I SA/GO 151/20

I SA/Go 151/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2020-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Anna Juszczyk - Wiśniewska /przewodniczący/
Jacek Niedzielski
Zbigniew Kruszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1638/20 - Wyrok NSA z 2024-05-17
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1312
art. 18 ust. 4
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Andrzejewska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na rozprawie sprawy ze skargi T spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Skarżąca T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej zwana: Spółka, skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR, organ II instancji, organ odwoławczy) nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR (dalej: Kierownik BP) z dnia [...] września 2018 r. wydaną w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
W dniu 21 kwietnia 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR - wpłynął wniosek skarżącej (wraz z załącznikami graficznymi) o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. W złożonym wniosku spółka wskazała, iż ubiega się o przyznanie:
- jednolitej płatności obszarowej - zwanej dalej płatnością JPO,
- płatności za zazielenienie - zwanej dalej płatnością PZZ,
- płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) - zwanej dalej płatnością RDST,
- płatności do powierzchni upraw pastewnych - zwanej dalej płatnością PST,
- płatności dla krów,
- płatności dla bydła,
Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez Spółkę do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 wyniosła w ww. wniosku wyniosła 921,07 ha (w tym do płatności PST 272,41 ha), a w przypadku płatności do krów oraz płatności do bydła Spółka zadeklarowała po 20 szt. zwierząt.
W dniu 25 marca 2019 r. Kierownik BP wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień lub dokumentów, gdzie wykazane zostały działki znajdujące się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP), które Spółka zgłosiła do płatności na rok 2018, jednakże uczyniła to bez okazania tytułu prawnego, a dodatkowo wykazane w wezwaniu działki nie zostały zgłoszone na formularzu "oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do działek ewidencyjnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa".
W odpowiedzi na ww. wezwanie Spółka wskazała, iż wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 złożony został w oparciu o udzielone przez sądy zabezpieczenia ważne od dnia [...] kwietnia 2017 r. do czasu prawomocnego zakończenia procesu. Ponadto stwierdziła, iż w związku z faktem posiadania natychmiast wykonalnego postanowienia Sądu Okręgowego (sygn. akt [...]) spółka wykazała prawo do władania nieruchomościami na dzień składania wniosku i posiadała tytuł prawny na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa. Ponadto w związku z nieprzedstawieniem spółce dalszych warunków dzierżawy, umowa uległa przedłużeniu na okres 1 roku na podstawie art. 39 ust. 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa.
Następnie w dniu 18 kwietnia 2019 r. Kierownik BP zwrócił się do Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: KOWR) z prośbą o udzielenie informacji nt. stanu prawnego poniższych działek:
- nr [...],
[...].
W odpowiedzi Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR wskazał, iż ww. działki do dnia [...] marca 2017 r. były przedmiotem dzierżawy przez Spółkę. Pomimo wygaśnięcia umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] kwietnia 1994 r. spółka nie wydała na wezwanie KOWR ww. nieruchomości i użytkuje je bezumownie.
Kierownik BP poddał wniosek spółki kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28, art. 29 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE z dnia 31.07.2014 r. L 2014.227.69) - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 809/2014.
Kierownik BP w trakcie kontroli administracyjnej ustalił, iż Spółka nie dysponuje tytułem prawnym do działek nr ew. nr [...] - wchodzących w skład ZWRSP. Wobec powyższego działki rolne zlokalizowane na ww. działkach ewidencyjnych zostały wykluczone z płatności, albowiem zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 luty 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312) - płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.
Mając na względzie powyższe ustalenia Kierownik BP nie uwzględnił obszarów działek rolnych zadeklarowanych na ww. działkach ewidencyjnych jako obszaru deklarowanego przez spółkę do płatności na rok 2018. Tym samym obszar deklarowany kwalifikowany wyniósł 921,07 ha.
Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Kierownik BP odmówił Stronie przyznania płatności na rok 2018 do powierzchni upraw roślin pastewnych, jednocześnie przyznając płatność JPO, płatność PZZ, płatność RDST, płatność do bydła i do krów. Ponadto przyznano zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 980,12 zł.
W wyniku złożonego przez Spółkę odwołania, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik BP wydał [...] września 2019 r. decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. Ww. decyzją przyznano:
- płatności JPO w wysokości 37 982,61 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 2 513,36 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego,
- płatności PZZ w wysokości 25 491,58 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 1 686,81 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego,
- płatności dodatkowej redystrybucyjnej (RDST) w wysokości 4 507,97 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 298,30 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego,
- płatności do bydła w wysokości 5 497,05 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 363,75 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego,
- płatność do krów w wysokości 6 309,32 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 790,98 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego.
W uzasadnieniu powołano się na wskazane wcześniej ustalenia.
Ponadto przyznano kwotę z tytułu dyscypliny finansowej w wysokości 980,12 zł wynikającej z pomniejszenia o kwotę w wysokości 51,59 zł ze względu na stwierdzone niezgodności, natomiast nie przyznano płatności PST.
Od przedmiotowej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. W uzasadnieniu wskazała, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż Spółka kierując się oświadczeniem zawartym w umowie dzierżawy oraz porozumieniu pisemnym
z 2012 r. oraz treścią uzgodnień oświadczyła, iż na dzień [...] maja 2018 r. pomimo braku formalnego przedłużenia, nadal wiązała ją ze Skarbem Państwa umowa dzierżawy, bowiem strony uzgodniły, ze umowa zostanie przedłużona po przedstawieniu przez KOWR nowych warunków.
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając ją za prawidłową. W jego ocenie organ I instancji oparł się na całości zgromadzonej dokumentacji oraz zastosował w sposób właściwy mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa.
W zakresie kwestii w sprawie spornej, tzn. tytułu prawnego do zgłoszonych do płatności gruntów wchodzących w skład ZWRSP, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, o tym, że spółka tego w 2018 roku nie posiadała. Powołano się w tym zakresie na informację udzieloną przez KOWR pismem [...] kwietnia 2019 r., które -jak stwierdzono - ma cechę dokumentu urzędowego, a z którego wynikało, że umowa dzierżawy spornych nieruchomości obowiązywała dio dnia [...] marca 2017 r. Podstawą do wyłączenia gruntów z płatności był art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Od przedmiotowej decyzji Strona złożyła skargę, w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 3 ust,2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia prawidłowej podstawy prawnej w związku z nie ustaleniem czy strona realizuje zobowiązanie czy też zaistniały okoliczności od niej niezależne, siła wyższa na jaką nie mała wpływu i organ odrzucił złożony przez stronę wniosek o płatności na 2018 rok, pomimo jego złożenia i braku innych wniosków na te nieruchomości.
2) art.77 kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśnienie istoty sprawy, pomimo poinformowania organu, że w skutek zmiany ustawy z dnia 16 września 2011 roku, strona nie otrzymała aneksu na przedłużenie umowy dzierżawy, pomimo promesy Agencji Nieruchomości Rolnych o przedłużeniu umowy na kolejny okres do 30 lat i zawarciu przez strony pisemnego porozumienia w tym zakresie.
3) art. 78 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie wyjaśnień strony i treści Postanowienia o zabezpieczeniu, zgodnie z którym KOWR nie ma prawa dysponować nieruchomościami objętymi wnioskiem o płatności z pominięciem skarżącej, co uzasadnia posiadania tytułu prawnego do tych działek rolnych.
4) art. 20 ust. 2 pkt. 1 i art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata [...] (tj. Dz.U, z 2013 r. poz. 173) - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne ustalenie ciężaru dowodowego.
5) art. 76 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata [...] (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173) - poprzez wadliwą ocenę dokumentów urzędowych, nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i wadliwe, niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
6) §2, §3, § 11, § 20, § 26, § 10 pkt 1, § 12 ust. 1, § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt, 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW [...] poprzez ich niewłaściwą interpretację.
7) art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata [...] (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173) poprzez niewłaściwą interpretację, podczas gdy beneficjent nadal włada gruntami i na dzień [...] maja 2017 r. posiadał tytuł prawny na podstawie umowy i oświadczenia ANR oraz art. 39 ust. 4a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa o uzgodnieniu nowego przedmiotu umowy.
8) art. 2 ust. 2, art. 9; art. 10, art. 21 i art. 24 (równe traktowanie) Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) NR 639/2014, z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia, poprzez ich pominięcie.
9) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nałożenie sankcji za okres w którym spółka użytkowała grunty objęte wnioskiem o płatności bezpośrednie.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą
w odwołaniu. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia), zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia pozwu Skarżącej w sprawie o ustalenie prawa do umowy dzierżawy, jaka toczy się przed Sądem Okręgowym pod sygn. akt [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.), wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd jako prawidłowe ocenił odniesienie się w decyzji Dyrektora OR tylko do kwestii spornych, czyli odmowy przyznania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, ponieważ decyzja wydana przez organ I instancji w pozostałym zakresie nie była przez skarżącą kwestionowana. Takiego zakresu postępowania organu nie podważano również w skardze do WSA w Gorzowie Wlkp.
Zgodnie z art. 18 ust. 4 u.p.s.w.b. "płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny".
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 18 ust. 4 u.p.s.w.b. nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.
Problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. WSA w Gorzowie Wlkp. podziela ten pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r. III SA/Wr 23/18, z 18 lipca 2018 r. III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z 25 października 2018 r. I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 marca 2019 r. I SA/Go 56/19, NSA z 20 maja 2020 r. I GSK 1585/19, WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. I SA/Rz 841/19). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.).
Trybunał orzekł, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.
Wskazać przy tym należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku.
Stąd Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia nr 639/2014.
W niniejszej sprawie, organy ARiMR trafnie ustaliły, że skarżąca, w świetle posiadanych dowodów, nie legitymowała się tytułem prawnym do części gruntów ze zgłoszonych do płatności. Zasadnie za podstawę takich ustaleń przyjęto informację udzieloną przez KOWR, który to organ jest prawnie zobowiązany do ustalania obowiązywania tytułów prawnych do władania gruntami rolnymi wchodzącymi w skład ZWRSP oraz przekazywania ich organom ARIMR. Kompetencja KOWR w powyższym zakresie wynika z przepisów art. 16 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1026) oraz § 3a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. nr 10 poz. 90 ze zm.). Oznacza to - na co słusznie wskazał DOR, że dokument pochodzący od KOWR, a poświadczający istnienie (bądź brak) tytułu prawnego do gruntu zgłoszonego do płatności - ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.
Domniemania zgodności z prawdą okoliczności potwierdzanych tym dokumentem Spółka nie podważyła treścią postanowienia Sądu Okręgowego (dalej: SO) wydanego w sprawie [...], na podstawie którego udzielono jej, na podstawie art. 730 § 1 k.p.c., zabezpieczenia w sprawie z jej powództwa przeciwko ANR (której następcą prawnym jest KOWR) polegającego na zakazaniu pozwanemu sprzedaży działek.
Dokument ten nie potwierdzał bowiem, że spółce na dzień [...] maja 2018 r. przysługiwał tytuł prawny do spornych działek. Nadto, z urzędu, z racji rozpoznawania skarg spółki w innych sprawach (np. w sprawie sygn. akt I SA/Go 56/19), wiadomym jest, że w procesie przed SO skarżąca wytoczyła powództwo przeciwko o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli. Siłą rzeczy zatem nawet uwzględnienie tego powództwa nie będzie potwierdzało istnienia tytułu prawnego do spornych gruntów we wspomnianej dacie, ponieważ wyrok je uwzględniający zastąpi oświadczenie woli o zawarciu umowy dzierżawy (art. 64 k.c.) dopiero z chwilą uprawomocnienia takiego orzeczenia (art. 1047 § 1 k.p.c.). Nie potwierdzało istnienia tytułu prawnego również postanowienie SO z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...], którego odpis załączono do pisma Spółki z dnia [...] kwietnia 2019 r. Także i to postanowienie, zapadłe w sprawie z powództwa Spółki przeciwko ANR, zabezpieczało roszczenie poprzez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania przez pozwaną na rzecz podmiotów innych niż skarżąca, wymienionych tam działek gruntu. Także z tego dokumentu wynikało, że zasadniczym żądaniem pozwu było zobowiązanie pozwanej do złożenia oświadczenia woli o przedłużeniu okresu trwania umowy.
Spółka żadnym dokumentem nie podważyła zatem domniemania prawdziwości oświadczenia zawartego w piśmie KOWR z [...] kwietnia 2019 r. o bezumownym użytkowaniu działek zgłoszonych do płatności, a wchodzących w skład ZNRSP.
Sąd ocenił również, że organ nie miał podstaw do zawieszenia postępowania w związku z toczącym się procesem cywilnym z powództwa skarżącej przeciwko KOWR. Sąd uznał jednak, że organ odmawiając zawieszenia postępowania postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. błędnie odczytał wniosek o zawieszenie postępowania zawarty w odwołaniu skarżącej od decyzji Kierownik BP jako żądanie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazano mianowicie, że przyczyną żądania zawieszenia postępowania była okoliczność wpływu wyniku postępowania cywilnego na treść rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej żądanej płatności. W istocie zatem wskazywano na związek rozstrzygnięcia z orzeczeniem sprawy cywilnej zawisłej przed SO, co odczytać należy jako stanowisko o prejudycjalnym charakterze rozstrzygnięcia sądu cywilnego. Uznać zatem należało, że wskazywał na przesłankę zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie Sądu jednak rozstrzygnięcie sprawy nie było zależne od rozstrzygnięcia sprawy sądowej, ponieważ brak orzeczenia kończącego tamto postępowania nie stanowił prawnej przeszkody w rozpoznaniu wniosku Spółki.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z 1 czerwca 1998 r. II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O prejudycjalności decyduje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11).
W ocenie Sądu kwestia, której skarżąca przypisywała charakter prejudycjalny, w istocie cechy tej nie posiadała. Nie obowiązuje bowiem żaden przepis uzależniający treść rozstrzygnięcia w sprawie płatności od wyniku postępowania sądowego. Brak orzeczenia sądowego w sprawie z powództwa skarżącej i to zarówno w razie gdyby żądanie pozwu dotyczyło zobowiązania do złożenia oświadczenia woli (art. 64 k.c.) jak i ustalenia treści stosunku prawnego (art. 189 k.p.c.), nie stanowiło prawnej przeszkody w rozpoznaniu sprawy administracyjnej z wniosku skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nadto kwestia tego, czy wnioskujący o płatność podmiot legitymuje się tytułem prawnym stanowi okoliczność natury faktycznej, a zatem jej ustalenie ma charakter procesowy.
Oczywiście, w przypadku gdyby w postępowaniu cywilnym zapadł wyrok uwzględniający powództwo, lecz (z przyczyn już wcześniej wskazanych) wyłącznie deklaratoryjny (art. 189 k.p.c.), potwierdzający obowiązywanie tytułu prawnego do spornych gruntów na [...] maja 2018 r., nie zaś zobowiązujący do złożenia oświadczenia woli o przedłużeniu obowiązywania umowy dzierżawy, rozważyć będzie należało wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją odmawiającą płatności (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Póki co jednak, potwierdzony informacją KOWR brak tytułu prawnego do tych z działek objętych wnioskiem, które wchodziły w skład ZWRSP, tamował uwzględnienie wniosku i uzasadniał odmowę przyznania spornych płatności. Stąd niezasadne były zarzuty naruszenia art. 3 ust. 3 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 u.p.s.w.b., art. 77 i art. 78 k.p.a., art. 18 ust. 4 u.p.s.w.b. (zarzut nr 7 skargi z uwzględnieniem prawidłowego określenia aktu prawnego).
Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia tych zarzutów skargi, które nie znajdują bezpośredniej ani pośredniej odpowiedzi we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia. I tak:
1) Z przyczyn oczywistych nie mogły być skuteczne zarzutu dotyczące naruszenia przepisów dotyczących płatności z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ponieważ sprawa dotyczyła płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
2) Nie tyle niezasadny, ile chybiony był również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia nr 65/2011, ponieważ akt ten akt prawny w 2018 roku już nie obowiązywał, gdyż został uchylony na podstawie art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.