I SA/GO 108/25

I SA/Go 108/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Alina Rzepecka
Damian Bronowicki /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Niedzielski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.145§1 pkt 1 lit. a, b, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Damian Bronowicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Jacek Niedzielski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], w całości. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. M. (dalej jako: Strona, Skarżący, Wnioskodawca) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej jako: Starosta, organ I instancji) z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odnowy wydania zaświadczenia.
Z akt wynika następujący stan faktyczny.
W dniu 5 września 2024 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Strony o wydanie zaświadczenia, że planowane zamierzenia inwestycyjne w lasach na działkach nr ewid. [...], obręb [...] nie są sprzeczne z ustaleniami uproszczonego planu urządzania lasu oraz na działce nr ewid. [...], obręb [...] nie są sprzeczne z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r., znak: [...].
Z dokumentów dołączonych do przedmiotowego wniosku wynika, iż Wnioskodawca planuje wykonanie inwestycji zwiększających bioróżnorodność lasów prywatnych poprzez wykonanie:
- przebudowy składu gatunkowego drzewostanu przez dolesianie luk lub odnowienie drzewostanu uszkodzonego na gruntach w korzystnych warunkach oraz zabiegów ochronnych przed zwierzyną - zabezpieczenie przed zniszczeniem drzew lub krzewów repelentami w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], na powierzchni 0,93 ha,
- przebudowy składu gatunkowego drzewostanu przez dolesianie luk lub odnowienie drzewostanu uszkodzonego na gruntach w korzystnych warunkach oraz zabiegów ochronnych przed zwierzyną - zabezpieczenie przed zniszczeniem drzew lub krzewów repelentami w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], na powierzchni 1,37 ha,
- przebudowy składu gatunkowego drzewostanu przez dolesianie luk lub odnowienie drzewostanu uszkodzonego na gruntach o nachyleniu terenu powyżej 12° oraz zabiegów ochronnych przed zwierzyną - zabezpieczenie przed zniszczeniem drzew lub krzewów repelentami w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], na powierzchni 1,90 ha,
- przebudowy składu gatunkowego drzewostanu przez dolesianie luk lub odnowienie drzewostanu uszkodzonego na gruntach w korzystnych warunkach oraz zabiegów ochronnych przed zwierzyną - zabezpieczenie przed zniszczeniem drzew lub krzewów repelentami w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], na powierzchni 23,53 ha,
- przebudowy składu gatunkowego drzewostanu przez dolesianie luk lub odnowienie drzewostanu uszkodzonego na gruntach o nachyleniu terenu powyżej 12° oraz zabiegów ochronnych przed zwierzyną - zabezpieczenie przed zniszczeniem drzew lub krzewów repelentami w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], na powierzchni 4,42 ha.
Natomiast w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu (dalej również jako: UPUL) dla obrębu ewidencyjnego [...] zostały określone następujące zadania z zakresu gospodarki leśnej:
- trzebież wczesna w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], oddział 1a, na powierzchni 0,93 ha,
- trzebież wczesna w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], oddział 1a, na powierzchni 1,3749 ha,
- trzebież wczesna w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], oddział 1a, na powierzchni 13,5856 ha,
- trzebież wczesna w lesie na działce nr ewid. [...], oddział 1b, na powierzchni 0,1701 ha,
- trzebież wczesna w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], oddział 1c, na powierzchni 5,0012 ha,
- trzebież wczesna w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], oddział 1d, na powierzchni 3,5298 ha,
- trzebież późna w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], oddział 1f, na powierzchni 0,7068 ha,
- trzebież późna w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], oddział 1g, na powierzchni 0,5365 ha,
- trzebież wczesna w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], oddział 1e, na powierzchni 3,27 ha.
Z kolei w przywołanej decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2024 r., znak: [...], zostały określone zadania z zakresu gospodarki leśnej polegające na wykonaniu zabiegu - trzebież wczesna w lesie na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], oddział 1a, na powierzchni 4,50 ha.
W piśmie z dnia [...] września 2024 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku, M. M. poinformował, cyt. "(...) że planowane inwestycje nie są sprzeczne z UPUL ani z decyzją Starosty w odniesieniu do działki nr [...] ponieważ UPUL i decyzja Starosty są tylko wskazówkami a realizacja zadań jest podyktowana potrzebami lasu na gruncie. O ile trzebież wczesna jest konieczna do wykonania o tyle pozostałe rzeczy są w gestii właściciela gruntu reagującego na bieżące potrzeby lasu. Zatem wprowadzanie podsadzeń produkcyjnych na powierzchniach po wykonanej TW jest podyktowane przebudową drzewostanów w reakcji na zmiany klimatyczne i podnoszą stabilność drzewostanów. W ramach praktyki stosowanej w LP podsadzane jest 50-70% powierzchni. Przy realizacji zadań gospodarczych konieczne jest elastyczne podejście do zapisów w planach dostosowujące wykonanie do lokalnych warunków lub potrzeb lasu wynikających z uwarunkowań mikrosiedliskowych. (...)"
W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, Starosta zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] pełniącego w imieniu starosty nadzór nad lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa, o wyrażenie opinii czy planowane zamierzenia inwestycyjne nie są sprzeczne z ww. decyzją oraz z ustaleniami uproszczonego planu urządzania lasu.
Pismem z dnia [...] października 2024 r. znak: [...] Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], po dokonaniu komisyjnej lustracji terenu, wykonaniu oblotu dronem i sporządzeniu ortofotomapy stwierdził, iż działania deklarowane przez Stronę na działce [...] w obrębie [...], na powierzchni 0,93 ha nie są zabiegiem wynikającym z potrzeb na gruncie. Drzewostan nie jest uszkodzony, a jedyne czego obecnie wymaga to wykonanie zabiegu trzebieży wczesnej, który zmniejszy konkurencję między drzewami i poprawi, warunki wzrostu drzew dorodnych. Przerwy w zwarciu drzewostanu powstały z powodu pojedynczych wywrotów i są zbyt małe, aby wprowadzić na nich dolesienie. Sosna z modrzewiem stanowią zwarty, gęsty drzewostan, w którym na tą chwilę nie jest możliwe wprowadzenie gatunków biocenotycznych, gdyż ilość światła dostępnego w dole drzewostanu jest nie wystarczająca. Drzewostan wymaga wykonania prawidłowego zabiegu trzebieży wczesnej. Odnośnie działań zaplanowanych na działce nr [...] w obrębie [...], na powierzchni 1,37 ha Nadleśniczy stwierdził, że nie są to zabiegi wynikające z potrzeb na gruncie. Drzewostan nie jest uszkodzony, a jedynie na granicy działek [...] i [...] znajduje się luka, która od strony działki [...] porośnięta jest gatunkami biocenotycznymi: tarniną i głogiem. Również przebudowa składu gatunkowego drzewostanu na działce nr [...] w obrębie [...], na powierzchni 1,90 ha, w ocenie Nadleśniczego nie jest zabiegiem wynikającym z potrzeb na gruncie. Drzewostan nie jest uszkodzony, a jedynie w pododdziale 1-c zawiera 8-arową lukę, która mogłaby zostać dolesiona np. gatunkami biocenotycznymi.
Zdaniem Nadleśniczego również zabiegi zaplanowane na działce nr [...] w obrębie [...], na powierzchni 23,53 ha, nie są zabiegami wynikającymi z potrzeb na gruncie. Drzewostan w przeważającej części nie jest uszkodzony, a wręcz przeciwnie, stanowi kompleks różnorodny gatunkowo. Na kilku fragmentach działki znajdują się luki do ewentualnego dolesienia; - na skarpie w południowej części (pododdziały 1-f i 1-a) należałoby w pierwszej kolejności usunąć zarośla tarniny na pow. ok. 0,35 ha, a dopiero następnie wykonać dolesienie, co jednak kłóci się z ideą inwestycji; - na pow. ok. 0,05 ha, gdzie był posadzony dąb, ale jego udatność jest słaba. W większości drzewostanu wymagane są zabiegi trzebieży wczesnej zgodnie z zapisami znajdującymi się w UPUL. Są tu już fragmenty drzewostanu głównego (tak jak wspomniany w notatce drzewostan brzozowy), pod którym rośnie wartościowe drugie piętro bukowe. Prace zaplanowane na działce nr [...] w obrębie [...], na powierzchni 4,42 ha, nie są zabiegami wynikającymi z potrzeb na gruncie. Drzewostan nie jest uszkodzony i zawiera jedynie drobne luki, które nie kwalifikują ich do dolesienia. Drzewa stanowią zwarty wielogatunkowy las z bukiem, grabem, modrzewiem, brzozą, sosną oraz licznymi gatunkami biocenotycznymi. Obecnie niezbędne jest wykonanie zapisów decyzji starosty zobowiązującej do wykonania trzebieży wczesnej, która wzmocni drzewostan i poprawi warunki wzrostu drzew dorodnych. Podsumowując Nadleśniczy stwierdził, że planowane zamierzenia inwestycyjne nie wynikają z potrzeb na gruncie, a tym samym są sprzeczne z ww. decyzją oraz z ustaleniami uproszczonego planu urządzania lasu. Obecnie na gruncie priorytetem jest wykonanie trzebieży wczesnych. Drzewostany należące do Strony są różnorodne gatunkowo i bogate w gatunki biocenotyczne.
Postanowieniem z [...] października 2024 r. Starosta [...] odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W ocenie organu I instancji Wnioskodawca zamierzał uzyskać zaświadczenie o treści nieznajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się jego posiadaniu. Wobec powyższego, w związku z jednoznacznym stwierdzeniem, iż planowane zamierzenie inwestycyjne są sprzeczne z ww. uproszczonym planem urządzenia lasu oraz z ww. decyzją, postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. Starosta odmówił wydania zaświadczenia.
Na skutek wniesionego przez Stronę zażalenia, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Starostę nie wykraczało poza zakres określony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji ustalił, iż nie było podstaw do wydania żądanego zaświadczenia, bowiem z dokumentów dołączonych do wniosku Strony z dnia [...] września 2024 r. uzupełnionego w dniu [...] września 2024 r. wynikało, iż wnioskodawca planuje wykonanie inwestycji zwiększających bioróżnorodność lasów prywatnych, określonej szczegółowo w złożonym wniosku. Ponadto Kolegium uznało za prawidłowe powołanie się przez Starostę na treść Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla obrębu ewidencyjnego [...] oraz na decyzję z dnia [...] sierpnia 2024 r.
Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, iż wnioskodawca zamierzał uzyskać zaświadczenie o treści nieznajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się jego posiadaniu. SKO podkreśliło, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest istotnie ograniczone w zakresie postępowania dowodowego. Wydanie zaświadczenia przez właściwy organ jest możliwe jedynie wtedy, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z już posiadanych przez organ dokumentów. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie było w ocenie organu odwoławczego uzasadnione, gdyż Starosta [...], na podstawie posiadanych danych nie mógł uznać, że planowane przez wnioskodawcę inwestycje zwiększające bioróżnorodność lasów prywatnych poprzez wykonanie wskazanych zabiegów nie są sprzeczne z ustaleniami Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu oraz nie są sprzeczne z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r.
Skargę na powyższe postanowienie złożył M. M., który działając przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej K.p.a.), gdyż miało istotny wpływ na wynik sprawy;
b) naruszenie art. 219 K.p.a., gdyż miało istotny wpływ na wynik sprawy;
c) naruszenie przepisu § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty pomocy finansowej w ramach wsparcia inwestycji leśnych lub zadrzewieniowych oraz w formie premii z tytułu zalesień, zadrzewień lub systemów rolno-leśnych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 737), które miało wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że SKO nie dopełniło obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Zdaniem Skarżącego Strona ma prawo do merytorycznego zbadania jej sprawy w dwóch instancjach, co oznacza, że postępowanie odwoławcze nie może ograniczać się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie Skarżącego uzasadnienie postanowienia Kolegium nie zawierało własnych ustaleń, gdyż w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów zamieszczonych w zażaleniu, a mających kluczowe znaczenie dla badanej sprawy.
Skarżący wskazał również na błędne sformułowanie sentencji zaskarżonego postanowienia oraz nadużycie art. 64 § 2 K.p.a. w sporządzonym wobec Strony wezwaniu, gdyż organ może jedynie wezwać o uzupełnienie braków formalnych, a nie wezwać do "zweryfikowania" wniosku.
W dalszej części uzasadnienia skargi Skarżący podkreślił, iż UPUL przyjęty Zarządzeniem Starosty formułuje tylko jeden rodzaj wskazań gospodarczych, to jest trzebieże (TW, TP). Również czynności gospodarcze projektowane na 10 lat, to wyłącznie trzebieże. Nadto szczegółowe zestawienie zadań gospodarczych projektowanych do wykonania w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2032 r. obejmuje wyłącznie trzebieże. Jednak prowadzenie prawidłowej i zrównoważonej gospodarki leśnej nie może ograniczać się tylko do trzebieży. W okresie 10 lat konieczne mogą okazać się także takie czynności gospodarcze, jak cięcie pielęgnacyjne, cięcie sanitarne, odnowienia i zalesienia. Celem nadrzędnym, który musi zrealizować właściciel lasu, jest prawidłowa gospodarka leśna, a jedną z zasad gospodarki leśnej jest powiększenie zasobów leśnych.
Skarżący wskazał, że Starosta był zobowiązany wydać zaświadczenie co do tego, czy zamierzone inwestycje nie są sprzeczne z ustaleniami uproszczonego planu urządzenia lasu albo decyzją starosty. Ponieważ UPUL przyjęty Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie zawiera jakichkolwiek wskazań gospodarczych i zadań w zakresie odnowienia i zalesienia gruntów, wobec tego zdaniem Skarżącego jego wniosek dotyczący dolesienia nie jest sprzeczny z zapisami UPUL. Wskazania co do prowadzenia trzebieży należą do etapu użytkowania przedrębnego, natomiast przebudowa drzewostanu odnosi się do innego etapu gospodarki leśnej. Tym bardziej oczywisty staje się brak sprzeczności pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym sformułowanym przez M. M. a zapisami UPUL. To samo dotyczy braku sprzeczności z decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2024 r., gdyż decyzja ta odnosi się do działki nr [...] i przewiduje tylko jeden rodzaj zabiegu - trzebież wczesną na powierzchni 4,5 ha. Decyzja ta została wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasu wykonanej przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...]. Ani w decyzji Starosty, ani w inwentaryzacji nie zaplanowano innych zadań, jednak nie zwalnia to właściciela lasu z prowadzenia kompleksowej gospodarski leśnej. W rezultacie, w ocenie Strony skarżącej nie sposób stwierdzić sprzeczności pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym M. M. a treścią decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2024 r. Zdaniem Strony skarżącej Starosta rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia miał ocenić jedynie "brak sprzeczności" zamierzonej inwestycji z ustaleniami UPUL i decyzją Starosty, a nie poszukiwać zgodności między nimi. Organ I instancji nie mógł w przypadku planowanych działań takiej sprzeczności stwierdzić, gdyż UPUL odnosi się tylko do etapu użytkowania przedrębnego, natomiast planowana przebudowa drzewostanu dotyczy późniejszego etapu gospodarki leśnej. W ocenie Skarżącego tym bardziej oczywisty staje się brak sprzeczności pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym sformułowanym przez M. M. a zapisami UPUL.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje/postanowienia administracyjne. Tylko stwierdzenie przez sąd, że zaskarżona decyzja/postanowienie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a.).
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII k.p.a. pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) K.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga.
Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 1 tego artykułu, organ administracji publicznej wydaje na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie, zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Informacje te mogą być wprawdzie - zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. - uzupełnione przez przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak pomocniczą tylko rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 781/14). Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych.
Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.
Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może bowiem czegokolwiek rozstrzygać, wyjaśniać kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać.
Co prawda przepis art. 218 § 2 K.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 K.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16).
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy organ I instancji zasadnie odmówił wydania żądanego przez Stronę zaświadczenia. W ocenie składu orzekającego tut. Sądu rację należy przyznać Stronie skarżącej.
Rozważania na temat słuszności poglądu Strony skarżącej należy rozpocząć od wyjaśnienia, czym jest wnioskowane zaświadczenie i w jakim celu jest ono wydawane.
Zaświadczenie, o którego wydanie wnosi Strona w niniejszej sprawie, stanowi załącznik do wniosku skierowanego do nadleśniczego o sporządzenie planu realizacji inwestycji zwiększających bioróżnorodność lasów prywatnych. Zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty pomocy finansowej w ramach wsparcia inwestycji leśnych lub zadrzewieniowych oraz w formie premii z tytułu zalesień, zadrzewień lub systemów rolno-leśnych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r., poz. 737), dalej jako: Rozporządzenie, taki wniosek powinien zawierać m. in. zaświadczenie starosty sprawującego nadzór nad gospodarką leśną w drzewostanie, w którym są planowane inwestycje, o których mowa w § 6 ust. 2 Rozporządzenia, potwierdzające, że te inwestycje nie są sprzeczne (podkreślenie Sądu) z ustaleniami uproszczonego planu urządzenia lasu, albo decyzją starosty wydaną na podstawie inwentaryzacji stanu lasu - w przypadku planu inwestycji.
Ww. plan inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych sporządzany przez nadleśniczego stanowi z kolei załącznik do wniosku do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o wsparcie finansowe na zwiększenie bioróżnorodności lasów prywatnych. Ww. wsparcie jest przyznawane jednorazowo osobie fizycznej, jeżeli zobowiązała się do wykonania inwestycji zgodnie z wymogami planu inwestycji zwiększających bioróżnorodność lasów prywatnych, o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2024 r., poz. 530 ze zm.), dalej jako: u.o.l., sporządzonego przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaświadczenie, o którego wydanie wnioskowała Strona jest potrzebne do uruchomienia procedury uzyskania przez Skarżącego wsparcia finansowego od ARiMR. Organ I instancji odmawiając wydania żądanego zaświadczenia zamknął Stronie możliwość spełnienia warunków formalnych do prawidłowego złożenia wniosku do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] o sporządzenie planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych, a w konsekwencji złożenia kompletnego wniosku o przyznanie wsparcia, którego wymogiem jest dołączenie planu inwestycji. Tym sposobem już na samym początku Stronie została zamknięta procedura, mająca kaskadowy charakter, której finalnym efektem jest uzyskanie wsparcia finansowego.
Jak już wspomniano wcześniej, w zaświadczeniu, o które się ubiegała Strona, Starosta powinien zawrzeć stwierdzenie, że ww. inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami uproszczonego planu urządzenia lasu, albo decyzją starosty wydaną na podstawie inwentaryzacji stanu lasu - w przypadku planu inwestycji. W tym miejscu należy wyjaśnić czym są ww. zagadnienia, z którymi podejmowana inwestycja ma nie być sprzeczna.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 u.o.l. uproszczonym planem urządzenia lasu jest plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Jak wskazuje Przemysław Matysiak w publikacji "Gospodarka leśna w pytaniach i odpowiedziach", Warszawa, 2023 rok, str. 26, UPUL jest strategicznym dokumentem w gospodarce leśnej, bowiem na jego podstawie prowadzi się trwale zrównoważoną gospodarkę leśną (art. 7 u.o.l.), na jego podstawie właściciele lasów są zobowiązani do przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej (art. 13 ust. 1 pkt 4 u.o.l.), jest sporządzany przez specjalistyczne jednostki lub inne podmioty wykonawstwa urządzeniowego (art. 19 ust. 5 u.o.l.), na jego podstawie w EGiB uwzględnia się ustalenia dotyczące granic i po wierzchni lasów (art. 20 ust. 2 u.o.l.), jest sporządzany dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, na leżących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych na zlecenie starosty, a dla pozostałych lasów na zlecenie i koszt właścicieli (art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.l.), jest podstawą naliczenia podatku leśnego (art. 21 ust. 4 u.o.l.), jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje zadań określonych w UPUL – starosta w drodze decyzji nakazuje wykonanie tych obowiązków (art. 24 u.o.l.).
Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 3 u.o.l. dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Oznacza to, że starosta ma obowiązek wydania takiej decyzji. Jak podaje J. Chmielewski "Stwierdzenie przez starostę (nadleśniczego) – na podstawie ewidencji gruntów i budynków – że dany grunt niestanowiący własności Skarbu Państwa jest pokryty lasem rozdrobnionym o powierzchni do 10 ha, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej. Pogląd, zgodnie z którym decyzja starosty jest aktem typu związanego, wzmacnia także fakt, że – jako akt wydawany na podstawie inwentaryzacji stanu lasu – stanowi ona leśny dokument urządzeniowy, bez którego zarówno prowadzenie gospodarki leśnej, osiąganie jej celów, jak i skuteczny nadzór nad nią w lasach rozdrobnionych byłyby niemożliwe, co jest nie do pogodzenia m. in. z ochronnymi oraz hodowlanymi wymogami wynikającymi z ogólnych zasad prawa leśnego", (J. Chmielewski, Decyzja starosty określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska 1/2021, s. 11).
Przepisy ustawy o lasach jasno określają obowiązki właścicieli lasów w zakresie gospodarki leśnej, która jest działalnością leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l.).
Na uwadze należy mieć fakt, iż zgodnie z art. 8 u.o.l. gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów; 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; 4) powiększania zasobów leśnych. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.l. w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do: wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów; zapobiegania, wykrywania i zwalczania nadmiernie pojawiających i rozprzestrzeniających się organizmów szkodliwych; ochrony gleby i wód leśnych.
Natomiast art. 13 ust. 1 u.o.l. nakłada na właścicieli lasów obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk; ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu; pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej; przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3; racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu oraz pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego.
Jak już wskazano w początkowej części niniejszego uzasadnienia, w przedmiotowej sprawie w uproszczonym planie urządzenia lasu dla obrębu ewidencyjnego [...], na terenie którego Strona przewidziała inwestycję, zostały określone zadania z zakresu gospodarki leśnej, które sprowadzały się do trzebieży wczesnej [...], zostało określone zadanie z zakresu gospodarki leśnej polegające na wykonaniu zabiegu - trzebieży wczesnej w lesie.
Jak wynikało z wniosku Strony, planowała ona przebudowę składu gatunkowego drzewostanu przez dolesianie luk lub odnowienie drzewostanu uszkodzonego na gruntach w korzystnych warunkach oraz na gruntach o nachyleniu terenu powyżej 12° i zabiegi ochronne przed zwierzyną - zabezpieczenie przed zniszczeniem drzew lub krzewów repelentami w lesie.
Na tej podstawie należy przeprowadzić analizę, czy działania zaplanowane przez Stronę nie są sprzeczne z UPUL oraz decyzją Starosty.
Samo wyrażenie "sprzeczny" według Słownika Języka Polskiego PWN oznacza "wykluczający się wzajemnie, niezgodny z czymś". Sprzeczność definiuje się jako stosunek zachodzący między zjawiskami, myślami, poglądami, interesami sprzecznymi względem siebie. W ujęciu logicznym sprzeczność to stosunek między dwoma zdaniami lub nazwami, z których jedno jest negacją drugiego.
W ocenie składu orzekającego tut. Sądu inwestycja zwiększająca bioróżnorodność lasów prywatnych zaplanowana przez Stronę nie jest sprzeczna z obowiązującym uproszczonym planem urządzenia lasu oraz z decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2024 r. Zaplanowane zabiegi leśne nie stoją w sprzeczności z treścią ww. dokumentów. Należy wyjaśnić, że trzebież to zabieg wymagany przez UPUL i decyzję Starosty, która polega na cięciach pielęgnacyjnych wykonywanych w drzewostanach dojrzewających, mający na celu usunięcie wyznaczonych drzew z drzewostanu. Według obowiązujących Zasad Hodowli Lasu w trzebieżach stosowany jest kierunek selekcji pozytywnej, wyrażający się w wyborze i popieraniu odpowiedniej liczby drzew najlepszej jakości z górnej warstwy drzewostanu i o dużym przyroście, rozmieszczonych w miarę możliwości równomiernie w całym drzewostanie z jednoczesnym popieraniem biogrup drzew tworzących szkielet drzewostanu i mających szanse przetrwania do wieku rębności i dłużej. Realizuje się to przez systematyczne usuwanie drzew przeszkadzających prawidłowemu rozwojowi drzew najlepszych wraz z ich osłoną zapewniającą im stabilność (por. https://www.encyklopedialesna.com/haslo/trzebiez/).
O ile pojęcie dolesiania lub odnowienie drzewostanu nie wymaga wyjaśnienia, to Sąd pragnie przypomnieć, iż repelenty są środkami fizycznymi bądź środkami ochrony roślin stosowane profilaktycznie w celu odstraszenia zwierząt od żerowania na roślinach (por. https://www.encyklopedialesna.com/haslo/repelenty/).
Zatem zaplanowane przez Stronę działania w postaci dolesiania i zastosowania repelentów nie są sprzeczne z postanowieniami UPUL i decyzją Starosty, które przewidują jedynie trzebieże wczesne i późne. Ani jedna, ani druga zaplanowana aktywność Strony na terenie leśnym nie koliduje z obowiązkiem przeprowadzenia trzebieży, wymaganych przez ww. dokumenty. Są to działania od siebie niezależne, co więcej, Strona podejmując je, wypełnia obowiązki zawarte w art. 8 i 9 u.o.l., które określają zasady prowadzenia gospodarki leśnej oraz obowiązki powszechnej ochrony lasów.
Postępowanie organu I instancji, który postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. polegające na odmowie wydania żądanego zaświadczenia, a także późniejsze utrzymanie w mocy ww. postanowienia przez SKO należało uznać za nieprawidłowe, tym samym zdaniem Sądu należało uchylić ww. postanowienia. Organy swoim postępowaniem naruszyły przepisy postępowania, które słusznie wskazała Strona skarżąca w skardze, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 w zw. z art. 140 i 144 K.p.a. Organy niewystarczająco pochyliły się nad analizą zakresów czynności, które przewidywała Strona z obowiązującym UPUL i decyzją Starosty, przez co nie doszły do własnych wniosków, w głównej mierze opierając się na opinii Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] października 2024 r., która nie ma charakteru decydującego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia orzekającego o braku sprzeczności z obowiązującym UPUL czy też decyzją starosty.
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 3 u.o.l. nadleśniczy na wniosek właściciela gruntu przeznaczonego na realizację inwestycji zwiększających bioróżnorodność lasów prywatnych - sporządza plan tej inwestycji oraz potwierdza jej wykonanie zgodnie z tym planem - w przypadku gdy zalesienie to będzie wykonywane lub inwestycja ta będzie realizowana zgodnie z przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 lub zgodnie z przepisami o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Wobec powyższego źródłem wiedzy dla starosty w zakresie wydania zaświadczenia nie powinna być jakakolwiek opinia nadleśniczego, lecz Starosta winien to zrobić samodzielnie, o czym słusznie wspomina Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi.
Szczegółowy zakres przeprowadzonych inwestycji znajdzie się dopiero w sporządzanym przez nadleśniczego planie inwestycji. Stosownie do załącznika nr 4 Rozporządzenia, w planie inwestycji znajdą się m.in. informacje o powierzchni luk w drzewostanie, przyczynie ich powstania, liczbie sadzonek, metodzie ich sadzenia, czy powierzchni wymagającej zabezpieczenia przed zniszczeniem. Dopiero na tym etapie całej procedury znaczenie będą miały informacje wymienione w piśmie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z [...] października 2024 r.
Sąd za zasadne uznał uchylenie postanowienia organu II instancji z dnia [...] marca 2025 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty z dnia [...] października 2024 r. Rozpoznając ponownie sprawę organy dokonają samodzielnej analizy porównawczej zaplanowanej przez Skarżącego inwestycji z obowiązującym uproszczonym planem urządzenia lasu oraz obowiązującą decyzją Starosty i dokonają oceny zaplanowanego przedsięwzięcia w zakresie sprzeczności z ww. dokumentami.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.