I SA/Go 1190/10

I SA/Go 1190/10 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2011-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Joanna Wierchowicz
Krystyna Skowrońska-Pastuszko /przewodniczący sprawozdawca/
Stefan Kowalczyk
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 828/11 - Wyrok NSA z 2012-06-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 par 1, art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
par 2 i 3
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art 80, art 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska- Pastuszko (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarżąca T.S. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata T.K. wniosła skargę na decyzję nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. , utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 .
Rozstrzygnięcia powyższe zapadły w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] maja 2009r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek T.S. o przyznanie płatności na rok 2009 – przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. przyznanie płatności ONW). We wniosku zostały zadeklarowane do płatności ONW działki rolne położone na obszarze ONW strefa nizinna II o łącznej powierzchni 8,61 ha oraz działki rolne położone na obszarze ONW strefa nizinna I o łącznej powierzchni 18,44 ha. W dniach [...] sierpnia 2009 r. w gospodarstwie T.S. została przeprowadzona przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne Sp. z o.o. kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, obejmująca działki rolne położone w granicach województwa. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2009 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni została przeprowadzona przez "T" S.A. kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, obejmująca działki rolne położone w granicach województwa dolnośląskiego.
Z przeprowadzonych kontroli zostały sporządzone Raporty z czynności kontrolnych
w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] ("[...]" Sp. z o.o.) i nr [...] ("T" S.A.)
W ramach powyższych kontroli zostały stwierdzone następujące nieprawidłowości:
powierzchnia stwierdzona działki rolnej X (dz. ew. [...]) wyniosła 0,36 ha, wobec zadeklarowanej we wniosku powierzchni 0,44 ha (kod DR13+);
powierzchnia stwierdzona działki rolnej Z (dz. ew. [...]) wyniosła 0,47 ha, wobec zadeklarowanej we wniosku powierzchni 0,46 (kod DR13-);
na działce rolnej CC (dz. ew. [...]) stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (kod DR18).
W dniu [...] grudnia 2009 r., na podstawie wyników kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2009 r., dokonano oceny niespełnienia norm w gospodarstwie rolnym T.S., której wyniki zawarto w Raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr [...]. Stwierdzono następujące nieprawidłowości:
nieprzestrzeganie normy N1, tj. grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany oraz normy N1.1, tj. stwierdzono, że grunt orny nie jest uprawiany lub nie jest ugorowany - na całej działce rolnej CC (fotografie nr 2,3);
nieprzestrzeganie normy N7, tj. grunty rolne, na których nie jest prowadzona plantacja wierzby (Salix sp.), wykorzystywanej do wyplatania, albo plantacja zagajników o krótkiej rotacji, wykorzystywanych na cele energetyczne, są porośnięte drzewami lub krzewami lub łąki i pastwiska albo grunty orne położone na stokach o nachyleniu powyżej 20° są porośnięte drzewami i krzewami, których liczba przekracza 50 szt./ha, normy N7.1, tj. grunty rolne, na których nie jest prowadzona plantacja wierzby (Salix sp.), wykorzystywanej do wyplatania, albo plantacja zagajników o krótkiej rotacji, wykorzystywanych na cele energetyczne, są porośnięte drzewami lub krzewami oraz normy N7.2, tj. łąki i pastwiska albo grunty orne położone na stokach o nachyleniu powyżej 20°, są porośnięte drzewami i krzewami, których liczba przekracza 50szt/ha -na całej działce rolnej CC (fotografie nr 2,3).
Na powyższe ustalenia w protokole czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności T.S. wniosła w dniu [...] marca 2010 r. odwołanie, podnosząc, że nie zgadza się z wykluczeniem - z powodu zakrzaczeń - działki nr [...] położonej w miejscowości Jeziorna, gdyż na działce tej nie występują zakrzaczenia i jest ona utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Do pisma dołączyła pomiar uprawy potwierdzony przez geodetę L.B..
W dniu 5 marca 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło również odwołanie strony od wyników zawartych w protokole z czynności kontrolnych
w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2009 r. T.S. podniosła, że nie zgadza się z ustaleniami co do działki ewidencyjnej
nr [...], a dotyczącymi stwierdzenia, że na działce tej w roku 2009 uprawiane była gorczyca. Ponadto zakwestionowała wyniki pomiarów działki nr [...] oraz działki nr [...], a także stwierdzony stan faktyczny na działce nr [...].
Do powyższego pisma strona dołączyła kopię protokołu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi oraz pismo geodety L.B. dotyczące pomiaru uprawy na działkach ewidencyjnych nr [...].
Na skutek powyższych odwołań, w dniu [...] marca 2010 r. Okręgowe Przedsiębiorstwo Sp. z o. o. przeprowadziło ponownie czynności kontrolne w gospodarstwie rolnym T.S.. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. wykonawca kontroli poinformował Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, iż brak jest podstaw do zmiany wyników przeprowadzonej kontroli terenowej, w całości podtrzymując wcześniejsze ustalenia kontrolne w tym zakresie. Nadto wskazał, że trzykrotnie podejmowano bezskutecznie próbę powiadomienia strony o kontroli, bowiem skarżąca nie odbierała telefonów. Dodatkowo podano, że podczas kontroli zostały stwierdzone świeże ślady po wykarczowaniu znajdujących się krzewów i drzew.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR
przyznał T.S. płatność ONW na 2009 r. w następującym zakresie:
płatność do obszaru ONW strefa nizinna II w kwocie 2.273,04 zł (powierzchnia , do której przyznano płatność wyniosła 8,61 ha);
płatność do obszaru ONW strefa nizinna I w kwocie 3.252,43 zł (powierzchnia, do której przyznano płatność wyniosła 18,17 ha). W motywach organ wyjaśnił, że powierzchnia kwalifikowana do przyznania płatności ONW strefa nizinna I została obniżona o 0,27 ha względem powierzchni deklarowanej, z uwagi na uchybienia ujawnione podczas kontroli na miejscu.
Jako podstawę prawną organ podał art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, s.18 ze zm.), w związku z art. 16 ust. 1 , 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 368 z 23.12.2006, s.74 ze zm.). W myśl powyższych przepisów , jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% - płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.
Na powyższe rozstrzygnięcie strona złożyła odwołanie. Wskazała, że wykluczenie działki nr [...] i pomniejszenie działki nr [...] nastąpiło na skutek pomyłki oraz że sporne działki były utrzymane w całości w dobrej kulturze rolnej. Podniosła, że organ pierwszej instancji pominął zgłoszone wnioski dowodowe nie ustosunkowując się do nich, natomiast w pełni przyjął za właściwe wyniki przeprowadzonej kontroli. Z powyższych względów strona wskazała na naruszenie art.7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przyznanie skarżącej dopłat do całej zgłoszonej powierzchni.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa.
Powołał się w szczególności na wyniki z przeprowadzonej kontroli na miejscu, zawarte w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]. Wskazał, że raport ten zawiera w odniesieniu do skontrolowanych działek rolnych takie dane, jak: stwierdzona grupa upraw, technika pomiaru powierzchni, powierzchnia zmierzona, obwód, szerokość strefy buforowej, tolerancja pomiaru. Omawiany dokument zawiera również szkic z pomiaru działek rolnych, który obrazuje miejsca i kierunki wykonania fotografii, potwierdzających stan użytkowania tychże działek. Z raportu wynika, że na całej działce rolnej CC położonej na działce ewidencyjnej [...] stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, natomiast powierzchnia stwierdzona działki rolnej X położonej na działce ewidencyjnej nr [...] wyniosła 0,36 ha, wobec deklarowanej we wniosku powierzchni 0,44 ha. W konsekwencji powyższych uchybień łączna powierzchnia, co do której została naliczona płatność ONW dla strefy nizinnej I została pomniejszona do 18,17 ha. Wykluczony obszar nie spełnia bowiem przesłanek wynikających z przepisów dotyczących płatności ONW.
Organ odwoławczy podzielił jedynie zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przez organ pierwszej instancji art.107 § 3 kpa w zakresie braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dowodów przedstawionych przez stronę w postaci pomiarów wykonanych przez geodetę L.B. oraz zawnioskowanych świadków. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienia pozostawały jednak bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy a także w sposób prawidłowy zostały zastosowane w niej przepisy prawa materialnego.
Organ odwoławczy wskazał, że kluczowym dowodem był raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...], który zawierał ustalenia poczynione podczas przeprowadzonej wizytacji terenowej. Wymieniony raport zawierał m.in. ustalenia dotyczące powierzchni działek rolnych CC i X oraz stanu ich użytkowania. Dla potwierdzenia stwierdzonych ustaleń zostały wykonane fotografie działek rolnych, jak również wykonano na stosownych mapach szkice przeprowadzonych pomiarów wskazujące miejsca wykonania zdjęć.
Dyrektor Oddziału ARMIR wskazał, że z uwagi na wniesione przez stronę zastrzeżenia do protokołu z czynności kontrolnych, wykonawca kontroli, tj. [...] sp. z o.o. przeprowadził ponowną kontrolę działek rolnych objętych wnioskiem skarżącej. Czynności dokonano bez udziału strony z uwagi na niemożliwość przekazania jej telefonicznie informacji o ponownej kontroli. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że takie działanie nie było sprzeczne z przepisami wspólnotowymi (pkt 29 preambuły rozporządzenia Komisji nr 796) przewidującymi, że kontrole na miejscu z reguły powinny być niezapowiedziane. Z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie powtórnej kontroli wynikało, że na działkach rolnych CC i X stwierdzono świeże ślady po wykarczowaniu znajdujących się na nich krzewów i drzew (fotografie nr 103 i 104 działka CC, fotografie nr 105, 106, 107, 108 działka X). Fakt ten korelował ze stanem faktycznym zastanym podczas pierwszej kontroli, w trakcie której stwierdzono zadrzewienie/zakrzewienie działki rolnej CC oraz mniejszą powierzchnię uprawy działki rolnej X. Według organu odwoławczego ponowna kontrola była potwierdzeniem prawidłowości wykonania kontroli wcześniejszej i nie ujawniła okoliczności wskazujących na popełnienie pomyłki przez kontrolerów terenowych. O prawidłowości wykonanej kontroli świadczył także odczyt w systemie informatycznym ZSZiK śladów urządzenia GPS. Ślady te zostały uzyskane podczas pomiarów urządzeniem GPS, a następnie naniesiono je w postaci cyfrowej na ortofotomapy cyfrowe (przetworzone zdjęcie lotnicze lub satelitarne) znajdujące się w bazie posiadanego przez ARiMR systemu LPIS (system identyfikacji działek rolnych). Przedmiotowe ślady korelowały z granicami działek ewidencyjnych (tj. znajdowały się w ich obrębach), co dawało pewność prawidłowego zlokalizowania działek rolnych w terenie.
Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że zapisy w raporcie z kontroli dotyczące działek rolnych CC i X przedstawiały stan faktyczny zastany przez inspektorów terenowych i brak było podstaw do podważenia tych zapisów.
Mając powyższe na uwadze organ uznał, że niezasadne było przeprowadzanie dowodu z przesłuchania świadka, tj. sołtysa wsi [...]. Następstwem powyższych ustaleń było też nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie dostarczonych przez stronę pomiarów działek rolnych wykonanych przez geodetę L.B., które to - jak słusznie wskazał wykonawca kontroli w piśmie z [...] marca 2010 r. - zostały zrealizowane po kontroli inspektorów [...]. Pomiary L.B. datowane są na dzień [...] września 2009 r., natomiast pierwsza kontrola została wykonana w dniach [...] sierpnia 2009 r. Organ wskazał, że w związku z powyższym stan użytkowania działek rolnych mógł do czasu wizyty L.B. ulec zmianie.
Natomiast w odniesieniu do przedłożonej przez stronę kopii protokołu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi, organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwrócił się do Jednostki Certyfikującej Sp. z o.o. z prośbą o przesłanie stanowiska co do nieprawidłowości wskazanych podczas przeprowadzonej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne Sp. z o.o. kontroli na miejscu. W dniu [...] września 2010 r. otrzymano odpowiedź z informacją, że inspektorzy terenowi Jednostki Certyfikującej nie prowadzą pomiarów działek. Podstawą wpisu do protokołu kontroli poszczególnych rodzajów upraw jest deklaracja producenta. JC podała też, że nie posiada dokumentacji fotograficznej gospodarstwa T.S..
Mając na względzie poczynione ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w prawidłowej wysokości przyznał T.S. płatności ONW na 2009 rok , szczegółowo przedstawiając w decyzji sposób jej wyliczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.7, art.77 i art.80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm. - kpa) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz przez nieustalenie faktów, które znajdowały się w zakresie możliwości samego organu, w szczególności brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wynikami kontroli z [...] sierpnia 2009 r. i wynikami pomiarów wykonanych zaledwie kilka dni później, tj. [...] września 2009 r. przez geodetę L.B..
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.107 § 3 oraz. art.8 kpa w zw. z art.3 cyt. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego niezastosowanie, wyrażające się wydaniem rozstrzygnięcia, którego motywy, przedstawione w uzasadnieniu, nie są czytelne dla strony, w szczególności w zakresie powodów, dla których organ nie podzielił jej stanowiska i nie przeprowadził określonych dowodów, jak również w zakresie tego dlaczego nie dał wiary dowodowi w postaci pomiarów wykonanych przez geodetę.
Uzasadniając skargę skarżąca podała, że organ odwoławczy powinien wyczerpująco ustosunkować się do zgłoszonych przez stronę zarzutów, czego nie uczynił naruszając tym samym art.107 § 1 i 3 kpa. W ocenie skarżącej sposób obliczenia powierzchni działek wywołuje daleko idące wątpliwości i nie został przez organy orzekające należycie umotywowany. Ponadto odmowa wiary dla niezwykle istotnego dla skarżącej dowodu w postaci pomiarów wykonanych przez geodetę jest lakoniczna i niezrozumiała.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w pełni argumentację przyjętą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl
§ 2 wyżej wymienionego artykułu ustawy ustrojowej kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego
i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a".), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w każdej sytuacji, jeżeli zachodzą ustawowe przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Dodać też należy, że stosownie do art.134 §1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Powyższa zasada ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem z niezrozumiałych powodów (czy może z racji pomyłki) w skardze sformułowano zarzut naruszenia przepisów art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), podczas gdy organy wydały swoje rozstrzygnięcia z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.).
Mając na względzie powyższy wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR dokonał jednoznacznych i prawidłowych ustaleń faktycznych, wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób obiektywny i logiczny umotywował swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji.
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny, czy zaistniała uzasadniona podstawa faktyczna i prawna do przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2009 do obszaru pomniejszonego o 0,27 ha w stosunku do zadeklarowanego przez skarżącą obszaru ONW strefa nizinna I o łącznej powierzchni 18,44 ha.
Podstawą prawną określającą warunki przyznawania płatności ONW było w 2009 r. rozporządzenie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Stosownie do brzmienia § 2 pkt 1-5 tego rozporządzenia płatność ONW przysługuje rolnikowi, w rozumieniu przepisów art.2 lit.a rozporządzenia nr 73/2009 zwanemu dalej "rolnikiem":
1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR)... albo w art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)...;
2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ("obszarach ONW"), na których prowadzona jest działalność rolnicza, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;
4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r.
Istotnym jest, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w § 2 przesłanek, stanowi podstawę przyznania płatności ONW. Z § 3 ust. rozporządzenia ONW wynika, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. Płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone, w wysokości stawek podstawowych wynoszących 179 zł za 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I oraz wynoszących 264 zł za 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II. Powierzchnia działki rolnej lub jej części deklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW nie może być mniejsza niż 0,1 ha.
Przyjąć zatem należy, że płatność ONW jest przyznawana do posiadanych przez rolnika działek rolnych stanowiących w istocie powierzchnie użytkowane rolniczo jako grunty orne , sady oraz trwałe użytki zielone( przy spełnieniu wszystkich pozostałych warunków).
Z kolei podstawą prawną do dokonania kontroli na miejscu jest zobowiązanie, jakie podpisuje wnioskodawca przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności na dany rok , w związku z art.29 i art.30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. ze zm.).
Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu mają na celu zweryfikować zgodność
z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zatem weryfikacja danych dotyczących powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez producenta rolnego o przyznanie płatności, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach lecz na podstawie kontroli na miejscu, obejmującej w szczególności ustalenie rzeczywistego stanu użytkowania działek rolnych zgłoszonych do płatności.
W ocenie Sądu, obszar faktycznie użytkowany przez skarżącą - producenta rolnego został ustalony zgodnie z wynikami kontroli na miejscu, przeprowadzonymi w dniach [...] sierpnia 2009 r. oraz [...] marca 2010 r. przez inspektorów terenowych [...] Sp. z o.o. , tj. podmiot, który miał stosowne zlecenie od ARiMR.
Prawidłowo w ocenie Sądu organy przyjęły powyższe wyniki kontroli jako miarodajne dla dokonania ustaleń i brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania ich wiarygodności.
Na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu organy administracji w sposób nie budzący wątpliwości wykazały nieprawidłowości dotyczące zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku złożonym dnia 18 maja 2009r. działek rolnych (CC i X) w zakresie ich powierzchni oraz stanu ich użytkowania. Wyniki kontroli znajdują odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych i załączonych do sprawy raportach z czynności kontrolnych (nr [...] oraz nr [...]), dokumentacji fotograficznej oraz szkicach pomiarowych kontrolowanych działek. I tak, w zakresie działki rolnej X (dz.ew. [...]) powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,36 ha wobec zadeklarowanej we wniosku powierzchni 0,44ha, natomiast w zakresie działki rolnej CC (dz.ew. [...]) stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej.
Powyższe, prawidłowe ustalenia kontrolne znalazły właściwe odzwierciedlenie
w przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. ponownej kontroli na miejscu. Z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie powtórnej wizytacji terenowej wynikało, iż na działkach rolnych CC i X (jak również DD) stwierdzono świeże ślady po wykarczowaniu znajdujących się na nich krzewów i drzew ( fotografie nr 103 i 104 działka CC, fotografie nr 105,106,107,108 działka X). Zasadnie zatem organ odwoławczy fakt ten korelował ze stanem faktycznym zastanym podczas pierwszej kontroli, w trakcie której stwierdzono zadrzewienie/zakrzewienie działki rolnej CC powodujące wykluczenie jej z płatności oraz mniejszy obszar działki rolnej X. W przypadku działki rolnej X różnica powierzchni wynikała z odjęcia przez inspektorów terenowych gruntów niekwalifikowanych do dopłat ( zakrzaczenia, zadrzewienia).
W ocenie Sądu powyższe czynności kontrolne zostały przeprowadzone przy uwzględnieniu wszelkich unormowań wspólnotowych, w tym art.23 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. O prawidłowości wykonanych czynności kontrolnych świadczą także odczyty w systemie informatycznym ZSZiK śladów urządzenia GPS. Ślady te zostały uzyskane podczas pomiarów urządzeniem GPS, a następnie naniesiono je w postaci cyfrowej na ortofotomapy cyfrowe (przetworzone zdjęcia lotnicze lub satelitarne), znajdujące się w bazie posiadanego przez ARiMR systemu LPIS (system identyfikacji działek rolnych). Naniesione ślady korelowały z granicami działek ewidencyjnych (znajdowały się w ich obrębach), dając pewność prawidłowego zlokalizowania przedmiotowych działek
w terenie.
W świetle prawidłowych ustaleń organów, zasadna więc była odmowa organu odwoławczego odnośnie wiarygodności dostarczonych przez stronę pomiarów działek rolnych wykonanych przez geodetę L.B., jak też odmowa przesłuchania wnioskowanych przez skarżącą świadków. Sąd tym samym nie podzielił stanowiska skarżącej co do naruszenia przez organy art.7, art.77, art.80 i art.107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.
W przekonaniu Sądu, organ odwoławczy w wyniku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy prawidłowo ustalił stan faktyczny. Na etapie odwołania zostało przyznane, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełniała wymogów wynikających z art.107 § 3 kpa, niemniej organ odwoławczy uchybienia te sanował, wystarczająco uzasadniając w swojej decyzji okoliczności odmowy przesłuchania świadków, jak i nieuwzględnienia pomiarów działek przedstawionych przez skarżącą. Należy zgodzić się z dokonaną oceną, że dowody przedstawione przez stronę skarżącą nie podważały w żaden sposób właściwie przeprowadzonych oraz wyczerpująco i prawidłowo zanalizowanych wyników kontroli.
Wobec tego bezcelowym, zdaniem Sądu, było przesłuchanie zawnioskowanych świadków, natomiast przedstawione przez stronę pomiary działek stanowiły
jedynie o wielkości powierzchni gruntów, jak również stosowanej metodzie upraw
w gospodarstwie rolnym. Natomiast dla potrzeb pomocy obszarowej podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu, użytkowanego rolniczo, na którym prowadzona jest określona działalność rolnicza. Weryfikacja danych obszarowych działek rolnych wskazanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności, następuje przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu, a w szczególności fizycznej inspekcji działek, co do rzeczywistego obszaru użytkowanych rolniczo zgłoszonych działek rolnych, a nie ewidencji gruntów, czy rolniczego przeznaczenia
( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 259/07 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art.15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej
pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Prawidłowo zatem, w ramach powierzonych kompetencji, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpatrzył na nowo całość przedstawionej mu sprawy, dokonał oceny wszystkich ustaleń we wzajemnym ze sobą powiązaniu, wyciągając, zdaniem Sądu, prawidłowe wnioski. Powyższe pozwala stwierdzić, że decyzja czyni zadość wymaganiom określonym przede wszystkim w art.7, art.77, art.80 oraz art.107 kpa.
Konsekwencją stwierdzonych w wyniku przeprowadzonych kontroli nieprawidłowości dotyczących podanych powierzchni działek (działka rolna X) i niespełnienia przesłanek rolniczego użytkowania gruntów (działka rolna CC) było zastosowanie określonych sankcji w postaci zmniejszenia wysokości pomocy, w tym płatności ONW. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób szczegółowy uzasadnił sposób jej wyliczenia, przedstawiając w tym zakresie prawidłowe uzasadnienie decyzji.
Zdaniem składu orzekającego podkreślenia też wymaga, że podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych. Podnieść należy, iż stwierdzenie przez inspektorów terenowych podczas kontroli na miejscu mniejszej powierzchni użytkowanej rolniczo w odniesieniu do powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku, wyklucza możliwość uznania, że wnioskodawca nie ponosi winy za swój błąd. Strona skarżąca powinna była dołożyć należytej staranności, aby zadeklarowane powierzchnie działek rolnych były zgodne ze stanem rzeczywistym. Powołanie się na stan ewidencyjny jest uzasadnione, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę faktyczną wniosku o przyznanie płatności. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie stanowiły podstawy faktycznej wniosku o przyznanie płatności. Płatności ONW przysługują od faktycznie użytkowanych rolniczo działek rolnych, a nie powierzchni ewidencyjnej. Zatem zawarte w skardze wskazania skarżącej co do braku winy z jej strony pozostają w oderwaniu od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodne z prawem, zarówno materialnym jak i procesowym. W toku postępowania organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z zasadą zaufania oraz informowania stron (art.6 i art. 7 kpa). W ocenie Sądu organy zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, oraz dokonały jego oceny w sposób nienaruszający, określonej w art. 77 kpa, zasady swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 10 kpa zapewniły również stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów a przede wszystkim co do ustaleń dokonanych w toku kontroli na miejscu. W wydanych decyzjach stronie wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy, a także wskazano na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia (art.11 kpa).
Z tych też względów, na podstawie art.151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.
( - ) Stefan Kowalczyk ( - ) Krystyna Skowrońska-Pastuszko ( - ) Joanna Wierchowicz