony z dnia [...] lutego 2023 r. Organ wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., w którym odmówił zawiadomienia i przeprowadzenia postępowania z udziałem osób wskazanych przez Stronę. Podkreślił, że na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, obowiązek zwrotu środków spoczywa na Beneficjencie, a nie na ostatecznych odbiorcach wsparcia. Ponadto ZW[...] wskazał, że Beneficjent odpowiada za właściwą i zgodną z przepisami prawa realizację projektu, jest on podmiotem, któremu Instytucja Zarządzająca przyznaje i wypłaca dofinansowanie, w konsekwencji należyte rozliczenie tych środków pozostaje w zakresie obowiązków Beneficjenta. Natomiast w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących wykorzystania dofinansowania to Beneficjent zobowiązany jest do jego zwrotu w całości lub części. Podkreślił też, że w umowie o udzielenie bezzwrotnego wsparcia finansowego istnieją zapisy umożliwiające dochodzenie przez Beneficjenta od ostatecznego odbiorcy zwrotu nienależnie poniesionych kosztów.
Decyzją z dnia [...] maja 2023 r. ZW[...] orzekł o zwrocie przez Beneficjenta kwoty uznanej za wydatek niekwalifikowalny w wysokości 2.200,00 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta tj. od dnia [...] maja 2021 r. do dnia zwrotu środków na rachunek bankowy Zarządu Województwa [...].
Uzasadniając swoje stanowisko ZW[...] wskazał, że ustalenia Instytucji Audytowej są częściowo nieprawidłowe. Przedstawione przez pracodawców oświadczenia, zaświadczenie oraz potwierdzenia z ZUS wskazywały, iż B.J. i M.W. w czasie przystąpienia do projektu i podczas składania oświadczeń w dniu [...] grudnia 2020. r. były osobami bezrobotnymi niezarejestrowanymi w ewidencji urzędów pracy, zatem ich status na rynku pracy umożliwiał im uczestniczenie w projekcie.
Natomiast zgodnie z przedstawioną przez OPS informacją A.K. podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu tytułem umowy zlecenia w okresie od [...] października 2020 r do [...] maja 2021 r. W ocenie Organu oznacza to, iż złożone w dniu [...] grudnia 2020 r. oświadczenie (załącznik Z-25) oraz wypełniony formularz rekrutacyjny dla osób indywidualnych z dnia [...] grudnia 2020 r. zawierają nieprawdziwe dane dotyczące sytuacji na rynku pracy - osoba bezrobotna niezarejestrowana w ewidencji urzędów pracy. Organ podkreślił, iż już na etapie rekrutacji każdy potencjalny kandydat do projektu powinien spełniać formalne warunki uczestnictwa w projekcie.
Zatem tylko A.K. był osobą zatrudnioną na umowę zlecenie w związku z czym Organ uznał kwotę 2.200,00 zł jako niekwalifikowalną z tytułu niekwalifikowalności uczestnika projektu.
Organ podkreślił, iż nie ma on obowiązku wykazywać, iż wskazane osoby należały do kategorii osób ubogich pracujących. ZW[...] zaznaczył, że zgodnie z formularzami rekrutacyjnymi dla osób indywidualnych ich status na rynku pracy w chwili przystąpienia do projektu oznaczono jako osoby bezrobotnej niezarejestrowanej w urzędzie pracy. Status bezrobotnego może uzyskać każda pełnoletnia osoba, która aktualnie nie podejmuje się wykonywania pracy zarobkowej. Wchodzą w to wszystkiego rodzaju umowy – o pracę, o dzieło i zlecenia. A.K. oświadczył w dniu [...] grudnia 2020 r., iż jest osobą bezrobotną co w ocenie ZW[...] nie pozwalało na uznanie go za osobę ubogo pracującą. Na tej podstawie Organ uznał, że na dzień zakwalifikowania ww. osób jako uczestników projektu tylko jedna nie spełniała kryteriów formalnych umożliwiających udział w nim. Powyższe skutkowało ograniczeniem dostępu do projektu innym potencjalnym uczestnikom projektu, którzy już na etapie rekrutacji spełnialiby wszystkie wymagane procedurami kryteria określone w regulaminie konkursu w Wytycznych.
Odnosząc się do treści pisma z dnia [...] lutego 2023 r., w którym Strona wskazała, że zidentyfikowane nieprawidłowości mają charakter systemowy, Organ podkreślił, że obowiązek zwrotu przez Beneficjenta kwoty 2.200,00 zł wynika z uchybień wynikających z obowiązujących go dokumentów takich jak: wniosek o dofinansowanie projektu, umowa o dofinansowanie projektu, umowy wsparcia, Regulamin naboru, Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Mając powyższe na względzie ZW[...] nie podzielił stanowiska Strony, iż w toku niniejszego postępowania wystąpiła nieprawidłowość systemowa. Wszelkie uchybienia były wynikiem konkretnych, zindywidualizowanych działań Beneficjenta wskazanych w decyzji.
Korzystając z uprawnienia wskazanego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: P.p.s.a.) Stowarzyszenie złożyło skargę do tut. Sądu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) naruszenie art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.2022 r. poz. 1694), dalej jako: "u.f.p." poprzez niedostateczne i nieprecyzyjne wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się Organ przy załatwianiu niniejszej sprawy, w tym zaniechanie wyjaśnienia, czy A.K. należał do kategorii osób ubogich pracujących:
2) naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez niepodjęcie przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie tego, czy A.K. należał do kategorii osób ubogich pracujących;
3) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez Organ postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wydanie decyzji orzekającej zwrot przez Skarżącą dofinansowania bez udziału A.K., M.W. i B.J. w sytuacji, w której z podsumowania ustaleń Instytucji Audytowej z dnia [...] sierpnia 2022 r. wynikało, że osoby te pobrały środki nienależnie w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt. 3 u.f.p.;
4) naruszenie art. 80 k.p.a w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i niesłuszne uznanie, że Skarżąca wykorzystała środki niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p., w sytuacji, w której Skarżąca nie naruszyła jakichkolwiek procedur, a nadto poprzez dowolne przyjęcie założenia, że A.K. nie należał do kategorii osób ubogich pracujących;
5) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naruszenia, którego z przepisów składających się na procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. miała dopuścić się Skarżąca;
6) naruszenie art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.), dalej jako: "O.p." w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., poprzez orzeczenie przez Organ, że kwota dofinansowania winna zostać zwrócona wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu, podczas gdy za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia skarżącej zaskarżonej decyzji odsetki nie mogą być naliczane, gdyż decyzja ta nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Ponadto Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że Skarżąca wykorzystała środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;
2) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 9, art. 10 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt. 1 i ust. 7 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818) - zwanej dalej “ustawą wdrożeniową", poprzez błędne uznanie, że Instytucja Zarządzająca RPO-2020 nie jest uprawniona i zobowiązana do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania w stosunku do A.K., M.W. i B.J., tj., osób, które potencjalnie mogły pobrać środki nienależnie lub w nadmiernej wysokości, oraz że podpisując umowę o dofinansowanie Skarżąca przyjęła na siebie odpowiedzialność także za nieprawidłowości, których to nie ona się dopuściła;
3) naruszenie art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie 1303/2013) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej, poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wydanie decyzji orzekającej zwrot środków wskutek błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie wystąpiła nieprawidłowość indywidualna;
4) naruszenie art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 38 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 24 ust. 11 i art. 2 pkt 15 ustawy wdrożeniowej, poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wydanie decyzji orzekającej zwrot środków mimo, iż w niniejszej sprawie doszło do wystąpienia nieprawidłowości systemowej, a nie indywidualnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z 16 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że A.K., M.K. i B.J. nie są ani beneficjentami projektu ani też grantobiorcami. Beneficjentem projektu jest skarżące Stowarzyszenie. Natomiast grantobiorcą, któremu powierzono środki finansowe projektu, uznane w zaskarżonej decyzji jako niekwalifikowalne, jest Spółdzielnia S. w [...]. W ocenie Sądu, ww. osoby fizyczne nie maja statusu ostatecznego beneficjenta, nawet jeżeli ich wynagrodzenie zostało sfinansowane ze wsparcia pomostowego. Spółdzielnia S. w [...] otrzymała grant, który jest częścią dofinansowania, które do swojej dyspozycji otrzymał beneficjent. Jeżeli jednak środki z grantu wydatkowała na wypłatę wynagrodzenia ww. osób, to podstawą tej wypłaty była umowa o pracę zawarta pomiędzy grantobiorcą i pracownikiem, a nie umowa o dofinansowanie, umowa o udzielenie dotacji czy umowa o udzielenie wsparcia pomostowego. Zwrot wynagrodzenia otrzymanego przez ww. osoby fizyczne nie może być zatem dochodzony w trybie art. 207 u.f.p., a one same nie są stroną tego postępowania.
Sąd wskazał również, że to na beneficjenta projektu grantowego nałożono te obowiązki względem grantobiorców, które spoczywają na instytucji zarządzającej względem beneficjentów (art. 9 ust. 2 pkt 7) i 9) ustawy wdrożeniowej). Nie ma zatem podstaw do tego aby przyjąć, że to po stronie instytucji zarządzającej leży obowiązek kontroli grantobiorców i tym samym obejmowania ich postępowaniem w sprawie zwrotu środków.
W sprawie, zdaniem Sądu, nie miał zastosowania art. 10 ust. 1 pkt 1), ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy wdrożeniowej, bowiem skarżące Stowarzyszenie jest beneficjentem projektu grantowego, do którego mają zastosowanie przepisy art. 35 i 36 ustawy wdrożeniowej, a nie instytucją pośredniczącą.
Stowarzyszenie nie mogła oczekiwać od organu, aby ten wszczął postępowania, których stroną lub uczestnikiem byłby grantobiorca, a następnie wydał względem niego decyzję na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p.
Sąd przytoczył podstawy prawne realizacji programów operacyjnych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w tym przepisy ustawy wdrożeniowej i zawarte w niej regulacje projektów grantowych. Uznał, że jeżeli beneficjent projektu grantowego przyznałby dofinansowanie grantobiorcy, który nie kwalifikował się do udzielenia wsparcia na podstawie przyjętego przez siebie regulaminu, to bez wątpienia środki, które otrzymał beneficjent do realizacji projektu grantowego, zostały wykorzystane zarówno niezgodnie z przeznaczeniem jak i z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W wypadku kontroli wykorzystania środków przez beneficjenta ocenia się działanie beneficjenta a nie grantobiorców. Beneficjent wypłacając środki otrzymane w ramach umowy o dofinansowanie podmiotowi, który nie kwalifikuje się do wsparcia, wykorzystuje je niezgodnie z przeznaczeniem. Zauważyć należy, że celem projektu było m.in. przyznanie wsparcia przedsiębiorstwom społecznym (PS) tworzącym nowe miejsca pracy dla osób długotrwale bezrobotnych (Dział IV pkt 4.1. Wniosku o dofinansowanie doprecyzowany w § 1 ust. 3 pkt 1 lit. c) Regulaminu). W niniejszej sprawie wsparcie otrzymał grantobiorca, który utworzył miejsce pracy dla osoby (A.K.), którego sytuacja na rynku pracy nie została zweryfikowana.
Równocześnie, Sąd uznał, że takim działaniem beneficjent naruszył procedury, tj.: art. 36 ust. 1 pkt 3) ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym beneficjent projektu grantowego odpowiada w szczególności za dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru grantobiorców; - § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie, stosownie do którego beneficjent odpowiada za realizację projektu zgodnie z Wnioskiem, będącym integralną wg. jej § 36; pkt 4.1 wniosku o dofinansowanie, w którym wskazano, że beneficjent ma dokonać weryfikacji chętnych do udziału, sprawdzenia uprawnionych do uczestnictwa w tym przynależność do wymienionych grup objętych wsparciem (tj. osób wykluczonych i zagrożonych ubóstwem, lub wykluczonych społecznie, osób planujących założenie PES lub podjęcie pracy), a także przyjęcie kryterium premiującego dla osób długotrwale bezrobotnych; § 3 ust. 3 pkt 3 w zw. z pkt 1 Regulaminu stanowiących, że status osób, o których mowa w ust. 3 Regulaminu, jest weryfikowany w momencie złożenia wniosku o dotację; § 6 ust. 4 d) i e) Regulaminu stwierdzający, że Komisja Oceny Wniosków dokonuje oceny kompletności oraz poprawności wniosków wraz z wymaganymi załącznikami w trakcie oceny merytorycznej równocześnie z wnioskiem o udzielenia wsparcia pomostowego.
Sąd stwierdził również, że bez znaczenia dla powyższej oceny jest to, czy A.K. spełniał inne kryteria wskazane w Regulaminie. Naruszenie procedur w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na tym, że skarżące Stowarzyszenie miało obowiązek dokonać weryfikacji chętnych do udziału i przyznawać wsparcie podmiotom spełniającym kryteria wskazane we wniosku o dotację i wsparcie pomostowe. Tych obowiązków beneficjent nie dopełnił.
W ocenie Sądu stwierdzona nieprawidłowość nie mogła zostać uznana za nieprawidłowość systemową. Brak prawidłowej weryfikacji wniosków grantobiorców w niniejszej sprawie, jest bezpośrednią konsekwencją takich, a nie innych zapisów Regulaminu udzielania wsparcia oraz sposobu prowadzenia weryfikacji wniosków o przyznanie dotacji i wsparcia pomostowego. Zaznaczyć należy, że autorem Regulaminu jest beneficjent.
Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 54 § 1 pkt 7 O.p. Po przedstawieniu chronologię czynności podjętych w sprawie, ocenił że wymienione czynności były uzasadnione i niezbędne do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, bowiem ocena zgromadzonych dowodów przyczyniła się do zmniejszenia kwoty koniecznej do zwrotu. Równocześnie stwierdzić należy, że zajmowały odpowiednią ilość czasu i uzasadnione były zawiłością sprawy oraz koniecznością respektowania uprawnień strony postępowania. Terminy realizacji przez Stowarzyszenie swoich uprawnień procesowych oraz terminy udzielenia odpowiedzi przez ww. podmioty, wydłużyły postępowanie o 95 dni. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji dopiero w dniu [...] maja 2023 r. jest wynikiem opóźnienia, które powstało z przyczyn niezależnych od organu.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:
I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy, tj.i
1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieuchylenie wydanej w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych mimo, iż organ nie wyjaśnił przesłanek jakimi kierował się przy załatwianiu niniejszej sprawy, a w szczególności zaniechał wyjaśnienia, czy A.K. należał do kategorii osób ubogich pracujących;
2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1. art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieuchylenie wydanej w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej mimo, iż organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechał dokonania ustaleń w zakresie tego, czy A.K. należał do kategorii osób ubogich pracujących;
3/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuchylenie wydanej w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej mimo przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie bez udziału Spółdzielni S., lub bez udziału A.K., M.W. i B.J. w sytuacji, w której z Podsumowania ustaleń Instytucji Audytowej z dnia [...] sierpnia 2022 r. wynikało, że osoby te pobrały środki nienależnie w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt. 3) u.f.p.;
4/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieuchylenie wydanej w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej mimo, iż organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego i niesłuszne uznał, że skarżący kasacyjnie wykorzystał środki niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p., w sytuacji, w której skarżący kasacyjnie nie naruszył jakichkolwiek procedur, a nadto poprzez dowolne przyjęcie, że A.K. nie należał do kategorii osób ubogich pracujących;
5/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieuchylenie wydanej w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej mimo braku wyraźnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naruszenia, którego z przepisów składających się na procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. miał dopuścić się skarżący kasacyjnie;
II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności I Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie 1303/2013) w zw. zart. 2 pkt 14) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2) u.f.p. w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2) oraz w zw. z § 1 pkt 3 ppkt 2) Regulaminu udzielania bezzwrotnego wsparcia finansowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że dla możliwości stwierdzenia nieprawidłowości Indywidualnej w niniejszej sprawie nie miało znaczenia to czy A.K. spełniał warunki Regulaminu, lecz to, że nie dopełniono wszystkich obowiązków przy kwalifikacji go jako uczestnika Projektu - nawet jeśli nie spowodowało to szkody w budżecie UE;
2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. wzw. art. 207 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że ta sama okoliczność polegająca na zakwalifikowaniu do Projektu uczestnika, który miał nie spełniać warunków Regulaminu może świadczyć zarówno o wykorzystaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem jak i o wykorzystaniu środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;
3/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 207 ust. 1 pkt 1) u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zakwalifikowanie do Projektu uczestnika, który miał nie spełniać warunków Regulaminu świadczy o wykorzystaniu przez skarżącego kasacyjnie środków niezgodnie z przeznaczeniem;
4/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3) ustawy wdrożeniowej, § 4 ust. 1 Umowy o dofinansowanie, pkt. 4.1. wniosku o dofinansowanie Projektu, w zw. z § 3 ust. 3 pkt 3) w zw. z pkt 1 Regulaminu oraz § 6 ust. 4 d) I e) Regulaminu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zakwalifikowanie do Projektu uczestnika, który miał nie spełniać warunków Regulaminu świadczy w okolicznościach niniejszej sprawy (gdzie kwalifikacja ta odbywała się na podstawie oświadczeń uczestników) o wykorzystaniu przez skarżącego kasacyjnie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;
5/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3) u.f.p. poprzez błędne uznanie, że Instytucja Zarządzająca RPO-2020 nie jest uprawniona i zobowiązana do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania w stosunku do osób, które potencjalnie mogły pobrać środki nienależnie lub w nadmiernej wysokości (A.K., M.W. i B.J. lub Spółdzielni S., która otrzymała dotację na miejsca pracy dla ww. osób) oraz że podpisując umowę o dofinansowanie skarżący kasacyjnie przyjął na siebie odpowiedzialność także za nieprawidłowości, których to nie on się dopuścił;
6/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 3ó) rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2) u.f.p. w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2) i art. 2 pkt 14) ustawy wdrożeniowej, poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wydanie decyzji orzekającej zwrot środków wskutek błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie wystąpiła nieprawidłowość indywidualna;
7/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 38) rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 24 ust. 11 i art. 2 pkt 15) ustawy wdrożeniowej, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wystąpienia nieprawidłowości systemowej, lecz indywidualnej.
8/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 pkt 1), 2), 3), 4), 5) ustawy wdrożeniowe] i w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1), 3), 5) i 8) ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której przepisy te w ogóle nie znajdą zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem Projekt skarżącego kasacyjnie nie jest projektem grantowym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: P.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.
Usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd I instancji podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie. Pojęcie oczywistości mieści się w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia. Zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd I instancji w jej całokształcie. Sąd ten nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak wyższa instancja, mając wyłącznie kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek, na tym samym posiedzeniu, rozpoznania sprawy. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę", oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 P.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 P.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej.
Należy również zauważyć, że ponowne rozpoznanie sprawy, na skutek uchylenia zaskarżonego wyroku w trybie art. 179a P.p.s.a., nie musi oznaczać wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż początkowe. Pomimo uznania podstawy skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną, Sąd może bowiem dojść do wniosku, że oddalenie albo uwzględnienie skargi było zasadne, a jedynie użyta argumentacja lub jej brak uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku.
W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja miała miejsce, gdyż skarga kasacyjna miała usprawiedliwioną podstawę do jej wniesienia w postaci naruszenia art. 35 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 pkt 1), 2), 3), 4), 5) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1), 3), 5) i 8) ustawy wdrożeniowej poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd przyczyn zastosowania tych przepisów, tj. wskazania dlaczego Sąd uznał, że realizowany przez Stowarzyszenie projekt jest również projektem grantowym, w sytuacji gdy obie strony postępowania uznały go wyłącznie za projekt partnerski. Wadliwość uzasadnienia wyroku z [...] listopada 2023 r. polegała zatem na tym, że Sąd uniemożliwił stronom poznanie przyczyn takiej a nie innej kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Z tego powodu niezbędne stało się chylenie zaskarżonego wyroku i szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii, celem umożliwienia stronom prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w ramach programów operacyjnych mogą być realizowane projekty grantowe. Ustęp 2 tego artykułu zawiera definicję projektu grantowego, zgodnie z którą projektem grantowym jest projekt, którego beneficjent udziela grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu przez grantobiorców.
Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie projektu (punkt 3.2 Krótki opis projektu) "celem P [...] jest wzrost znaczenia ES w rozwoju społeczno-gospodarczym społeczności lokalnej w zakresie zatrudnienia, aktywizacji os. zagroż. ubóstwem i wykluczeniem społecznym oraz realizacji usług użyteczności publicznej. P przyczyni się do rozbud. i wzmocnienia utworzonej sieci podmiotów ekon. społ. Wsparciem zostanie objętych 667 osób, powstanie 200 nowych, trwałych miejsc pracy w nowo utworzonych i istniejących PS."
We wniosku wskazano również (punkt 3.3 Potrzeba realizacji projektu/problemy, na które odpowiedź stanowi cel główny projektu"), że "P zakłada tworzenie miejsc pracy i PS w kluczowych sferach rozwojowych wskazanych w działaniu I.4 KAPRES".
Jako główny cel projektu (punkt 3.4.2) określono "wzmocnienie sektora ES poprzez trwałą integrację społ. i zaw. osób zagrożonych wykl. społ. oraz poprawę jakości funkcjonowania PES [...]. Cel główny ma zostać osiągnięty poprzez realizację poniższych celów szczegółowych: - podniesienie kwalifikacji i wiedzy PES oraz os. fiz. z zakresu zakładania i prowadzenia PES - wzrost liczby PS oraz poz. ich funkcjonowania – zwięk. trwałości PES – wypracowanie narzędzi i metod, podniesienie wiedzy PES na temat zewnętrznych źródeł finansowania – promocja zatrudnienia w sektorze ES oraz usług i produktów PS. Cele zostaną osiągnięte poprzez realizację wszystkich typów wsparcia przewidzianych w ramach Dz. 7.6.1.: - świadczenie usług animacyjnych [...], inkubacyjnych [...], biznesowych, promocja sektora ES, [...] oraz podnoszenie kwalifikacji pracowników PES [...], - tworzenie miejsc pracy w sektorze PS poprzez: bezzwrotne dotacje na tworzenie miejsc pracy w PS, doradztwo w zak. pozyskiwania przez PES zew. źródeł fin, usługi wsparci o charakterze reintegracyjnym [...]".
Z kolei stosownie do § 2 ust. 1 opracowanego przez beneficjenta Regulaminu Udzielania Bezzwrotnego Wsparcia Finansowego – zwanego dalej "Regulaminem", określa on zasady udzielania przez Realizatora w ramach projektu dotacji dla osób, o których mowa w § 1 ust. 3 pkt 1
a) poprzez tworzenie nowych przedsiębiorstw społecznych,
b) tworzenie nowych miejsc pracy w istniejących przedsiębiorstwach społecznych,
c) tworzenie nowych miejsc pracy w PES, wyłącznie pod warunkiem przekształcenia tych podmiotów w przedsiębiorstwa społeczne
oraz usług towarzyszących przyznawaniu dotacji (wsparcie pomostowe finansowe i niefinansowe), polegających na:
a) podnoszeniu wiedzy i rozwijaniu umiejętności potrzebnych do założenia, prowadzenia i rozwijania przedsiębiorstwa społecznego, w szczególności związanych ze sferą ekonomiczną funkcjonowania przedsiębiorstwa społecznego; wsparcie to jest dostosowane do potrzeb założycieli przedsiębiorstwa i samego przedsiębiorstwa społecznego – obowiązkowo dla każdego PS
b) dostarczaniu i rozwijaniu kompetencji i kwalifikacji zawodowych potrzebnych do pracy w przedsiębiorstwie społecznym (adekwatnie do potrzeb i roli danej osoby w przedsiębiorstwie społecznym) – fakultatywnie dla poszczególnych przedsiębiorstw społecznych, w zależności od ich indywidualnych potrzeb;
c) pomocy w uzyskaniu stabilności funkcjonowania i przygotowaniu do w pełni samodzielnego funkcjonowania. Przedsiębiorstwom społecznym jest oferowane wsparcie pomostowe w formie finansowej lub w formie zindywidualizowanych usług, o których mowa w lit. a. Zakres i intensywność wsparcia pomostowego oraz okres jego świadczenia, a także jego wysokość, w przypadku wsparcia finansowego, są dostosowane do indywidualnych potrzeb przedsiębiorstwa społecznego – obowiązkowo dla każdego PS.
Zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 Regulaminu o udzielenie dotacji mogą ubiegać się następujący uczestnicy projektu:
a) Grupy inicjatywne, które w ramach projektu złożyły lub zamierzają złożyć wniosek o zarejestrowanie w Krajowym Rejestrze Sądowym podmiotu, który będzie spełniał cechy przedsiębiorstwa społecznego, i w ramach tego przedsiębiorstwa społecznego utworzą nowe miejsca pracy dla osób, o których mowa w § 1 ust. 3, z tym zastrzeżeniem, że umowa o wsparcie zostanie zawarta pomiędzy Realizatorem a nowo tworzonym przedsiębiorstwem społecznym (tworzenie nowych miejsc pracy w nowo utworzonych przedsiębiorstwach społecznych);
b) Istniejące przedsiębiorstwa społeczne, które w ramach projektu utworzą nowe miejsca pracy dla osób, o których mowa w § 1 ust. 3 (tworzenie nowych miejsc pracy w istniejących przedsiębiorstwach społecznych);
c) Istniejące podmioty ekonomii społecznej, które w ramach projektu utworzą nowe miejsca pracy dla osób, o których mowa w § 1 ust. 3, wyłączenie pod warunkiem przekształcenia tych podmiotów w przedsiębiorstwa społeczne, z tym zastrzeżeniem, że co do zasady przekształcenie w przedsiębiorstwo społeczne nastąpi przed dniem zawarcia umowy o udzielenie dotacji. Na pisemny uzasadniony wniosek PES Realizator może wydłużyć ten termin, jednak nie później niż do zakończenia wsparcia pomostowego w formie finansowej (tworzenie nowych miejsc pracy w podmiotach ekonomii społecznej przekształcanych w przedsiębiorstwa społeczne).
W ocenie Sądu, z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że beneficjent, tj. skarżące Stowarzyszenie, udzielał bezzwrotnego wsparcia finansowego w formie dotacji i wsparcia pomostowego (grantów) na realizację zadań w postaci "tworzenia miejsc pracy w sektorze PS", służących osiągnięciu jednego z celów głównych projektu tj. "wzmocnienia sektora ES poprzez trwałą integrację społeczną i zawodową osób zagrożonych wykluczeniem społecznym".
Skarżące Stowarzyszenie, jako beneficjent projektu nie realizowało zatem wskazanego celu głównego samodzielnie, a poprzez wyznaczone podmioty trzecie – grantobiorców, którym udzielał grantów na realizację zadań służących osiągnięciu jednego z celów projektu. Taki schemat w pełni wpisuje się w definicję projektu grantowego z art. 35 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
Z kolei stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy wdrożeniowej grantobiorcą jest podmiot publiczny albo prywatny, inny niż beneficjent projektu grantowego, wybrany w drodze otwartego naboru ogłoszonego przez beneficjenta projektu grantowego w ramach realizacji projektu grantowego.
W niniejszej sprawie beneficjent stworzył wspomniany już Regulamin Udzielania Bezzwrotnego Wsparcia Finansowego, w którym uregulował takie kwestie jak: warunki ubieganie się o wsparcie w postaci dotacji (§3, §4 i §5), zasady oceniania biznesplanu i wniosków o udzielenie dotacji (§6) czy zasady przyznawania wsparcia pomostowego (§9). Zawarty w regulaminie katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się o udzielenie dotacji (§ 3 ust. 1), ma bez wątpienia charakter otwarty a szczegółowe zasady kontroli poprawności wniosków i przyjęte kryteria oceny biznesplanów (§6 ust. 1 – 14) wskazują, że wybór podmiotów, którym ma zostać przyznana dotacja i wsparcie pomostowe, odbywa się na zasadach konkursu. Zgodnie z §6 ust. 15 na podstawie oceny Komisji Oceny Wniosków, Realizator przygotowuje Listy rankingowe, dokonując selekcji w celu wyłonienia w czasie trwania projektu 182 dotacji (oraz odpowiednio wsparcia pomostowego), z zastrzeżeniem, że wsparcie finansowe przyznawane jest grupowo (łącznie) tj. na podstawie jednego wniosku i Biznesplanu, na wszystkich nowo zatrudnionych pracowników jednego podmiotu.
Jednym z podmiotów, którym skarżące Stowarzyszenie przekazało środki finansowe była Spółdzielnia S. w [...], które otrzymało wsparcie na utworzenie miejsc pracy dla A.K., M.W. i B.J., czyli na realizację zadań w postaci wspomnianego już "tworzenia miejsc pracy w sektorze PS", służących osiągnięciu jednego z celów głównych projektu tj. "wzmocnienia sektora ES poprzez trwałą integrację społeczną i zawodową osób zagrożonych wykluczeniem społecznym". Zatem przekazane środki finansowe, jako środki finansowymi programu operacyjnego, które beneficjent projektu grantowego powierzył grantobiorcy na realizację zadań służących osiągnięciu celu projektu, są zatem grantem, o którym mowa w art. 35 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.
Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy wdrożeniowej Umowa o powierzenie grantu zawierana między grantobiorcą a beneficjentem projektu grantowego określa w szczególności:
1) zadania grantobiorcy objęte grantem;
2) kwotę grantu i wkładu własnego;
3) warunki przekazania i rozliczenia grantu;
4) zobowiązanie do zwrotu grantu w przypadku wykorzystania go niezgodnie z celami projektu grantowego;
5) zobowiązanie do poddania się kontroli przeprowadzanej przez grantodawcę lub uprawnione podmioty.
Jak wynika z treści Regulaminu, skarżące Stowarzyszenie jako beneficjent projektu zawierało z podmiotami, którym zamierzało przekazać środki finansowe, umowy o udzielenie dotacji (§6 ust. 22) oraz umowy o udzielenie wsparcia pomostowego (§ 10 ust. 7). Umowy te przewidywały m.in. zobowiązanie odbiorcy pomocy do: prowadzenia działalności przez okres trwałości miejsc pracy oraz (łącznie) trwałości PS (§ 6 ust. 23 lit. a); wydatkowania dotacji zgodnie z zatwierdzonym Biznesplanem (§ 6 ust. 23 lit. b); poddania się kontroli Realizatora i właściwych instytucji w okresie obowiązywania umowy (§6 ust. 23 lit. d), zwrotu dofinansowania w przypadku naruszeń regulaminu (§6 ust. 23 lit. h). Regulamin przewidywał również zasady i warunki wypłaty i rozliczenia dotacji (§8) oraz wsparcia finansowego (§10).
Powyższe wskazuje, że również zawierane przez beneficjenta umowy o udzielenie dotacji i wsparcia finansowego mieściły w sobie wszystkie elementy wskazane w art. 35 ust. 6 ustawy wdrożeniowej.
Podsumowując, realizacja projektu "Ośrodek Wsparcia Ekonomii Społecznej" w części zmierzającej do wzmocnienie sektora ES poprzez trwałą integrację społeczną i zawodową osób zagrożonych wykluczeniem społecznym w postaci tworzenia miejsc pracy, była realizacją projektu grantowego. Istotą tego rodzaju projektów jest powierzenie beneficjentowi projektu grantowego przez właściwą instytucję realizacji projektu, w ramach którego dokonuje on wyboru beneficjentów ostatecznych dofinansowania (grantobiorców). Beneficjent projektu grantowego nie realizuje więc bezpośrednio celów danego programu operacyjnego, lecz wykonuje de facto funkcje instytucji właściwej do wyboru projektów w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wskaźniki projektu powiązane z wymienionymi celami będą wypełniane poprzez działania grantobiorców (J. Ostałowski [w:] Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, red. R. Poździk, Warszawa 2016, art. 35.).
Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że we wniosku o dofinansowanie projektu wskazano, że nie jest to projekt grantowy (pkt 1.8 wniosku o dofinansowanie), a w umowie o dofinansowanie nie określono takiego charakteru projektu. Dla oceny charakteru projektu istotne jest jednie kto realizuje cel projektu lub jego cześć i kto jest rzeczywistym adresatem wsparcia. Odmienna interpretacja przepisów prowadziłaby do nadużyć, dzięki którym beneficjenci przekazywaliby środki finansowe projektu operacyjnego podmiotom trzecim, zlecając im realizację jego celów, unikając równocześnie odpowiedzialności i obowiązków wskazanych w art. 36 ustawy wdrożeniowej, o których więcej w dalszej części uzasadnienia. Ponadto przekazywanie środków finansowych podmiotom trzecim, z pominięciem regulacji dotyczących programów grantowych mogłoby prowadzić do możliwości uzyskania grantu przez podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy wdrożeniowej.
Równocześnie realizacja projektu o charakterze partnerskim, o którym mowa w art. 33 ustawy wdrożeniowej, nie wyklucza możliwości udzielania przez jego beneficjenta grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd w pełni podtrzymuje wcześniejszą argumentację przedstawioną w wyroku z dnia [...] listopada 2023 r.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania administracyjnego bez udziału A.K., M.W. i B.J., w sytuacji, gdy z Podsumowania ustaleń Instytucji Audytowej wynikało, że "osoby te pobrały środki nienależnie". Zarzut ten jest połączony z zarzutem naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 3) u.f.p. w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 9), art. 10 ust. 1 pkt 1) ust. 2 pkt 1) i ust. 7 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne uznanie, że Instytucja Zarządzająca nie jest uprawniona i zobowiązana do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania w stosunku do ww. osób.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, zaznaczyć należy, że ww. osoby nie są ani beneficjentami projektu ani też grantobiorcami. Beneficjentem projektu jest skarżące Stowarzyszenie. Natomiast grantobiorcą, któremu powierzono środki finansowe projektu, uznane w zaskarżonej decyzji jako niekwalifikowalne, jest Spółdzielnia S. w [...]. Spółdzielnia ta jest podmiotem społecznym (PS) w rozumieniu § 1 ust. 2 przyjętego przez beneficjenta Regulaminu Udzielania Bezzwrotnego Wsparcia – dalej zwanego "Regulaminem". Z kolei A.K., M.W. i B.J. były osobami zatrudnionymi przez grantobiorcę (PS) na miejscach pracy utworzonych dzięki otrzymaniu przez niego dotacji (§ 1 ust. 3 pkt 1 Regulaminu) oraz otrzymaniu wsparcia pomostowego (§ 9 ust. 1 Regulaminu). W ocenie Sądu, ww. osoby fizyczne nie maja zatem statusu ostatecznego beneficjenta, nawet jeżeli ich wynagrodzenie zostało sfinansowane ze wsparcia pomostowego. Spółdzielnia S. w [...] otrzymała grant, który jest częścią dofinansowania, które do swojej dyspozycji otrzymał beneficjent. Jeżeli jednak środki z grantu wydatkowała na wypłatę wynagrodzenia ww. osób, to podstawą tej wypłaty była umowa o pracę zawarta pomiędzy grantobiorcą i pracownikiem, a nie umowa o dofinansowanie, umowa o udzielenie dotacji (§6 ust. 22 Regulaminu) czy umowa o udzielenie wsparcia pomostowego (§9 ust. 3 Regulaminu). Zwrot wynagrodzenia otrzymanego przez ww. osoby fizyczne nie może być zatem dochodzony w trybie art. 207 u.f.p., a one same nie są stroną tego postępowania.
Z kolei oceniając prawidłowość postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją pod kątem naruszenia art. 28 K.p.a, poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania administracyjnego bez udziału grantobiorcy, tj. Spółdzielni S. w [...] zauważyć należy, że ustawa wdrożeniowa wprowadza precyzyjne określenie obowiązków beneficjenta.
Przepis 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przewiduje, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy, wówczas podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Natomiast art. 184 u.f.p., do którego powyższy przepis odsyła, stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. – w tym środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej – są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie procedur, o których mowa, to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem, oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18, powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć należy zatem, że wszelkie dokumenty tworzące system realizacji przedsięwzięcia (umowa o dofinansowanie, umowa o powierzenie grantu, wytyczne, komunikaty, opracowane przez instytucje zarządzające, regulamin wewnętrzny opracowany przez beneficjenta) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa.
Ponadto ustawa wdrożeniowa reguluje również zasady realizacji projektów grantowych. Ustawa ta przewiduje bowiem, że jedną z form osiągania celów programów operacyjnych mogą być projekty grantowe (art. 35 ustawy wdrożeniowej). Istotą tego projektu jest powierzenie beneficjentowi przez właściwą instytucję, realizacji projektu, w ramach którego dokonuje on wyboru beneficjentów ostatecznych dofinansowania (tj. grantobiorców) zgodnie z regulaminem wewnętrznym dot. przyznawania i rozliczania wsparcia. Beneficjent projektu grantowego nie realizuje więc bezpośrednio celów danego projektu operacyjnego, lecz wykonuje funkcję instytucji właściwej do wyboru projektów w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
W tym kontekście należy podkreślić, że w świetle art. 36 ust. 1 ustawy wdrożeniowej beneficjent projektu grantowego odpowiada za: realizację projektu grantowego zgodnie z założonym celem (pkt 1); prawidłowe rozliczenie wydatków poniesionych przez grantobiorców (pkt 5); odzyskanie grantów w przypadku ich wykorzystania niezgodnie z celami projektu (pkt 8).
Zatem to na beneficjenta projektu grantowego nałożono te obowiązki względem grantobiorców, które spoczywają na instytucji zarządzającej względem beneficjentów (art. 9 ust. 2 pkt 7) i 9) ustawy wdrożeniowej). Nie ma zatem podstaw do tego aby przyjąć, że to po stronie instytucji zarządzającej leży obowiązek kontroli grantobiorców i tym samym obejmowania ich postępowaniem w sprawie zwrotu środków. Taka wykładnia zwalniałaby beneficjenta, w tym wypadku skarżącego Stowarzyszenia, z obowiązku literalnie wskazanego w art. 36 ust. 1 pkt 8) ustawy wdrożeniowej, co jest z oczywistych względów niedopuszczalne. Równocześnie ani w ustawie o finansach publicznych ani w ustawie wdrożeniowej nie zawarto regulacji, która nakazywałaby instytucji zarządzającej dochodzenie zwrotu od grantobiorcy z pominięciem roli beneficjenta w tym procesie.
Niezrozumiały jest w tym kontekście zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1), ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten umożliwia bowiem przekazanie przez instytucje zarządzające części swoich uprawnień związanych z realizacją programu operacyjnego na rzecz instytucji pośredniczącej. Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy wdrożeniowej instytucją pośredniczącą jest podmiot, któremu została powierzona, w drodze porozumienia albo umowy zawartych z instytucją zarządzającą, realizacja zadań w ramach krajowego lub regionalnego programu operacyjnego. Przepis ten nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem skarżące Stowarzyszenie jest beneficjentem projektu grantowego, do którego mają zastosowanie przepisy art. 35 i 36 ustawy wdrożeniowej, a nie instytucją pośredniczącą.
Reasumując, skarżące Stowarzyszenie odpowiada za prawidłową realizację celów projektu. Jeżeli zaś w ramach kontroli prawidłowości wydatkowania środków zauważyło, że zostały one wydatkowane z naruszeniem procedur, spoczywał na nim obowiązek wystąpienia do grantobiorcy o zwrot grantu.
Pamiętając o tym, że normatywną podstawą realizacji przedsięwzięcia są nie tylko przywołane powyżej przepisy, ale również Umowa o dofinansowanie projektu, zauważyć należy, że zgodnie z § 13 ust. 1 Umowy jeżeli zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, Instytucja Zarządzająca wzywa Beneficjenta do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz odsetkami [...]. Z kolei stosownie do § 13 ust. 7 Umowy w przypadku niedokonania przez beneficjenta zwrotu środków zgodnie z ust. 2 Instytucja Zarządzająca po przeprowadzeniu postępowania określonego przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, wydaje decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.
Powyższe oznacza, że Stowarzyszenie nie mogła oczekiwać od organu, aby ten wszczął postępowania, których stroną lub uczestnikiem byłby grantobiorca, a następnie wydał względem niego decyzję na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p.
Odnosząc się końcowo do przytoczonego w skardze poglądu doktryny zawartego w komentarzu do ustawy wdrożeniowej, zauważyć należy, że nawet jego autor nie wskazuje, aby instytucja zarządzająca miała obowiązek wydać wobec grantobiorcy decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.
Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że skarżąca wykorzystała środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.
Podstawy prawne realizacji programów operacyjnych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej jak i prawa krajowego państw członkowskich. W zakresie pierwszego z nich ogólne zasady dotyczące funduszy strukturalnych zostały określone w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L2013.347.320 z dnia 2013.12.20) (dalej jako: Rozporządzenie).
Zgodnie z art. 143 ust. 2 tego Rozporządzenia, państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Użyte w przepisie pojęcie nieprawidłowości zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia i oznacza ono każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W konsekwencji, wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo - poprzez nałożenie korekty finansowej.
Z kolei w krajowym porządku prawnym, aktem prawa krajowego, który określa zasady realizacji programów jest ustawa wdrożeniowa. Z art. 24 ust. 1 ustawy wynika, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub ust. 11. Stosownie do art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p.
Przepis 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, jeżeli są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 3). Art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów: "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości", to zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w tym przepisie są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013.
Natomiast art. 184 u.f.p., do którego przepis odsyła, ust. 1 stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. - w tym środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej - są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak już wspomniano, w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie procedur, o których mowa, to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Wszelkie dokumenty tworzące system realizacji przedsięwzięcia (umowa o dofinansowanie, umowa o powierzenie grantu, wytyczne, komunikaty, opracowane przez instytucje zarządzające, regulamin wewnętrzny opracowany przez beneficjenta) stanowią prawne uregulowania, a ich naruszenie oznacza naruszenie ww. procedur.
Ponadto ustawa wdrożeniowa reguluje również zasady realizacji projektów grantowych. Zgodnie z przepisami ustawy cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31), wybór tych projektów następuje w trybie m.in.: konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2), natomiast projekt grantowy jest jedną z form realizacji programu operacyjnego (art. 35 i art. 36).
W myśl art. 35 w ramach programów operacyjnych mogą być realizowane projekty grantowe (ust. 1). Projektem grantowym jest projekt, którego beneficjent udziela grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu przez grantobiorców (ust. 2). Grantobiorcą jest podmiot publiczny albo prywatny, inny niż beneficjent projektu grantowego, wybrany w drodze otwartego naboru ogłoszonego przez beneficjenta projektu grantowego w ramach realizacji projektu grantowego (ust. 3). Grantobiorcą nie może być podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania (ust. 4). Grantem są środki finansowe programu operacyjnego, które beneficjent projektu grantowego powierzył grantobiorcy, na realizację zadań, o których mowa w ust. 2 (ust. 5). Umowa o powierzenie grantu zawierana między grantobiorcą a beneficjentem projektu grantowego określa w szczególności: 1) zadania grantobiorcy objęte grantem; 2) kwotę grantu i wkładu własnego; 3) warunki przekazania i rozliczenia grantu; 4) zobowiązanie do zwrotu grantu w przypadku wykorzystania go niezgodnie z celami projektu grantowego; 5) zobowiązanie do poddania się kontroli przeprowadzanej przez grantodawcę lub uprawnione podmioty (ust. 6).
Istotą tego projektu jest powierzenie beneficjentowi przez właściwą instytucję, realizacji projektu, w ramach którego dokonuje on wyboru beneficjentów ostatecznych dofinansowania (grantobiorców) zgodnie z regulaminem wewnętrznym dot. przyznawania i rozliczania wsparcia. Beneficjent projektu grantowego nie realizuje więc bezpośrednio celów danego projektu operacyjnego, lecz wykonuje funkcję instytucji właściwej do wyboru projektów w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
W ocenie Sądu, jeżeli beneficjent projektu grantowego przyznałby dofinansowanie takiemu grantobiorcy, który nie kwalifikował się do udzielenia wsparcia na podstawie przyjętego przez siebie regulaminu, to bez wątpienia środki, które otrzymał beneficjent do realizacji projektu grantowego, zostały wykorzystane zarówno niezgodnie z przeznaczeniem jak i z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.
W wypadku kontroli wykorzystania środków przez beneficjenta ocenia się działanie beneficjenta a nie grantobiorców. Beneficjent wypłacając środki otrzymane w ramach umowy o dofinansowanie podmiotowi, który nie kwalifikuje się do wsparcia, wykorzystuje je niezgodnie z przeznaczeniem. Zauważyć należy, że celem projektu było m.in. przyznanie wsparcia przedsiębiorstwom społecznym (PS) tworzącym nowe miejsca pracy dla osób długotrwale bezrobotnych (Dział IV pkt 4.1. Wniosku o dofinansowanie doprecyzowany w § 1 ust. 3 pkt 1 lit. c) Regulaminu). W niniejszej sprawie wsparcie otrzymał grantobiorca, który utworzył miejsce pracy dla osoby (A.K.), którego sytuacja na rynku pracy nie została zweryfikowana.
Równocześnie, jak słusznie przyjął w niniejszej sprawie organ, takim działaniem beneficjent naruszył procedury. Rację ma co prawda strona skarżąca, zarzucając organowi skąpość uzasadnienia tej kwestii, jednak zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie naruszyło:
- art. 36 ust. 1 pkt 3) ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym beneficjent projektu grantowego odpowiada w szczególności za dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru grantobiorców;
- § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie, stosownie do którego beneficjent odpowiada za realizację projektu zgodnie z Wnioskiem, będącym integralną wg. jej § 36;
- pkt 4.1 wniosku o dofinansowanie, w którym wskazano, że beneficjent ma dokonać weryfikacji chętnych do udziału, sprawdzenia uprawnionych do uczestnictwa w tym przynależność do wymienionych grup objętych wsparciem (tj. osób wykluczonych i zagrożonych ubóstwem, lub wykluczonych społecznie, osób planujących założenie PES lub podjęcie pracy), a także przyjęcie kryterium premiującego dla osób długotrwale bezrobotnych;
- § 3 ust. 3 pkt 3 w zw. z pkt 1 Regulaminu stanowiących, że status osób, o których mowa w ust. 3 Regulaminu, jest weryfikowany w momencie złożenia wniosku o dotację;
- § 6 ust. 4 d) i e) Regulaminu stwierdzający, że Komisja Oceny Wniosków dokonuje oceny kompletności oraz poprawności wniosków wraz z wymaganymi załącznikami w trakcie oceny merytorycznej równocześnie z wnioskiem o udzielenia wsparcia pomostowego.
Jak wskazują natomiast okoliczności niniejszej sprawy beneficjent nie dokonał prawidłowej weryfikacji chętnych do udziału, bowiem przyznał grant w postaci dotacji i wsparcia finansowego Spółdzielni S., która do "Wniosku o przyznanie jednorazowej dotacji na utworzenie miejsca pracy w przedsiębiorstwie społecznym" oraz, istotnego w niniejszej sprawie, "Wniosku o przyznanie podstawowego wsparcia pomostowego w formie finansowej i zindywidualizowanych usług" dołączyła załącznik Z-25, tj. oświadczenie A.K. wraz z "Formularzem rekrutacyjnym dla osób indywidualnych", w którym zaznaczył on m.in., że jest osobą bezrobotną niezarejestrowaną w ewidencji urzędów pracy. Z kolei w formularzu Diagnozy Brokera Edukacyjnego w Procesie Rekrutacji z [...] grudnia 2020 r. w rubryce dotyczącej aktywności zawodowej wskazano, że A.K. jest osobą długotrwale bezrobotną, bez pracy od 2015 r.
Tymczasem, jak wykazały ustalenia Instytucji Audytowej oraz Zarządu Województwa [...] A.K. w dniu składania oświadczenia był osobą zatrudniona na umowę zlecenie, zatem nie spełniał wymogu z § 1 ust. 3 pkt 1 lit. c) Regulaminu. Równocześnie nie dokonano jakiejkolwiek innej weryfikacji pod kątem spełnienia przez niego innych warunków wskazanych w § 1 ust. 3 pkt 1 Regulaminu i pkt 4.1 wniosku o dofinansowanie. W konsekwencji oznacza to, że Spółdzielnia S. nie powinno otrzymać dotacji na utworzenie nowego miejsca pracy (§4 ust. 1 lit. a) Regulaminu) i wsparcia pomostowego na zapewnienie trwałości nowego miejsca pracy (§9 ust. 1 lit. c) Regulaminu) .
Podsumowując tę część rozważań, Stowarzyszenie jako beneficjent projektu grantowego przyznało wsparcie grantobiorcy, którego wniosku nie zweryfikowało. Nie dokonało bowiem poprawnej oceny dokumentów załączonych do wniosku o dotację i wniosku o wsparcie pomostowe. Dokumenty te miały weryfikować status osób, które zostaną zatrudnione na nowych miejscach pracy pod kątem tego, czy spełniają warunki, o których mowa w §1 ust. 3 Regulaminu. Tym samym Stowarzyszenie naruszyło procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p.
Powyższe skutkuje wystąpieniem nieprawidłowości w realizacji projektu grantowego i rodzi obowiązek zwrotu dofinansowania, bowiem finalnie to beneficjent projektu grantowego odpowiada za dysponowanie środkami europejskimi i tylko w stosunku do niego mogą mieć zastosowanie przepisy art. 207 u.f.p.
Bez znaczenia dla powyższej oceny jest to, czy A.K. spełniał inne kryteria wskazane w Regulaminie. Naruszenie procedur w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na tym, że skarżące Stowarzyszenie miało obowiązek dokonać weryfikacji chętnych do udziału i przyznawać wsparcie podmiotom spełniającym kryteria wskazane we wniosku o dotację i wsparcie pomostowe. Tych obowiązków beneficjent nie dopełnił. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja art. 36 ust. 1 pkt 3) ustawy wdrożeniowej, która umożliwiałaby beneficjantowi wybór grantobiorcy bez weryfikacji czy spełnia on którekolwiek z przyjętych kryteriów i obciążenie obowiązkiem takiej weryfikacji instytucji zarządzającej. Z tego względu, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez zaniechanie wyjaśnienia czy A.K. należał do kategorii osób ubogich pracujących.
W ocenie Sądu stwierdzona nieprawidłowość nie może zostać uznana za nieprawidłowość systemową. Zgodnie z art. 2 pkt 38 rozporządzenia 1303/2013 nieprawidłowość taka musi być bowiem konsekwencją istnienia poważnych defektów w skutecznym funkcjonowaniu systemu zarządzania i kontroli. Z kolei stosownie do art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej nieprawidłowość wynikać musi bezpośrednio z działania lub zaniechania właściwej instytucji lub organów państwa. W doktrynie zauważa się również, że nieprawidłowość taka powinna być wynikiem działań tych podmiotów, jeżeli ich zachowanie zaadresowane w jakiś sposób do beneficjenta było jedyną przyczyną prowadzącą do wystąpienia nieprawidłowości i postawiło go w sytuacji bez wyjścia (J. Ostałowski [w:] Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, red. R. Poździk, Warszawa 2016, art. 24.)
Brak prawidłowej weryfikacji wniosków grantobiorców w niniejszej sprawie, jest bezpośrednią konsekwencją takich, a nie innych zapisów Regulaminu udzielania wsparcia oraz sposobu prowadzenia weryfikacji wniosków o przyznanie dotacji i wsparcia pomostowego. Zaznaczyć należy, że autorem Regulaminu jest beneficjent.
Formułując zapisy Regulaminu zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 beneficjent mógł, stosownie do treści Rozdziału 8.2 pkt 2 lit. a) Wytycznych, żądać złożenia oświadczeń lub zaświadczeń, w zależności od kryterium uprawniających daną osobę do udziału w projekcie. Skoro zatem Wytyczne nie nakazywały złożenia oświadczeń, to nie można powiedzieć, że zatwierdzenie Wytycznych przez Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej miało bezpośredni wpływ na przyznanie wsparcia podmiotowi, który planował zatrudnić osoby o niezweryfikowanym przez beneficjenta statusie. Użycie w Wytycznych sformułowania "w zależności od kryterium uprawniającego daną osobę do udziału w projekcie" oznacza, że w trakcie weryfikacji kwalifikowalności uczestnika, należy posłużyć się takim dokumentem, który zapewni w większym stopniu prawidłowość tego procesu.
Dokonany przez beneficjenta wybór oświadczenia, a nie zaświadczenia jako właściwego dokumentu i brak wprowadzenia w Regulaminie możliwości jakiejkolwiek innej weryfikacji uprawnień do otrzymania wsparcia (tj. okoliczności czy osoba, dla której ma zostać utworzone i utrzymane miejsce pracy, spełnia którykolwiek warunek wskazany w § 1 ust. 3 pkt 1 Regulaminu), obciąża wyłącznie beneficjenta. Podkreślić raz jeszcze należy, że w § 1 ust. 3 pkt 3 Regulaminu wskazano, że status osób, o których mowa w niniejszym ustępie, jest weryfikowany w momencie złożenia wniosku o dotację. Z kolei w pkt 4.1 Wniosku o dofinansowanie zapisano, że w 2 etapie rekrutacji dokonana zostanie weryfikacja chętnych do udziału m.in. ich "przynależność do [...] grup objętych wsparciem" oraz "kryteria premiujące". Pomimo tych zapisów, weryfikacja polegała na sprawdzeniu, czy do wniosku o dotację i wniosku o wsparcie pomostowe dołączono odpowiednia oświadczenia, bez jakiejkolwiek kontroli ich prawdziwości.
Nie sposób zatem mówić o nieprawidłowości systemowej. Nieprawidłowość opisana przez organ nie jest konsekwencją poważnego defektu systemu kontroli i nie wynika bezpośrednio z działania lub zaniechania właściwej instytucji lub organu państwa. Jest skutkiem takiego, a nie innego sformułowania przebiegu i następnie przeprowadzenia przez beneficjenta procesu rekrutacji, o którym mowa w pkt 4.1 wniosku o dofinansowanie.
Jako niezasadny należy również ocenić zarzut naruszenia art. 54 § 1 pkt 7 O.p. Zgodnie z tym przepisem odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei stosownie do art. 54 § 2 O.p., przepisu § 1 pkt 3 i 7 nie stosuje się, jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym oceniając, czy przedłużenie postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 54 § 2 O.p., należy mieć na względzie złożoność sprawy, ilość i rodzaj przeprowadzanych dowodów, a także terminowość i celowość czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, prawidłowe zorganizowanie postępowania, czas niezbędny do dokonania czynności organizacyjnych (np. wezwania świadków, czy pozyskania informacji od innych organów). Jeżeli czynności te zajmowały odpowiednią ilość czasu i uzasadnione były z uwagi na zawiłość sprawy i jej etap oraz z uwagi na konieczność respektowania uprawnień stron postępowania, to uznać należy, że przedłużenie postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (np. wyrok NSA z 13 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 2001/08, NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 1338/20, z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 759/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie strona zapoznała się z aktami sprawy 21 dni po wydaniu uchwały o wszczęciu postępowania ([...] stycznia 2023 r.). Z kolei stanowisko dotyczące ustaleń Instytucji Audytowej wniosła 36 dni po tej dacie. W konsekwencji organ uzupełnił materiał dowodowy. Pismem z [...] marca 2023 r. zwrócił się do ZUS o udostępnienie informacji zgromadzonych na kontach ubezpieczonych osób. W odpowiedzi ZUS pismem z dnia [...] marca 2023 r. odmówił udzielenia informacji. W związku z powyższym [...] marca 2023 r. IZ wystąpiła do Izby Administracji Skarbowej o wydanie kopii informacji z ZUS dotyczących trzech osób zatrudnionych w Spółdzielni. Izba Administracji Skarbowej w dniu [...] marca 2023 r. przekazała pozyskane w trakcie audytu informacje z ZUS z których wynikało, iż osoby: A.K., M.W. oraz B.J. były na dzień [...] grudnia 2020 r. tj. na dzień złożenia oświadczenia (Z-25) osobami zgłoszonymi przez pracodawców do ubezpieczenia społecznego. Organ wystąpił również do pracodawców ww. osób o udzielenie informacji dotyczących formy ich zatrudnienia. Ostatnia odpowiedź została udzielona [...] kwietnia 2023 r. Dnia [...] kwietnia wydano postanowienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia sią co do zebranych dowodów. Postanowienie doręczono [...] kwietnia 2023 r.
Zauważyć zatem należy, że wszystkie wyżej wymienione czynności były uzasadnione i niezbędne do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, bowiem ocena zgromadzonych dowodów przyczyniła się do zmniejszenia kwoty koniecznej do zwrotu. Równocześnie stwierdzić należy, że zajmowały odpowiednią ilość czasu i uzasadnione były zawiłością sprawy oraz koniecznością respektowania uprawnień strony postępowania. Terminy realizacji przez Stowarzyszenie swoich uprawnień procesowych oraz terminy udzielenia odpowiedzi przez ww. podmioty, wydłużyły postępowanie o 95 dni. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji dopiero w dniu [...] maja 2023 r. jest wynikiem opóźnienia, które powstało z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd zgadza się natomiast z zarzutem naruszenia art. 11 K.p.a. i równocześnie dostrzega uchybienie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne i nieprecyzyjne wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Decyzja organu jest dość lakoniczna zwłaszcza w zakresie przyporządkowania poszczególnych argumentów do konkretnych przepisów prawa oraz wskazania konkretnych procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Treść decyzji umożliwiła bowiem Sądowi jej prawidłową kontrolę sądowoadministracyjną, a skarżącemu Stowarzyszeniu sformułowanie i wniesienie prawidłowej merytorycznie skargi.
Z uwagi na powyższe, pomimo uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 179a P.p.s.a., na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd skargę oddalił.
Równocześnie na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części, albowiem uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z uwagi na błąd Sądu, a sama skarga kasacyjna nie doprowadziła do skutku zamierzonego przez jej autora, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na zarzuty w niej podniesione. Zasądzony koszty postępowania obejmują wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł.