I SA/Gl 665/24

I SA/Gl 665/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-08-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bożena Pindel /przewodniczący/
Dorota Kozłowska
Mikołaj Darmosz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Organizacje społeczne
Sygn. powiązane
III FSK 1464/24 - Wyrok NSA z 2025-06-12
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 900
art. 70
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 965
art. 2, art. 8 pkt 3, art. 116
Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich.
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 118, art. 123
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Asesor WSA Mikołaj Darmosz (spr.), Sędzia WSA Dorota Kozłowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 9 lipca 2020 r. nr 2401-IEE1_.711.529.2020.2.AG/116690 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: "DIAS", "Dyrektor", "organ odwoławczy") z 9 lipca 2020 r. nr 2401-IEE1_.711.529.2020.2.AG/116690 wydane na podstawie art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 § 1, art. 23 § 1, § 4 pkt 1 i art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1458 - dalej: "u.p.e.a.") po rozpoznaniu zażalenia S w K. (dalej: "skarżąca", "wierzyciel", "S") na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr [...] (dalej: "Naczelnik", organ egzekucyjny") w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Wskazane postanowienie organu odwoławczego zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
S w K. działając jako wierzyciel wystawiła wobec R. C. (dalej: "zobowiązana", "uczestnik") tytuł wykonawczy 19 lipca 2019 r. Nr TW/11/2019 obejmujący należności pieniężne stanowiące składki członkowskie za okres od lutego 2009 r. do grudnia 2012 r. Tytuł wykonawczy został przyjęty przez Naczelnika i skierowany do egzekucji administracyjnej.
W toku egzekucji administracyjnej prowadzonej w oparciu o ww. tytuł wykonawczy dokonano zawiadomieniem z 2 września 2019 r. zajęcia wierzytelności stanowiącej wynagrodzenie za pracę.
Pismem z dnia 24 września 2019 r. zobowiązana zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów, oraz zgłosiła zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. przedawnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia 19 lipca 2019 r. wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z dnia 1 października 2019 r. organ egzekucyjny przywrócił termin do wniesienia zarzutów. Równocześnie organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska oraz postanowieniem z dnia 1 października 2019 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, a zawiadomieniem z dnia 2 października 2020 r. wstrzymał realizację zajęcia.
Uchwałą z 16 października 2019 r. Nr [...] Okręgowa Rada Lekarska w K. uznała zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione.
Uchwałą z 28 lutego 2020 r. Nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchyliło uchwałę ORL z 16 października 2019 r. Nr [...] w sprawie zajęcia stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez skarżącą (lekarza) i orzekło o uznaniu zarzutu przedawnienia.
W konsekwencji Naczelnik postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr [...] uznał zarzut przedawnienia za zasadny i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr TW/11/2019.
Na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego skarżąca (będąca wierzycielem dochodzonego obowiązku) wniosła zażalenie. Skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: "o.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie pięcioletniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek członkowskich opłacanych przez lekarza - członka S podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania do tego rodzaju należności, co skutkowało niesłusznym umorzeniem postępowania egzekucyjnego; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na uznanie zarzutu przedawnienia na podstawie art. 70 § 1 o.p., podczas gdy w sprawie nie doszło do przedawnienia.
Pełnomocnik skarżącej, powołując przepis art. 116 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r., poz. 965) wskazał, że zarówno przepisy ustawy o izbach lekarskich, jak i przepisy żadnego innego aktu prawnego nie określają terminu przedawnienia roszczeń z tytułu należności składkowych, jak i ogólnych terminów przedawnienia roszczeń należności administracyjnoprawnych, nie zawierają w tym względzie odesłania do art. 70 § 1 o.p. Nie jest zatem możliwe zastosowanie terminu określonego w w/w przepisie do roszczeń z tytułu należności składkowych.
Odnosząc się do treści powołanego przez Naczelnika wyroku WSA z 24 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 590/14, pełnomocnik skarżącej wskazał, że przedmiotem badania Sądu w przedmiotowej sprawie było zagadnienie prawne dotyczące zasad przynależności do samorządu terytorialnego, a nie okresu przedawnienia składek członkowskich. W przywołanym orzeczeniu nie została i nie mogła zostać przesądzona zasada dotycząca okresu przedawnienia składek członkowskich. Pełnomocnik podkreślił, że nie ma możliwości domniemania terminu przedawnienia. Nie można uznać, że okres przedawnienia należności z tyt. nieopłaconych składek członkowskich został przesądzony w orzecznictwie, z uwagi na okoliczność, iż zobowiązana powoływała się na regulacje usankcjonowane przez orzecznictwo polskich sądów, podczas gdy w treści zażalenia nie zostały przywołane żadne inne orzeczenia sądów w przedmiotowej sprawie. Terminy przedawnienia wynikające z art. 70 § 1 o.p. mają zastosowanie do należności podatkowych, a nie wszystkich należności administracyjno-prawnych. W polskim systemie prawa brak jest przepisów, które wprowadzałyby zasadę odpowiedniego stosowania terminów przedawnienia z przepisów art. 70 § 1 o.p. we wszystkich sprawach rozstrzyganych w postępowaniu egzekucyjnym oraz do zobowiązań administracyjno-prawnych. Przykładami innych należności, do których stosuje się art. 70 § 1 o.p. są m.in. kary pieniężne, niepodatkowe należności budżetowe, czy wpłaty z PFRON. Tym samym art. 70 § 1 o.p. nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, co oznacza że należności z tytułu składek członkowskich nie ulegają przedawnieniu. Wskazano, że stanowisko takie znajduje poparcie również w projekcie ustawy - przepisy ogólne prawa administracyjnego z dnia 29 października 2010 r.
Dyrektor postanowieniem z 9 lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności przywołał mające w sprawie zastosowanie przepisy u.p.e.a. i wskazał, że w ostatecznym rozstrzygnięciu wierzyciel wyraził swoje stanowisko, o którym mowa w art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a. w zakresie wniesionego zarzutu w trybie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W myśl art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów wniesionych w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1-5, 7 jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W związku z powyższym organ egzekucyjny będąc związany stanowiskiem wierzyciela, nie naruszył prawa orzekając zgodnie ze stanowiskiem wierzyciela. Po otrzymaniu informacji o ostateczności stanowiska wierzyciela Naczelnik ww. postanowieniem uznał zarzut przedawnienia za zasadny i umorzył postępowanie egzekucyjne do tytułu wykonawczego z dnia 19 lipca 2019 r. Nr TW/11/2019. Wskazał, że organ egzekucyjny spełnia tylko rolę organu wykonawczego i rozstrzyga kwestie wskazane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie może zatem wnikać w zasadność i wymagalność obowiązku wskazanego przez wierzyciela w tytule wykonawczym. Również organ nadzoru nad prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, tj. Dyrektor nie jest uprawniony do wzruszenia postanowienia wydanego przez wierzyciela. Wiążąca moc ostatecznego postanowienia wierzyciela odnosząca się także do organu nadzoru wyklucza także ponowną ocenę zarzutu, jaki . był istotą rozważań w postępowaniu dotyczącym stanowiska wierzyciela. Organ ten nie może dokonywać merytorycznej oceny stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt. 1 - 5, 7 u.p.e.a., a ostateczne postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela jest dla niego wiążące (WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2008 r. I SA/Po 806/08, WSA we Wrocławiu z dnia 18 września 2008 r. I SA/Wr 420/08, NSA z 31 stycznia 2012 r. II FSK 1478/10, WSA Lublin z dnia 21 października 2011 r. I SA/Lu 379/11, NSA z dnia 21 maja 2013 r. FSK 80/12, WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2014 r. I SA/Gl 247/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2015 r. I SA/Gl 545/14, NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r. II FSK 2162/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 maja 2020 r. I SA/Gl 1526/19).
Zdaniem Dyrektora wystarczającym było odniesienie się przez organ egzekucyjny do zarzutu w trybie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez powołanie się na wiążącą moc ostatecznego w administracyjnym toku postępowania postanowienia wierzyciela. Uchwała z 16 października 2019 r. Nr [...] wydana w pierwszej instancji przez ORL w K. została uchwałą z 28 lutego 2020 r. Nr [...] uchylona przez Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej i organ ten orzekł o uznaniu zarzutu przedawnienia. Powołując art. 70 § 1 o.p. stwierdzono, że biorąc pod uwagę pięcioletni termin przedawnienia należy przyjąć, że zobowiązanie dotyczące składek członkowskich za okres od lutego 2009 r. – do września 2012 r. uległo przedawnieniu. W zażaleniu z dnia 28 maja 2020 r. skarżąca przedstawia odmienne stanowisko w zakresie przedawnienia obowiązku, niż w ostatecznym stanowisku wyrażonym w uchwale z 28 lutego 2020 r.
Organ odwoławczy wskazał, że organ egzekucyjny nie naruszył art. 34 § 4 u.p.e.a. Pozyskując bowiem ostateczne stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutu przedawnienia, zgodnie z dyspozycją tegoż przepisu umorzył postępowanie egzekucyjne do tytułu wykonawczego z dnia 19 lipca 2019 r. Nr TW/11/2019.
Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji na podstawie innych ustaw. Obowiązek uiszczenia składki członkowskiej wynika z ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, która weszła w życie z dniem 1 października 2010 r. Zgodnie z art. 8 pkt 3 w/w ustawy traktującym o obowiązkach członków izby lekarskiej członkowie izby lekarskiej są obowiązani stosować się do uchwał organów izb lekarskich. Zgodnie z art. 39 pkt 1 w/w ustawy, traktującym o kompetencjach Naczelnej Rady Lekarskiej, ppkt 11 tegoż artykułu wskazuje, iż Naczelna Rada Lekarska kieruje działalnością Naczelnej Izby Lekarskiej w okresie między krajowymi zjazdami lekarzy, a w szczególności: określa wysokość składki członkowskiej.
Uchwałą z dnia 4 kwietnia 2008 r. Nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej (§ 1 ust. 1) ustalono miesięczną wysokość składki członkowskiej obowiązującą lekarza i lekarza dentystę, członka okręgowej izby lekarskiej. Składkę za dany miesiąc opłaca się do końca tego miesiąca lub z dowolnym wyprzedzeniem, osobiście lub za pośrednictwem pracodawcy. Zgodnie z art. 116 w/w ustawy nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zaakceptowano stanowisko, że terminy przedawnienia należności odnoszą się nie tylko do należności podatkowych. Zarówno administracyjno-prawny charakter obowiązku - składki członkowskiej, jak i brak uregulowania w ustawie o izbach lekarskich odnoszących się do przedawnienia składek członkowskich nieuregulowanych przez lekarza, powoduje możliwość zastosowania przepisu art. 70 § 1 o.p. do przedawnienia tychże należności, w związku z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. uznać, że należności z tytułu składek członkowskich nie ulegają przedawnieniu.
W wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 590/14 (NSA wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 343/15 oddalił skargę kasacyjną od tegoż wyroku), wskazano, iż przepis art. 70 § 1 o.p. znajduje zastosowanie do instytucji przedawnienia składek członkowskich.
Powoływanie się na projekt ustawy - przepisy ogólne prawa administracyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r., nad którym prace były prowadzone w roku 2010 r., pozostaje bez znaczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącej zarzucił, że postanowienie Dyrektora wydane zostało z naruszeniem przepisów:
1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 70 § 1 o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie pięcioletniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek członkowskich opłacanych przez lekarza - członka S podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania do tego rodzaju należności, co skutkowało niesłusznym umorzeniem przedmiotowego postępowania;
2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu 1 instancji umarzającego postępowanie egzekucyjne z uwagi na uznanie zarzutu przedawnienia na podstawie art. 70 § 1 o.p. i przychylenie się do stanowiska Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej wyrażonego w Uchwale nr [...] z dnia 28.02.2020 r., które nie znajduje oparcia w przepisach, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia, co w konsekwencji winno skutkować wydaniem przez organ nadzoru postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy - oddalenie zarzutów.
Wierzyciel wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W ocenie skarżącej błędne jest stanowisko Dyrektora, w którym przyjmuje, że brak uregulowania w ustawie o izbach lekarskich dotyczącego przedawnienia składek członkowskich nieuregulowanych przez lekarza powoduje możliwość stosowania przepisu z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Również powołany przez Dyrektora wyrok nie rozstrzyga kwestii przedawnienia składek. Zgodnie z art. 116 ustawy o izbach lekarskich nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie wskazano, że zarówno przepisy ustawy o izbach lekarskich, jak i przepisy żadnego innego aktu prawnego nie określają terminu przedawnienia roszczeń z tytułu należności składkowych, jak i ogólnych terminów przedawnienia roszczeń należności administracyjnoprawnych. Ponadto przepisy nie zawierają w tym względzie odesłania do art. 70 § 1 o.p. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej nie jest możliwe zastosowanie terminu określonego w ww. przepisie do roszczeń z tytułu należności składkowych.
Ustawa o izbach lekarskich nie daje któremukolwiek organowi samorządu lekarzy i dentystów uprawnienia do określenia takiego terminu (Naczelna Rada Lekarska posiada jedynie uprawnienie zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt. 11 ustawy o izbach lekarskich do określenia wysokości składki członkowskiej). Ustawa o izbach lekarskich nie ustanawia podstawy prawnej dla instytucji przedawnienia składek członkowskich. Przepisy tej ustawy dotyczące składek, a będące jednocześnie przepisami bezwzględnie obowiązującymi, w ogóle nie przewidują jakiegokolwiek tego obowiązku ani też delegowania kompetencji do uregulowania tej materii organom samorządu lekarskiego. Przedawnienia takiego nie mogą tym samym wprowadzić przepisy ustanawiane przez organy samorządu zawodowego. Te ostatnie muszą być bowiem zgodne z normami prawa powszechnie obowiązującego.
Przepis art. 70 § 1 o.p. dotyczy terminów przedawnienia należności podatkowych ma jedynie odpowiednie zastosowanie do innego rodzaju należności, o ile przepis szczególny odsyła do stosowania przepisów o.p. w danej sprawie. Przykładami takich należności, do których stosuje się art. 70 § 1 o.p. są m. in. kary pieniężne, niepodatkowe należności budżetowe, czy wpłaty z PFRON. Brak jest natomiast analogicznych przepisów dot. stosowania terminów przedawnienia zobowiązań podatkowych w sprawach dot. składek członkowskich nieuregulowanych przez lekarzy. Tym samym przepis art. 70 § 1 o.p. nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Skarżąca stanęła na stanowisku w myśl którego, wobec braku uregulowań dotyczących przedawnienia należności wynikających z obowiązku zapłaty składek członkowskich, jak również braku odesłania w tym zakresie do innych przepisów o przedawnieniu, należy uznać, że należności z tytułu składek członkowskich nie ulegają przedawnieniu.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1112/20, oddalił skargę wierzyciela na postanowienie Dyrektora z 9 lipca 2020 r., w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd wskazał, że istota sporu pomiędzy stroną skarżącą (wierzycielem), a organami sprowadza się do oceny zasadności zarzutu zobowiązanego, dotyczącego nieistnienia egzekwowanego obowiązku, obejmującego należność z tytułu nieopłaconych składek członkowskich na samorząd lekarski. Skarżąca jako wierzyciel w istocie polemizuje z ostatecznym stanowiskiem organu nadrzędnego - Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, które w jej ocenie narusza prawo.
Sąd I instancji stwierdził, że związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności dochodzenia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Sąd wskazał, że legalność postanowień wierzyciela dotyczących zasadności zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej podlega jednakże kontroli sądu administracyjnego. WSA dokonał oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia organu nadzoru i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego, ale także postanowień wierzyciela, uznających wniesiony przez Zobowiązaną zarzut za nieuzasadniony. Dokonując tej oceny Sąd stwierdził, że stanowisko organu w kwestii przedawnienia składek lekarskich, wbrew zarzutom skargi, jest prawidłowe. Biorąc pod uwagę pięcioletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 o.p., należy przyjąć, że zobowiązanie dotyczące składek członkowskich za okres 1 lutego 2009 r. – 24 września 2012 r. uległo przedawnieniu. Sąd wskazał, że w świetle art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji na podstawie innych ustaw, a obowiązek uiszczenia składki członkowskiej wynika z ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708). Zdaniem sądu, terminy przedawnienia należności odnoszą się nie tylko do należności podatkowych. Zarówno administracyjnoprawny charakter obowiązku - składki członkowskiej, jak i brak uregulowania w ustawie o izbach lekarskich odnoszących się do przedawnienia składek członkowskich nieuregulowanych przez lekarza, powoduje możliwość zastosowania przepisu art. 70 § 1 o.p. do przedawnienia tychże należności, w związku z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a.
Reprezentująca wierzyciela pełnomocnik wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Gliwicach. Strona skarżąca jako podstawę kasacyjną wskazała naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 70 § 1 o.p. w związku z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie pięcioletniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek członkowskich opłacanych przez lekarzy, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania do tego rodzaju należności, co skutkowało niesłusznym umorzeniem przedmiotowego postępowania, a w konsekwencji - oddaleniem wniesionej skargi. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu odwoławczego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 marca 2024 r. zapadłym pod sygn. akt III FSK 4781/21 uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, że do należności z tytułu składek członkowskich w izbie lekarskiej, o których mowa w art. 116 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708), nie stosuje się art. 70 o.p.
Na wstępie Sąd II instancji stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo uznał skargę wierzyciela za dopuszczalną. Mimo, że wierzyciel (S) w istocie polemizuje w skardze z ostatecznym stanowiskiem organu nadrzędnego - Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej. Skarżąca jako wierzyciel była legitymowana do wniesienia skargi na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów (art. 3 § 2 pkt 3 w zw. art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."). NSA zaznaczył, że w stanie prawnym którego sprawa dotyczy, przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wykluczał wniesienie odrębnej skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. W takiej sytuacji badanie legalności tego typu postanowień przez sąd administracyjny powinno być realizowane w ramach sprawy wywołanej skargą na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, co znajduje oparcie w art. 135 p.p.s.a. (wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 2063/21).
Naczelny Sąd Administracyjny za błędne uznał stanowisko Sądu I instancji, że do należności z tytułu składek członkowskich w izbach lekarskich znajduje zastosowanie art. 70 o.p. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że zgodnie z art. 2 § 1 o.p., przepisy tej ustawy stosuje się do: podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; a także spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. Co istotne, w art. 2 § 4 o.p. ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych. Z przepisów ustawy o izbach lekarskich wynika, że członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów (art. 2 ust. 1). Jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie (art. 3 ust. 1). Okręgowa rada lekarska kieruje działalnością okręgowej izby lekarskiej w okresie między okręgowymi zjazdami lekarzy, w szczególności zbiera składki członkowskie i prowadzi ich ewidencję (art. 25 pkt 7). Naczelna Rada Lekarska kieruje działalnością Naczelnej Izby Lekarskiej w okresie między krajowymi zjazdami lekarzy, a w szczególności określa wysokość składki członkowskiej (art. 39 ust. 1 pkt 11). Składki członkowskie składają się na majątek izby lekarskiej (art. 114 ust. 2 pkt 1). Nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 116).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle tych regulacji prawnych składka z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej nie jest ani podatkiem, ani opłatą, czy też niepodatkową należnością budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Nie jest też opłatą skarbową ani żadną z opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Składka ta nie spełnia też definicji "niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym" w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), do których na mocy art. 67 tej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. Nie ma żadnego przepisu, który wskazywałby na możliwość stosowania przepisów działu III o.p., czy też samego art. 70 o.p. do składek z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej.
Sąd II zakwestionował możliwość zastosowania art. 70 o.p. do należności z tytułu składek członkowskich w izbie lekarskiej, z powołaniem się na to, że poddano je egzekucji administracyjnej (art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 116 ustawy o izbach lekarskich). Przekazanie na mocy przepisu szczególnego określonych należności pieniężnych do egzekucji administracyjnej nie przesądza o ich publicznoprawnym (administracyjnoprawnym) charakterze. Sąd II instancji wyjaśnił, że doktrynie wskazuje się, iż w grupie należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., mieszczą się zasadniczo należności o innym charakterze niż administracyjnoprawny, gdyż właśnie takie obowiązki wymagają "przekazania" na drogę administracyjną. Należności o charakterze administracyjnoprawnym ze swej istoty podlegają bowiem takiej egzekucji i zostały wyczerpująco określone w pozostałych punktach art. 2 § 1 u.p.e.a. Nie wymagają "przekazywania" na drogę egzekucji pozasądowej. Wśród obowiązków przekazanych na drogę egzekucji administracyjnej znajdują się należności o charakterze zarówno publicznoprawnym, np. wynikające z orzeczeń sądów w sprawach karnych, jak i cywilnoprawnym, np. związane z odpowiedzialnością majątkową funkcjonariuszy publicznych lub destynatariuszy zakładów administracyjnych czy też wynikające z obowiązku ponoszenia składek członkowskich związanych z funkcjonowaniem niektórych samorządów zawodowych, spółek wodnych. Jako konkretny przykład takich należności wskazuje się nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w samorządzie lekarskim (zob. D. Kijowski, komentarz do art. 2 u.p.e.a. [w:] D. Kijowski [red.], Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX 2015).
W ocenie NSA charakter składki z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej nie uzasadnia zastosowania do niej art. 70 o.p. w drodze analogii. Składka ta, podobnie jak składki z tytułu członkostwa w samorządach zawodowych adwokatów i radców prawnych, nie ma charakteru publicznoprawnego. Jej opłacanie przez członka izby lekarskiej nie jest obowiązkiem wobec państwa, lecz wobec samorządu zawodowego. Stąd w orzecznictwie wskazuje się, że stosunek, jaki wiąże się z wykonywaniem tego obowiązku, z uwagi na jego majątkowy charakter oraz oparcie stosunków między samorządem a jego członkami na zasadzie równorzędności, jest stosunkiem cywilnoprawnym (por. postanowienie SN z 7 lipca 1976 r., I CZ 39/76; uchwały SN z 23 października 1986 r., III PZP 63/86 oraz z 20 listopada 1987 r., III PZP 42/87, a także wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II GSK 1209/19). Z tych względów NSA w uzasadnieniu wyroków zaznaczył, że podstaw prawnych przedawnienia należności z tytułu składki członkowskiej w izbie lekarskiej należałoby szukać w systemie prawa cywilnego, a nie prawa publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie natomiast z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tych warunkach stanowiący prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie wyrok NSA wraz z przedstawioną w nim wykładnią odnośnych przepisów prawa wiąże WSA w Gliwicach przy rozpoznaniu sprawy.
W wyroku z 19 marca 2024 r. NSA odniósł się do występującego w sprawie zagadnienia możliwości traktowania należności stanowiących składki na rzecz lekarskiego samorządu zawodowego, jako niepodatkowych należności budżetowych, a związku z tym zastosowania do oceny upływu terminu jej przedawnienia art. 70 o.p. Z tezy sformułowanej w przywołanym orzeczeniu Sądu II instancji wynika jednoznacznie, że wykluczona została możliwość zastosowania regulacji dotyczącej przedawnienia zobowiązań podatkowych, w odniesieniu do składek na rzecz lekarskiego samorządu zawodowego. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że wspomniane należności mają charakter cywilnoprawny.
W rozpoznawanej sprawie okazało się, że błędne były stanowiska obu stron, co do możliwości i zasad wygaśnięcia zobowiązania do zapłaty składek na samorząd lekarski na skutek przedawnienia. W świetle obszernych i przekonywujących wyjaśnień zamieszczonych w motywach wyroku NSA, nie miała racji skarżąca, że zobowiązania te nie ulegają przedawnieniu z uwagi na brak przepisów wprost dotyczących tego zagadnienia. Nie miały również racji organy administracji wskazujące, w ślad za organem wyższego stopnia nad skarżącą, że do spornych składek zastosowanie znajduje art. 70 o.p. (stanowisko to zaakceptował tut. Sąd w uchylonym wyroku). Uwzględniając klarowne wskazówki podane w wyroku NSA, kwestię przedawnienia składek na samorząd zawodowy lekarzy oceniać należy przez pryzmat przepisów prawa cywilnego.
Podstawowe terminy przedawnienia zobowiązań cywilnoprawnych umieszczone zostały w art. 118 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 – dalej "k.c."). Art. 118 k.c. w brzmieniu obowiązującym od 9 lipca 2018 r. stanowi, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi sześć lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata. Jednakże koniec terminu przedawnienia przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego, chyba że termin przedawnienia jest krótszy niż dwa lata.
Od dnia 9 lipca 2018 r. skróceniu uległ zasadniczy termin przedawnienia zobowiązań z 10 lat, do 6 lat. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1104) do roszczeń powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej i w tym dniu jeszcze nieprzedawnionych stosuje się od dnia wejścia w życie tej ustawy przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Jeżeli zgodnie z ustawą zmienianą w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, termin przedawnienia jest krótszy niż według przepisów dotychczasowych, bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Jeżeli jednak przedawnienie, którego bieg terminu rozpoczął się przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nastąpiłoby przy uwzględnieniu dotychczasowego terminu przedawnienia wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw). W następstwie nowelizacji art. 118 k.c., termin przedawnienia roszczeń z tytułu zobowiązań okresowych nie uległ zmianie.
Stosownie do art. 8 pkt 3 powoływanej już ustawy o izbach lekarskich obowiązkiem członków izb lekarskich jest stosowanie się do uchwał organów izb lekarskich. Ustalenie wysokości składki następuje w drodze uchwały i należy do właściwości Naczelnej Rady Lekarskiej (art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich), natomiast okręgowa izba lekarska zbiera składki członkowskie i prowadzi ich ewidencję (art. 25 pkt 7 tejże ustawy). Z powyższego wynika, że obowiązek uiszczania składek na samorząd lekarski związany jest z członkostwem w samorządzie zawodowym tworzonym przez lekarzy (art. 2 ust. 1 ustawy). Wysokość składek i reguły uiszczania określane są w drodze uchwał właściwych organów samorządu lekarskiego.
Na podstawie akt sprawy (m.in. treści tytułów wykonawczych) stwierdzić przychodzi, że sporne składki płatne są za poszczególne miesiące. Mają one stałą obowiązującą w danym okresie wysokość określoną w uchwale Naczelnej Rady Lekarskiej. Jak wynika z wcześniejszych wyjaśnień obowiązek zapłaty składek powstaje w okresie w jakim obciążana nimi osoba, miała status członka samorządu zawodowego. Wobec powyższego składki spełniają kryteria dla uznania ich za świadczenia okresowe, gdyż są stałe, powtarzalne i związane czasem trwania obowiązku ich uiszczania (por. P. Zakrzewski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz do art. 117-125, red. M. Fras, M. Habdas, LEX/el. 2019, art. 118). Stąd do przedawnienia składek na samorząd zawodowy lekarzy stosować należy termin 3 letni.
Reguł przedawnienia należności z tytułu składek na samorząd zawodowy lekarzy nie można sprowadzić wyłącznie do kwestii terminu jaki powinien znaleźć zastosowanie. Należy również uwzględnić, że w reżimie prawa cywilnego przewidziano okoliczności powodujące zawieszenie (art. 121, art. 122 k.c.) oraz przerwę w biegu przedawnienia (art. 123 k.c.). Okoliczności skutkujące przerwą w biegu terminu ukształtowane są odmiennie, niż te wywołujące przerwę biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych (art. 70 § 4 o.p.).
W kontekście tego ostatniego należy wskazać, że z uwagi na treść art. 123 § 1 pkt 1 k.c., czynnością powodującą przerwę w biegu terminu przedawnienia może być wszczęcie na wniosek wierzyciela administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Następuje to zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. poprzez złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wraz z tytułem wykonawczym sporządzonym według określonego wzoru. Wyjaśnienia wymaga, że w praktyce wzory tytułu wykonawczego zawierają w sobie wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej (np. część E tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji należności pieniężnych, stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 marca 2024 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej - Dz.U. poz. 431).
Stosownie do art. 26 § 3a pkt 1) u.p.e.a. (obowiązujący od 20 lutego 2021 r.) wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Wskazany w tym przepisie moment wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego będzie mieć zastosowanie do postępowań egzekucyjnych prowadzonych przed wprowadzeniem przywołanego przepisu do ustawy egzekucyjnej. Powyższe jest związane z tym, że treść art. 26 § 3a pkt 1) i 2) u.p.e.a. stanowi wyniesienie do rangi przepisu powszechnie obowiązującego stanowiska, prezentowanego już wcześniej w doktrynie i judykaturze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 193/21). Sąd wyjaśnia, że do przerwy w biegu terminu przedawnienia nie dojdzie jeżeli organ egzekucyjny nie przystąpi do egzekucji administracyjnej, z uwagi na przesłanki wymienione w art. 29 § 2 pkt 1-3 u.p.e.a.
Wykluczyć należy możliwość potraktowania doręczenia upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a), albo sporządzenia tytułu wykonawczego jako czynność powodujących przerwę w biegu terminu przedawnienia składek. Działania te są wprawdzie przedsiębrane bezpośrednio w celu zaspokojenia roszczenia w drodze egzekucji administracyjnej, jednakże dokonywane są przez wierzyciela, a nie przez organ powołany do egzekwowania roszczenia o zapłatę składek na samorząd zawodowy lekarzy, to jest właściwego naczelnika urzędu skarbowego (art. 19 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 116 ustawy o izbach lekarskich).
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy administracji przy ocenie zasadności zgłoszonego przez zobowiązaną zarzutu przedawnienia należności stanowiących przedmiot egzekucji administracyjnej zastosowały art. 70 o.p. Przepis ten nie miał odniesienia do należności stanowiących składki na samorząd zawodowy lekarzy, gdyż nie stanowią one niepodatkowych należności budżetowych. O niedopuszczalności zastosowanie tej normy prawa materialnego prawomocnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2024 r.
Organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę zgłoszonych zarzutów działając na podstawie art. 34 § 4 i § 5 u.p.e.a. – w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r., a to w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) – uwzględni wskazania płynące z uzasadnienia niniejszego wyroku, nie będąc w tym zakresie związany ostatecznym stanowiskiem wierzyciela.
Sąd na podstawie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania. Sąd ustalił że na ich wysokość składając się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa radcy prawnego (480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) wraz z opłatą od pełnomocnictwa (17 zł).