I SA/Gl 704/06

I SA/Gl 704/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Winiarski /sprawozdawca/
Małgorzata Wolf-Mendecka /przewodniczący/
Teresa Randak
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II GSK 299/06 - Postanowienie NSA z 2007-02-21
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, Sędzia WSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia WSA Teresa Randak, Protokolant Iwona Dybkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Miasta G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...]2006 r. Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego budżetu gminy 1. uchyla zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej postanowień § 3; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na rzecz Miasta G. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miejska w G. podjęła w dniu [...] 2005 r. uchwałę nr [...] w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu – G. na 2006 r.
Uchwałą z dnia [...] 2006 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło istotne naruszenie prawa w ww. uchwale Rady Miejskiej w G., polegające na:
1) naruszeniu art. 134 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, poprzez upoważnienie Prezydenta Miasta G. do lokowania wolnych środków budżetowych w jednostki uczestnictwa funduszy inwestycyjnych o dużym stopniu bezpieczeństwa (§ 1 uchwały Kolegium). Kolegium RIO stwierdziło, że lokowanie wolnych środków przez jednostki samorządu terytorialnego w jednostki uczestnictwa funduszy inwestycyjnych wykracza poza zakres upoważnienia określony dla organu stanowiącego gminy w art. 134 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Mając na względzie powyższe Kolegium RIO nakazało usunięcie ww. naruszenia prawa w terminie do dnia [...] 2006 r. pod rygorem unieważnienia uchwały w tej części (§ 2 uchwały Kolegium).
2) naruszeniu art. 53 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez naruszenie procedury uchwalania budżetu określonej w § 12 lit. f uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 2004 r. w sprawie procedury uchwalania budżetu miasta na prawach powiatu – G. i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi uchwały budżetowej – w wyniku nie poddania pod głosowanie zgłoszonych wniosków do projektu uchwały budżetowej Miasta G. na 2006 r. (§ 3 uchwały Kolegium).
W odniesieniu do drugiej z wymienionych kwestii, Kolegium podniosło, iż z protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia [...] 2005 r. wynika, iż jeden z radnych zgłosił cztery poprawki do uchwały budżetowej i poprawki te nie zostały poddane pod głosowanie. Poprawki te stanowiły "zbilansowane propozycje zmniejszenia i zwiększenia o te same kwoty ujętych w projekcie budżetu wydatków". Organ nadzoru podkreślił, że zgłoszone przez radnego propozycje zmian były omawiane na posiedzeniach komisji rady i trzy z nich uzyskały pozytywne opinie niektórych komisji. W dalszej kolejności powołano się na treść art. 53 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego procedurę uchwalania budżetu oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi określa rada gminy. Wskazano, że w § 12 lit. f uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 2004 r. (nr [...]), w sprawie procedury uchwalania budżetu, postanowiono, iż projekt porządku sesji uwzględnia dyskusję i głosowanie nad projektem uchwały budżetowej. Podkreślono również, że art. 52 ust. 1a ustawy samorządowej stanowi, że bez zgody prezydenta rada miasta nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów. Zaakcentowano także, że z art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika, iż bez zgody prezydenta organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetu jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu jednostki samorządu terytorialnego.
W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, zgłoszone przez radnego poprawki do uchwały budżetowej nie wymagały zgody Prezydenta, o której mowa w art. 52 ust. 1a ustawy samorządowej czy też art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Kolegium organ stanowiący gminy na sesji budżetowej obraduje (dyskutuje) i uchwala budżet, a nie ogranicza się jedynie do przegłosowania przedłożonego projektu budżetu, bądź jego odrzucenia. Wskazano przy tym na art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stosownie do którego – jak zaakcentowało Kolegium - organ stanowiący nie jest zobowiązany do przyjęcia uchwały budżetowej w treści zaproponowanej przez organ wykonawczy. Może zmienić przedłożony projekt pod warunkiem, że nie dokona takich zmian, których skutkiem będzie zwiększenie deficytu budżetowego.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. zostało zaskarżone przez Miasta G. na podstawie uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 2006 r. nr [...], w części dotyczącej naruszenia art. 53 w związku z art. 52 ust. 1a oraz art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez naruszenie procedury uchwalania budżetu, określonej w § 12 lit. f uchwały Rady Miejskiej w G. w sprawie procedury uchwalania budżetu... Skargą objęte zostały zatem postanowienia § 3 uchwały Kolegium RIO.
Rozstrzygnięciu organu nadzoru zarzucono naruszenie art. 52 ustawy o samorządzie gminnym, art. 119 ustawy o finansach publicznych oraz uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 2004 r. w sprawie procedury uchwalania budżetu miasta...
Mając na względzie powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, w K. w zakresie § 3 tejże uchwały, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 119 ustawy o finansach publicznych, przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślono, że rozwinięciem zasady określonej w ww. art. 119 ustawy o finansach publicznych jest przepis art. 52 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym projekt budżetu przygotowuje wójt (ust. 1), bez zgody wójta rada gminy nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenie planowanych dochodów, bez jednoczesnego ustanowienia źródła tych dochodów (ust. 1a).
Zaakcentowano, iż dokonując gramatycznej wykładni powołanych przepisów, komentatorzy wyprowadzają trzy wykluczające się wnioski:
1) skoro wyłączna inicjatywa uchwałodawcza w zakresie spraw budżetowych przysługuje zarządowi, to brakuje miejsca na inicjatywę radnych,
2) rada może z własnej inicjatywy dokonać zmiany budżetu lub jego projektu, jeżeli zmiany te nie spowodują wzrostu deficytu budżetowego lub zwiększenie dochodów będzie połączone ze wskazaniem źródła tych dochodów,
3) za zgodą zarządu możliwe jest zwiększenie wydatków bez zwiększenia planowanych dochodów.
Podkreślono, że powyższe sprzeczności komentatorzy eliminują przyjmując, iż zgoda organu wykonawczego gminy, o której mowa w art. 52 ust. 1a ustawy samorządowej, oznacza objęcie inicjatywą uchwałodawczą wójta (burmistrza, prezydenta) zmian w budżecie lub jego projekcie proponowanych przez radnych. Tym samym wójt wyrażając zgodę na proponowane przez radnych zmiany, przejmuje obowiązek opracowania tych zmian w zgodzie z zasadami budżetowymi.
Dla poparcia swoje argumentacji strona skarżąca powołała się na stanowisko piśmiennictwa (m.in. S. Srocki: Opracowanie projektu budżetu oraz uchwalenie budżetu, Samorządowy Poradnik Budżetowy na 2005 r., C. Kosikowski: Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2003, E. Chojna-Duch: Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2006), a także orzecznictwo, w tym uchwały Regionalnych Izb Obrachunkowych w Krakowie, Opolu i Warszawie oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt I SA/Bk 759/02).
Mając powyższe na względzie skonstatowano, że jedynie wójt (burmistrz, prezydent) posiada inicjatywę uchwałodawczą w sprawach związanych z uchwaleniem oraz zmianą uchwały budżetowej oraz, że tylko organ wykonawczy gminy jest władny do dokonywania zmian w przedstawionym przez siebie projekcie uchwały budżetowej.
W ocenie strony skarżącej powyższe wnioski potwierdza również treść §§ 5 i 6 uchwały w sprawie procedury uchwalania budżetu miasta... z dnia [...] 2004 r. Skarżący podniósł, że z powołanej uchwały Rady Miasta wynika, że:
1) propozycje zmiany w projekcie uchwały budżetowej mogą składać wyłącznie stałe Komisje Rady,
2) propozycje zmian uchwały budżetowej stałe Komisje Rady Miejskiej mogą zgłaszać Komisji właściwej do spraw budżetu,
3) wnioski Komisji właściwej do spraw budżetu nie wiążą Prezydenta,
4) wszelkie zmiany w projekcie uchwały budżetowej stanowią zawsze wyraz suwerennej decyzji Prezydenta, który nie jest związany wnioskami Komisji do spraw budżetu,
5) Prezydent miasta może dokonywać poprawek w projekcie uchwały budżetowej w terminie do 7 dni przed sesją budżetową, chyba że szczególnie uzasadnione przyczyny powodują złożenie autopoprawek w innym terminie.
Zaakcentowano, że w trakcie posiedzenia Rady Miejskiej, na którym rozpatrywany jest projekt uchwały, radni nie byli uprawnieni do wnoszenia poprawek do projektu uchwały budżetowej przedstawionej Radzie Miasta przez Prezydenta. Stąd też, w ocenie strony skarżącej, przewodniczący Rady prawidłowo postąpił odmawiając dopuszczenia pod głosowanie poprawek do projektu uchwały budżetowej, wnoszonych przez radnego.
Zwrócono też uwagę, że uprawnień do wnoszenia przez poszczególnych radnych poprawek nie można wywodzić z treści § 12 pkt f uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] 2004 r. w sprawie procedury uchwalania budżetu miasta... Punkt ten obejmuje dyskusję i głosowanie nad projektem uchwały budżetowej. Dyskusja, jak zaznaczył skarżący, to wymiana zdań na określony temat, wspólne rozpatrywanie, dysputa. Pojęcie to nie obejmuje natomiast możliwości zgłaszania poprawek przez radnego do przedłożonego przez prezydenta projektu uchwały budżetowej.
Z wywodami strony skarżącej nie zgodził się pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej, który w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przywołano okoliczności stanu faktycznego. Podkreślono, że z protokołu sesji Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 2005 r., a dotyczącej projektu uchwały w sprawie budżetu miasta na prawach powiatu – G. na 2006 r., wynikało iż jeden z radnych zgłosił cztery poprawki do uchwały budżetowej, które nie zostały poddane pod głosowanie. Były to "zbilansowane propozycje zmniejszenia i zwiększenia o te same kwoty ujętych w projekcie budżetu wydatków. Powołując się na art. 53 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 12 plt. f uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie procedury uchwalania budżetu... pełnomocnik RIO podkreślił, że w trakcie sesji rady gminy istniała możliwość zgłaszania propozycji zmian w stosunku do projektu budżetu i głosowania nad nimi. Pełnomocnik wskazał, że organ stanowiący na sesji budżetowej obraduje (dyskutuje) i uchwala budżet, a nie ogranicza się jedynie do przegłosowania projektu budżetu poprzez jego przyjęcie bądź odrzucenie. Powołano się również na Regulamin Rady Miejskiej w G. (załącznik nr 2 do Statutu Miasta G., tj. Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2003 r., nr 85, poz. 2299 ze zm.). Wskazano, że zgodnie z § 14 ust. 1 i § 17 Regulaminu, w trakcie dyskusji radni mogą zgłaszać wnioski, w tym formalne, i wszystkie wnioski (z wyjątkiem formalnych) głosuje się po przeprowadzeniu nad nimi dyskusji.
Powołując się z kolei na art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zaznaczono również, że zgłoszone przez radnego poprawki do projektu uchwały nie wymagały zgody Prezydenta Miasta G.
W ocenie organu nadzoru właśnie wprowadzenie do ustawy samorządowej przepisu art. 52 ust. 1a i art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, było dokonane po to, by nie ograniczać organu stanowiącego gminy. Przywołany został w tym miejscu pogląd zaprezentowany w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnych – pod. red. P. Chmielnickiego (Lexis – Nexis, Warszawa 2004, teza 4 do art. 52). Reasumując powyższe rozważania stwierdzono, iż inicjatywa wójta (burmistrza, prezydenta) daje mu jedynie wyłączne prawo do przedkładania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu oraz w zakresie zmian uchwały (już uchwalonej), nie oznacza natomiast wyłącznej kompetencji do dokonywania zmian przedłożonego organowi stanowiącemu projektu budżetu.
W trakcie rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując pisemne wywody skargi, wniósł o zasądzenie kosztów procesu. Wskazał, iż zaprezentowany w odpowiedzi na skargę wywód dotyczący zgłaszania wniosków formalnych w trakcie dyskusji nad projektem budżetu nie jest poprawny, ponieważ zgodnie z Regulaminem Rady Miasta, stanowiącym załącznik do Statutu, wnioski formalne nie obejmują zagadnień związanych ze zgłaszaniem projektów zmian uchwał. Pełnomocnik organu odwoławczego, wskazując na niezgodne z prawem działanie Przewodniczącego Rady Miejskiej, podkreślił, że właśnie tego zachowania dotyczy zaskarżona Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. Zwrócił również uwagę, że wskazany przez stronę skarżącą przepis § 14 Regulaminu mówi o możliwości składania wniosków merytorycznych przez radnych, a nie tylko formalnych. Zaakcentował dodatkowo, że wnioski składane przez radnych dotyczyły zmiany budżetu, a zatem w tym zakresie musi obowiązywać taka sama procedura, jak przy uchwalaniu budżetu.
Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej wnioski merytoryczne w sprawach projektu uchwały budżetowej może składać wyłącznie Prezydent Miasta, a radni mogą składać wnioski formalne. Podniósł, że wnioski zgłaszane przez radnego nie mogły zostać poddane pod głosowanie, ponieważ były niezgodne z prawem i dotyczyły np. wycofania wydatków, dla których już zostały zakończone procedury dotyczące zamówień publicznych, a wprowadzenia wydatku – zakupu karetki dla niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należy uznać za uzasadnioną.
Przedmiotem zaskarżenia jest tylko część uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] 2006 r., tj. postanowienia § 3 tejże uchwały.
Istotą zatem sporu jest rozstrzygnięcie problemu, czy nie poddanie przez Przewodniczącego Rady Miasta pod głosowanie poprawek radnego do projektu uchwały budżetowej, przedstawionej organowi stanowiącemu gminy przez Prezydenta Miasta G., uprawniało organ nadzoru – Regionalną Izbę Obrachunkową do wskazania, iż uchwała Rady Miasta G. w sprawie budżetu na rok 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak w ust. 4 art. 91 ustawodawca stwierdził, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Pozostałe elementy formalne rozstrzygnięcia nadzorczego wynikają z art. 107 § 1 K.p.a., znajdującym odpowiednie zastosowanie w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu przede wszystkim przepisu art. 91 ust. 1 albo ust. 4 oraz właściwych przepisów prawa, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Natomiast w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ nadzoru jest obowiązany wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa, dokonując wykładni tego przepisu oraz wskazując sposób jego zastosowania w uchwale organu gminy. W orzecznictwie akcentuje się, iż aby zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru (stwierdzenie nieważności lub wskazanie naruszenia prawa) właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy, tj. nakazy i zakazy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/17). Istotne jest zatem podanie w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisu, który został naruszony uchwałą organy gminy oraz wskazanie, na czym to naruszenie polega.
Ocenie organu nadzoru podlegają w tym postępowaniu nie tylko treść materialna uchwały organu gminy, ale także warunki formalne powstania uchwały (por. B. Dolnicki: Samorząd terytorialny, Zakamycze 2003, s. 277).
Z § 3 sentencji uchwały nr 13/V/2006 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. wynika, iż organ nadzoru swoje zastrzeżenia co do zgodności z prawem kieruje nie do treści rozpatrywanej uchwały Rady Miejskiej w G., ale procedury jej uchwalania. Zdaniem bowiem organu nadzoru, zgłoszone przez radnego w trakcie sesji Rady Miejskiej w G. w dniu [...] 2005 r. propozycje zmian w stosunku do projektu budżetu na rok 2006, przedłożonego przez Prezydenta Miasta, winny były być objęte głosowaniem. W nie poddaniu tychże poprawek pod głosowanie rady, organ nadzoru upatruje "naruszenia art. 53 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym [...] oraz art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 ze zm.) poprzez naruszenie procedury uchwalania budżetu określonej w § 12 lit. f uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 2004 r. w sprawie procedury uchwalania budżetu miasta na prawach powiatu – G. i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi uchwały budżetowej". Na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik organu nadzoru podkreślił nawet, że to niezgodnego z prawem działania Przewodniczącego Rady Miejskiej dotyczy objęta skargą uchwała Kolegium RIO.
Skoro zatem organ nadzoru nie podnosi zarzutu co do treści przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w G., a jego zastrzeżenia dotyczą wyłącznie procedury (zasad postępowania) przy uchwalaniu budżetu, istotne jest wykazanie naruszenia konkretnego przepisu określającego te zasady postępowania.
Stąd też - w ocenie Sądu - zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena zasadności zarzutu naruszenia § 12 lit. f ww. uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 2004 r., zwanej dalej "uchwałą w sprawie procedury uchwalania budżetu". Organ nadzoru, wywodząc bowiem z art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (regulacje materialnoprawne) uprawnienie radnego do zgłaszania pod głosowanie rady poprawek do przedstawionego przez organ wykonawczy gminy projektu uchwały budżetowej – zakwestionował w istocie procedurę przyjmowania uchwały budżetowej, jej zgodność z uchwałą w sprawie procedury uchwalania budżetu.
Natomiast w samym przepisie art. 53 ust. 1 ustawy samorządowej ustawodawca stwierdził jedynie, że procedurę uchwalania budżetu i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi określa rada gminy. Stąd też chybione będzie twierdzenie o naruszeniu tego przepisu ustawy samorządowej, jeżeli zawarta w nim dyspozycja do określenia procedury budżetu oraz szczegółowości materiałów informacyjnych zostanie przez radę wykonana w formie oddzielnej uchwały, a w toku czynności związanych z uchwaleniem budżetu nie dojdzie do jej naruszenia.
W rozpatrywanym przypadku procedura uchwalania budżetu określona została wspomnianą uchwałą rady z dnia [...] 2004 r. Z kolei postanowienie § 12 lit.f tejże uchwały, na którego naruszenie powołuje się organ nadzoru brzmi: "Przy sporządzaniu projektu porządku sesji Rady Miejskiej, na której rozpatrywana będzie uchwała budżetowa, powinny być uwzględnione następujące punkty: [...], f) dyskusja i głosowanie nad projektem uchwały budżetowej".
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium RIO dokonano wprawdzie wykładni przepisu art. 52 ust. 1a ustawy samorządowej oraz odpowiadającej temu przepisowi regulacji zawartej w art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, to jednak zasadna jest uwaga, że pominięto konieczną w tym wypadku interpretację treści wyżej powołanego § 12 lit. f uchwały w sprawie procedury uchwalania budżetu. Do regulacji odnosi się zapewne tylko fragment jednego zdania z uzasadnienia aktu nadzoru: "organ stanowiący na sesji budżetowej obraduje (dyskutuje) i uchwala budżet...". Dopiero w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu nadzoru podniósł, iż z użytego w ww. § 12 lit f. określenia "dyskusja i głosowanie" wynika, że w trakcie sesji rady gminy istniała możliwość zgłaszania w trakcie sesji propozycji zmian w stosunku do projektu budżetu i głosowania nad nimi.
Z poczynionych wcześniej uwag wynika, iż koniecznym elementem rozstrzygnięcia organu nadzoru jest m.in. uzasadnienie prawne, które winno obejmować wykładnię przepisu, który uznano za naruszony oraz wskazanie sposób jego zastosowania w uchwale organu gminy. Ponieważ elementu tego w zaskarżonej części uchwały Kolegium RIO brak, naruszono tym samym powołany wyżej przepis art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Brak poprawnego uzasadnienia prawnego w rozstrzygnięciu nadzorczym nie może zostać konwalidowany poprzez dokonanie wykładni przepisu, na którym to rozstrzygnięcie zostało oparte i wskazanie sposobu jego zastosowania w objętej aktem nadzoru uchwale organu gminy, dopiero w odpowiedzi na skargę.
Również powoływanie się w odpowiedzi na skargę przez organ nadzoru na postanowienia § 14 ust. 1 Regulaminu Rady Miejskiej w G., zgodnie z którymi radni w trakcie dyskusji mogą zgłaszać wnioski, w tym wnioski formalne, jest o tyle spóźnione, że zarzut naruszenia tego przepisu Regulaminu nie pojawił się ani w sentencji, ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium RIO.
Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań, uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa (art. 165 ust. 2 i 171 ust. 1). Oznacza to, że organy państwa, wymienione w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym (w tym w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa), sprawują nadzór na samorządem terytorialnym, ale tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy samorządzie gminnym) oraz w sposób i formie ściśle określonej w ustawie (m.in. w art. 91 ww. ustawy). Zarówno podstawa podjęcia działania przez organ nadzoru, jak i samo jego działanie winny mieć formalny, wynikający z przepisów prawa charakter, bowiem tylko w takim wypadku zapewnione zostaną gwarancje samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Naruszenie zatem przepisu art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez brak właściwego uzasadnienia prawnego aktu nadzoru skutkować winno jego uchyleniem w trybie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu brak właściwego uzasadnienia prawnego, to tylko jeden z elementów wskazujący na zasadność uwzględnienia skargi. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie zostało wykazane, iż w trakcie sesji Rady Miejskiej w G. w dniu [...] 2005 r. naruszony został § 12 lit. f uchwały rady w sprawie procedury uchwalania budżetu. Żadną miarą bowiem z treści § 12 lit. f uchwały rady w sprawie procedury uchwalania budżetu nie wynika uprawnienie radnego do wnoszenia na sesji rady, której porządkiem obrad objęte jest przegłosowanie projektu uchwały budżetowej, przedstawionego przez organ wykonawczy, poprawek do tego projektu, a które miałyby być poddane głosowaniu jeszcze na tej samej sesji. Wniosku takiego nie można wyprowadzić z użytego w ww. § 12 lit. f określenia: "dyskusja i głosowanie nad projektem uchwały budżetowej". Jak słusznie zauważył skarżący "dyskusja", to wymiana zdań na określony temat, wspólne rozpatrywanie, dysputa. Określenie to, zdaniem Sądu, nie obejmuje natomiast inicjatywy uchwałodawczej radnego.
Organ nadzoru nie dokonał analizy tych postanowień uchwały w sprawie procedury uchwalania budżetu (zwraca się na to uwagę w skardze), które dotyczą opracowywania projektu uchwały budżetowej oraz wnoszenia do niego poprawek przez Prezydenta Miasta (§§ 5 i 6 uchwały). Biorąc bowiem pod uwagę szczególne znaczenie uchwały budżetowej oraz zakres odpowiedzialności organu wykonawczego gminy za jej wykonanie, trudno uznać, że uprawnienia radnego do wnoszenia poprawek do projektu tejże uchwały mogą być szersze niż uprawnienia organu wykonawczego gminy. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z § 6 uchwały w sprawie procedury uchwalania budżetu Prezydent Miasta może dokonywać poprawek w projekcie uchwały budżetowej w terminie do 7 dni przed sesją budżetową, chyba że szczególnie uzasadnione przyczyny powodują złożenie autopoprawek w innym terminie. Wyjątkowość procedury budżetowej polega także na zaangażowaniu w procesie budowania projektu budżetu komisji rady właściwej do spraw budżetu, a także innych komisji (mowa o tym w § 5 uchwały w sprawie procedury uchwalania budżetu). Z zaskarżonej części aktu nadzoru nie wynika, czy owe wewnętrzne reguły proceduralne zostały przez radnego - zgłaszającego poprawki - spełnione (w uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO podniesiono tylko, że poprawki radnego były "omawiane na posiedzeniach Komisji" [nie wskazano jakich i w jakim trybie] oraz, że trzy poprawki uzyskały pozytywne opinie Komisji Zdrowia, Komisji Edukacji, Kultury i Sportu). Nie wskazano czasu, w którym te poprawki zostały zgłoszone. Jest to o tyle istotne, że określenie wysokości pewnych wydatków w projekcie uchwały budżetowej wynikało z zakończonych postępowań objętych procedurą zamówień publicznych (zwraca na to uwagę skarżący), a poprawki radnego (np. wprowadzenie wydatku na zakup karetki dla niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej), nawet zbilansowane, procedurą taką nie zostały poprzedzone. W tej sytuacji Sąd uznał za co najmniej przedwczesną konstatację, iż Przewodniczący Rady Miejskiej naruszył prawo nie poddając pod głosowanie poprawek do projektu budżetu zgłoszonych przez radnego.
Stosownie do art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym bez zgody wójta gminy rada gminy nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów. Reguły rozumowania a contario prowadzą zatem do wniosku, iż ustawodawca w przepisie tym przewidział możliwość wprowadzenia przez radę gminy do przedłożonego przez organ wykonawczy gminy projektu budżetu zmian i to bez zgody wójta (burmistrza, prezydenta), jeżeli zmiany te nie spowodują zwiększenia wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub nie będą przewidywały zwiększenia planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów. Treść art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym pozwala na konstatację, iż uprawnienia rady do dokonania zmian bez zgody organu wykonawczego gminy, z zastrzeżeniem podniesionych w tym przepisie warunków, dotyczą wyłącznie zmian w przedłożonym projekcie budżetu, a nie zmian w budżecie już uchwalonym.
Zakładając więc, iż w pewnych warunkach radny gminy posiada inicjatywę uchwałodawczą w kwestii poprawek do projektu uchwały budżetowej, przedłożonego przez organ wykonawczy gminy, absolutnie jednak nie do przyjęcia jest teza, iż uprawnienia te mogą być realizowane w sposób uprzywilejowany w stosunku do organu wykonawczego, tzn. bez ograniczeń i uwarunkowań proceduralnych, jakie w takich wypadkach dotyczą prezydenta (wójta, burmistrza). Organ nadzoru zarzucając naruszenie prawa w procesie przyjmowania uchwały budżetowej, przez nie dopuszczenie do przegłosowania zgłoszonych przez radnego poprawek do projektu budżetu, winien był ustalić czy owe uwarunkowania proceduralne zostały w stosunku do poprawek zgłoszonych przez radnego spełnione.
Organ nadzoru w zaskarżonej uchwale zarzucił również naruszenie art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 ze zm.). Ustawa ta obowiązywała do końca 2005 r., tj. również w dniu podjęcia przez Radę Miasta w G. spornej uchwały. Zgodnie z tym przepisem "bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego". Określone w powołanym przepisie reguły pokrywają się zasadniczo z istotą przepisu art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, stąd w pełni znajdują odniesienie przedstawione wyżej uwagi do art. 52 ust. 1a.
W ocenie Sądu, zarzucając naruszenie postanowień uchwały w sprawie procedury uchwalania budżetu, organ nadzoru winien był wprzód ustalić, czy w świetle art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, może zostać objęta nadzorem ocena zgodności działania organu stanowiącego gminy z taką właśnie uchwałą. Analizy takiej w zaskarżonym akcie nadzoru brak.
Stosownie do art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W literaturze podkreśla się, że przez pojęcie "prawo" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu należy rozumieć przede wszystkim przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Wskazuje się, że sprzeczność treści zarządzenia lub uchwały organu gminy z aktem niemających cech powszechnego obowiązywania nie można uznać za sprzeczność z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński,S. Płażek: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 515 oraz s. 545-546, a także B. Dolnicki: Samorząd terytorialny, Zakamycze 2003, s. 258). Z kolei katalog aktów normatywnych będących źródłem prawa powszechnie obowiązującego jest zamknięty, określony w art. 87 Konstytucji RP. Stosownie do art. 87 ust. 1 źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Wyżej zaprezentowane regulacje prawne pozwalają na konstatację, iż dopiero wykazanie przez organ nadzoru (w rozpatrywanym przypadku Regionalną Izbę Obrachunkową w K.) naruszenia uchwałą lub zarządzeniem organu gminy konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego może skutkować orzeczeniem organu nadzoru o nieważności uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej) albo wskazaniem – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa – iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Akty prawa miejscowego podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym województwa. Tymczasem z przekazanych Sądowi akt sprawy nie wynika, czy takie ogłoszenie miało miejsce. Uchwała w sprawie procedury uchwalania budżetu, jako akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym ma wszelkie przymioty aktu normatywnego, warunkiem jednak uznania go za akt prawa miejscowego, a zatem powszechnie obowiązującego, jest jego prawidłowa promulgacja. W świetle powyższych uwag uchwała w sprawie procedury uchwalania budżetu, nie ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa, a więc nie stanowiąca aktu prawa miejscowego, stanowi wprawdzie zbiór przepisów o charakterze prakseologicznym, wiążących wewnętrznie organy gminy, ale nie będących prawem w rozumieniu art. 85 ustawy o samorządzie gminnym.
Sąd dostrzegając zatem istotne uchybienia w zaskarżonej części uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) - orzekł jak w sentencji.
W punkcie drugim wyroku Sąd postanowił zasądzić na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego, obejmujące koszty zastępstwa procesowego, stosownie do art. 200 w.w. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na to, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por.T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2005 , s. 471), Sąd – uwzględniając charakter zaskarżonego aktu - uznał, iż nie zachodzi potrzeba określania w wyroku czy i w jakim zakresie akt pozbawiony tym wyrokiem mocy wiążącej, nie może być wykonany do czasu jego uprawomocnienia się (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).