I SA/Gl 983/25

I SA/Gl 983/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Piotr Pyszny /przewodniczący sprawozdawca/
Mikołaj Darmosz /zdanie odrebne/
Katarzyna Stuła-Marcela
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odpady
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2010
art. 6k ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2024 poz 609
art. 40, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Pyszny (spr.), Sędziowie Asesor WSA Mikołaj Darmosz, Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Miasta Świętochłowice z dnia 28 marca 2022 r. nr LV/445/22 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty 1) stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1, 2, 3 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Zdanie odrębne
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Chorzowie (dalej jako Prokurator) jest uchwała nr LV/445/22 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z 28 marca 2022 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty.
Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 31 marca 2022 r. pod pozycją 2021 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W złożonej do tutejszego Sądu skardze Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w części, a to w zakresie § 1, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1, 2, 3. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 7, art. 7 art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) oraz art. 6a ust. 2 pkt 1-4 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 888 – dalej jako u.c.p.g., na dzień podjęcia uchwały), poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w:
a). zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyrażające się w braku dokumentacji potwierdzającej przyjęte w analizie wartości, wynikające z wydruku podpisanego przez Naczelnika Wydziału w zakresie wartości w nim wskazanych,
b). wzięciu pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominięciu mieszkańców miasta Świętochłowice, którzy nie złożyli powyższej deklaracji,
c). zaniechaniu wzięcia pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., a to przypadków w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo,
d). zaniechaniu udokumentowania w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k. ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. tj. kosztów edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi,
e). zaniechaniu wzięcia pod zaniechaniu wzięcia pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., a to ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Uzasadniając skargę Prokurator powołał się na art. 6k ust. 1 u.c.p.g., z który stanowi delegację dla rady gminy do dokonania w drodze uchwały wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ustalenia stawki opłaty. Rada gminy ustalając stawkę bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d, przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Wskazał również na art. 6r ust. 2 ustawy, z którego wynika, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują m.in. koszty edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.
Prokurator podniósł, że jako podstawę źródłową wyliczeń Rada nadesłała wydruk pt: "kalkulacja stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi na 2022 rok" Kolejno Rada nadesłała prezentację pt; " system gospodarki odpadami w Świętochłowicach - opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" zawierającą informacje w przedmiocie podstaw prawnych kalkulacji kosztów gospodarowania odpadami, ceny na instalacji komunalnej, a koszty zagospodarowania zmieszanych odpadów w Świętochłowicach, kalkulację stawki w nieruchomościach zamieszkałych 2022 rok, zmiany stawek w innych miastach, wysokość stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi w nieruchomościach niezamieszkałych. Rada dołączyła także umowę nr BE/217/2021 z dnia 30 grudnia 2021 r. zawartą pomiędzy Gminą Świętochłowice a Miejskim Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych w Świętochłowicach Sp. z o.o. Z § 1 umowy wynika, iż dotyczy ona odbioru niesegregowanych oraz selektywnie zbieranych odpadów komunalnych ze wszystkich nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy i nieruchomości, które w części stawnowią nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne. Umowa została zawarta za okres od dnia 1 stycznia 2022 roku do dnia 31 grudnia 2022 roku. W § 6 ustalono wynagrodzenie za 1 Mg zmieszanych odpadów komunalnych oraz selektywnie zbieranych odpadów komunalnych na kwotę 383,50 zł netto, 414,18 zł brutto, wskazując, że przewidywane łączne wynagrodzenie za cały okres umowy wyniesie w tym zakresie 6.327.750 zł netto, 6.833.970 zł brutto w oparciu o kwity wagowe. Miesięczne wynagrodzenie ryczałtowe za prowadzenie PSZOK przy ul. szpitalnej wyniosło 51.500 zł netto, 55.620 zł brutto.
W piśmie z 24 kwietnia 2025r. KRM.0711.3.2025 Rada wskazała, że do kalkulacji stawki została przyjęta liczba mieszkańców na podstawie deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi złożonych przez właścicieli nieruchomości.
Rada Miejska w Świętochłowicach w toku postępowania wyjaśniającego nie przedłożyła żadnych innych dokumentów mogących stanowić podstawę wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W szczególności Rada nie przedłożyła dokumentu w postaci porozumienia zawartego z MPGK Sp. z o.o. w zakresie kosztu zagospodarowania odpadami, dokumentacji potwierdzającej koszty administracyjnej obsługi systemu. Z kolei koszt utrzymania PSZOK przyjęty do kalkulacji w wysokości 786.240 zł brutto był wyższy niż koszt wskazany w opisanej wyżej umowie – 667.440 zł. Braki w przedstawionej dokumentacji uniemożliwiają tym samym weryfikację poprawności wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Dalej zarzucił Prokurator, że Rada Miejska nieprawidłowo przyjęła liczbę mieszkańców miasta Świętochłowice wynikającą wyłącznie ze złożonych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa bowiem nie operuje pojęciem mieszkańców którzy złożyli deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a odnosi się do rzeczywistej liczby mieszkańców, także tych, którzy z różnych powodów deklaracji nie składają. Z nadesłanych przez Radę Miejską w Świętochłowicach dokumentów nie wynika, aby organ uwzględnił przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Należy przy tym podkreślić, że uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych".
Z dokumentów nadesłanych przez organ nie wynika, aby Rada wzięła pod uwagę koszty w zakresie prowadzenia edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowej segregacji odpadów.
Z nadesłanej dokumentacji nie wynika także, aby Rada Miejska w Świętochłowicach wzięła pod uwagę kryterium wskazane w art. 6k ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., a to ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych. Rada wzięła bowiem pod uwagę jedynie koszty odbioru odpadów komunalnych i ich zagospodarowania, koszty utrzymania i budowy dwóch PSZOK oraz koszty obsługi administracyjnej systemu (czego należycie nie udokumentowała). Brak jest informacji o ilości wytwarzanych w Mieście Świętochłowice odpadów komunalnych. Rada zatem nie zbadała jaka była faktyczna ilość wytwarzanych odpadów komunalnych w Mieście Świętochłowice w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.
Uzasadniając stanowisko Rada Miejska wyjaśniła, że ustalając stawkę opłaty posłużyła się kosztami odbioru i zagospodarowania odpadów wynikającymi z umowy nr BE/217/2021 z 30 grudnia 2021 r. na świadczenie usługi odbioru niesegregowanych oraz selektywnie zbieranych odpadów komunalnych ze wszystkich nieruchomości zamieszkałych oraz nieruchomości mieszanych. Umowa określa cenę jednostkową za 1 Mg odpadów i przewidywaną ilość odpadów do odebrania w 2022 r.; iloczyn tych wartości stanowi koszt odbioru.
Przedstawiła umowę nr BR/209/2021 z 20 grudnia 2021 r. z Przedsiębiorstwem Techniki Sanitarnej Alba sp. z o.o. na zagospodarowanie niesegregowanych odpadów komunalnych.
Przedstawiła porozumienie z 21 marca 2016 r. zawarte z Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w Świętochłowicach Sp. z o.o. (porozumienie w sprawie rozliczenia usług publicznych). Na podstawie prognozy do wyliczenia rekompensaty na 2022 r. oraz wniosku o wypłatę rekompensaty określono koszty zagospodarowania poszczególnych frakcji odpadów. Wskazała nadto, że z porozumienia wynika koszt funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK). Koszty obsługi administracyjnej systemu, obejmujące wynagrodzenia pracowników realizujących obowiązki gminy w zakresie gospodarowania odpadami wynikają z przedstawionych zarządzeń Prezydenta Miasta nr 542/2021 r. w sprawie projektu budżetu na 2022 r. oraz zarządzenia nr 3/2022 w sprawie planu finansowego urzędu.
Dane te pochodzą z zarządzeń Prezydenta Miasta w sprawie wykonania budżetu za 2019 r. (zarządzenie nr 237/2020), projektów uchwał budżetowych na 2020 r. (zarządzenie nr 562/2019) oraz planu finansowego urzędu na rok 2020 (zarządzenie nr 21/2020).
Odnosząc się do zarzutu uwzględnienia liczby mieszkańców, którzy złożyli deklarację, a nie liczby mieszkańców w ogóle, Rada Miejska podniosła, że złożone deklaracje stanowią jedyne wiarygodne źródło informacji o liczbie osób objętych systemem odbierania odpadów.
Co do zarzutu nieuwzględnienia mieszkańców wytwarzających odpady nieregularnie Rada Miejska wskazała, że jedynymi nieruchomościami na których powstają odpady sezonowo są ogrody działkowe. Nie są one objęte gminnym systemem gospodarowania odpadami dlatego nie były brane pod uwagę przy kalkulacji opłaty. W przypadku nieruchomości zamieszkałych przypadki czasowego wyjazdu są odzwierciedlane poprzez złożenie nowej deklaracji zmieniającej liczbę mieszkańców.
Co do zarzutu niewskazania kosztów działań edukacji ekologicznej, które miały być finansowane z opłat za gospodarowanie odpadami Rada Miejska wyjaśniła, że koszty te są pokrywane z innych źródeł, a stosowne akcje edukacyjne zostały przeprowadzone.
Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia kwestii ilości wytwarzanych odpadów, Rada Miejska wskazała, że oparła się na prognozowanej masie odpadów wynikającej z przedłożonych umów.
Na rozprawie Prokurator podniósł, że przedłożone przez Radę Miejską dokumenty, które miały posłużyć ustaleniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami opatrzone są datą późniejszą, niż data podjęcia uchwały. Zarzucił nadto, że Rada Miejska niesłusznie wzięła pod uwagę koszty odbioru odpadów z cmentarzy.
Pełnomocnicy Rady Miejskiej na rozprawie oświadczyli, że na etapie zawierania umowy z firmą odbierającą odpady szacowana jest ilość odpadów zbieranych. Miasto nie dysponuje instalacją zagospodarowania odpadów niesegregowanych, zatem odpady te są od miasta odbierane. Tymi danymi dysponowała również Rada podejmując zaskarżoną uchwałę. Odnosząc się do rejestru mieszkańców, którzy złożyli deklaracje wskazano, że jest to najbardziej wiarygodny rejestr osób objętych systemem. Pełnomocniczka Rady Miejskiej zwróciła nadto uwagę na występującą w mieście depopulację. Lista osób zameldowanych ulega ciągłemu zmniejszeniu. Jest to związane m.in. z likwidacją wielu zakładów przemysłowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty Sąd podzielił.
Przechodząc do istoty sprawy, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznacza ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak stanowi zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego, a taki stanowi kontrolowana uchwała, zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.
Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji, gdy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 18 lutego 2016 r., III SA/Po 1007/15; WSA w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09).
Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że możliwość stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że art. 6k ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) stanowił, że "Rada gminy, w drodze uchwały:
1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;
2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości."
Z kolei ustęp 2 tego przepisu miał treść: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Komplementarnie trzeba dodać, że na koszty funkcjonowania systemu, zgodnie z art. 6r ust. 2–2b i 2d składają się koszty:
1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
3) obsługi administracyjnej systemu,
4) koszty edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.
Ustęp 2a stanowił, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W myśl z kolei ust. 2aa, z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami. Ustęp 2b stanowił, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ustęp 2d stanowił, że w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
Zdaniem Sądu, art. 6k ust. 2 u.c.p.g. zawiera wyczerpujący katalog przesłanek, które rada gminy z jednej strony może, a z drugiej powinna, wziąć pod uwagę przy określaniu stawki opłaty. Wynika to z techniki legislacyjnej, którą posłużył się ustawodawca w analizowanym przepisie. Otóż zawarto w nim formułę "Rada Gminy, określając stawki opłaty (...), bierze pod uwagę:". Przepis nie zawiera żadnego określenia tego rodzaju, jak: "w szczególności", "przede wszystkim", "na przykład", "między innymi", które wskazywałoby na to, że zawarte w art. 6k ust. 2 pkt 1-4 u.c.p.g. wyliczenie ma charakter przykładowy, otwarty, czyli niewyczerpujący.
Takie stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w spawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Na gruncie § 56 Załącznika do tego rozporządzenia podkreśla się, że:
- jeśli wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego, lecz przykładowy, należy to wyraźnie określić we wprowadzeniu (ewentualnie w części wspólnej) przez użycie zwrotu "w szczególności" lub podobnego (G. Wierczyński [w:] Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, § 56, teza 8.1.; M. M. Dębska [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2013, Załącznik § 56);
- jako regułę należy przyjąć, że wyliczenie ma charakter niewyczerpujący, gdy użyto zwrotu "między innymi", "w szczególności" lub innego o podobnym charakterze, a we wszystkich pozostałych przypadkach wyliczenie będzie miało charakter wyczerpujący (P. Bielski [w:] T. Bąkowski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. K. Warylewski, G. Wierczyński, P. Bielski, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2003, Załącznik § 56, teza 5).
Uwagi te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego zgodnie z § 143 Załącznika do rozporządzenia.
Przede wszystkim w ocenie Sądu zasadny jest zarzut Prokuratora, że organ nienależycie wypełnił delegację ustawową na skutek tego, iż wziął pod uwagę w procesie ustalania wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominął mieszkańców, którzy nie złożyli takiej deklaracji.
W tym zakresie Sąd przypomina, że art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę. Organ tej kwestii nie neguje argumentując jednak, że to dane dotyczące liczby mieszkańców objętych systemem odbioru odpadów komunalnych gwarantują bilansowanie tego systemu. Organ wskazał, że co prawda miał na uwadze dane meldunkowe, jednak wziął je pod uwagę jedynie pomocniczo. Na rozprawie zaś Rada Miejska informowała o postępującej depopulacji.
Sąd argumentów Rady nie podziela. Stwierdzić należy, że wadliwe byłoby określenie przedmiotowej opłaty w oparciu o osoby, które nie zamieszkują danej gminy, a są w niej tylko np. zameldowane. Wszak zamiarem ustawodawcy było uznanie za mieszkańców gminy osób, które faktycznie zamieszkują na jej terenie. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 lutego 2017 r., II OSK 1418/15, wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie. Rolą gminy jest zagwarantowanie i zorganizowanie legalnego systemu odbioru odpadów komunalnych.
Sądowi znany jest również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 27 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 97/25, że co do zasady właściwe jest ustalenie liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę na podstawie złożonych deklaracji śmieciowych. Jeżeli jednak ustalona w ten sposób liczba mieszkańców różni się znacząco od liczby mieszkańców wynikających z innych rejestrów urzędowych (liczba osób zameldowanych), i w ten sposób rzutuje realnie na wysokość ustalonej opłaty rzeczą organu gminy jest przekonujące wyjaśnienie tej rozbieżności. Względnie gmina powinna wykazać, że rozbieżność jest nieistotna, nie wpływa na wysokość ustalonej opłaty.
Podzielając ten pogląd należy wskazać, że Rada Miejska zupełnie pominęła liczbę mieszkańców Miasta. Z przedstawionego wyliczenia stawki jednoznacznie wynika, że wysokość kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów podzielono przez liczbę mieszkańców zgodnie ze złożonymi deklaracjami. Nieprawidłowo organ ograniczył się formalnego, schematycznego przyjęcia, iż liczba mieszkańców zamieszkujących Miasto w rozumieniu art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest równa licznie osób, które złożyły deklarację o wysokości opłaty. Tymczasem liczby te są znacząco różne. Rada przyjęła 41.126 mieszkańców z deklaracji, a z danych powszechnie dostępnych wynika, że w 2022 r. liczba mieszkańców Miasta wynosiła 47.000. Stanowi to różnicę sięgającą 13%. W ocenie Sądu różnica ta jest znaczna, zaś Rada Miejska nie przeprowadziła żadnych rozważań w tym zakresie.
Sąd zauważa, że art. 6o ust. 1 u.c.p.g. stanowi, iż m.in. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, prezydent miasta wydaje decyzję określającą wysokość tej opłaty. Tymczasem w wyliczeniach nie wskazano ilości postępowań, które Prezydent Miasta zainicjował z tego powodu z określonym przedziale czasu, a już to pozwoliłoby na bardziej precyzyjne ustalenie tego elementu określania wysokości opłaty. Poza tym, oparcie się przez organ tylko na liczbie mieszkańców wynikającą ze złożonych deklaracji wyklucza przyjęcie prawidłowości takiej metody.
W tym zakresie organ dopuścił się więc istotnego naruszenia prawa wadliwie interpretując art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., co przełożyło się na nienależyte wypełnienie delegacji ustawowej do wydania uchwały określającej wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stawka opłaty nie może być ustalana arbitralnie, na podstawie kryteriów nieznanych ustawie. Zapobiega temu kategoryczne brzmienie powołanego już wyżej art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Rada Miejska podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy.
W ocenie Sądu przyjęcie niewłaściwego dzielnika przede wszystkim prowadzi do niesłusznego podwyższenia stawki wobec tych mieszkańców, którzy złożyli deklaracje. To na ich barkach spoczął ciężar finansowania systemu, w czym partycypować winni inni jeszcze właściciele nieruchomości, na których powstają odpady komunalne, a którzy nie złożyli deklaracji. To wobec tej ostatniej grupy mieszkańców gmina winna podjąć działania zmierzające do wyegzekwowania opłaty, zamiast obciążać niepokrytym kosztem funkcjonowania systemu tych mieszkańców, którzy należycie wywiązywali się z ciążących na nich obowiązków. Przyjęcie niewłaściwego dzielnika doprowadziło zatem do sytuacji, w której mieszkańcy, którzy złożyli deklaracje ponosili koszty odbioru i zagospodarowania odpadów generowanych przez właścicieli nieruchomości, którzy temu obowiązkowi uchybili.
Z tych względów zastosowanie niewłaściwego dzielnika stanowi rażące istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania z systemu aktów prawa miejscowego uchwały dotkniętej tą wadą. Kryterium wskazane w art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., jest obligatoryjne w kalkulowaniu stawek opłaty. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę (...)". Imperatyw ten jest kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego".
Odnosząc się do kwestii kalkulacji stawki Prokurator podał, że Rada Miejska przyjęła następujące wartości:
- koszt odbioru wysegregowanych i zmieszanych odpadów komunalnych 6.833.970 zł brutto na rok,
- koszt zagospodarowania wysegregowanych odpadów komunalnych zgodnie z porozumieniem na świadczenie usług publicznych w MPGK sp. z o.o. 2.828.966,41 brutto na rok,
- koszt zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych w IPOK 5.297.400 zł brutto na rok
- koszt utrzymania PSZOK 786.240 zł na rok,
- koszt obsługi administracyjnej systemu 295.924 zł na rok.
Analizując ten wątek skargi Sąd poddał analizie przedłożone przez Radę dokumenty. W przedłożonych dokumentach znajduje się umowa nr BE/217/2021 zawarta 30 grudnia 2021 r. pomiędzy Gminą w Miejskim Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych sp. z o.o. w Świętochłowicach, której przedmiotem jest odbiór niesegregowanych odpadów komunalnych oraz selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze wszystkich nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne. W § 6 ust, 3 określono łączne wynagrodzenie brutto na kwotę 6.833.970 zł. Nadto przewidziano wynagrodzenie za prowadzenie PSZOK w wysokości 667.440 zł.
Rację ma Prokurator twierdząc, że Rada Miejska nie wyjaśniła sposobu ustalenia kosztów utrzymania PSZOK. Rzeczywiście wartość wynikająca z umowy jest o 118.800 zł niższa niż kwota przyjęta do wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Dalej należy wskazać na umowę nr BE/209/2021 r. z 20 grudnia 2021 r. zwartą między gminą a Przedsiębiorstwem Techniki Sanitarnej Alba sp. z o.o., której przedmiotem było zagospodarowanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Strony określiły wartość wynagrodzenia na kwotę 5.297,400 zł i kwota ta została prawidłowo wzięta pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawki.
Wreszcie należy wskazać na porozumienie w sprawie rozliczenia wykonywania usług publicznych z 21 marca 2016 r. zawarte pomiędzy gminą a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w Świętochłowicach sp. z o.o. Przedmiotem porozumienia jest zagospodarowanie odpadów selektywnie zbieranych w Zakładzie Gospodarki Odpadami Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Świętochłowicach oraz odpadów zielonych w regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych – kompostowni. Do tego porozumienia zawarto szereg aneksów, których treść została przedłożona do akt sprawy. Załączono również prognozę wysokości przysługującej wykonawcy rekompensaty z tytułu zagospodarowania odpadów.
W tym dokumencie prognozowano ilość odpadów na 9.930 Mg, określając wartość rekompensaty brutto na 2.783.700 zł. Do wyliczenia stawki przyjęto zaś wartość wyższą - 2.828.966,41 zł brutto.
Mając na uwadze powyższe dokumenty należy uznać za zasadny zarzut Prokuratora, że z przyjęta do kalkulacji kwota utrzymywania PSZOK jest wyższa niż wynikająca z umowy obejmującej obsługę tego punktu. Różni się również wartość rekompensaty prognozowanej, od wartości rekompensaty wypłaconej i wartości rekompensaty przyjętej do wyliczenia stawki. Z przedłożonych zaś dokumentów za poprzednie lata wynika, że prognozowana wartość zagospodarowania odpadów była niedoszacowana. Z tych względów bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie sposób dociec przyczyn przyjętych założeń. Skoro art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wymaga, by Rada Miejska wzięła pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, to przyjęta kalkulacja winna tą wartość obejmować. Tymczasem nie sposób jednoznacznie przyczyn przyjęcia przez Radę wysokości kosztów.
Sąd nie podziela zarzutu skargi, jakoby Rada Miejska nie uwzględniła kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów pochodzących z nieruchomości, których właściciele wytwarzają odpady nieregularnie. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę podniosła, że kwestie odbioru odpadów z ogródków działkowych nie są objęte gminnym systemem odbioru odpadów komunalnych. Rzeczywiście analizując prognozę rekompensaty na 2022 r. należy stwierdzić, że nie obejmuje ona odbioru i zagospodarowania odpadów odbieranych z ogórków działkowych.
Nie ma jednak racji Prokurator twierdząc, że Rada Miejska kalkulując stawkę pominęła koszty edukacji ekologicznej, które winny być finansowane z opłat za gospodarowanie odpadami. Rada Miejska dostatecznie wyjaśniła, że z tych należności nie finansuje kosztów edukacji ekologicznej.
Dalej wbrew twierdzeniom skargi, koszt obsługi administracyjnej systemu wynika z przedłożonych zarządzeń prezydenta Miasta. W dokumentach tych koszt ten zapisano pod odrębną pozycją, zatem Rada wskazała źródło informacji na ten temat.
Podobnie Sąd nie podzielił zarzutu, jakoby Rada nie ustaliła ilości wytwarzanych odpadów. Dane te wynikają z przedstawionych kalkulacji służących wyliczeniu prognozowanej rekompensaty dla MPGK sp. z o.o.
Co do podnoszonego dopiero na rozprawie zarzutu, jakoby Rada uwzględniła koszt odbioru i zagospodarowania odpadów z cmentarzy należy podnieść, że argument ten nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Wskazać bowiem należy, że do prognozy danych służących wyliczeniu rekompensaty za rok 2022, nie przyjęto kosztów odbioru odpadów z cmentarzy. Nie ma zatem podstaw by uznać zasadność tej części argumentacji Prokuratora.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.
Jednocześnie w punkcie drugim wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie, w jakim Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności § 1 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym Rada dokonała wyboru metody ustalania stawki opłaty. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, że sam wybór metody jest dotknięty wadą powodującą konieczność wyeliminowania tego przepisu. Rada bowiem wybrała metodę znaną ustawie.
O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, mając na uwadze, iż skarga Prokuratora na mocy art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest wolna od kosztów sądowych.
Zdanie odrębne
UZASADNIENIE ZDANIA ODRĘBNEGO
Nie zgadzam się ze stanowiskiem przyjętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 października 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 982/25, co do wykładni a w konsekwencji stosowania art. 6k ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 510– dalej: "u.c.p.g.") w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia kontrolowanego aktu prawa miejscowego.
Powołany przepis w pełnym brzmieniu uwzględniającym pozostałe jednostki redakcyjne art. 6k ust. 2 stanowił:
Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
W mojej ocenie wbrew stanowisku przyjętym przez Sąd nie dochodzi do naruszenia przepisu art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie jego dyspozycji, w sytuacji gdy organ stanowiący gminy dla potrzeb określenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określa liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę w oparciu o dane wynikające ze składanych przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o jakich mowa w art. 6m u.c.p.g.
Na wstępie wskazuję, że art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. posługiwał się zwrotem "liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę". Termin ten nie został zdefiniowany w ustawie. Regulacja ustawowa nie zawiera wyrażonych wprost wskazań odnośnie źródła z jakiego organ stanowiący ma zaczerpnąć dane dotyczące liczby mieszkańców. Brak też wskazania metodyki jaką gmina powinna przyjąć dla ustalenia liczby mieszkańców. Uprawnia to do wyprowadzenia wniosku, że przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. należy rozumieć zgodnie z jego językowym znaczeniem, a jego wykładnia wymaga uwzględnienia założeń i celów całej regulacji powszechnego systemu odbioru odpadów komunalnych. W tej sytuacji stwierdzić, że posługiwanie się wyłącznie danymi dotyczącymi liczby mieszkańców zamieszkujących gminę stoi w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.
Uważam, że dane widniejące w bazie meldunkowej mogą być wykorzystywane w procesie ustalania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jedynie pomocniczo, a w pierwszej kolejności rada gminy w której wybrano metodę ustalania opłaty przewidzianą w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. przy realizacji art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. powinna posługiwać się danymi, co do liczby mieszkańców zamieszkujących pochodzącymi z deklaracji składanych przez właścicieli nieruchomości. Rola danych meldunkowych przy stosowaniu art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. będzie rosnąć jeżeli gmina wybrała inną metodę ustalania opłaty za gospodarowanie, a to od zużycia wody albo powierzchni lokalu mieszkalnego.
Oczywistym jest, że zamieszkiwania w danej gminie nie można utożsamiać z zameldowaniem w danej gminie. Stwierdzenie to, przy literalnym stosowaniu art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. stawia w wątpliwość posługiwanie się danymi zaczerpniętymi z rejestrów meldunkowych. Zameldowanie nie jest związane z takim rodzajem obecności na terenie danej gminy, z którym wiąże się wytwarzanie odpadów komunalnych przez osobę zameldowaną. Podobny problem dotyczy rejestrów tworzonych dla realizacji innych zadań np. listy wyborców uprawnionych do głosowania w danej gminie. Baza meldunkowa nie mogłaby być w uważana za punkt odniesienia dla ustalenia mieszkańców zamieszkujących gminę. Stwierdzenie to pozostawia otwartym pytanie o to, jak ma postąpić organ stanowiący gminy chcąc prawidłowo wypełnić normę kompetencyjną.
Trzeba uwzględnić, że obowiązek meldunkowy związany jest pobytem stałym albo czasowym, które to łączą się z zamieszkaniem. W myśl definicji zamieszczonych w art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 510) przez pobyt stały rozumie się zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, natomiast pobyt czasowy to przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Konstrukcja pojęć jakimi posłużono się w art. 25 ustawy o ewidencji ludności nawiązuje jednak do znanego w prawie cywilnym pojęcia miejsca zamieszkania z art. 25 k.c. Składają się one z dwóch elementów faktycznego – fizycznego przebywania pod danym adresem (pobyt) i wolicjalnego czyli wewnętrznego przekonania jednostki (zamiar) o określonym traktowaniu tego pobytu.
Funkcjonujące na potrzeby ewidencji ludności i obowiązku meldunkowego podejście do rozumienia zwrotu "zamieszkiwanie" nie odpowiada w pełni realizacji celów powszechnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, o czym niżej.
Nie można tracić z pola widzenia również tego, że rejestry osób zameldowanych cechują się dużą inercją w zakresie danych, przez co rozumiem stan, w których wpisy odnośnie zameldowania trwają nadal pomimo tego, że nie pokrywają się z rzeczywistością. Powszechnie wiadomym jest, że często dane meldunkowe nie pokrywają się z faktycznym miejscem przebywania i ześrodkowania interesów życiowych mieszkańców. Zjawisko to jest szczególnie widoczne w warunkach wielkomiejskich, w których przepływy ludności zachodzą w dużym tempie. Z kolei w warunkach zabudowy pozamiejskiej dynamika zmian w liczbie i strukturze ludności jest niższa.
Odpowiedzią na nakreślony wcześniej problem jest stosowanie wykładni art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. uwzględniające rozmienienie pojęć "mieszkańca" i "zamieszkiwania" wypracowane w sprawach dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jest to tym bardziej uzasadnione, że to przede wszystkim mieszkańcy zamieszkujący gminę są wytwórcami odpadów komunalnych, których zagospodarowanie jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 u.c.p.g.).
Pojęcie "zamieszkiwania" i "mieszkańca" na potrzeby opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi rozumiane jest specyficznie. Judykatura stanęła na stanowisku, że nie można go kojarzyć zamieszkaniem w znaczeniu obowiązującym w prawie cywilnym (por. m.in. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 453/24, wyrok WSA w Szczecinie z 14 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 992/17). Dla potrzeba opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zamieszkiwaniem będzie takie przebywanie na nieruchomości, które wiąże się albo może się wiązać z powstaniem odpadów komunalnych. Ten aspekt przebywania na nieruchomości należy uznać, za kluczowy z punktu widzenia celów całej regulacji, a tymi są odpowiednie zagospodarowanie odpadów komunalnych prowadzące do możliwie największego odzyskiwania materiałów i środków do ponownego wykorzystania, oraz zmniejszania ilości materiałów przekazywanych do składowania (por. art. 3aa, 3b-3c u.c.p.g.). W szerszym ujęciu celem regulacji jest urzeczywistnienie wartości wyrażonych w art. 5 i art. 86 Konstytucji RP - ochrona środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Gmina obowiązana jest odbierać odpady z nieruchomości zamieszkałych przez mieszańców, prowadzić nimi odpowiednią gospodarkę. Pobieranie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma zapewnić środki na realizację tych zadań. Jeżeli zatem nieruchomości jest zamieszkana przez mieszkańców, z czym wiąże się powstawanie odpadów komunalnych i gotowość gminy do ich odbioru, to po stronie właściciela powstaje obowiązek jej uiszczenia od faktycznej liczby mieszkańców, niezależnie od ich statusu meldunkowego czy liczby miejsc zamieszkania.
Zamieszkiwanie powinno cechować się odpowiednią długotrwałością mając na względzie, że okresem rozliczeniowym w zakresie opłaty jest miesiąc – art. 6i ust. 1 pkt 1-2u.c.p.g. Przebywanie na nieruchomości powinno również być związane z pobytem na niej wymienionego w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. mieszkańca, a zatem takiej osoby która zaspokaja w ten sposób swoje własne potrzeby mieszkalne.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zatem wykluczyć takich przypadków, w których ta sama osoba będzie miała status mieszkańca w więcej niż jednym miejscu zamieszkiwania, skutkujące obowiązkiem uiszczenia opłaty za gospodarowanie w każdym z tych miejsc. Dojdzie do tego wówczas, gdy równocześnie regularnie przebywa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie więcej niż jednej gminy, a z czym związane jest wytwarzanie odpadów komunalnych w każdym z tych miejsc. Powyższe nie stoi w sprzeczności z art. 6i ust. 2 u.c.p.g., który stanowił, że w przypadku gdy w danym miesiącu na danej nieruchomości mieszkaniec zamieszkuje przez część miesiąca, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, uiszcza się w gminie, w której dotychczas zamieszkiwał, a w nowym miejscu zamieszkania - począwszy od miesiąca następnego, po którym nastąpiła zmiana. Przytoczony przepis dotyczy bowiem sytuacji, w której dochodzi do zamknięcia obowiązku w jednej gminie (zaprzestanie zamieszkiwania), a otwarcia w następnej, co nie wyklucza możliwości współistnienia obowiązków gdy dana osoba może być uważana za zamieszkującą w dwóch lub więcej gminach równocześnie.
W literaturze (z powołaniem się na stanowisko orzecznictwa) wskazuje, się że zamieszkanie z art. 6c u.c.p.g. ma wyłącznie faktyczny charakter i nie należy go utożsamiać z miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. W przypadku zamieszkania na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma znaczenia, czy dana osoba ma zamiar i wolę stałego pobytu na danej nieruchomości. Istotne jest jedynie to, czy dana nieruchomość w danym miesiącu jest miejscem, w którym koncentruje się jej aktywność życiowa danej osoby. Założenie takie wynika z celu regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, którym jest zapewnienie odbioru odpadów komunalnych z tych nieruchomości, na których faktycznie przebywają (bytują ludzie) i w związku z tym powstają na niej odpady komunalne. Pojęcia "zamieszkiwanie" w kontekście ustalenia znaczenia terminu "nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" nie należy łączyć z pojęciem "zameldowanie" w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności (Dz.U. z 2021 r. poz. 510) – por. M. Budziarek w: A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6(c), LEX.
Podstawę obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku wyboru przez gminę na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. metody przewidzianej w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowi liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Obowiązek składania deklaracji zgodnie z art. 6m ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. spoczywa na właścicielach nieruchomości zamieszkałych, do których między innymi zaliczają się spółdzielnie mieszkaniowe oraz wspólnoty mieszkaniowe (art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2 ust. 3 u.c.p.g.). Obowiązek złożenia deklaracji aktualizuje się wraz z zamieszkaniem mieszkańca na nieruchomości (14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca art. 6m ust. 1 u.c.p.g., obecnie art. 6m ust. 11) lub zmianą danych stanowiących podstawę obliczenia opłaty. W tym drugim przypadku nową deklarację należy złożyć w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana.
W przypadku gmin, w których wybrano metodę ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od mieszkańca", właściciel nieruchomości w deklaracji powinien podać liczbę mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6m ust. 1a u.c.p.g.). Łączna liczba mieszkańców wynikająca z deklaracji dotyczących nieruchomości położonych na obszarze całej gminy daje obraz obciążenia systemu wytwórcami odpadów i jednocześnie pozwala przewidzieć wielkość udziału w koszcie utrzymania systemu w przeliczeniu na jednego mieszkańca mogącego wytwarzać odpady.
Zebrane i przetworzone przez gminę dane pochodzące z deklaracji składanych przez właścicieli nieruchomości dają zatem bieżący obraz liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomości położne na jej obszarze. Niepodobna przy tym czynić założenie, że deklaracje w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będą składane albo okażą się nierzetelne. Pamiętać trzeba, że nieskładanie deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny (art. 10 ust. 2b u.c.p.g.). Ponadto poprzez art. 6o u.c.p.g. w zw. z art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa organ gminy ma możliwość określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W mojej ocenie nietrafna jest argumentacja skargi, co do tego że korzystanie z danych pochodzących z deklaracji składanych przez wierzycieli powoduje, iż pomijane są podmioty niewywiązujące się rzetelnie z obowiązku składania deklaracji, co z kolei prowadzić miałoby do faktycznego przeniesienia ciężaru utrzymania gminnego systemu gospodarki odpadami na te podmioty, które składają poprawne deklaracje.
Po pierwsze należy zauważyć, że niezależnie od pochodzenia informacji o liczbie mieszkańców danej gminy, dane wykorzystane dla ustalenia stawki z istoty rzeczy są przybliżone i są estymacją. Przy czym dane pochodzące z deklaracji w sprawie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ze względu na omówione wcześniej reguły ich składania oraz częstotliwość, zdają się być najbliższe stanowi rzeczywistemu. Dają one obraz spodziewanego "obciążenia" systemu odbioru odpadów związanego z liczbą mieszkańców wytwarzających odpady. Po drugie, w rozwiązania prawne dotyczące określania wysokości ciężarów publicznoprawnych w drodze ich nieautorytatywnej konkretyzacji (samoobliczenia, albo częściowego samoobliczenia) wpisane jest zjawisko "ciemnej liczby". Chodzi o przypadki, gdy podmioty nie realizują swoich obowiązków powstających z mocy prawa, a związanych z dopełnieniem czynności wobec organów władzy. Analogiczny problem dotyczy wywiązywania się z obowiązków meldunkowych, co przekłada się na nieadekwatność baz meldunkowych. Pod tym względem deklaracje w sprawie wysokości opłat za gospodarowanie opłat za gospodarowanie odpadami nie odbiegają od innych metod pozyskiwania informacji o mieszkańcach zamieszkujących gminę. Po trzecie, co wydaje się najistotniejsze, gminy mają narzędzia prawne i możliwości operacyjne dla doprowadzenia do poboru opłaty za gospodarowanie odpadami w razie ujawnienia przypadku niezłożenia deklaracji w ogóle, albo deklaracji nieprawidłowej. Gminy od podmiotów odbierających odpady uzyskują informacje, co do występujących anomalii w zbiórce odpadów z nieruchomości. Gminy mają dostęp do danych (np. ewidencja ludności – informacje o urodzonych albo zmarłych, spis uczniów), których skonfrontowanie z danymi pochodzącymi deklaracjami pozwala na wychwycenie odstępstw. Powyższe daje możliwość doprowadzenia do wymiaru zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec podmiotów nieskładających deklaracji albo podających nieprawidłowe informacje, a w dalszej perspektywie do przymusowego ściągnięcia i pozyskania środków na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami. Nie jest zatem tak, że oparcie się przy stosowaniu art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. o dane pochodzące z deklaracji niesie za sobą zwiększone (względem informacji z innych źródeł) ryzyko faktycznego przerzucenia ciężaru utrzymania systemu gospodarki odpadami komunalnymi, wyłącznie na podmioty należycie wywiązujące się z obowiązku złożenia deklaracji.
Biorąc powyższe pod uwagę, w moim przekonaniu w pełni uprawnione jest oparcie się przez radę gminy przy określaniu liczby mieszkańców dla ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na agregowanych przez nią danych dotyczących mieszkańców poszczególnych nieruchomości wynikających z deklaracji składanych przez właścicieli nieruchomości. Dane te odzwierciedlają liczbę potencjalnych wytwórców odpadów komunalnych. Informacje są aktualizowane przez, co na bieżąco ilustrują zmiany w strukturze społecznej związane z takimi zjawiskami jak depopulacja czy deindustrializacja.
Dane pochodzące z deklaracji w sprawie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozwalają na najbliższe rzeczywistości zestawienie kosztów utrzymania systemu gospodarki odpadami komunalnymi, ze spodziewanym obciążeniem (liczba mieszkańców) oraz podmiotów partycypujących w kosztach utrzymania systemu (właściciele nieruchomości). Występowanie rozbieżności, nawet znaczących, pomiędzy danymi dotyczącymi liczby mieszkańców wynikającymi z deklaracji, a danymi pochodzącymi z innych źródeł, nie deprecjonuje wiodącego znaczenia tych pierwszych przy procesie legislacyjnym prowadzonym m.in. w oparciu o art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Deklaracje w sprawie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składane są w związku i na potrzeby powszechnego systemu odbioru odpadów komunalnych, stanowią zatem "naturalne" źródło danych istotnych dla funkcjonowania systemu. Ustalona w ten sposób opłata spełnia, w mojej ocenie wymóg słuszności i rzetelności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2025 r. sygn. akt III FSK 1461/24). Dochodzi też do bliższego skorelowania wysokości stawki z rzeczywistymi kosztami związanymi z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy, bez ryzyka naruszenia zakazu uzyskiwania przez gminę dodatkowych zysków w zakresie nadwyżki wysokości opłat ponad koszty z art. 6r. ust. 2 u.c.p.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2025 r. sygn. akt III FSK 222/25). Stąd uważam, że nie stanowi naruszenia art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przyjęcie, liczby mieszkańców zamieszkujących gminę ustalonej w oparciu dane z deklaracji w sprawie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składnymi przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.
asesor WSA w Gliwicach
Mikołaj Darmosz