I SA/Gl 981/25

I SA/Gl 981/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Katarzyna Stuła-Marcela
Mikołaj Darmosz
Piotr Pyszny /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odpady
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2010
art. 6k ust. 4a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2024 poz 609
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Pyszny (spr.), Sędziowie Asesor WSA Mikołaj Darmosz, Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Miasta Świętochłowice z dnia 23 grudnia 2019 r. nr XXIII/179/19 w przedmiocie zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim uzależnia częściowe zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz § 3 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Chorzowie (dalej jako Prokurator) jest uchwała nr XXIII/179/19 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z 23 grudnia 2019 r. w sprawie zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi posiadających kompostownik przydomowy.
Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego 10 stycznia 2020 r. pod pozycją 312 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W złożonej do tutejszego Sądu skardze Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to: art. 2, 7, 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 nr 78, poz.483) oraz art. 6k ust 4a ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2019 poz. 2010 na dzień podjęcia uchwały) - zwanej dalej u.c.p.g., poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w:
a) zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych przez właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, wyrażające się w braku dokumentacji potwierdzającej przyjęte w analizie kosztów odbioru i zagospodarowania bioodpadów wartości, a to:
- ilość frakcji 5, kwota brutto 450 zł, maksymalna masa odpadów 1, jednostka Mg,
- ilość frakcji 1, kwota brutto 90 zł, maksymalna masa odpadów 1, jednostka Mg,
- częstotliwość odbioru 2, rodzaj pojemnika 120 1, ilość frakcji 1, kwota brutto 4,50 zł, maksymalna masa odpadów 50, jednostka kg,
- częstotliwość odbioru 2, rodzaj pojemnika 60 1, ilość frakcji 1, kwota brutto 2,25 zł, maksymalna masa odpadów 25, jednostka kg,
b) braku przedstawienia metody ustalenia wysokości częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
c) ustalenie w § 2 uchwały częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, o których mowa w § 1, w wysokości 2 zł od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny, podczas gdy upoważnienie ustawowe nie daje Radzie uprawnienia do ustalenia zwolnienia wyłącznie od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny, a nadto takiego zastrzeżenia nie zawiera § 1 zaskarżonej uchwały.
d) uregulowaniu w § 3 uchwały, iż warunkiem częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w § 1 jest złożenie przez właściciela pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy w Gminie Świętochłowice, w której będzie zadeklarowany kompostownik przydomowy, podczas gdy upoważnienie ustawowe nie daje uprawnienia Radzie do ustanawiania warunków skorzystania ze zwolnienia, zaś kwestia składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uregulowana została w materii ustawowej, a to w art. 6m ust. 1, la, 1b u.c.p.g.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W ocenie Prokuratora, analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do konkluzji, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Zgodnie bowiem z przywołanymi regulacjami rangi konstytucyjnej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a prawodawca lokalny uchwalając akt prawa miejscowego zobowiązany jest do działania na podstawie i granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Art. 6k ust. 4a u.c.p.g. stanowi, iż rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Przesłankę zastosowania wymienionego zwolnienia stanowi zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, ale tylko z gospodarstw domowych i tylko ze względu na kompostowanie bioodpadów, a zakres zwolnienia (jego skala) winien wynikać z proporcji, w jakiej koszty te uległy zmniejszeniu w wyniku kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne, w kompostownikach przydomowych. Wskazany przepis stanowi więc o zmniejszeniu kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, a więc zmniejszenie to odnosi do ogólnej kategorii kosztów wynikających z odbierania odpadów od określonej grupy podmiotów wytwarzających te odpady. Ustawodawca wymaga zatem, by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.
Organ winien przeprowadzić kalkulację w oparciu o rzetelne dokumenty obrazujące jakie oszczędności w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi powstają na skutek kompostowania bioodpadów przez właścicieli nieruchomości.
Rada Miejska nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. W toku postępowania wyjaśniającego w Prokuraturze Rada Miejska w Świętochłowicach przedłożyła jedynie poświadczony za zgodność przez Naczelnika Wydziału wydruk zawierający następujące dane: częstotliwość odbioru, rodzaj pojemnika, ilość frakcji, kwota brutto, maksymalna masa odpadów oraz opis. Jako dokumenty źródłowe Rada Miejska w Świętochłowicach nadesłała nadto umowę nr U/2/GM/2/19 zawartą w dniu 31 grudnia 2018 roku między Gminą Świętochłowice a Miejskim Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych w Świętochłowicach Sp. z o.o. której przedmiotem było świadczenie usług w zakresie odbioru i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odbioru selektywnie zebranych odpadów komunalnych i zielonych odpadów komunalnych ze wszystkich nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy położonych w granicach administracyjnych Gminy Świętochłowice. Umowa ta obowiązywała w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 roku, a więc także w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. § 6 umowy reguluje wynagrodzenie za świadczone usługi. Brak jest jednak wartości wskazanym wyżej wydruku.
Kolejnym dokumentem źródłowym jest kalkulacja stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi za IV kwartał 2019 roku. Dokument ten nie zawiera jednak danych dotyczących zmniejszenia kosztów zagospodarowania odpadami komunalnymi w przypadku kompostowania bioodpadów przez właścicieli nieruchomości jednorodzinnych. Rada Miejska w Świętochłowicach nie przedstawiła zatem żadnej źródłowej dokumentacji obrazującej przyjęte wartości. Organ nie przedstawił również metody ustalenia wysokości częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W § 2 Rada Miejska w Świętochłowicach ustaliła częściowe zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 2 zł od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny. Lokalny prawodawca dokonał tym samym zawężenia częściowego zwolnienia wyłącznie do przypadków w których właściciel nieruchomości o którym mowa w § 1 uchwały zbiera odpady w sposób selektywny.
Rada Miejska w § 3 zaskarżonej uchwały uzależniła prawo do uzyskania zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od złożenia przez właściciela nieruchomości pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, w której właściciel nieruchomości deklaruje posiadanie kompostownika przydomowego i w którym są kompostowane bioodpady stanowiące odpady komunalne. Taka regulacja nie mieści się w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. i wkracza w materię ustawową uregulowaną w art. 6m u.p.c.g.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska domagała się jej oddalenia. Wskazała, że na podstawie analizy przedłożonych danych, w tym kalkulacji kosztów odbioru odpadów frakcji zielonej, przyjęto logicznie uzasadnioną wysokość zwolnienia - 2,00 zł miesięcznie.
W ocenie Rady Miejskiej, uzależnienie skorzystania ze zwolnienia od zadeklarowania posiadania kompostownika w deklaracji odpadowej nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej. Przepis art. 6k ust. 4b u.c.p.g. przewiduje obowiązek weryfikacji spełnienia warunków zwolnienia, a więc oczywiste jest, że gmina musi posiadać informację o fakcie kompostowania. Nie można przyjąć, że zwolnienie przysługuje automatycznie, tj. bez wykazania spełnienia przesłanek ustawowych. Zatem przepis § 3 uchwały stanowi jedynie procedurę informacyjną techniczną, pozwalającą na właściwe zastosowanie zwolnienia, nie zaś ustanowienie dodatkowego warunku materialnoprawnego.
Rada Miejska podkreśliła, że w § 6 ust. 2 umowy na świadczenie usługi polegającej na odbiorze i zagospodarowaniu zmieszanych odpadów komunalnych oraz odbiorze selektywnie zebranych odpadów komunalnych i zielonych odpadów komunalnych ze wszystkich nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy położonych w granicach administracyjnych Gminy Świętochłowice, zostało określone roczne wynagrodzenie ryczałtowe należne wykonawcy za wykonanie przedmiotu umowy w zakresie odbioru zmieszanych odpadów komunalnych oraz selektywnie zebranych odpadów komunalnych i zielonych odpadów komunalnych. Wynagrodzenie miało być płatne miesięcznie (za 1 miesiąc świadczenia usługi) w wysokości: 494.780,34 zł brutto, co stanowi wartość: 458.129,94 zł wynagrodzenia netto oraz 36.650,40 zł kwoty podatku VAT.
Z informacji pozyskanych od Wykonawcy tzn. Miejskiego Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w Świętochłowicach Sp. z.o.o. (MPUK) koszt odbioru 1 Mg odpadów zmieszanych i selektywnych to kwota 450,00 zł/ 1 Mg. Maksymalna ilość odpadów wytwarzana w ramach pięciu frakcji przez właścicieli nieruchomości to 1 Mg. Cena jednostkowa odbioru jednej frakcji odpadów to 90,00 zł brutto.
Natomiast maksymalna masa odpadów odbierana w pojemniku 120 l z nieruchomość zabudowanej domem jednorodzinnych to pięćdziesiąt kilogramów. Przy założeniu, że bioodpady zgodnie z obowiązującym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie Świętochłowice odbierane są dwa razy w miesiącu to koszt ich odbioru wynosi 4,50 zł brutto. Natomiast zgodnie z obowiązującymi zapisami regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Świętochłowice w przypadku gdy właściciel nieruchomości jednorodzinnej prowadzi kompostowanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach na terenie swojej nieruchomości, to zbieranie bioodpadów, których nie można kompostować, odbywa się w workach o pojemności 60 l. Bioodpady zbierane w workach o pojemności 60 l, których nie można kompostować odbierane są dwa razy w miesiącu i koszt ich odbioru wynosi 2,25 zł. Natomiast maksymalna masa tych odpadów w dwóch workach 60 litrowych z informacji uzyskanych od MPUK wynosi 25 kg. W związku z powyższym koszt usługi pomniejszony o sumę odebranych odpadów bioodpadów w przypadku posiadania kompostownika przez właścicieli nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi wynosi 2,25 zł brutto.
Dlatego też biorąc po uwagę powyższe analizy i wyliczenia Rada Miejska przyjęła, że cena za odbiór bioodpadów z gospodarstwa domowego zabudowanego budynkiem jednorodzinnym, który posiada kompostownik powinna zostać pomniejszona o 2,00 zł, czyli proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi w gospodarstwie domowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga jest zasadna jedynie w części.
Przechodząc do istoty sprawy, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznacza ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak stanowi zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego, a taki stanowi kontrolowana uchwała, zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.
Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji, gdy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 18 lutego 2016 r., III SA/Po 1007/15; WSA w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09).
Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że możliwość stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska postanowiła zwolnić z części opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującymi bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Z kolei § 2 uchwały stanowi, że ustala się częściowe zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, o których mowa w § 1 w wysokości 2,00 zł od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny. Zaś § 3 uchwały stanowi, że warunkiem częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w § 1 jest złożenie przez właściciela pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy w Gminie Świętochłowice, w której będzie zadeklarowany kompostownik przydomowy.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu Prokuratora dotyczącego sposobu wyliczenia wartości obniżenia opłaty Sąd uznaje ten zarzut za niezasadny. Zgodnie z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały), rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.
Sąd zauważa, że przesłankę zastosowania wymienionego zwolnienia stanowi zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, ale tylko z gospodarstw domowych i tylko ze względu na kompostowanie bioodpadów, a zakres zwolnienia (jego skala) winien wynikać z proporcji, w jakiej koszty te uległy zmniejszeniu w wyniku kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne, w kompostownikach przydomowych. Należy zauważyć i podkreślić, że koszty gospodarowania odpadami komunalnymi ponosi gmina, a nie właściciele nieruchomości (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). To gmina jest bowiem obowiązana do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi w następstwie kompostowania bioodpadów w kompostownikach przydomowych, o jakim mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., dotyczy zatem zmniejszenia kosztów ponoszonych przez gminę wskutek tego, że części odpadów w wyniku starań mieszkańców nie musi już odbierać i ich zagospodarowywać. Ekwiwalentem dla gospodarstw domowych (właścicieli nieruchomości), które praktykują kompostowanie bioodpadów, jest natomiast odpowiednie zmniejszenie opłaty.
Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 4 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 1305/24, że jedynym, literalnie wynikającym z treści art. 6k ust. 4a u.c.p.g. wymogiem nałożonym przez ustawodawcę na organy stanowiące gmin przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie zwolnień z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest to, aby zwolnienie dotyczyło właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, którzy kompostują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, a zwolnienie musi mieć charakter proporcjonalny do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Zdaniem tutejszego Sądu uchwała w zakwestionowanej części jest zgodna z zasadniczym celem wprowadzanej w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. ulgi, deklarowanym wprost w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. nowelizującej m.in. ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a którym to celem jest wprowadzenie zachęty ekonomicznej dla właścicieli nieruchomości do stosowania kompostowników przydomowych, co na dłuższą metę ma przyczynić się do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminy. Zmiana polegająca na dodaniu ust. 4a i 4c w art. 6k umożliwia zwolnienie z części opłaty właścicieli nieruchomości, którzy zagospodarowują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostownikach przydomowych. Propozycja ta ma stanowić zachętę ekonomiczną do stosowania kompostowników przydomowych przez właścicieli nieruchomości. Jak wskazał dalej NSA w powołanym wyroku, ustawodawca nie wypowiedział się w tym zakresie co do metody, którą w ramach uchwał podejmowanych w oparciu o art. 6k ust. 4a u.c.p.g. mogą lub powinny wybierać organy stanowiące gmin; nie wskazał tego również w żadnej części projektu nowelizacji. Ustawodawca, wprowadzając w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. dyrektywę "proporcjonalności" wprowadzanej ulgi do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, a w dalszej kolejności jej nie precyzując, pozostawił organom stanowiącym gminy swobodę w ustaleniu wzoru, kalkulacji, w oparciu o które kwota udzielanej ulgi miałaby zostać wprowadzona - pod warunkiem, iż sposób wyliczania będzie wypełniać dyspozycję "proporcjonalności" względem zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę. Ustawodawca wymaga, by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje, w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru, danych które winny być przyjęte do kalkulacji, wyliczenia kwoty zwolnienia.
W tym zakresie pozostawiono więc pewną swobodę organowi uchwałodawczemu (por. prawomocny wyrok WSA z 1 sierpnia 2023 r., I SA/Wr 852/22). Ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazuje w odniesieniu do jakich jednostek (elementów) miałoby to nastąpić, jakie dane należałoby przyjąć do kalkulacji. Posługuje się jedynie zwrotem: zwalnia w części z opłaty [...] proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.
W ocenie Sądu sposób wyliczenia przedstawiony przez organ w niniejszej sprawie, spełnia dyspozycję "proporcjonalności". Nie ulega wątpliwości, że koszty gospodarowania odpadami zależą od ilości odbieranych odpadów, które następnie muszą być zagospodarowane w przewidziany prawem sposób. Jak podnosi NSA w swoim orzecznictwie, nawet niepewność co do tego, czy stawka jest ustalona prawidłowo, to za mało, aby stwierdzić nieważność uchwały. Możliwość stwierdzenia niezgodności aktu prawa miejscowego z normą wyższego rzędu mogące skutkować orzeczeniem o jego nieważności, aktualizuje się jedynie w przypadku jasnej, jednoznacznej, nienasuwającej wątpliwości sprzeczności aktu prawnego niższego szczebla z przepisem wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 9 września 2024 r., III FSK 126/24, z 4 lutego 2025 r., sygn.. akt III FSK 1305/24).
W niniejszej sprawie Rada ustalając wartość pomniejszenia opłaty miała na względzie umowę zawartą 31 grudnia 2018 r., nr U/2/GM/2/19 z Miejskim Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych sp. z o.o. z siedzibą w Świętochłowicach. Pamiętać jednak należy, że umowa ta obowiązywała do końca 2019 r. Z tego względu przyjęte stawki zagospodarowania 1 Mg odpadów musiały zostać niejako zaktualizowane z uwzględnieniem kosztów zagospodarowania odpadów również w 2020 r. W dacie podejmowania uchwały (grudzień 2019 r.) nie była jeszcze zawarta umowa z MPUK na następny rok. W związku z tym jednak, że umowa ta została zawarta tydzień po podjęciu zaskarżonej uchwały, niewątpliwie Rada musiała już dysponować kosztami zagospodarowania odpadów obowiązującymi od nowego roku. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę – Rada posłużyła się podanymi przez wykonawcę kosztami odbioru i zagospodarowania odpadów za IV kwartał 2019 r. Ostateczne umowa z tym samym wykonawcą na 2020 rok została zawarta, a jej egzemplarz dołączono do sprawy I SA/Gl 982/25.
Z tych względów Sąd zaakceptował stanowisko Rady co do sposobu wyliczenia wartości obniżenia opłaty. To wyliczenie zostało oparte na cenie zagospodarowania 1Mg odpadów, która to została podzielona na frakcje, a następnie przeliczona na 1 kilogram zagospodarowania odpadów bio. Uwzględniono również fakt, że nie wszystkie bioodpady podlegają kompostowaniu i gmina musi ponieść koszt ich odbioru i zagospodarowania. W konsekwencji Rada ustaliła ilość bioodpadów niepodlegających kompostowaniu, które muszą być zagospodarowane przez gminę. Z tego względu, przedstawiony wyżej sposób wyliczenia wartości obniżenia w ocenie Sądu odpowiada proporcji wymaganej ustawą. Prokurator zaś nie przedstawił argumentów pozwalających na stwierdzenie jednoznacznej, nienasuwającej wątpliwości sprzeczności aktu prawnego niższego szczebla z przepisem wyższego rzędu.
Rację ma natomiast Prokurator twierdząc, że w § 2 uchwały Rada uzależniła częściowe zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od selektywnej zbiórki tych odpadów. Ponadto, w § 3 uchwały jako nieznany ustawie warunek zwolnienia z części opłaty wskazano złożenie deklaracji o wysokości opłaty na gospodarowanie odpadami.
Podkreślić należy, że rozwiązania ustawowe przedstawione wyżej pozwalają organowi gminy na elastyczne podejście do wyboru metody określenia opłaty i dostosowania jej do miejscowych warunków i potrzeb lokalnej społeczności. Pozwala też na samodzielność gminy i możliwość zwolnienia właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli kompostują oni bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Delegacja ustawowa zawarta w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. nie określa warunków wstępnych ani zasadniczych do skorzystania ze zwolnienia z opłat w nim określonych. Prawo do zwolnienia uzależnione jest w istocie od obowiązywania stosownej uchwały rady gminy oraz wypełnienia warunków ustawowych, takich jak posiadanie statusu właściciela nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz kompostowania bioodpadów stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Ustawa określa natomiast w art. 4k ust. 4b warunki utraty prawa do zwolnienia.
Powyższe prowadzi do wniosku, że warunki określone w § 2 i w § 3 zaskarżonej uchwały wykraczają poza granice delegacji ustawowej wyznaczone treścią art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Uzależniają bowiem prawo do częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od selektywnej zbiórki odpadów i złożenia przez właściciela nieruchomości pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, w której zadeklarowali kompostowanie w kompostowniku przydomowym. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że przewidziane w art. 6k ust. 4a ustawy zwolnienie należy odnosić wyłącznie do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Ustawa nie dopuszcza zatem postawienia warunku selektywnego zbierania odpadów, ani złożenia deklaracji dla uzyskania zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami. Rada zatem wprowadziła wymóg wykraczający poza delegację ustawową.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały § 2 uchwały w zakresie, w jakim uzależnia częściowe zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz § 3 tej uchwały warunkującego uzyskanie zwolnienia od złożenia deklaracji.
Z kolei z punkcie 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę Prokuratora w pozostałym zakresie, co zostało już wyżej szczegółowo opisane.
O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, mając na uwadze, iż skarga Prokuratora na mocy art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest wolna od kosztów sądowych.